医药卫生事业建设成就与基本经验

［摘要］新时期我国医药卫生事业取得了长足发展，在大健康观、中国特色医疗卫生服务体系、医药产业三方面取得了重大创新，在全面取消药品加成、健康扶贫工程、分级诊疗和社会办医等医疗卫生供给侧改革方面亮点凸显。同时，新时期我国医药卫生事业建设的基本经验内容丰富，表现为：“以人民为中心、以健康为根本”是医药卫生事业建设的首要原则；高效的顶层设计是推进医药卫生事业建设的关键；“以基层为重点”是医药卫生事业建设的内在要求；自主创新是医药卫生事业建设的活力之源。

［关键词］新时期；医药卫生事业；主要成就；基本经验

我国医药卫生事业建设始终坚持走中国特色卫生与健康发展道路，通过不断深化医药卫生体制改革，医药卫生服务能力得到显著提升，国民健康水平不断提高，居民人均预期寿命由1978年的68．2岁提高到2018年的77．0岁，孕产妇死亡率从1949年的1500／10万下降到18．3／10万，婴儿死亡率从1949年的200‰下降到6．1‰①。新的历史时期，我国医药卫生事业建设在取得历史性成就的同时，挑战依旧严峻，全国卫生与健康事业发展仍处于重要战略机遇期。归纳总结新时期我国医药卫生事业建设的主要成就和基本经验，有助于稳步推进医药卫生体制改革，把握未来卫生与健康事业发展方向，助推健康中国战略的实施。

一、新时期我国医药卫生事业建设的重大创新

（一）理论创新：大健康理念形成并深入人心。长期以来，我国医药卫生事业以“治病”为中心展开建设，忽略了健康管理和疾病早期干预的重要性。随着经济社会发展，居民疾病谱②和健康理念已悄然改变，人民群众对健康的需求早已不是单一的疾病治疗，而是逐渐演变为综合健康管理需求［1］。同时，影响居民健康的因素来源于生产、生活等众多领域，单靠卫生部门单打独斗的健康管理模式已难以应对日趋复杂的健康问题，必然要求政府各系统部门间通力合作，社会组织协同参与。随着全局性的大健康理念逐渐形成，2015年“健康中国”正式被写入“十三五”规划，标志着大健康理念上升至国家战略层面①。2016年在全国卫生与健康大会上提出，“要把人民健康放在优先发展的战略层面”，强调树立大卫生、大健康观，将健康融入各项政策②。同年，中共中央、国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》，为落实大健康理念明确了目标和清晰的路线图。2018年依据《国务院机构改革方案》，我国正式组建国家卫生健康委员会，为实施健康中国战略提供体制和组织保障，助力“大卫生”“大健康”理念深入人心。由卫计委到卫建委的转变，看似一字之差，实则体现了我国卫生与健康事业建设“以治病为中心”到“以人民健康为中心”的质的飞跃。相较于传统的聚焦于疾病治疗的健康观念，大健康理念强调健康服务的可及性和公平性，服务范围除医疗服务外，还向食品安全、健康教育、养老保健、生态综合治理等领域扩展，并将渗透到人民生活的全方位和全周期。（二）制度创新：构建中国特色医疗卫生服务体系。21世纪初，我国卫生改革与发展过程中出现了一系列问题：2000年世界卫生组织对191个会员国的卫生系统进行了绩效评估，中国在卫生负担公平性方面排列在倒数第4位。2003年“非典”疫情暴发暴露出我国公共卫生体系，尤其是农村卫生服务的漏洞；药品价格居高不下，医疗费用持续增长，百姓“看病难、看病贵”的问题突出；基层医疗卫生服务体系及医疗保障制度建设严重滞后，等等。这些情况迫切要求我国立足国情，通过深化医药卫生体制改革，构建具有中国特色的医疗卫生服务体系。医药卫生体制改革是一项涉及多部门、多行业、多个利益群体的复杂系统工程，是事关中国特色社会主义道路成败的全局性、战略性和前瞻性的重大政治问题［2］。2009年，为实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，提高全民健康水平，中共中央、国务院出台《关于深化医药卫生体制改革的意见》，明确了医改的指导思想、总体目标、基本框架和政策措施。同年国务院印发《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）》，确定了医改的五项重点改革内容③。两个文件的制定具有明确的指导性和针对性，创新地厘清了政府在卫生服务体系中的职责，并勾画出构建我国医疗卫生服务体系的总体思路，即建立健全涵盖公共卫生服务、医疗服务、医疗保障和药品供应四项制度的中国特色医疗卫生服务体系。这为我国进一步深化医药卫生体制改革指明了方向，尤其是在当前和今后的很长一段时间内，要始终坚持医疗卫生服务的公益性，并将基本医疗卫生服务作为公共产品向全民提供，这是新时期我国医药卫生事业建设从理念到体制的重大创新［3］。（三）科技创新：医药产业不断迈向现代化我国现代化医疗服务技术从无到有，蓬勃发展，尤其在医院信息化建设和医学科技创新两个领域，取得了举世瞩目的成就。1．医院信息化建设日新月异。信息化建设是促进医院现代化建设，提高医院经营质量和效益，提升医院综合竞争力的必要因素。新的历史时期，受新医改宏观政策环境、医院评审等级和评审要求以及医院内部管理需求的推动，我国以医生护士工作站、电子病历、远程医疗为核心的临床信息系统应用得到了很大程度的普及。调查结果［4－5］显示：我国三级医院及三级以下医院的平均年度信息化投入由2008年的232．90万元和72．60万元分别增加到2018年的765．03万元和250．91万元，10年分别增长了228．5％和245．6％。2018年4月，继2016年《医院信息平台应用功能指引》和2017年《医院信息建设应用技术指引》之后，国家卫生健康委员会正式出台《全国医院信息化建设标准与规范（试行）》，在国家层面构建起一个较完整的医院信息化体系框架，引领我国医院信息化建设进入一个全新的发展阶段。2．医学科技创新迈向新高地。党的十八大以来，我国科技事业密集发力、加速跨越，医学作为科技创新的重要领域，其发展的“加速度”显著提升，取得了一批重大科技成果。如：我国自主研发、全球首创的晚期胃癌治疗药物阿帕替尼等一批新药和仿制药获批上市；屠呦呦发现青蒿素并创制新型抗疟药———青蒿素和双氢青蒿素，有效降低疟疾患者的死亡率，并获2015年诺贝尔生理学或医学奖；建成了世界上规模最大的基于癌症激酶靶点的高通量细胞筛选库；自主研发创造高端医疗器械“安翰磁控胶囊胃镜机器人”等。

二、新时期我国医药卫生事业建设的主要亮点

（一）全面取消药品加成。我国公立医院是由政府举办、向人民群众提供基本医疗服务的医疗机构，其最显著的特征是社会公益性和非营利性。计划经济时期，公立医院运转主要依靠国家相关政策、财政投入以及一定限度的医疗收费来支撑。1954年我国出台了医院药品价格加成政策，允许县及县以上的医疗机构销售药品时，顺加不超过药品实际购进价格15％的加价率作价，所获得的药品差价收入则为药品加成收入。在当时政府财政投入不足的情况下，公立医院依靠药品加成的收入得以正常运转。但随着我国经济社会发展和物价水平提高，药品加成政策的弊端日益突出，“以药养医”“药品回扣”“诱导药品消费”“大处方”等现象泛滥，医院的公益性被冲淡，加剧了医疗行为的趋利性。为消除由药品加成引起的药品价格虚高，减轻人民群众看病负担，切断公立医院、医务人员与药品收入间的利益关系，规范用药行为，我国于2009年出台的《关于深化医药卫生体制改革的意见》中指出，改革药品加成政策并逐步取消。2017年原国家卫生计生委、财政部等7部门联合出台《关于全面推开公立医院综合改革工作的通知》，要求2017年9月30日前所有公立医院全面取消药品加成。《2017年我国卫生与健康事业发展统计公报》显示：截至2017年底，我国93．9％的城市公立医院取消了药品加成，患者药品支出的下降直接带动了其医疗费用整体涨幅的下降，其中2017年医院次均门诊费用、人均住院费用涨幅较2016年分别下降0．3和0．8个百分点，次均门诊药费、人均住院药费较2016年分别下降了1．8％和7．1％。全面取消药品加成虽然尚未从根本上解决“看病贵”难题，但从患者角度来看，其直接降低了医疗费用，一定程度上缓解了老百姓“看病难、看病贵”的问题，医患关系得到一定的缓解；从医生角度来说，其有效切断了医生与药品收费之间的经济利益，从而规范了医生用药行为；从医院角度来讲，其重新确立起医疗技术服务价值观，引导“以药养医”向“以技养医”转变，充分体现了医疗技术服务在医疗主体中的核心价值。（二）实施健康扶贫工程，因病致贫发生率显著降低。在致贫原因之中，因病致贫在各地区都是首要原因。国务院扶贫办建档立卡数据显示，截至2013年，因病致贫、因病返贫贫困户有1256万户，占贫困户总数的42．4％［6］。因病致贫发生率高是贫困地区医药卫生服务水平低的最直接表现，并已经成为制约贫困地区经济社会发展的关键因素。为消灭区域性整体贫困，中共中央、国务院于2015年《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，针对贫困地区因病致贫、因病返贫发生率高，提出实施健康扶贫工程，保障贫困人口享有基本医疗卫生服务。2016年原国家卫生计生委、国务院扶贫办等15个部门联合印发《关于实施健康扶贫工程的指导意见》，明确了实施健康扶贫工程的总体要求、目标任务和保障措施，对组织实施提出了要求。在解决贫困人口“看得起病、看得好病、看得上病、少生病”的核心问题上，我国实施一整套“组合拳”以切实提升贫困地区居民健康保障水平。如，建立“基本医疗保险—大病保险—医疗救助—疾病应急救助”医疗保障衔接机制；加强贫困地区基本医疗卫生服务机构标准化建设；实施全国三级医院与贫困县县级医院对口帮扶工程；开展地方病和重大传染病攻坚行动等。健康扶贫工程实施以来，我国因病致贫、返贫发生率显著降低，农村贫困发生率从2012年的10．2％下降到2017年的3．1％，贫困人口规模从9899万人下降到3046万人［7］。其中因病致贫、返贫户由2013年底的1256万户降低到2017年的388．2万户［8］。2018年6月国务院出台《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，继续深入实施健康扶贫工程。（三）推进医疗卫生供给侧改革，分级诊疗初见成效。我国医疗卫生发展进入新常态，供给与需求的矛盾日益显现，其中以供给侧问题最为突出，深化医疗卫生供给侧改革势在必行［9］。深化医疗卫生供给侧改革的主攻方向是减少无效供给，扩大有效供给，增强供给结构的适应性和灵活性，提高全要素生产率和资源配置率。简单地说，就是在保持医疗卫生服务供给制度连续性的基础上，以构建基本医疗卫生制度为出发点和落脚点，通过优化、整合优质医疗资源，提升医疗卫生服务的可及性、均衡性和可负担性。分级诊疗是推进医疗供给侧改革的关键。实施分级诊疗是对医疗卫生服务体系、服务模式和就医秩序的一项基础性、长远性、系统性制度设计，它与医疗联合体建设、家庭医生签约服务形同“一体两翼”，对扩大卫生健康服务供给总量、优化健康资源配置、构建优质的医疗服务体系具有重要意义。自2015年9月国务院办公厅颁布《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》以来，我国以医联体建设、家庭医生签约、远程医疗、全科医生培养为抓手，在持续推进分级诊疗制度上取得了全新进展。《2017年我国卫生与健康事业发展统计公报》显示：2017年我国基层医疗卫生机构诊疗量和入院人次分别达44．3亿人次和4450万人次，较2016年上涨0．7和3．6个百分点，分级诊疗初见成效。近年来，我国采取多举措鼓励社会办医，医疗卫生服务行业民营资本日趋活跃，多层次、多样化的医疗服务新格局正逐渐形成。

三、新时期我国医药卫生事业建设的基本经验

（一）“以人民为中心、以健康为根本”是医药卫生事业建设的首要原则。我国医药卫生事业发展进程中出现过诸如医患关系紧张、药价居高不下、突发公共卫生事件、农村卫生体系及医疗保障制度建设滞后等问题，其原因可归咎于卫生总投入不足和公益性淡化。新时期，以习为核心的党中央把人民群众的身体健康作为全面建成小康社会的重要内涵，而“以人民为中心、以健康为根本”的医药卫生事业发展观在此进程得以树立和升华，既体现于建设的载体和抓手上，更体现在建设的根本目的和基本策略上，是新时代我国医药卫生事业建设中仍需坚守的首要原则。（二）高效的顶层设计是推进医药卫生事业建设的关键。改革开放以来是中国经济社会最稳定、发展速度最快的黄金时期，也是医药卫生事业的高速发展期。新时期我国医药卫生事业建设之所以取得举世瞩目的成就，最关键的就是国家和地方高效、系统的顶层设计。如，2016年中共中央、国务院召开新世纪第一次全国卫生与健康大会并印发实施《“健康中国2030”规划纲要》，作为新时期推进健康中国建设的宏伟蓝图和行动纲领，该规划对新时期卫生与健康事业建设的指导思想、战略主题、战略目标和发展路径等进行了全方位的规划和布置。高效的顶层设计有利于形成由上而下的共识，从而为医药卫生事业建设指明方向，促进医药卫生事业的健康、有序发展。（三）“以基层为重点”是医药卫生事业建设的内在要求。目前，世界各国都在为实现全民健康覆盖目标采取积极行动，而面对城镇化进程加快、老龄化加速、慢性病高发等全球性趋势，初级卫生保健被认为是实现全民健康覆盖的最佳路径。2016年我国确定的新时期卫生与健康工作方针①中提出“以基层为重点”，这与1997年的“以农村为重点”既一脉相承又略有变化。我国通过不断完善基层管理和运行机制，建立分级诊疗制度，利用医疗联合体和家庭医生签约服务促进资源下沉基层，促进以基层卫生服务为基础、以人为本和注重质量一体化的服务体系建设等措施，基层尤其贫困地区农村的医药卫生服务能力得以大幅提升。坚持以基层为重点，是医药卫生事业发展适应社会主要矛盾新变化、满足人民群众对健康美好向往的内在要求。（四）自主创新是医药卫生事业建设的活力之源。创新是引领发展的第一动力。一方面，我国幅员辽阔、地区差异大，固定单一的建设模式和服务体系无法满足居民多元化、个性化的医药卫生服务需求。要实现各地区医药卫生事业同步、可持续发展，需立足于各地区现状，以需求为导向，在医药卫生服务供给模式、市场化机制、激励机制等方面实现创新，提出具有适应性和实践性的建设方案。另一方面，自主创新还体现在医药产业发展上。我国的医药产业链长期处于“中间大两头小”的状况，即中间加工、生产能力强，但前端研发能力弱、后端成果转化能力弱。强化医药产业创新是有效缓解由于药品专利垄断等带来的因疾病导致患者经济负担畸高问题的必行之策。

四、结语

新时期我国医药卫生事业虽已取得举世瞩目的成就，但医药卫生发展仍处在重要战略机遇期，依旧面临多重疾病威胁并存、多种健康影响因素交织的复杂局面，我们既面对着发达国家面临的卫生与健康问题，也面对着发展中国家面临的卫生与健康问题②。应一以贯之地坚持“以人民为中心、以健康为根本”的战略精神，推动“四个扩大”，实现“四个根本性转变”③；立足国情，深化医药卫生体制改革，完善顶层设计，健全中国特色医药卫生服务体系；坚持“以基层为重点”的新时期卫生与健康工作方针，重视基层卫生服务体系建设；以创新为动力，引领我国医药卫生事业发展继续迈向新高地。

作者:张检 唐贵忠 何中臣 单位:1.重庆医科大学 2.重庆市卫生计生监督执法局