现代公共管理论文精选(九篇)

第1篇：现代公共管理论文范文

公共管理研究通常有两种截然不同的立场：管理者的立场和公众的立场。站在管理者的立场上，公共管理研究主要关注作为公共利益代表者和维护者的公共部门，如何才能对公共事务进行有效的管理。站在公众的立场上，公共管理研究主要关注“公民怎样才能从政府那里得到他们所需要的东西”（注：Howard Frant:Useful to Whom?Public Management Research,Social Science,and the Standpoint Problem,International Public Management Journal,Volume 2,Number 2,1999,p.324．）。显然，这两种立场都没有脱离公共利益这个核心问题：前者以“公共部门如何实现和服务于公共利益”为焦点；后者以“公共利益是怎样被实现的”为焦点。进一步对比可以发现，前一种主张所说的公共利益多半是抽象的，而后一种主张则意指现实的公共利益，它与公众利益密切相关。 事实上，研究公共利益时有两个关键问题不容回避。第一，公共利益是抽象的（虚幻的）还是现实的（具体的）？第二，公共利益与共同利益完全一致吗？围绕这两个问题，本文将在区分公共利益和共同利益概念差别的基础上，界定公共利益的本质内涵；进而力图阐明公共利益乃是现代公共管理的本质问题。 一、对“共同利益”的概念辨析 “共同利益”和“公共利益”是两个容易混淆的概念。两者在词源上有很大的“相似性”。通常所说的“共同利益”有两个英文词与其相对应，即common interest和generalinterest。按《牛津高阶英汉双解词典》的解释，common在被解释为“共有的、共同做的、共同受到的”时，是指“两个人或更多人，或者是团体、社会的绝大多数人所享有的东西，所做的事情，或是属于他们的东西、对他们有影响的东西”。而general则被解释为“普遍的、全面的”，此时它指“影响所有人或绝大多数人（的事物）”。（注：《牛津高阶英汉双解词典》（第四版）、商务印书馆、牛津大学出版社，1997年版，第277页、第612页。） 可见，“共同利益”首先是指“多数人”的利益。“多数人”可能是指两个人、少数几个人、绝大多数人甚至是所有人。他们都可能从“共同利益”中获益或受其影响。这是共同利益的相对普遍性。 同时，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承担的、或者是共同受到影响的”。它与共同的立场、共同的行动相关。它不局限于某个单个的个体，不可能也不应该为其所独有。这是共同利益的不可分割性。 通常，共同利益可以指代共同体利益，或是利益关系的产物。我们将分别阐述这两种指代关系。 （一）共同利益与共同体利益 共同体是个宽泛的概念。一个组织、一个社区、一个地区、一个国家甚或是整个人类社会，都可以分别看作是共同体。作为现实的载体，这些不同层次的共同体都存在着自身的利益，因而可以分别被看作是利益共同体。在对这些利益共同体进行考察时，可以采取几种视角：一是以单个的利益共同体为单元，分析其共同利益的属性；二是以不同层次利益共同体的相对关系为单元，分析共同利益的相对性。 1.共同体的规模与共同体利益 共同体是由相关成员组成的。其成员数量的多少，影响着共同体利益的内容。既然共同体利益不局限于某个或某些特定成员，它就应该是绝大多数成员或者是所有成员共同的利益诉求。共同体规模越小，共同体利益的内容越简单、越狭窄；共同体规模越大，共同体利益的内容越复杂、越广泛。但无论如何，共同体利益都不是单一的，而是多样化的。这是由利益需求“总量”和利益差异程度所决定的。 最为主要的是，共同体规模制约着共同体利益的认可和确认。在共同体规模较小的情况下，利益聚合比较

第2篇：现代公共管理论文范文

一、后现代主义与后现代公共行政理论

后现代主义作为一种文化思潮和思维方式，较早出现于20世纪二、三十年代，它脱胎于西方现代主义，主张在张扬主体的本性下以怀疑的态度批判和反思现代意义上的集权主义、简约主义和基础主义，用以拓展人们追求价值的维度和深度，表达和强调“没有客观的事实，只有现实的印象或主观经验；没有与真理相陪不变的一般‘现实'，只有由“多元次文化部分组成的离散的、更加紧密但可能难以形成共识的现实序列”。很显然，作为后现代主义是以一种多元的思维风格质问“现实”的存在，并“定了随机的无序和不可同化的异常”，以期能透过由称之谓连续组合而成的表象，寻求到“我们下一步该怎么办”的实践轨迹。因此，作为后现代主义之“后”一方面表现为它与现代意识形态、现代风格以及现代实践实行“公开的决裂”，另一方面也用“后”表明“对此前之物的一种依赖和连续关系”或者是“一种进一步强化了的现代性，是一种超现代性”。后现代主义的产生有其特定的历史背景，它作为一种思潮的出现是伴随着现代化进程的不断推进，由人们在享受科技与社会进步带来的福利的同时，逐渐感受到现代化带来的弊端和对人类带来巨大伤痛的情况下产生的。在这种局面下，从社会显露的问题看，人们看到了环境污染的不断加剧、人类生活环境日益恶劣、人口资源的耗费，以及社会问题的不断增长和犯罪率的攀升等等。这些又都牵扯到了现代化带来的另一个显露的“人的物化”问题，即人类逐步丧失了自己的本质，丧失了自我意识和主体地位，丧失了批判、否定的思维向度，而出现了所谓的“单向度的人”，也正是因为这些矛盾和问题的涌现，使得人们出现了对现代性反叛的情绪与倾向，并开始寻找一种新的思维方式，以摆脱现代性的困扰，于是后现代主义便应运而生。

20世纪60年代以后，后现代主义的发展使之成为了西方学术界普遍关注的热点，它延伸到了各个学界领域。而后现代公共行政理论就是在后现代主义思潮侵入公共行政领域的基础上，于20世纪90年代由国内外行政学家借鉴后现代主义思维模式而提出来的，并迅速发展成为公共行政领域一种具有批判和建构意义的先锋派理论。后现代公共行政理论的着名代表人物是美国着名公共行政哲学家法默尔（DavidJohnFarmer)和查尔斯?J?福克斯、休米勒。前者以法默尔的《公共行政的语言：官僚制、现代性和后现代性》为代表，用一种反思性语言模式，将现代性和后现代性视作人类的两种心灵模式并从两个不同的维度对公共行政话语进行解构式的解读，以后现代主义的视角和对想像、解构、非地域化和他在性的强调，为变革公共官僚制以及公共行政的世界提供契机，试图在后现代语境中阐释后现代公共行政理论，激发人们对公共行政的思考的差异性维度，以期在后现代的语境中掀起一次公共行政的思维革命。而福克斯和米勒，则以《后现代公共行政——话语指向》为依据，从后现代解构主义的视角对现有公共行政模式即官僚制以及其替代模式进行了全面观察和分析，强调建构是打破绝对理性和终极价值的合理路径，主张通过话语分析、公共能量场理论框架作为公共行政新视角和新语言，建构新的公共行政范式。

二、后现代公共行政理论的基本内容分析

综观后现代主义和后现代公共行政理论发展的过程，虽然有各种不同的理论表述和争论，或者说有不同人在不同语境中不同的解读，但从经典的后现代主义理论家的评述和学界对后现代公共行政理论研究的梳理，其主要内容仍需从后现代主义对现代主义的解构出发，通过法默尔和查尔斯福克斯等人的理论观点进行概括和抽绎。

第一，解构理性，解构科学。现代主义最为崇尚的是理性和科学，认为科学知识是人们利用理性的必然积累，人类可以利用理性来摆脱某种依附状态，并且追求永恒真理和终极价值，坚信科学和技术会将人类从自然和社会对人的束缚中解放出。正如法默尔所言：“现代性反映了人们对与运用合理语言去捕捉世界的能力信心十足。它反映的是乐观主义态度，因为它声称拥有完整理解世界的潜力。”但是，我们从现实发展的事实可以看到，现代科学技术产生巨大的正面效应的同时，也产生可把人类引向深渊的负面效应。一方面，科学技术提高了人在自然中的自由度，也强制人处处要遵循它的规则。人所创造的科学技术使人自己成了它的奴隶甚至是受害者。另一方面，科学技术助长了消费主义和享乐主义，并极大地改变了人们对道德的看法，造成了现代人道德上的沦陷，使现代人不管什么是道德上应该的，只问什么是技术上可行的。同样，作为理性的存在，并没有也不可能是是无所不能的，它的发展有时甚至可以走到人类的反面，给人类带去灾难，有时可能让人抽去作为人类生存根基的自由与信仰，使人们沦为理性的工具，变成“单向度的人”而作为后现代主义和后公共行政理论的批判，有助于把科学技术现代一维性趋势扭转过来，充分发挥人的充分想象力，在促使人们扪心自问什么是人真正的需求的同时，实现人的发展的多样性和各方面的潜能，并在认识到理性某种意义上就是一种“压迫性”力量而存在的基础上，通过对理性的批判与攻击，展示它不为人知或为人所忽略的另一面。

第二，批判人类中心主义。人本主义是自文艺复兴和启蒙运动以来所确立的现代性的另一根本原则，后现代主义思想家对此也进行了激烈的批判。人类中心主义认为人处于宇宙的中心，人是宇宙间最优秀的物种，人有权利占有自然所有的资源，并利用他们给人类造福。正是因为一直持有的这种观念，使得人与自然的关系日益紧张，已经给人类给地球带去了灾难。后现代主义者认为，人与自然界的其他物种是平等的，都具有神圣性，强调人与自然的有机联系，实现人与自然、人与社会的和谐发展。

三、后现代公共行政理论对行政事业单位资产管理的启示

首先，后现代公共行政理论作为一种新的社会思潮，给行政事业单位资产管理带来得是促进其思维方式的转变。毫无疑问，后现代主义是解构理性、解构科学、解构人类主体性的，是反本质主义、反基础主义，是不确定的怀疑的，这些理念也深刻地影响了公共行政管理和行政资产管理。公共行政管理包括行政事业单位的资产管理其实是现代性的产物。作为现代公共行政管理是崇尚科学与理性的，它坚持专业技术分工、研究行政单位组织与资产管理的方式，并且一味追求建立行政管理的科学化。而恰恰对此，后现代公共行政的理论认为，现代公共行政理论是有局限的，包括特殊主义局限，局限于政府部门的公共行政，忽视了与私营部门联系；科学主义局限，当公共行政给科学赋予了重要性，并给与其特权的时候，便忽视了价值的重要性，价值无法和科学占有同样的位置。而恰恰作为行政事业单位的资产管理，不仅需要事实，而且更需要价值的。如果只有技术主义局限，过度地专注于技术，则难免会出现对价值的忽视以及对伦理道德的忽视；行政逻辑的局限，当行政管理模式与理念移植到资产管理部门的时候，虽然对行政效率的提高能起到重要作用，但却会使公共选择的路线出现矛盾，因为行政的逻辑无法治愈官僚制的弊病。而后现代公共行政理论的宝贵之处，就在于为我们提供了一条全新的管理行为选择思路，即在我们的传统行政事业单位资产管理中，摆脱和改变长期以来那种只强调科学、技术或者道德、价值的单一片面的意义宣示，更新为后现代公共行政理论所弘扬的合理性与合价值的两种取向的居间思维方式，选择一种兼涵科学与利益、技术与价值并存的行政资产管理新路子，肩负物资管理和文化管理的双重使命，既积极借鉴前者以使现代的政治、科学法制思想发扬光大，又发掘发扬后者以使曰渐淡漠的传统的公益价值、和合精神得以复兴。

第3篇：现代公共管理论文范文

【论文摘要】“后现代性”作为一种脱胎于“现代性”的思想与行为方式，其精神实质如去中心化、多元主义、不确定性、微小叙事、消解权力的中心主义等诸多观念已经被广泛接受，正在逐渐渗透我们社会生活的各个领域，并且对公共行政管理的实践产生了深远的影响。这种影响主要促使后现代公共行政管理理论朝向三个方向转变：新公共管理理论、政府治理理论以及后现代公共行政理论。后现代公共行政理论主要解决的是公共产品需求的个性化响应问题。

后现代公共行政思潮是在当代国际社会“后现代性”话语出现跨领域使用的背景下形成的。对于“后现代”这头大象，不同的领域有着各自不同的解读：IT业将之称为数字化，哲学界将之称为本质直观，心理学家把它概括为行为体验，伦理界称它为自我认同，人类学家则说它是社会资本，物理学将它概括为负熵，化学说它是复杂和混沌，生物学则说它是基因重组……其实，“后现代”只有一个，那就是伴随着哲学的语言学转向而来的，语言(或者说符号)本身的权力(power)的被重视，以及在现代性语境下的结构主义、科学主义、理性主义等传统观念被打破其垄断地位。具体应用到公共行政领域，则是强调“以流程转变为核心”的公共行政改革取向。这种影响主要促使后现代公共行政管理理论朝向三个方向转变：新公共管理理论、政府治理理论以及后现代公共行政理论。

本文主要拟从两个方面来论述后现论对公共行政管理理论的影响和渗透。首先，我将简单阐述一下什么是现代性、后现代话语的产生以及后现代性，其次，我将就后现代公共行政理论的一些基本观点加以初步探讨。

1现代性，后现代话语的产生以及后现代性

“现代性”是一个令人困惑和难以精确界定的概念，而且在当前，对这个概念更是充满着批判与解构的尝试。在关于现代性概念的界定中，有三位学者的观点比较著名：首先是吉登斯，他从社会学的角度，将现代性看作是现代社会或工业文明的缩略语，它包括从世界观(对人与世界的关系的态度)、经济制度(工业生产与市场经济)到政治制度(民族国家和民主)的一套架构。他着眼于“从制度层面上来理解现代性”，因此他的现代性概念主要指称在后封建的欧洲所建立、并在20世纪日益成为具有世界历史性影响的行为制度与模式，等同于“工业化的世界”与“资本主义”制度…。第二个是哈贝马斯，他从哲学的角度把现代性视为一项“未完成的设计”，是一套源于理性的价值系统与社会模式设计，它旨在用新的模式和标准来取代中世纪已经分崩离析的模式和标准，来建构一种新的社会知识和时代，其中个人“自由”构成现代性的时代特征，“主体性”原则构成现代性的自我确证的原则。在他看来，现代性的一个最为核心的问题，就是它的自我理解和自我确证的问题。第三是福柯，他同样足从哲学的角度出发，不过他将现代性理解为“一种态度”，而不是一个历史时期，不是一个时间概念。对他来说，现代性从根本上意味着一种批判的精神。

说到现代性，我们就无法绕开欧洲的启蒙运动，因为我们通常把现代性的产生归功于启蒙运动，正是启蒙运动的精神孕育出了现代性的基本观念。这些精神主要包括理性主义的精神、科学的观念以及自由主义思想。这其中，康德作为启蒙哲学的杰出代表，其所谓“先验”的理性主义精神正是对现代性精神的最好诠释。而理性的批判与建构、理性神学、自由的权利以及民主国家的理念等，自然也就成为现代性的应有之义。

随着对现代性概念的不断解读与对现代性理念的不断实践，我们逐渐发现随现代性而来的虚无主义成为一个无法逾越的障碍。现代性的自我确证性在面临“存在”与“虚无”的追问时显然无计可施。同时，随着罗素(BertrandRussel1)、索绪尔(FerdinanddeSaussure)、穆尔(G．E．Moore)、维特根斯坦(LudwigWittgenstein)、卡尔纳普(RudolphCarnap)等人的分析哲学以及随之而来的哲学语言学转向的开始，再加上解构主义领袖德里达的推波助澜，后现代这个概念自然而然开始登上历史舞台。

正如“现代性”一样，“后现代性”也是一个令人困惑、众说纷纭、有着多重歧义的概念。作为一种自上世纪60年代开始逐渐在西方开始流行起来的社会思潮，经过分析哲学、符号学、语言学、叙事学、解构主义等等诸多流派和专家的诠释，以及消费社会的兴起与全球化的进程，后现代的思想和内容可以说已经覆盖了文化和社会诸多方面，同时也丰富、庞杂到了混乱不堪的地步。

关于后现代思潮的起因以及“后现代”的性质，有专家将之大致归结为以下几种解释：一是社会动因说，这种解释将后现代思潮的兴起归结为它的社会政治背景，认为一种全新的社会秩序应该被确立。二是后工业化或信息社会说，它将信息社会及其知识状态作为观察问题的一个基本视角。三是消费社会说，它认为后现代社会表现为一种消费文化盛行并支配着社会成员生活的“消费社会”的生活方式。四是文化反叛说，代表人物是美国社会学家丹尼尔·贝尔(DanielBel1)，它从价值体系、宗教和文化的角度来反思现代主义。五是叙事危机说，其代表人物利奥塔(Jean～FrancoisLyotard)以“叙事危机”作为切人点来展开对后现代的阐述，以“语言游戏”的范式来解决后现代思想的核心问题，将追求差异性、多元化作为后现代的游戏规则。上述五个解释中，前三个是从社会学的角度，后面两个则从文化的角度来探讨后现代话语的产生。

“后现代性”作为一种脱胎于“现代性”的思想与行为方式，无论其理论面临多少对抗与反对，作为其精神实质的“主体去中心化”、多元主义、不确定性、微小叙事、消解权力的中心主义等诸多观念已经被广泛接受，并且正在触及、渗透到各个不同领域，尤其随着信息技术及其手段的普及、经济的全球化，这种影响正在深入我们社会生活的方方面面，其中就包括我们社会政治生活领域的公共行政管理。

2后现代公共行政理论的几个基本观点

正如本文开头所描述的那样，后现论在公共行政领域的跨学科繁殖产生了后现代公共行政的概念，这个概念的核心仍然是对现代性的反思、对意义的解构以及对主体中心主义的消解。在现代性的视角中，公共行政被建构为一种科学、一种技术、一种企业、一种阐释，其寻求的是科学性、客观性、效率和确定的意义，而从后现代性的角度来看，公共行政应该是通过对相像、解构、非地域化和他在性的强调来掀起一场变革官僚制的革命。现代公共行政相当于规模生产，它只能对共同的公共利益进行批量化满足，如果非让它去满足公民的个性化要求，就相当于定制，成本太高，不可能实现。

后现代公共行政开始转向流程再造。在批量化满足社会对公共产品的大路货需求(比如安全、义务教育等)的同时，开始考虑响应复杂多变条件下的个性化公共需求，所以要进行流程再造，提高响应速度和响应能力。但作为流程再造成果之一的新公共管理和政府治理理论模式的施行，还是要以正规体制为条件的。这种体制，好像大炮，可以打大象(满足普遍性需求)，但不能打蚊子(满足个性化需求)。如果非要在现有体制框架下，解决公共产品需求的个性化响应问题，成本仍然偏高。于是，为了解决对公共产品的个性化需求的响应问题，后现代公共行政管理理论应运而生。

奠定后现代公共行政管理理论基石的，正是戴维·约翰·法默尔(DavidJohnFarmer)所著的《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》(TheLanguageofPublicAdministration---Bureaucrary，Modemity，andPostmodernity)这本书。而真正使该理论具有实践性和可操作性的内容，则出现在查尔斯·J·福克斯(CharlesJ．Fox)和休·T·米勒(HughT．Miller)合著的《后现代公共行政——话语指向》(PostmodernPublicAd-ministration…TowardDiscourse)-书中。

福克斯与米勒在《后现代公共行政》中指出，就符号的层面而言，所谓的“现实”不过是社会的、历史的符号建构的产物，在后现代状况下，符号的能指与所指的脱节导致了“超现实”的出现，后现代文化最典型的特征就是高雅文化或大文化的日趋没落和亚文化的日益强劲，后现代意识的碎片化和关注于超现实的媒体形象的新部落主义使得任何形式的管理都变得困难，因此，需要找到一种新的框架：一方面，它能承受后现代的状况；另一方面，它能提出与民主理想相一致的主张。这就是所谓后现代公共行政的话语理论。

在后现代公共行政理论的角度来看，官僚制在历史中是以决定论的、有意识地控制的术语定义的，同时，这些被软化为控制和理性的术语又逐渐让位于满意、统计意义、趋势等术语，决定论的或韦伯式的官僚制是一个控制的封闭系统模型。这显然与当代开放、多元的社会政治生活环境极不协调。

因此，对官僚制的突破与解构势在必行。公共能量场是话语理论的核心概念，它是现代物理学的能量场理论和现象学的方法相互修正的结果。场是作用于情境的力的复合。场的结构并不遵循固定的公式，而是取决于生活世界正在发生的事情。而能量这一概念则意味着：场中有足够的目标和意图。这些目标和意图使得人们被吸引、被激动、被改变。公共事务就是这样一种能量场，在那里，有着各种能量或力的作用，它们各自有自己的意向性或目的，从而形成一个公共的能量场。

公共能量场是表演社会话语的场所，公共政策在这里制定和修订。这一制定和修订的过程同时也是各种话语进行对抗流的过程，是具有不同意向性的政策话语在某一特定的实践环境中为获取(或实现)其意义而相互斗争的过程，换句话说，公共能量场就是“回到事务本身”的那个“具体”场合，也就是所谓的“现场办公”。在这里，没有一个意义先天地是真的或者说是本体论地确定的，意义就是为了被抓住而确立的。换成我们熟悉的语言，就是“具体问题具体分析”。

在此，有两点尤其重要：首先，为了避免陷入后现代话语的无政府主义状态，我们必需对话语意义的真实性或者说真实话语的条件做出严格的限定。其次，为了避免陷入官僚制民主模式的独白性言说，我们期望在话语中看到的是意义之战，是争辩、论证、反驳，而不是和谐的异口同声。参与对话的双方应该是一种结构性的关系，他们之间既是平等的，同时又是对抗的、相互斗争的。因而从理论上来说，它所设想的是一个所有人都参与的民主前景。但是从实践的方面而言，它强调了自主参与的重要性，只有那些积极投身于公共事务的人才能通过其有意义的、切合情境的话语对公共政策的制定和实施发挥作用，才能切实地利用他们真实参与的责任来加强民主。

第4篇：现代公共管理论文范文

关键词：后新公共管理；政府；改革；创新

中图分类号：C931 文献标识码：A 文章编号：1008-7508（2016）06-0140-03

对于公共管理的研究历来就没有间断过，国外西方国家的学者在不同的时代背景下，对公共管理提出了不同的论述和看法，由20世纪70年代的新公共管理运动到现今的21世纪新时代，涌现出了对于新公共管理运动的反思和声音，它突破了新公共管理运动的理论基础，汲取了公共价值理论、协同理论、网络化治理理论、整体政府理论，具有其核心的理念和价值观，并借助现代信息技术等手段，对新公共管理的实践进行了三个方面的突破和修正，实现了现代意义下的跨越和创新。本文主要探讨后新公共管理在继新公共管理之后的突破与创新，在阐述其核心价值观的基础上，进行突破和创新。

一、后新公共管理运动兴起的缘由及成因分析

在20世纪70年代，不同寻常的公共行政改革正在由英国不断蔓延，这即是新公共管理运动，它是在特定的国际竞争加剧的背景下，西方国家为了摆脱财政困境，提高政府工作效率而兴起的政府变革运动。他们向私营企业学习管理经验，对行政组织进行了不同程度的解构和重组，通过精简、专业、竞争型的行政系统完成了企业型政府的重塑。然而，新公共管理运动的核心主题，即：分权、竞争、激励却在变革的进程中带来了意料不到的政策灾难。于是，许多质疑和批评的声音纷至沓来，指出新公共管理运动的本质是一种市场教条主义，它只关注结果，而忽略了公共服务过程，使其脱离了广义上的社会、政治、文化大环境，由此，新公共管理运动开始沉寂，代之而起的是后新公共管理价值及理念，它在某种程度上是新公共管理运动的修订和再创。后新公共管理的兴起，除了新公共管理的严重问题之外，还有其他的原因：

1、风险社会的来临

现代社会所面临的风险由以往的自然风险演变为人类社会的不确定性带来的风险，而这种风险日趋制度化。

2、信息技术的发展

电子计算机技术和网络技术的进步，极大地推动了人类社会的发展，也带来了新的政治管理手段，如：电子政务、数字化政府等。

二、后新公共管理运动的核心理论阐述

政府重大的变革性运动仅有现实的呼唤是远远不够的，它还必须有坚强的理论作为其基石，相较于新公共管理运动而言，它汲取了一些主要流派的理论，其中，起支撑作用的核心理论包括：

1、公共价值管理理论

这一理论在不同的学者眼中具有不同的含义，但是学者们普遍认为公共价值是一个多维度的建构而存在，它是指对民众所具有的效用。他们认为，政府公共行政者的重要活动内容即是对公共价值的创造，与新公共管理相比，它不局限于政治，而是对整个管理的调整，具有关键的三个元素：一是服务的价值；二是产出的价值；三是信任与合法性。公共价值管理理论奠定了后新公共管理的重要理论基础，为政府行为提供了一个全新的视角，具有创新的实践意义：首先，扭转了政府公共管理的行政思路。在后新公共管理的公共价值理论下，政府行政者不必像新公共管理行政那样致力于具体的执行事务，而是要在政府行政过程中，根据环境的发展变化，定义和创造公共价值，要用战略的眼光确定“怎样做才是有价值的”，要注重自己行动的有效性和秩序性，成为公共管理行政内容和方式的创新者。其次，审视政治在公共管理过程中的创新评估。在新公共管理运动中，对于政治与行政都是二分的概念，政治被规避和限制在一定的范围内不能逾越。而在后新公共管理的研究学者认为，政治正适合于当今充满不确定和不可预知的时代，它可以通过其有效的社会调解机制，应对公共价值创造中的各种应急变化。再次，有效地缓解了民主和效率之间的矛盾。在新公共管理运动中，民主是用政治的方式来加以解决，这必然与行政效率相矛盾。而后新公共管理的公共价值理论则融合了民主与效率，极大的超越了传统的政治民主概念，因为后新公共管理的公共价值理论认为，行政分配效率和技术效率都需要注入民主的意愿，在公共管理过程中，行政者需要与公众共同磋商，在对话和探讨的过程中使得效率与民主达成了合作伙伴关系，较好地调和了矛盾。

2、协同理论

在协同理论的观点之下，它被认为能导致整体价值大于各独立组分的简单总和，协同理论基于三论：系统论、信息论、控制论，它重点研究如何将低层次的混沌状态整合进入高层次的有序状态。在后新公共管理之中，它强调政府在国家治理活动中的整体性和效率，这是对新公共管理运动的又一次跨越，是对新公共管理运动中政府行为碎片化倾向的一种克服。

3、网络化公共管理治理理论

网络化治理不仅局限于理论，更为许多欧洲国家所实践，并被普遍认为是在复杂、碎片化、剧烈变动社会中的有效治理机制。它不同于新公共管理运动中的市场治理机制，它是建立在水平的、多方主体的网络关系之上，可以进行自我协调和平衡，通过网络的互动与协作，参与治理的各主体之间产生了信任和社会资本，从新公共管理运动的有限资源开放到后新公共管理的网络信息充分共享，有利于重构“公共道德”和凝聚性文化，可以产生正和博弈的结果，成为解决问题的有效手段。

4、整体政府理论（又称整体性治理理论）

这一理论是针对新公共管理运动中的政府功能碎片化和分裂的状态而产生的，认为新公共管理运动中所产生的严重问题，如：机构各自为政、协调无能、冲突加剧等，都必须通过整体性治理予以解决。这是一种新的思路，是一种新型的社会公共治理模式，它有助于汲取公共资源，有效地将各功能实现整合，完成效能和效率化的公共管理治理效果。

5、无缝隙政府治理理论

这一理论的观点认为，在这个理论支持下，政府需要打破内部条块分割，通过内部资源的整合，消弭不同层级和机构之间的壁垒，对原有的官僚组织结构体系进行重构，通过纵横向维度的不同联合而减少中间管理层级，从而直接供给公共管理服务，化解推诿、互为肘挈等不良现象。

三、后新公共管理的超越创新

后新公共管理源于新公共管理运动，但是具有重大的理论创新，并在以下各方面有不同程度的超越：

1、核心价值理论的超越与重塑

新公共管理运动建立于经济学和管理学的理论之上，后新公共管理对此持评判的态度，它认为经济学是一门有缺憾的社会学科，不适于应用到公共管理部门，而且经济学和管理学的人性预设有一定的狭隘含义，不利于研究人性的复杂性。因而，从本质上，新公共管理运动存在的理论基础将效率优先，其他公共管理价值如：公平、正义、参与等便除出了议程之外，后新公共管理理论则汲取了众多理论之精华，摈弃了原有的价值理念，超越了新公共管理的效率价值理念，以公共价值管理理论为主要的基础，强调政府行政行为的公共责任、代表性回应和民众意愿导向等民主内涵，从效率和民主两个维度进行了超越。

2、权力适度集中的超越与重构

受国际竞争等因素影响，新公共管理运动变革的重要举措是以市场化、责任化为导向，将政府权力实行分权，这种分权化改革尽管带来较大的机构管理效益提升，却导致了政治权力的削弱和政治控制的弱化。后新公共管理延缓分权化趋势，主张中央政府的适度集权，通过更多的政治控制实施统一决策，在加强对公共管理部门、私人部门和社会民众之间的协同上，完成公共管理整体化部署。后新公共管理对于政治权力的重新调整并不是为官僚制张本，也并没有消除组织层级制度，而是寻求政府之间组织权力的某种平衡，目的是对新公共管理运动中的分权化趋势进行修正和扭转，使中央政府和其他组织层级重新达成一种平衡状态。其重点是：（1）要强化法律制度的保障性作用。通过法律制度的规范性保障，规范并确定中央和下级层级之间的权力配置。（2）强化政治机构对权力的监督。由于权力配置在失衡的状态下难于控制，因而，要强化中央政治机构对下属层级的监督机制，在尽量少的直接干预下确保下属层级的公共管理服务事务。（3）要完善相关权力配置的系统性建设。公共管理运动的变革是一项复杂而系统化的工程，必须要有相应的配套措施作保障，形成一套系统化的建设。

3、层级结构的重组式跨越

在新公共管理运动中，政府公共管理行政行为处于碎片化倾向，这种“部门优化主义”的严重的条块分割，已经严重影响到了公共管理服务。后新公共管理意识到组织机构的功能化、分布化是不可回避的现实，因此，基于无缝隙政府理论的观点，后新公共管理尝试运用组织之间的协作与整合，以克服和解决机构裂化和公共管理服务碎片化的问题，它倡导新型的网络结构和协作机制，在对政府自身的功能定位前提下，提升不同组织机构和部门的协作水平和整合功能。对于层级结构的重组，其突破式的跨越在于：（1）组织内部的协作。注重建设柔性的内部组织文化，在信息共享机制的前提下，整合价值观念，构建新型的协作机制加以实现。（2）组织外部的协作与整合。它是一种跨组织之间的新型协同，表现在对公共管理事务决策权力的共享、多方参与联队等。（3）新型的责任机制和激励机制。在后新公共管理服务实践中，力求避免机构的责任机制模糊状态，提倡目标分享、责任绩效评估等。（4）注重民众参与的提供服务方式。在新型的网络信息时代里，后新公共管理必然要以公众关注的焦点为中心，联合民众参与服务界面。

四、结束语

继新公共管理运动之后出现了后新公共管理，我们且不说后新公共管理是否为新公共管理运动的终结，但是，这里，不可否认的是，后新公共管理是基于更好地为民众提供公共管理服务的理念，对新公共管理运动提出了修正和克服，在一定程度上是一种创新和跨越，使新公共管理运动中存在的严重问题加以缓解和解决，在整体的、协同式的、多元化的国家治理中，以网络治理为核心，实现公共管理服务的价值。

参考文献：

[1]李巍伟.公共危机及管理[J].网络财富.2009,(01).

[2]邓聿文.中国改革路向何方[J].南风窗.2012,(06).

[3]温志强,滑冬玲.公共危机管理研究综述[J].人民论坛.2011,(34).

[4]金太军.政府公共危机管理失灵:内在机理与消解路径———基于风险社会视域[J].学术月刊.2011,(09).

[5]金太军,沈承诚.论灾后重建中多元治理主体间的互动协作关系[J].青海社会科学.2010,(03).

第5篇：现代公共管理论文范文

关键词：文化人；公共部门；人力资源管理

20世纪后半叶，“复杂人”、“管理人”等新的人性假设理论不断被提出。但是这些假设从总体上还停留在“人的需要”的被动层面上，在根本上没有突破原有的理论框架。科学管理重物轻人，重科技轻人文；人本管理，反之。社会的进步要求两者的有机结合，这就为“文化人”假设的出现奠定了社会基础。

一、概念界定：关于“文化人”假设

在80年代，美国学者在企业文化运动蓬勃发展的历史大背景下提出了企业家“文化人”理论。科学技术的进步和民主思想的进步，都让人们越来越意识到人性的多样化和相异性，但是这种多样化和相异性并不意味着不和谐或是不一致。正是人性不同面的充分展示，构成了人类的共同本质，即能够自觉认识并以极大的自觉性创造性积极实践的人，文化人。

“文化人”假设将人本身看作是一种有价值的资源，认为人是有感情、有自觉意识、有创造性的主体。在人类发展过程中，人既是历史发展的手段，也是目的。这也在一定程度上是对人力资源管理理论中将人当作最重要的生产资源且具有社会性、再生性、时效性和能动性的特点的相关管理理念的一种认可和呼应。同时“文化人”假设强调在知识经济条件下，个人要依靠其自身高度劳动性和自觉精神，不断学习、不断持续进步、不断超越自我，最大程度地发挥主观能动性和自身潜能，创造无限发展的可能性。

二、“文化人”假设与人文管理

在对传统管理理论局限性的反思和批判中，“文化人”人性假设逐渐形成了相对应的管理模式―以人为本的人文管理。

（一）人文管理：对原有管理模式和组织结构的创新与优化

人文管理模式适应了当代社会科学技术的发展所引发的劳动方式的进步，是一种更加适合人性更加高效的管理理论。人文管理下的组织结构伴随着社会生产力的进步摆脱了之前的金字塔式等级结构，呈现出扁平化与网络化特征。这种结构的结合最大程度地活跃了组织的生产，使得组织在最短的时间里以最小的投入获取最大的收益，从整体上实现提高组织效益的目的。

（二）人文管理：以文化为管理媒介的管理技术与管理能力的提升

人文管理强调的是一种尊重组织成员自我实现、鼓励创新和自由发展的组织氛围。人文管理追求一种对于组织整体优势和群体价值理念的认可，认为可以通过激励的理论和方法将文化的理念落实到组织中的每一个个体上，并整合普遍被个人认同的集体价值理念作为现代组织管理模式的理论基础。①

三、“文化人”假设对于公共部门人力资源管理的影响

用E.麦克纳和N.比奇在《人力资源管理》一书中的话来解释，人事管理在90年代进入了企业家阶段，已经把人力资源管理作为人事管理的标准载体了，并逐步将重点转移，用协同精神和合作价值取代了之前盛行的个人主义和无节制的贪婪。②企业家“文化人”假设将重心放在企业管理过程中，而在知识经济和信息化社会发展飞速的当代，企业管理和公共部门管理中不可避免地存在相似之处。

（一）推动“学习人”的兴起

将文化作为一种积极的管理要素和手段，曾经在我国的传统思想文化的“道德人”假设中得以体现。“孔孟之道”中崇尚人善论，主张“仁”为核心，“礼”为准则，“和”为目标。“以和为贵”、“和气生财”的观念是中国传统的生意经。但是，中国长时间的封建中央集权统治并没有让我国人力资源思想在历史的长河中得到突破性发展。直到马克思主义打破中国封建的外壳，才让我国人力资源管理思想在“劳动和在劳动基础上的自由自觉才能是人的本质”观点下有所改变。

1、推动企业文化的发展

在原有管理过程中，“感情”一直是人们交际交往过程中的重要纽带，也是国家、企业经营发展过程中的粘合剂和剂，以及人力资源管理手段。但是随着全球经济的快速发展和知识技术的爆发，“感情”在现代社会已经逐渐成为了国家或企业进步和发展的绊脚石。想要突破“感情管理”的束缚，就必须要有新的管理理念的输入。于是，“文化管理”脱颖而出。企业文化作为企业员工在企业活动中共有的理想信念、价值观念和行为准则，逐渐成为现代企业竞争的核心力量。《2007：中国企业长青文化研究报告》为我们展示了多种类型的文化特征，类比动物的运动特性而呈现出了具有自然崇拜的四种文化：尊重、友好―人本型的象文化，强者、冒险―活力型的狼文化，目标、绩效―市场型的鹰文化和温和、敏捷―稳健型的羚羊文化。③而企业文化在企业发展过程中发挥的作用同样值得公共部门借鉴，通过创建共同的价值观，规范、凝聚和激励组织全体成员的思想行为，最大限度激发组织成员内在的创造力量和无限潜力，提高公共部门人力资源管理的适应性和创新性。

2、促进团队学习氛围

“文化人”假设强调文化的继承和学习，认为企业家应当把学习当作新时代的重要理念。这也就要求组织管理者同时也是“学习人”，他不仅仅要成为自觉学习的楷模，还要调动整个团队的学习氛围，成为组织学习的内部组织者和导师。在公共部门人力资源管理过程中，组织的精神系统中的丰富要素以及要素之间的有机联系，都需要组织管理者在不断的学习中获得。马克思哲学思想中强调人主观能动性的发挥，但是主观能动性和潜能的发挥都是要经过后天的学习和实践之后才能得到激活和发展的。学习，才能让组织成员不断地实现超越，创造更多的社会价值。

（二）促进管理者形象与角色转变

1、“管家式”转化为主动开发型

企业家“文化人”假设中企业家是一个能够团结员工，能够注定建立和谐关系，并且能够保持“一致亲和”中最大限度的提高生产效率的“优秀家长”的形象。将该理论推广到在公共部门的管理过程中，也就要求部门管理者能够扮演起这样的“优秀家长”的角色。管理者在管理过程中，不再使用强制性和被动型的“管家式”管理，而转换为主动开发型，以一种有预见性的方式来说实现定性和定量相结合，心测和量化并重的管理技巧。这也将注定提高整个公共部门的人力资源管理部门的地位。人力资源管理部门将不再只是之前落实具体人事事务的非效益部门，而是协调整个管理系统、提高决策预案的咨询专业技术的中枢性机构，人力资源管理者也成为高层核心成员之一。

2、专业招募转变为全方位开发型

对于新型的组织人力资源管理者来说，主要任务不再只是为组织招募新人，填补空缺，监督“进、管、出”各环节的相关规定；而是需要在人力资源管理过程中开阔视野，注重全社会的人力资源的开发和利用，着眼范围更大的人力资源的生产和规划、重视组织内部关系的协调和配合。对于公共部门人力资源管理来说，更加重要的是现代国家公务员制度的建立和完善，以及公务员的培训、教育、选拔和使用。组织能够通过先进的组织文化和完善的管理制度来吸引人才，以此来实现整个公务员系统的更新换代和公共部门工作效率的提高。

（三）强调对公共管理伦理

1、强调公共管理伦理的道德伦理

“文化人”假设不仅仅在组织制度和组织文化上影响了公共部门人力资源管理，更是从公共管理伦理层面对人力资源管理提出了明确而具体的要求。所谓的公共管理伦理，就是与公共管理行为相关的基本伦理要素以及道德规范的总称，它是特殊领域中的角色伦理。它产生于一定的社会经济基础，并反映一定的社会经济关系，因此它在社会政治生活中的有着巨大的作用，它对于国家具有导向、规范、维系以及选择功能。④同样，公共管理伦理对于公共部门以及公务员都提出了道德伦理方面的要求，它不仅仅要求组织具有的体制伦理和政策伦理，还强调对于公务员的职业伦理。

道德伦理作为文化的一部分，是一种既具体又抽象、既无处不在又难以把握的存在。因此，构建公共管理伦理体系是众多管理理论中一个亟待解决的重要课题。将道德和价值观充分与已有的法律、制度、规则、官僚机构相结合是构建公共管理伦理体系的可能途径。事实上，符合道德规范的行为不可能发生在孤立的情境下并有效维持的，这不仅仅取决于个人的道德品质，还在于组织结构、组织文化以及社会期待。当各因素在一定程度上达到了一致，才能够维持公共管理伦理的存在环境。“文化人”假设就从不同的角度要求了整体社会条件、组织内部环境以及个人道德素质、学习能力的有机统一，为公共管理伦理提供合理存在的氛围。

2、强调公共管理伦理的理想追求

在构建合理有效的公共管理伦理体系过程中，必须要求公共管理伦理的制度规范和公共管理伦理的理想信念的协调互补，同时还强调对于公共管理伦理的理想追求。那么在公共部门人力资源管理过程中，不光要强调公共管理伦理的制度建设，还要将公共管理伦理作为重要的选拔标准和考核要求，这也是在公务员行列中深化公共管理伦理的重要途径。当前，我国公务员队伍中不断出现的“大老虎”、“小苍蝇”等腐败现象已经引起了全国人民的关注，公务员道德素质败坏、职业道德缺失已经成为政府形象的“短板”。将伦理道德成为公共部门人力资源管理的重要因素之一，不仅仅是社会发展的要求，更是一种必然的发展趋势。

四、小结

总而言之，企业家“文化人”假设既是管理思想进一步发展的内在逻辑必然性，也是展现人性本质特征的科学反映，同时也是时展对于组织和企业管理模式的必然要求。它带来的不仅仅是企业人力资源管理层面的进步，更是公共部门人力资源管理发展的新契机。公共部门可以将更多的管理创新模式，如“学习人”、“创新人”等管理思想精髓纷纷引入其中，提高人力资源管理效率。这也将是公共部门人力资源管理在新的市场经济运行过程中的新的发展方向。（作者单位：陕西师范大学政治经济学院）

注解：

①江丽. “文化人”假设及其对现代管理的启发[J]. 哈尔滨大学学报， 2004， 10（25）.

②[美]E.麦克纳、N.比奇.人力资源管理[M]，北京：中信出版公司，1998：4-5.

③刘林. 人性论视角下的中西人力资源管理模式比较研究[D]. 黑龙江大学：黑龙江大学， 2011.

④陈振明.公共管理学―一种不同于传统行政学的研究途径[M].北京：中国人民大学出版社，2003：462-467.

参考文献：

[1]陈振明.公共管理学―一种不同于传统行政学的研究途径[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[2]张国庆.公共行政学[M]，北京：北京大学出版，2006.

[3]周三多.管理学―管理与方法[M]，上海：复旦大学出版，2006.

[4]汪岩桥.“文化人”假设与企业家精神[M].北京：中国经济出版社，2005.

[5][澳]欧文.休斯.公共管理导论[M]，北京：中国人民大学出版，2001.

第6篇：现代公共管理论文范文

关键词：传统公共行政新公共管理新公共服务中国公共管理行政管理体制

公共管理理论经过多年的发展变迁，虽然每段时期的理论都从一定程度上促进了那个时期的人类社会发展，但是随着年代的更替，在经济发展和科技进步的前提下，有些僵化的管理理论不再适应社会体制，至此，管理理论发展不断遇到瓶颈，逐渐地与社会发展不协调的现象产生，社会矛盾激化，从而导致一系列社会问题。而解决这些问题的途径就是不断促进管理理论的创新，推动管理理论的发展，使之适合所处年代的社会。所以，公共管理理论今后将以什么样的趋势发展，才能促进日新月异的人类自然文明社会持续发展，已经成为所有人类的最大难题。而多年来，许多具有不同文化的不同国家的人们一直在为达到这一目标努力。本文就是通过具体分析西方国家管理理论演变和中国对西方管理理论的借鉴和创新，以确定管理理论宏观发展框架。

1传统公共行政理论

1.1传统公共行政理论产生的时代背景

19世纪末20世纪初，传统公共行政理论以效率优先这一宗旨在当时的社会应运而生。在这一时期，生产力得到了很大发展，垄断组织的统治开始占据经济生活的首要地位，西方国家也逐渐从自由竞争阶段走向垄断阶段，垄断资本主义开始取代昔日的自由资本主义。由此社会上出现了一系列复杂问题。比如官场日益腐败，行政效率低下，社会众多问题突出，为了解决这些问题，解决现实矛盾，人们更加关注政府并且更加重视公共行政的问题，由此传统公共行政理论诞生，它强调效率，国家干涉并掌控社会和经济以调整众多社会问题，也确实对西方资本主义危机是一剂良药。传统公共行政理论诞生后在很长一段时间占据着政府研究领域的主导地位，根据自己的一系列理论、原则等去支配政府和各部门的机构设置和行动部署。

1.2传统公共行政理论基础

1.2.1威尔逊的政治与行政二分法

19世纪末，第一个重要基础理论是伍德罗威尔逊发表著作进行行政学研究，他指出行政必须要在政治适当的范围之外，行政和政治是两个方面，行政问题与政治问题不同，虽然行政任务由政治所指派，但是政治不能去操纵行政，于是政治和行政由此分离。

1.2.2韦伯的官僚制

第二个重要基础理论是马克斯韦伯的官僚制理论。官僚制理论对传统公共行政理论的发展具有开创性和奠基性意义，[1]其理论精华和核心思想至今影响颇深，塑造了传统公共行政组织结构的经典模式，从思辨上对效率观作了精辟的诠释[2]。韦伯的官僚制理论与威尔逊的政治与行政二分理论也是密不可分的。该理论为韦伯的官僚制理论体系提供了理论上的支持，该理论进步之处在于它运用非人格化行政代替人格化行政，一切以理性和逻辑为主，否定了个人专制、裙带关系、感情用事和一系列不理性的管理方法，在资本主义矛盾滋生的年代，韦伯的官僚制在一定程度上起到了重要作用。

1.2.3泰勒的科学管理原理

泰勒的科学管理原理作为传统公共行政的第三个理论基础发挥了重要的作用。泰勒在科学管理原理中指出，“只有在企业的工人和机器的生产率达到最大，即只有当工人和机器的产出达到最大，才可以实现财富的最大化。财富的最大化只能是生产率最大化的结果。”[3]正是在20世纪的西方国家中，泰勒的这一原理的得到无数人的认可，并且解决了一系列的政治和社会问题，同时也为之后的理论研究奠定了基础。

2新公共行政理论

2.1新公共行政理论产生时代背景

传统公共行政模式虽然解决了过去的种种社会和政府问题，但是随着社会的不断发展，过去的模式渐渐不再适合日渐发展的社会，传统公共行政出现了弊端。传统公共行政由于一直以效率优先为宗旨，一切以理性和逻辑为主，在实际活动中抹杀了个人和社会团体的积极性和创造性；扭曲市场法则，对顾客提出的要求极少采纳，忽视公共服务的多样性。除此之外，公共物品高成本、低效率和浪费的现象比比皆是，社会问题日益突出，致使过去的管理模式无法适应新时代，不再能解决出现的种种问题，新的时代开始呼唤新的管理模式——新公共行政理论。

2.2新公共行政的主要理论基础

社会公平是广大社会要达到的一个最终目标，也是新公共行政模式最后要实现的目标，而公共行政的核心在于最大程度的社会公平，目的在于使公民拥有自己应该拥有的权力，以社会公平为核心的基本价值。弗雷德里克森指出，平等性是政府提供服务时的准绳，要着重强调社会公平，拒绝以满足行政组织自身需要为目的。

3新公共管理理论

20世纪60年代，西方出现民权运动，经济发展出现滞涨状态，造成了政府管理与信任的危机。各种社会问题逐渐开始暴露，比如失业、公共安全、环境污染、社会保障等一系列棘手问题。但是面对种种社会问题，当时的行政模式逐渐显现出了它的弊端，开始不再适应当时的社会模式，社会问题也得不到很好地解决，变革于是成为国际社会的迫切要求。于是一场改革运动逐渐开始从政府和公共部门内部展开。最先始于英国，随后到了美国，进而扩大到西方主要发达国家，从而拉开了改革帷幕。由此，20世纪80年代，出现了以管理主义为主旨和绩效市场导向为理念的新公共管理理论。新公共管理理论最核心的观点是在政府管理中要善于引进先进的企业管理经验，[4]新公共管理理论的基础区别于传统行政理论，建立了以现代经济学和私营企业管理学为理论基础的管理学，将目标管理、绩效管理等管理方法可以运用到政府部门管理中，不像韦伯官僚制那样僵化有层级限制，而具有充分的灵活性。总而言之，新公共管理更注重的是从经济学和私营企业的角度研究问题，在很大程度上解决了当时许多社会问题，进一步促进了社会发展。

4新公共服务理论

新公共管理理论有其优越性，但是也有它的不足，公民被看作政党的顾客，他们避开政治把自己的大多数时间花在其他的方面去寻求最大的效用，于是，政府最终追求的是大多数人的利益总和，代表他们的利益，而这些人又具有相同偏好。由此可以看出，新公共管理模式关注的仅仅是一部分人的利益，对社会上多数弱势群体缺少关心，也根本不能代表社会正义而存在。为了解决这类问题，新公共服务理论由此产生。新公共服务将公平、公正、尊重等置于效率之上，充分重视社会公平正义。因为社会需要的是有责任感的人，而不是单单建立在利益上的顾客。而且通过公民参与，使社会满足感日益增加，生产积极性得到了提高，创造力也有所提高，而此时的生产效率比新公共管理时期也有了大大的提升。所以总而言之，新公共服务并没有完全地否定新公共管理的意义，而是在新公共管理的基础上又增添了民主的支柱，这是当代公共管理的巨大进步。

5中国管理思想发展

5.1中国古代管理思想的主要基础

千百年来，中国的政府管理理论有其自身的发展思路，而这种发展思路不是一蹴而就的，是从中国五千年历史发展过程中积累过来的，经过几千年的沉淀积累逐渐形成管理思想精华而受后人永久传承，最后形成比较完备的政府管理制度。不仅如此，中国古代也传承下来许多治国精髓，孔孟的为政以德，礼治，仁政，法家的法治思想，这些重要思想都是中国古代思想精髓[5]，也正是因为这些精髓在今后的中国政府管理活动中，为政府提供了强大的思想支撑。也对古代公共管理时间产生了深远的影响。最终儒家思想成了我国政府开展管理活动的重要指导思想。

5.2中国管理思想的演变

中国古代管理思想萌芽要追溯到夏商周三代，有等级的宗法制度，与后来成为中国古代管理思想主流儒家思想中仁的观念，以及宗法观念有着历史的必然联系，而农耕社会的发展依托于天和自然，也必须以人民的劳作为基础，这就使人们在敬畏天神的同时意识到人的力量。因为夏、殷的兴亡，统治者逐渐意识到了人心的重要性，而这种观念也成为中国古代管理思想的人本主义的重要来源。随着古代社会的日益发展，影响深远的中国古代管理思想逐渐形成，其中，先秦时期是古代思想最重要的奠基时期。春秋战国时期社会逐渐向封建制过渡，土地私有制、诸侯争霸等现象出现，而在文化上，形成士阶层，于是百家争鸣现象产生，诸子百家的不同思想风起云涌而来。秦汉统一之后，中国古代管理思想追求更高的发展，这一时期，封建经济制度和封建集权在全国范围建立和巩固，形成了中央对地方的管理制度。秦朝统一后，一直用严刑峻法的管理理念，强调国家对人民的绝对控制，实行沉重的赋税和徭役，导致出现了很大社会问题。而在以后几个朝代相继出现了两汉神学、魏晋玄学、南北朝隋唐佛学等学术思潮，管理思想也进一步得到了巩固。唐宋之际，中国封建社会发生了重大转折性变化，宋太祖针对这种情况采取了集权和重整纲常的方针政策，分割地方行政权力，而这一制度的改变，使管理机构膨胀，官员数量大大增加。宋学在此背景下于是应运而生。宋明的管理思想主要是以人性为基础，以道德为目标，这一思想体系对维护中央集权的君主专制产生了重大作用，但是，它仍然有很大的不足，因为它扼杀了人们的感性心理，束缚了人们主体性的发挥，导致管理体制僵化，对社会产生了消极的影响。到了明清时期，国家管理体制建设倾向皇权，明太祖采取撤销中书省等措施，强化对地方的控制，改革科举，实行八股取士。到了清朝，皇权又进一步加强，军机处设立，取消了丞相制度，皇帝成为权利最大掌控者。可以看出在此时古代制度已经发展的足够完善，各种管理体制得到了更好的巩固和加强。到了今天，中国的公共管理理论逐渐得到了完善，在继承和发展西方管理思想的基础上，结合新中国成立后特别是改革开放30多年的经验，逐渐形成自己的内容和特点。在我国公共管理中，强调以人为本，实行中央统一管理与地方自治相结合，公务员要依法行政，公民权利平等而自由。

6西方公共管理理论

对当前我国行政管理体制改革的借鉴作用西方的行政理念有其自身的优点和精华，但是我们不能盲目抄袭，不能仅仅用单一模式解决当代中国行政管理所有的问题。如果我们要以西方的发展模式作为参照系的话，必须根据我国的实际情况出发，盲目地照搬过来运用只会适得其反。

6.1传统公共行政的借鉴作用

传统公共行政理论中的理性官僚制理论是一种体制理性和技术官员的理性。所以面对我国官僚制存在的体制不足，这种情况就和西方产业革命初期的社会相似，所以韦伯的“官僚制精神”确实对于官僚体制不完善的我国是对症的，也解决了我国在政治体制上存在的不足。

6.2新公共管理理论的借鉴作用

新公共管理理论值得借鉴之处在于如何使政府正确地处理和市场的关系，使政府在处理外部关系时可以发挥自己的作用，改善财政管理完善预算决算机制，合理划分中央和地方财政权。进一步加大市场化改革。

6.3新公共服务理论的借鉴作用

政府行使权力要以效率和民主统一为基础，传统公共行政和新公共管理理论首先追求的都是效率为主，而民主成为新公共服务理论的新的代名词，讲究权力分散，交叉管理。我国在借鉴的基础上推陈出新也找到了适合我国政府的管理模式，所以新公共服务有其自身的优势。无论何种管理理论都是针对特定环境下提出的。所以我们要充分认识到先进的管理理论并不是无可挑剔的，它仍有其局限性，同样无论多么落后的理论也总会有其可取之处。我们需要审慎，根据自己国家国情，在批判创新的基础上，在不断地试探中摸索出属于自己的道路。

参考文献：

[1]宋煜萍.西方公共管理理论的发展及其对我国的启示[J].学术界，2009（2）：284-288.

[2]王余生，陈越.韦伯官僚制理论：逻辑、困境与启示[J].安徽行政学院学报，2016，7（5）：5-10.

[3]弗雷德里克泰勒.科学管理原理［M］．马风才，译.北京：机械工业出版社，2013.

第7篇：现代公共管理论文范文

关键词新公共管理理论基础核心价值操作规则治理

一、新公共管理的基本含义

开始于30年代的政府经济职能和社会职能的扩张，长期奉行凯恩斯的国家干预政策，加上石油危机的影响，进入70年代，西方国家普遍出现了空前的财政危机、管理危机和信任危机。[1](p46)

为此，西方国家在实践中很快兴起了被称为“新公共管理”的政府管理模式。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并很快扩展到其他西方国家和发展中国家。[2]（序p4）

“新公共管理”作为一种实践和理论，从实践上讲，他是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式。旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲，他是基于对传统公共行政模式的考量，对行政（administration）与管理(management)概念的再认识，对公共部门的抨击的回应，对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视，[3]（pp1-23）以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线，以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨，以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。

对于“新公共管理”的内涵，政治实践者和理论工作者有不同的论述。有代表性的观点有三种。一种是OECD组织的认识，认为新公共管理就是增强和提高公共产品和服务能力的两个途径：一是“提高公共组织的生产绩效，目的是提高人员、发展、合格人才的招聘以及绩效奖励等方面的人力资源管理水平。”二是：“充分利用私营部门”。[4]（p11）胡德(Hood)则从管理过程的角度看待“新公共管理”，包括七个方面：公共政策领域中的专业化管理，绩效的明确的标准和测量；格外重视产出和控制；公共部门内由聚合趋向分化。公共部门向更具竞争性的方向发展；对私营部门管理方式的重视；强调资源利用更具有更大的强制性和节约性。[5](pp4-5)欧文.休斯(Owen.E.Hughes)从一般管理的框架入手得出了新公共管理的综合性的框架。认为“新公共管理”的内容包括战略、管理的内部要素、管理的外部构成要素三个部分。[3](pp64-66)

对于新公共管理的基本定位，学术界存在两大基本的分歧，一种观点认为，新公共管理的出现具有库恩（ThomasKuhn）在科学革命中提出的“典范”或“范式”（Paradigm）意义，是政府管理科学的革命性的变革。[6]（pp73-82）；另一种观点则认为新公共管理只是一种“寻求政府良好治理的一种努力”[7](pp15-21)，是多种管理的工具和方法的“交响乐”[8]

鉴于行政管理学的研究具有交叉性和综合性的特点，公共行政管理被誉为“借用来的学科”，[9]（p3）而“典范”这一概念作为科学哲学历史学派的核心概念，是相对于逻辑学派解释科学结构和科学发展问题的时候提出的，“典范”是一个含义非常丰富不确定的概念，库恩本人也在不同的时期、不同的意义上使用“典范”这一词语。为避免“典范”在科学哲学层面的争论。我们打算从“新公共管理”的理论基础、核心价值与思想、操作规则与手段三个层次概括新公共管理的基本特征。同时新公共管理的批评和新公共管理替代模式的提出也是围绕这三个层次进行的。

1、“新公共管理”的理论基础。新公共管理的理论基础不同于与传统公共行政（publicadministration），传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织(Bureaucracy)理论，而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论，这里的经济学主要是指50-60年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论（包括交易费用理论、委托理论等）。

首先，公共选择理论作为经济学方法在政治学中的运用，用方法论上的个人主义，采用“经济人”假设解释整个传统上属于政治学、行政学研究范畴的问题，其推论的结果是市场力量应该最大化，政府的作用应该相应的减少，建议采用以市场为基础的制度设计。同时公共选择理论认为传统的官僚制组织模式不具有更好的责任机制、激励约束机制和灵活性，需要向灵活的、负责的、成本——收益对称的市场机制转变。

新制度经济学的研究发源于科斯(Coase.R)引入交易成本概念对企业组织和市场边界的研究，后来新制度经济学在深度和广度上得到了扩展，交易成本泛指“经济制度的运行成本”。[10]（p8）新制度经济学从制度成本比较的角度研究制度的选择和设计，认为“在公共部门，如果采用签约的形式来降低行政经费并且造成某种竞争，将有可能使某些交易付出较低的成本。”[3]（p16）

委托理论旨在探讨人和委托人之间由于信息不对称而产生的激励和监督问题，为了减少公共部门的问题，新公共管理强调诸如合同等市场化方案的运用。

最后，私营部门的管理也是“新公共管理”的理论基础，20世纪末，人类在科学技术革命的带动下从工业社会向后工业社会转变，信息化、知识经济、全球化的进程改变了人类的生存环境，同时也改变了私营部门的组织管理模式。私营部门为了适应环境，很快进行了管理变革，新的管理理论、技术和模式层出不穷，公共部门在私营部门获得成功的巨大影响下，开始引进在私营部门中卓有成效的管理方式。诸如绩效评估，目标管理，灵活化的组织、弹性的组织模式、人力资源开发等，形成了重视结果，以顾客为导向的管理理念。

2、新公共管理的核心价值与思想。

以经济学和私营部门管理学为理论基础的新公共管理理论具有如下的核心价值与思想。

首先，人性假设是组织分析和行为分析的起点，新公共管理采用经济人的假设，导致对传统约束规则、激励规则的再思考和再评价。使得传统上重视组织理性的官僚制规则转向重视个体理性的市场规则。通过市场这种成本——收益对称的约束和激励机制，使行政（administration）人员转化为管理(management)人员，使管理人员对自己的结果负责。

其次，调整国家与社会、政府与市场之间的界限和关系模式。改变福利国家的过渡干预，还权于社会，严格限制政府的界限和规模，让市场发挥更大的作用。民营化是其主导方案，就是将公共服务的提供通过市场的方式进行，改变传统上所有的公共产品都由政府直接提供的模式。

再次，与调整国家与社会、政府与市场之间关系，让市场发挥更大的作用，限制政府的边界和规模这一逻辑一致。新公共管理更加重视战略管理，确定组织的目标和重点，制定政策成为政府的主要任务。将政策制定和政策执行分开，政府主要从政策和战略层次上进行管理。而让具体的执行事务交给市场解决。于是政府通过公共关系，与外界组织建立良好的伙伴关系，与非政府部门积极协调，与公众和新闻媒体良性互动成为新公共管理的题中之意。

最后，政府内部的管理价值、原则、机制的重新审视，进行“重塑政府”。在政府的管理当中引入私人管理模式。一是“重理”观念的引入，“重理”即“为了显著改善严格当代意义上的业绩指标，如成本、质量、服务和速度等而在根本上重新思考、彻底重新设计管理程序”[11](p32)。二是，人力资源的开发和利用，对公务员中立的原则提出挑战。三是政治与行政关系的调整，政治对行政官员具有很大的决定力量和影响力，公务员不再是传统上的政策的执行者，公务员需要有较强的政治敏感性，公务员直接和公众接触，对自己的管理责任负责，公务员与政治家之[来源:论文天下]间通过合同进行管理。

3、新公共管理的操作规则与手段。新公共管理的操作规则与手段是多种多样的。首先是市场化的操作手段，一个方面是将国有企业出售给私营部门，诸如规范政府产权；放松管制：出售国有单个企业或资产。另一方面是将公共活动以签订合同的方式转包出去。将竞争机制引入公共服务的提供中去，以私人与私人的竞争、公共部门与私人部门的竞争、公共部门之间的竞争。[12]（p63-68）打破政府的垄断地位，提高公共服务的绩效。

与市场化的逻辑要求相一致，政府对于自身的管理和对市场和非政府组织的管理也发生了众多的变革。在自身管理方面：政府调整自身的组织结构，组织结构向扁平化、平面化的趋势发展.比如英国的“下一步行动方案”（TheNextSteps）和新西兰的公司化改革等。政府进行管理流程的再造，核心在于以结果和绩效为导向，诸如采用目标管理(MBO)、全面质量管理(TQM)、成本核算、财务控制、绩效预算、绩效工资等，英国的雷纳评审（RaynerScrutinyProgramme）和财务管理新方案(FMI)，澳大利亚的高级文官绩效评估等等都是一些具体的管理方法。政府对非政府组织的管理也有许多具体的操作办法，诸如，建立良好的公私伙伴关系，制定政策标准，保障市场秩序，放松管制等。

公共管理的操作规则与手段是多种多样的，从西方国家和发展中国家的实践中可以列举出许多。这些操作规则以市场价值、私营企业管理价值作为核心。

二、对新公共管理的批评

新公共管理从提出到实践一直面临着众多的批评，这些批评总体上由理论上的批评和实践上的批评构成。理论上主要针对“新公共管理”的理论基础、核心思想与价值提出批判性的分析和见解。实践上主要针对“新公共管理”的实践承诺与具体操作规则的真实效果之间的反差和距离而提出。

（一）对新公共管理的理论基础、核心思想和价值的批判。前面已经论述了新公共管理的理论基础、核心思想与价值。对此的批判主要由三部分组成：一是对新公共管理的人性假设的批判，二是对新公共管理经济理论基础之上的市场价值的批判，三是对新公共管理主张私营企业管理理论适用性的批判。

1、对新公共管理的人性假设的批判。新公共管理借用经济学的观点和方法分析公共组织，分析的起点就是经济人假设，学者的批判主要集中在两个方面，首先，经济人假设的真实性问题。经济人的动机并不代表政府组织中政治官员和官僚的真实动机，人会在群体中受到组织文化的影响和人际关系的影响，组织实质上是一个相互影响的系统和网络。[13]（p321）人性是复杂的，人的理性也是有限的。其次，经济人假设所造成的组织管理的约束和激励问题。经济人假设要求按照“胡萝卜加大棒的约束激励机制”。这忽略了官员的伦理和自律在约束官员行为方面的重要性,“欺诈、腐败、内线交易等似乎已成为地方性的流行病。”[3]（p296）同时经济人假设使政治家和官僚在公众面前变成了不受尊重的人，官员的士气受到影响，“士气不振的工作者显而易见不能有成效的工作。”[3]（p297）

2、对新公共管理经济理论基础之上的市场价值的批判。对市场价值的重新发现和利用是公共选择的核心。但对市场的推崇和过渡的宣扬，使得新公共管理的陷入了一条腿走路的误区。波利特（Politt.Christopher）据此认为新公共管理是新考虑国家问题的“令人欢迎的面孔”[14]（p.vi）

学者们对新公共管理除了指责其意识形态的倾向外。还从理论上分析了市场崇拜的弊端。

首先，市场本身是不完善的，新公共管理从市场出发指出了政府的缺陷，但是，市场发挥作用需要一系列的假设条件和政治环境、法律环境以及文化环境，假设条件的缺失直接造成了“市场失灵”。同时如果市场发挥作用的环境不健全的话市场就很难发挥作用，世界银行和国际货币基金组织对非洲的援助，强调良好的治理和“善治”，发展中国家在运用新公共管理的时候出现的诸如腐败、政治化、合同实际上难以执行等一系列问题就与新公共管理的适用环境相关。片面的市场崇拜是新公共管理的难以应对的挑战和批评。

其次，市场的基本价值是效率，但是效率并不是公共部门和社会的唯一的价值追求，用单纯的效率价值忽略甚至替代其他的价值（诸如作为公平的正义、民主、公民权利、公众参与等），有悖于公民对政府的要求的。以至于有学者认为新公共管理把英国拖入了“相互倾轧的50年代”[15]（p100）

复次，市场的适用性问题。市场机制是以平面化的方式组织私营企业，并且需要政府的政策提供市场的游戏规则，“将市场机制运用到行政组织和管理当中不能不顾及公共部门提供公共产品的性质和机制。”[7]（pp15-21）否则很容易造成失败。

最后，市场崇拜忽视了政府、社团、第三部门等其他社会组织在公共服务上的特殊作用。交易费用经济学的代表威廉姆森（Williamson.O）认为，哪怕是最简单的交易活动都少不了被称作“治理结构”（GovernanceStructure），可以通过比较合约分析方法考察不同的治理机制之间的替代关系。90年兴起的治理理论认为社会的网络化、多样化和复杂化导致了市场和等级官僚制这两种协调方式都失败了，需要多种社会组织通过网络化的组织，通过谈判和协调进行公共服务的提供。

3、对新公共管理主张私营企业管理理论适用性的批判。对私营企业管理理论基础的批判与人们对市场的批判类似，主要针对私营企业管理的局限性、价值取向的单一性和对于公共部门的适用性等方面。私营企业与公共部门之间的区别是进行批评的基础。公共部门和私营部门在时间观点、绩效衡量、人事限制等方面存在差异，[16]（pp339-346）私营企业的管理模式移植到政府当中去会遇到许多麻烦，甚至造成混乱和冲突。

（二）对新公共管理的操作规则与手段的批判。

首先是对市场化方案的批判性审视，公共部门市场化的途径主要有二,一是民营化(privatization),二是签约外包(contractingout)[3](p292)。民营化和签约外包可能使成本提高，私人组织在没有竞争和没有市场的情况很难有很高的效率。民营化和签约外包使合同的执行和责任的追究变得复杂和难以实现，需要许多技术和政治问题解决，同时还容易造成公共工程中的合谋和贪污腐化。

其次，私营企业的技术运用于公共部门存在许多自相矛盾和弱点。新公共管理“接受一种超组织的视角，没有注意到不存在控制的情况下如何让协调共同的目标”。新公共管理“沉迷在目标管理当中，忽视了信任的重要性”。新公共管理“把注意力集中在结果上，但是不适合跨组织的网络”。新公共管理的核心，“竞争和调控之间存在矛盾。”[17]（p100）新公共管理使得政治对行政的控制加强导致行政的公正性和公共性很难保障。

最后，新公共管理的技术和手段在实践中的效果“尚未得到验证”[3]（p304）在实际当中新公共管理的方案推行和执行并不像政治家所说的那样一帆风顺，遇到了众多难题，对于难题的解决和实践效果的检验还需要一个过程。“重塑政府”去向何方？还是一个值得继续探讨的问题。[18]（pp37-39）

三、新公共管理的替代模式

建立在对新公共管理批判的基础上，治理(governance)构成了新公共管理的替代模式。“治理”可以追溯到古典拉丁语和希腊语的“操舵”一词，原意是控制、指导或操纵。长期以来，governance一词专用于“国家公务有关的法律的执行问题，或者指管理利害关系不同的多种特定机构或行业。[15]（p55）。20世纪80年代治理成为广泛运用的词汇，不光涉及政治学、国际关系学、经济学、管理学还涉社会学等广阔的领域。

在政治学和公共管理领域，治理的兴起主要有两方面的原因，一是实践的原因，首先，80年代以来[来源:论文天下]伴随着信息时代、知识经济时代和后工业时代的到来，改变了人们的交往方式和产业组织形式，复杂性、动态性、多样性[19]（p218）要求有新的组织方式和协调方式。人们开始将注意力转向治理。其次，国际金融机构在借款问题上从经济主义转向对社会和政治问题的关注，治理成为他们常用的概念。战后重建运动、对全球化和超国家组织的管理也是治理常常指称的领域。最后，国家、市场和市民社会之间关系的变化，国家统治领域出现了诸多的新情况，传统的统治模式遇到了许多新的问题，也是治理出现的重要原因。

理论作为对实践的指导和反映集中的体现了治理出现的原因和背景。首先，“把治理当作一个重要的课题来研究，根源在于对社会科学流行的一些过于简单化的非此即彼的两分法的否定。”[15]（p56）比如，新制度经济学通过比较制度分析扬弃了市场与政府；政治学扬弃了私与公；国际关系扬弃了混乱无序与。其次，系统论的整体思想、开放思想、演化思想；以及与系统论相伴随的自组织理论、协同论的发展，为人们提供了观察、驾驭复杂、多变的组织的理论参照。

理论和实践的结合终于导致了治理概念和治理理论的提出。治理概念和治理理论是一个充满含混和多种含义的概念和理论。以致于成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的时髦词语。[20]（p53）人们在多层面、多领域和多层次上使用治理这一概念，鲍勃.杰索普认为治理可以分为广义和狭义两种形式，狭义的治理就是自组织（Self-organizing）的协调方式。广义的“治理可以指诸多方式中任何一种独立活动的协调方式。”[20](p53)罗伯特.罗茨归纳了治理的六种不同的用法，即作为最小国家、作为公司治理、作为新公共管理、作为善治、作为社会——控制系统、作为自组织网络。[17]（p86）

笔者认为作为新公共管理替代模式，应该包括对新公共管理的理论基础的替代和超越、对新公共管理核心思想与价值的替代和超越，对新公共管理具体的操作规则与手段的替代与超越。罗伯特.罗茨将新公共管理看作治理的一种形式，并将治理在不同领域的用法进行了概括，这样的确触及了治理的外延，但并没有阐释治理的内在机制、理论基础和相对一致的操作规则，因此很难从总体上形成治理的概念。笔者比较同意鲍勃.杰索普的意见，认为治理就是协调组织活动的多种方式，它们构成网络关系，这些网络通过自组织的形式进行协调。

治理直接构成新公共管理的替代模式或者说扬弃了新公共管理。所谓替代或者扬弃就是说，治理包含了新公共管理的内容但是只是把它作为自组织网络中的一部分，治理本身具有不同于新公共管理的范围、理论基础、核心思想与价值以及操作规则与手段。

1、治理对新公共管理理论基础的替代。新公共管理的理论基础是公共选择、新制度经济学、私营企业管理理论。治理理论基础是比较广阔的，包括经济学、政治学、管理学、国际关系、系统论、协同论、自组织理论等众多的学科当中的理论和思想，比如经济学当中的交易费用经济学（TCE）就主要运用比较合约分析方法考察不同的治理机制之间的替代关系，以致于TCE有时被称为新制度经济学的“治理”一脉。[21]政治学对统治和治理的区别；管理学对治理与管理的区别[22]（p128）；系统论对组织复杂性和演化性的研究；自组织理论对组织之间协同和控制机制的研究都构成治理理论的基础，成为分析公共管理问题可资借鉴的视角、方法和观点。

这些众多的理论当中我们不能简单地说新公共管理的理论基础和治理的理论基础截然分开，其中也有重合的部分，比如两者都垂青新制度经学，都喜欢使用交易费用理论，但是治理理论对新制度经济学的应用主要不像新公共管理那样用来论证市场崇拜的，而是用来论证组织之间的选择和替代，认为在行动的网络中没有唯一的优势组织和活动方式，而在不同的情景下需要组织之间的相互替代和协调。比如，90年代兴起的“比较制度分析”（CIA）就在于强调制度的多样性和替代性。

这些理论中有一部分是与新公共管理不同的，是在对管理环境变化考量的基础上提出的新的观察和解释公共管理的理论和方法。比如系统论、协同论、自组织理论、混沌理论等自然科学理论本来是对复杂、有机、多样的自然现象研究形成的知识体系，对社会和管理的复杂性、多样性和动态性的认识，使得人们发现这些现象具有相同的运行机制，因此这些本来属于自然科学的理论也变成了治理的理论基础。

2、治理对新公共管理核心思想与价值的替代和超越。新公共管理的核心思想有两条，一是，市场价值的重新发现，市场崇拜，政府卸载，通过市场机制提供公共产品。二是，运用与市场适应的私营部门的管理方法和原则进行政府的再造和重塑。新公共管理被称为“新意识形态”（Newrightideology）就在于新公共管理在市场和政府二分的逻辑基础上，过分推崇市场价值，而忽略了政府、第三部门的作用以及它们之间的协调。

治理理论对新公共管理核心思想与价值的替代和超越表现在以下几个方面。

首先，治理理论扬弃了新公共管理的一条腿走路，将市场和政府以及其他机构和组织看作自组织网络中的一部分，他们采用合作和“谈判的逻辑”[20]（p61）进行协调。“治理的重新发现有可能标志着这一过程中的一场革命——对过去由国家进行协调遭到失败的事例做出简单周期性的反应；在更晚的一些时候，则是对市场调节失败做出的周期性的反应。”[20]（p59）

其次，治理理论扬弃了管理理论，将治理和管理看作不同的概念，治理与管理的内容和范围、机制是不同的，治理超越于管理。

治理和管理的内容不同，打个比方说，治理是决定到哪儿去（WheretoGo）;而管理是决定怎样到哪儿去（HowtoGo）。“治理被看作机构的内在性质、社会经济和文化背景、外部性和组成要素的监督有关。而管理是采取或监督采取明智的手段完成某些目标的行动。管理阶层主要关心在以具体的时间和既定的组织具体的目标的实现。也就是说：治理的中心是外部的，管理的中心则是内部的；治理一个开放的系统，管理是一个封闭系统；治理是战略导向的，管历史任务导向的。”“所有与管理从而与控制的分离是治理问题产生的根源。”[22]（p128）

治理与管理的范围是不同的，治理是社会系统要素之间的协调，对话和谈判要求广泛的共识和参与，治理的范围涉及广泛的主体之间的互动，通过协调的方式达到协调增效。而管理是一种理性结构，目标管理(MBO)、全面质量管理(TQM)、绩效评估、人力资源开发，要求一种规范和结构使得目标得到实现。管理的范围没有治理广泛。治理涉及“关于规则的游戏”（”gamesaboutrules”）而管理涉及“遵守规则的游戏”（’gamesunderrules’）。

治理和管理的机制不同，新公共管理被波特利（Politt.Christopher）等人认为是“新泰勒主义”。重视效率的逻辑而忽略感情的逻辑，重视程序理性而忽视对话理性，核心在于通过测量绩效和控制以期待获得最佳的管理过程和管理结果，也就是说新公共管理“被关于效率和经济的价值所支配”，对于求得“诸如正义、代表性和参与等等不是被剔除出议程就是被视为高产的阻碍。”[14]（p138）新公共管理的内在机制不能容纳正义、代表和参与的价值。而治理是以“反思的理性”[15](p65)为基础。治理实现的机制是网络化的协调和自组织，包括广泛的参与，通过参与、谈判和对话形成共识，使得组织之间能够协调增效。

3、治理对新公共管理操作手段和操作规则的替代和超越。

治理替代和超越新公共管理的操作手段与规则既体现了治理理论和管理理论的差别，也体现了治理理论所凭借的广泛的理论支持。

首先，治理的操作手段和规则的多元性，新公共管理所倡导的市场化方案和重塑政府措施只是治理的一个组成部分，治理通过衡量政府、市场、自组织网络等不同的协调形式的优缺点，通过不同形式的网络化协调达到公共事务处理的最佳状态。

其次，治理的操作规则与手段的多层次性，治理的总体特征在于自组织的协调，这一自组织的协调包括人际层次、组织际层次和系统际层次，不同的层次需要不同的操作规则和手段。在人际层次，人们的交往是直接和简便的；在组织际层次，通过成员间的谈判和协商为基础确定具有明确任务的战略联盟；在系统际层次，系统通过“降低噪声”和“负面协调”形成共同行动的纲领。[20]（p62）

最后，治理的操作规则与手段的动态性、复杂性和多样性。在传统的公共行政和新公共管理当中所运用的操作规则与手段都是静态的、简单的单一的。然而在治理理论中，治理借鉴了系统科学、控制论、信息论、自组织理论、协同论、混沌学等自然科学在研究复杂现象时所用到的基本概念，尝试用这些概念形成治理的可操作的规则与手段。在动态性方面，熵、均衡、干扰、相互影响、干预等被用来形成治理在处理动态性时的操作工具和手段；在复杂性方面，约简和选择、结构化与操作化成为处理复杂性的工具和手段；在多样性性方面，通过考察系统本身的各个方面，例如计划、目标、权利等形成治理的可操作性工具。[21]（p218-230）

当然治理对新公共管理的替代和超越还是很不完善的，治理理论因为理论基础的综合性，核心价值和思想的多元性，操作规则和手段的抽象性，很难形成像新公共管理那样的相对固定的一套管理理念和模式。治理对新公共管理的替代和超越需要随着时间的发展不断取得成果。

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Newpublicmanagementfacingchallenge,criticismandsubstitutivemode

第8篇：现代公共管理论文范文

一、有限性与普遍意义上的公共管理理论

肇始于伍德诺·威尔逊的古典行政学理论、密鲁布诺克会议之后的新公共行政理念以及20世纪80年代后期新公共管理主义，共同构成了公共管理理论发展的轨迹。就其背景而言，这种发展既是以工业技术和信息技术为代表的科技革命催生的结晶，也是政治学与管理科学成果全球共享的结果。然而，近20年来，这一发展变化过程在学术界引起的关注热潮近乎是一场不同母语之间的学术名词争论，东西方学者就其定义所包含的问题进行着各不相同的辩论，所牵扯到的词语包括了“管理主义”、“新公共管理”(NPM)、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”、“企业型政府”等等[1]。这种状况主要是由于认识上的偏误所导致的。

首先，公共管理理论是有限的理论，不可能解决公共行政学未解决的问题。公共管理概念的提出是公共行政学(Public Administration)发展到一定阶段的必然结果，它证明传统的公共行政学是一个范围狭窄的领域，是认识的初级阶段，但同时是一个不可替代的研究范畴。欧文·E·休斯(Owen E.Hughes)认为，传统公共行政模式基于两种理论，即官僚制理论和政治行政两分法；新公共管理理论的基础是经济学理论和私营部门管理[2]。这些理论都不能穷尽和包容公共领域的所有事物，所以公共管理理论必然有一定的理论空隙，进而导致理论在解决公共问题时留有一定的缺陷。

其次，公共管理理论是依靠一定社会基础支持的理论。公共管理理念的形成不是学者们闭门造车的结果，它首先源自于公共行政思想的发展、传统的行政与政治二分法思想以及行政效率第一思想的形成。这些思想的形成不能脱离工业革命、城市人口锐增、官僚机器膨胀、经济财政压力等背景。20世纪60年代新公共行政理念的诞生离不开民权运动以及通过行政改革以使公共行政更为合法化的追求，但所谓的“公共性”并没有在实质上突显出来。70年代和80年代的新公共管理则是为了解决政府危机、道德危机、贫困饥饿、工业污染、预算赤字、军备竞赛、失业等一系列普遍问题而提出来的。当时，整个社会日渐明晰了政府的功能和地位，社会各个阶层对政府抱有一种新的期望，新公共管理的理论内核在建立“企业型政府”的口号声中得以完善。到了90年代，人们更是以“治理”为手段、“善治”为结果的理念重塑政府，相信政府只有依靠制度创新才能增强公共管理的有效性，也普遍认同了私有化的积极作用。

可见，西方公共管理理论的发展是20世纪西方社会进步的结果。初期的发展以外部环境推动为背景，后期发展则表现为双重背景的支持：一是理论自身成熟与自我发育的需要以及学者们的推动，二是民主政治的成熟、经济秩序的整合与经济水平的提高、文化更新和社会制度的变迁与完善。两者共同促使公共管理理论不断发展，并在公共领域显示出指导效应。

第三，公共管理理论是与技术化水平高度发展的社会实践相联系的世界的理论。1988年9月举行的第二次密鲁布诺克会议强调，“不愿意涉及技术及进步，认为技术进步是一种错误而不是改善公共服务的一种工具。”[3]事实上，公共管理理论发展与这一时期的技术进步关系密不可分。科学技术革命深刻地影响了作为公共管理主体的各国政府的行为，特别是发达国家、技术领先国家的政府决策，并纷纷在经济领域进行以技术升级换代和结构调整为主要内容的一系列经济改革。一些学者清楚地看到，在20世纪上半叶还被视为经济增长外生变量的科学技术逐步演变成为内生变量，科学技术知识本身也成了直接参与生产过程中一个可交易的重要生产因素。为了在经济竞争中立于不败之地，各国政府大幅度增加研究开发支出。从另一种意义上讲，世界上任何科学技术知识的进步都是各国政府或者民间有意识地进行研究开发投资活动的结果[4]。在高技术的支持下，整个公共领域的实践也发生了变革，并不断涌现出新鲜的案例为日益鲜活的公共管理理论提供佐证。公共管理理论也随着科技的传播和全球化趋势，逐渐从技术发达国家向技术落后国家延伸，从民主国家向集权国家延伸，从经验管理为主的国家向政府管理日趋科学化的国家延伸。它的普遍性原则和各国的公共管理实践相结合，构成改变各国政府面貌的最有价值的理论。

最后，公共管理理论以解决政府问题为出发点，逐步向解决社会问题方向靠拢，最终力图成为解决社会管理问题的核心理论。可以认为，公共管理理论的初衷是改变政府的面貌、重新对政府的功能进行定位，并不涉及社会问题的解决。如今，公共管理理论仍立足于以政府为主体的管理问题。与传统行政学侧重于政府的内部管理、内在机制的建立不同，公共管理侧重政府管理的外部关系的处理，涉及政府并非唯一主体的公共领域。因此，现有的公共管理理论只能解决部分社会问题，它需要与相关管理科学密切配合和协作。当公共管理理论最终走向成熟的时候，它将成为解决社会管理问题的核心理论。

二、本土化研究的基本逻辑

本土化研究以什么为逻辑起点？在实践中，它表现为政府问题的复杂性以及由此引起的对政府变革的呼声越来越强烈。在理论层面上，它表现为公共管理思潮的全球化蔓延并深深影响中国的学术研究。处于转型期的中国是公共管理实践和思想相对落后的国家，许多问题的解决都寄希望于公共管理理论的发展和成熟。例如，如何提高政府管理水平，在公共物品的供给和改善公共服务的质量方面有新的变化；如何有效地全面发挥市场的功能，依靠市场机制规范公共行为、合理配置公共行政资源等等都需要必要的理论支持。由此，本土化研究才能成为一种必然选择。

1.理论平台：中国公共管理理论的发展走的是一条借鉴、吸收、学习与创新的道路，其理论平台表现在两个方面：其一，理论构建的基础，即以政治学理论、组织学理论、经济学理论与数学理论为主体的学科基础不容忽视。其二，理论的渊源，即对西方公共管理理论的借鉴，对中国古代公共管理经验的学习，对现代工商管理理论合理成分的吸收，其中，把握西方成果发展脉络是前提，总结古代管理经验和现代公共管理经验是任务。

2.研究重点：中国公共管理理论成熟的标志是首先能够解决中国公共领域的问题，即解决政府管理中的内部问题以及与政府自身相关的外部问题。在这样的目标下，中国公共管理必须从实证分析入手，并以此为重心展开理论研究，其中包括案例库的建立与经典案例的分析，建立理论模型与数据模型。而对于基本概念的争鸣、争议则可以暂且搁置下来，待掌握充分的案例并对每一案例有清醒的认识、对其实质有真正的把握之后，问题的解决答案就会显现出来。

这里，一些学者会产生疑问，理论上的分歧未搞清楚，实证研究如何进行呢？其实仔细分析就会明白，导致争论的重要原因正是对案例分析不足造成的。鸡与蛋，孰先孰后呢？

3.学术视角：用多维视野研究公共管理理论是一种理想的选择，但事实上在理论发展的初期很难照顾周全。中国公共管理理论应该从公共生态视角切入进行研究，原因在于：其一，公共生态视角符合系统论的观点，系统的观点是全面的观点、联系的观点和平衡的观点。其二，公共管理的内部关系与外部关系是最基本的关系，内部关系中的若干要素搭配不合理破坏了公共领域内部必要的生态平衡。这是目前中国公共管理资源浪费的首要原因。同时，外部关系处理不好，严重地影响了政府职能的转变。在生态视角下，公共管理内部关系的建立与平衡、要素之间的互动性、基本利益分享、制度与规则的建立、公共权力的分享、效益的最大化等方面都可能进行深刻的研究。而外部关系中，政府的定位与重新认知、政府与市场的关系，公共领域与私人领域的协调、公益物品提供的方式、政府与公民等诸多关系存在的依据、发展变化的动力等都有探讨的价值。

4.理论特色：中国公共管理实践是落后的，实践经验不足与公共管理理论能够解决的问题之间还有一定的差距。因此，有效的实证研究与有限的理论选择相统一，将是中国公共管理理论发展的必经之路。进行本土化研究的学者必须清楚地看到，借鉴工商管理理论和“企业型”政府范式的选择并不一定适合中国的实际情况。中国特殊的政治与文化决定了这一点[5]。本土化思维下的中国公共管理重要的是进行理论创新，包括研究性质、研究领域、理论模型、理论批评等方面的创新。

5.研究意义：随着公共管理研究队伍的扩大和研究内容的深入，中国公共管理的价值不仅仅局限在学术领域。以此为契机，中国行政体制的有关问题将会从理论层面向实践层面拓展，并在真正意义上推动政府体制、政治体制的改革与发展。在这一变革过程中，“渐进性、平衡发展、稳步推进”等特点应得到很好的体现。

三、中国公共管理理论的基本关系

中国公共管理理论面临的是一个关系众多的复杂管理体系，其中既有内部关系的纠缠，又有外部关系的掣肘。从目前看，主要表现为：

第一，特殊政治中的“统治”(government)与“治理”(governance)的关系

学者们普遍认为：“统治”与“治理”是两个不同的概念，权威的主体、权力运行过程中的向度都有所不同，并且，治理也不是万能的[6]。笔者认为，统治与治理代表了两种权力倾向。更为重要的是，由此投射出来的行为既是专断的、单向的，也是平等的、双向的。统治是工具性的，而治理是方法。一般意义上，统治与治理在理论层面与实践层面相背离，实践层面的强势统治与理论层面的治理呼声不相兼容。

对于政府主体而言，统治与治理是发展的两个阶段。在“统治”的理念下，重在研究公共行政的问题，研究政府的内部矛盾、权力的集中、不可替代性与统治的效果。在“治理”理念下，重在研究公共管理问题，强调多中心与权力的泛化。究竟以“统治”为主还是以“治理”为主？是以“治理”为目标还是以“善治”为目标？这在目前的政治背景下难以确定。

第二，模糊意义下的成本与效益关系

公共管理成本与效益是两个模糊的概念，并不能完全依靠经济管理与工商管理中的“成本——效益”核算模式来计量，也不是数学方法可以统计出来的。一些学者虽然也以“政府成本”为题立论，但涉及到的只是政府成本存在的基础、产生与膨胀的原因、政府成本控制的假设[7]，而没有给出“成本——效益”的计量方法。这是由于没有澄清政府成本的实质。通常。整个公共管理过程表现出的是部分“成本—收益”可计量与多数“成本——收益”的不可计量的统一，是部分公共组织的“成本——收益”可计量与大多数公共组织的“成本——收益”不可计量的统一。这便是公共管理成本的模糊性。特别是，政府成本之外的社会成本更加模糊。社会总动员所需要的成本、公民和商业企业自发产生积极行为的成本都是难以计量的。在收益或者绩效方面，收益的不确定性、社会效益的扩散性再加上公共管理绩效测评手段的不完善性，都使得我们难以精确地测量绩效。在时间上，公共管理的部分效益特别是社会效益也是潜在的，它们往往需要很长时期才能显现出来。因此，公共管理的成本和效益都只能用成本最小化和效益最大化等模糊的语言来加以描述。

第三，公共管理目标、过程与公共利益的关系

由对“成本——收益”的分析可以看出，追求公共管理过程的科学化比追求结果更为重要。公共管理的目标是有层次和阶段性的，每一目标和实现目标的过程之间都有“过程——目标”的对应关系，在所构成的无数“过程——目标”链中，公共利益处于最末端，成为公共管理追求的最高目标。

特别需要指出，笔者并不认为公共利益是公共管理的核心问题，它只是公共管理的最终目标。公共管理的核心问题体现在公共管理的过程中，即对公平、公正、回应性、民主与效率等问题的正确解答。并且，公共利益并不是共同利益，共同利益是团体利益（包括集团私利），只有公共利益才是最高利益。因而，解决公共利益问题不是一蹴而就的事情，它需要较长的时间。但无论如何，公共利益的最大化与“满足人民群众日益增长的物质和文化生活需要”都是一致的。

第四，松散状态下的公民与政府关系

政府是公共管理的最大主体，公民是公共管理的最大客体。政府对公民负责和公民信任政府是公共管理职能得以发挥的关键。对于特定的政治体制而言，政府只能有一个，而公民团体则是分层的；政府与公民的关系实质是政府与不同层级的公民团体的关系。在中国，工人和农民是最大的团体，工人和农民背后是工业和农业两个最大的行业。维护工业发展的经济实体是企业，它是一类组织，有一定的结构形态。因此，在政府与企业的关系上，政府功能的重新定位将使政府获得企业的信赖，也由此在政府与工人之间形成了一种间接关系。而维持农业发展的经济实体却不是一类组织，它没有结构和形态，而且非常松散。在政府与这类实体的关系上，政府没有信赖的基础，也由此使政府与农民的关系非常直接。可以认为，中国公共管理的最大障碍在于政府与农民之间能否建立起良好的信赖关系，解决中国的农民问题、农业问题和维持农业发展的经济实体问题，将是中国公共管理最终要解决的核心问题。

【参考文献】

[1]　（澳）欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001,52.

[2]　（澳）欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001,66.

[3]　（美）康特妮等.新公共行政：寻求社会公平与民主价值[J].中国行政管理，2001(2):43-46.

[4]　王春法等.科技全球化及中国的对策[J].中国科技论坛，2001(3).

[5]　任晓林.中国公共行政的范式选择[J].中共山西省委党校学报，2001(1).

第9篇：现代公共管理论文范文

一

“新公共管理”是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家。新公共管理运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。有如休斯(OHughes)在《公共行政与管理》一书中所说:“自从80年代中期以来，发达国家的公共部门管理已发生了转变，曾经在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板(僵化)、层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的(新)公共管理形式。后者并不是一种改革事务或管理方式的微小变化，而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化。传统的公共行政在理论与实践上都已受到怀疑。新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现。”①

作为政府管理研究领域的一种新理论以及新实践模式，“新公共管理”范式有不同的名称，如“新公共管理(NPM)”(Hood等，1991年)、“管理主义”(Pollitt，1993年)、“以市场为基础的公共行政学”(Lan，ZhiyonandRosenbloom，1992年)、“后官僚制模式”(Barzelay，1992年)、“企业化政府”理论(OsborneandGaebler，1992年)等。尽管这些名称不同，但基本上都表示同一种现象，即由传统公共行政理论及实践向新公共管理理论及实践的转变，并被人们描述为公共管理尤其是政府管理研究领域的范式转移。

“新公共管理”理论代表了政府管理研究领域发展的新阶段，它是在对传统的公共行政学理论的批判基础上逐步形成起来的。传统的公共行政学诞生于19世纪末20世纪初，在70年代以前，传统的公共行政学一直是政府研究领域中居于支配地位的主导范式。它有自己一整套的理论、原则、假定和方法以及范式特征。按照休斯的说法，传统的公共行政学有如下四个永久性的原则:

第一，政府组织及其结构应根据官僚体制(科层制)的原则建立，即政府管理体制以韦伯的科层制理论或模式为基础，严格坚持这一原则是公共组织尤其是政府运作的最佳方式。

第二，一旦涉及政策领域，那么，它将通过官僚机构提供公共物品和服务;换言之，只能由政府机构来提供公共物品和服务。

第三，主张政治事务与行政事务分开。行政是执行命令的工具，而政策和战略的制定则是政治家们的事，据说政治与行政的分离可以保证责任制的落实。

第四，行政被当做一种特殊的管理形式，因此需要职业化的官僚，他们终身受雇，并可以一视同仁地为不同的政治领导人服务②。

作者本人曾将传统的公共行政学的信念或范式特征概括为四个方面:

一是采用制度或法理的研究方法，并以正式的政府组织机构(官僚体制)作为主要的研究领域;

二是政治与行政二分法成为公共行政学的理论基础;

三是致力于行政管理的一般或普遍原则的探索;

四是强调以效率原则作为最高标准③。

传统的公共行政学理论及实践模式是与西方工业社会的政府管理相适应的。但随着西方各国由工业社会向后工业社会或信息社会的转变，这种理论及模式就显得越来越不适应。在当代，传统公共行政学的基本理论、假定、原则或信条，无论在理论上还是实践上都受到人们的普遍怀疑，遇到了严峻的挑战----

首先，作为传统的公共行政学基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在50、60年代的私人部门管理(工商管理)中首先被打破，然后在70、80年代的公共部门中逐步被打破，新的组织模式及类型，如参与型组织、学习型组织、自主型组织以及各种独立机构相继出现。

其次，官僚机构或政府部门作为公共物品及服务的惟一提供者的垄断地位已经动摇。私人部门中发展起来的管理方法和技术被应用于公共部门之中;政府通过补贴、规划、委托和合同承包等方式间接运行，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供;不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争;市场机制在公共部门中发挥着越来越重要的作用。

再次，政治与行政二分法早就被人们批评为一种不真实的假定，政治事务(政策的制定)与行政事务(政策的执行)实际上是无法分开的。在当代，公共官僚(文

①②③详见拙作《从公共行政学、新公共行政学到公共管理学》，载《政治学研究》1999年第1期。OwenHughes，PublicManagementandAdministration:AnIntroduction(2nded.).MacmillanPressLTD.，ST.Martin

sPressInc.，1998，p.1.OwenHughes，PublicManagementandAdministration:AnIntroduction(2ed.).MacmillanPressLTD.，ST·Martin

sPress，Inc.，1998，p.1.

官)日益卷入政策决策事务之中，他们既是政策提案的重要来源，又是行政法规制定者;与此相联系，文官的政治中立性信条也已被打破。文官向来难以做到政治上的中立，而且在当代，文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命的趋势越来越明显。最后，公共人事管理的体制及模式也发生了重大的变化，公务员(文官)的永业观念已被打破;合同雇用、临时雇用等的出现使雇员的解聘更容易，业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式;传统的片面强调对人的控制的人事管理模式正在向注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源管理模式转变。

到了80年代末90年代初，随着西方各国政府改革运动的深入展开，“新公共管理”作为政府管理领域(公共行政学以及公共管理学)的新范式以及政府管理实践的新模式形成和发展起来了。“新公共管理”范式的特征和内容是什么?西方公共管理学者及实践者们作了不同的概括和描述:按照波立特(C Pollitt)在《管理主义和公共服务:盎格鲁和美国的经验》一书中的说法，“新公共管理”主义主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。胡德(CC Hood)在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“新公共管理”的内涵及特征刻画为如下七个方面:

(1)向职业化管理的转变;

(2)标准与绩效测量;

(3)产出控制;

(4)单位的分散化;

(5)竞争;

(6)私人部门管理的风格;

(7)纪律与节约。

英国学者温森特·怀特认为，“管理主义”(新公共管理)强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估;以结果而不是程序的正确性来评估管理水平;看重金钱的价值;对消费者而非公民的需要保持敏感，强调公共服务的针对性而非普遍性。罗德斯(W Rhodes)指出，“新公共管理”有如下几个中心学说:

以管理而非政策为焦点，以业绩评估和效率为焦点;将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构;准市场的使用和合同承包以培育竞争;一种强调产出目标、限制性项目合同、金钱诱因和自由裁员的新管理风格。

经合组织(OECD)1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为如下八个方面:(1)转移权威，提供灵活性;(2)保证绩效、控制和责任制;(3)发展竞争和选择;(4)提供灵活性;(5)改善人力资源管理;(6)优化信息技术;(7)改善管制质量;(8)加强中央指导职能。

转贴于 根据上述学者的概括以及其他新公共管理文献资料，我们将“新公共管理”或“管理主义”的研究纲领或范式特征归纳为如下八个方面:

1.强调职业化管理。“新公共管理”认为，公共组织尤其是政府必须清楚自己做什么、如何做和向谁尽责，让公共管理人员成为管理者，而不是传统的仅仅听命于别人的行政官员。“新公共管理”强调部门管理权力的下放，这也意味着部门领导要负更大的责任，他们要参与更多的公共决策事务，日益卷入政治事务之中，要更经常地对相关的事务负个人责任。现在公共管理变成了政治管理的一种形式，与政治领导人的关系也发生了变化。尽管最终还是政治领袖说了算，但传统的政治与行政的虚假二分已被抛弃。

2.明确的绩效标准与绩效评估。“新公共管理”与传统的公共行政的一个重要差别在于关注产出或结果，而非投入和过程。“管理主义”强调个人和机构的业绩(绩效)。各种公共机构被要求制订出业绩指标，以此作为衡量目标取得情况的标准;职员个人的业绩也较之以前被更系统全面地加以衡量。绩效评估系统旨在评价职员个人的业绩，评价的结果将是个人晋升、工资福利待遇等的主要依据。

3.项目预算与战略管理。在“新公共管理”中项目预算系统取代以往的“一线项目”预算。传统的行政管理关注的焦点是投入而非产出。现在，项目预算系统根据机构的具体项目来分配资金，要列出项目、子项目以及更低层次项目的所有成本;人员的配给不再由人事部门来决定，它成为项目预算的组成部分。这就意味着政府部门要决定组织的使命或长远的目标，预测目标的获取，考虑组织如何适应环境以及它在环境中的优势和劣势、机会和成本。这种重视战略管理的途径通过将结果与资源分配尤其是与项目预算的结合，促进了资源的更好利用。

4.提供回应性服务。传统的行政管理抹杀了个人、家庭和社会团体的积极性、主动性和创造性，无效率地生产和提供公共物品，扭曲市场法则，对消费者(顾客)提出的要求不敏感，追求整齐划一的服务，忽视公共服务的多样化;公共物品的生产不是消费者说了算，而是生产者说了算，这就造成公共物品生产与供给的高成本、低效率和浪费。“新公共管理”则强调顾客至上或顾客导向，它通过把公民变成消费者(顾客)，以市场取代政府，提供回应性服务，满足公民(顾客)的不同需求。它通过引入市场机制、公民参与管理、公共服务提供的小规模化等措施，给公民(顾客)提供“以脚投票”即自由选择服务机构的机会，征求他们对公共服务的意见和要求，并测量其满意程度。

5.公共服务机构的分散化和小型化。“新公共管理”运动中最重要的结构性变革在于，建立执行机构或半自治性的分散机构，让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供。由一个部长负责的庞大的部(委)结构被分解成许多执行机构，每个机构负责一个或数目有限的公共服务供给，部里仅留下少数文官负责制定政策、计划和协调工作。分散化的优点是缩小官僚机构的规模和集中化程度;它通过“一步式商店”(“一站式服务”)而提高公共物品和服务供给的效率;将这些提供公共物品及服务的部门与转移支付的形式相结合，可以取得规模经济的效益;它还是对政治与行政二分法观念的一种修正。一旦提供公共物品及服务的机构是在明确的合同之下运作的，那么就没有任何特殊的理由说明它们为什么一定非是政府机构不可(以及它的职员非得是公共雇员不可)。

6.竞争机制的引入。长期以来政府被当做校正市场制度、弥补市场缺陷、克服市场失灵的主要途径;现在反过来，“新公共管理”主张用市场的力量来改造政府，在公共部门中引入市场机制，在公共部门与私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，以缩小政府规模，提高公共物品及服务供给的效率。竞争机制的引入带来了公共部门服务的一系列变化尤其是形成了市场检验、优胜劣汰的局面。

7.采用私人部门管理方式。引入当代私人部门管理(工商管理)所发展起来的管理经验、理论、方法及技术，管理主义者相信公共部门管理与私人部门管理是相似的，其差别仅仅表现为次要的方面;私人部门的管理比公共部门的管理要优越得多，效率也高得多。因此，他们主张采用私人部门管理的经验、原则、方法和技术，用私人部门管理的模式重塑公共部门管理。“新公共管理”运动中所采用的项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、结果控制、合同雇佣制、绩效工资制、人力资源开发和组织发展等原则或措施均主要来自于私人部门的管理实践。这也导致了公共部门管理与私人部门管理在理论和方法上出现新的融合。

8.管理者与政治家、公众关系的改变。在传统的行政管理模式中，官僚(公共管理者)与政治家的关系是狭窄的、技术性的关系，即主人与奴仆(发号施令者与惟命是从者)的关系。在“新公共管理”的模式中，公共管理者与政治家建立起一种更密切和灵活的关系，公共管理者日益卷入公共政策制定和通常的政治事务之中;公共管理变成了政治管理的一种形式，公共管理者日益变成官僚政治家。同时，在“新公共管理”模式中，公共管理者与公民的关系也出现了变化。市场竞争机制的引入、顾客至上、结果导向等原则的采用改变了公民的纯粹被动服从地位，公民变成顾客，要求公共管理有更明确的责任制，听取公民的意见，满足公民的要求，提供回应性的服务。

二

西方“新公共管理”运动已历时二十载，对于它的理论纲领和实践模式，人们褒贬不一。有人认为它是西方公共管理研究领域中出现的一次“无声的革命”，在实践上也取得巨大的成功;有人则认为它不过是“管理主义”在当代的翻版(是一种“新泰勒主义”、一种保守主义的意识形态)，在实践上带来大量的新问题。那么，应当如何评价当代西方“新公共管理”的范式呢?

应当首先指出的是，作为一种正在成长着的公共管理新理论范式以及实践模式，“新公共管理”是当代人类社会发展尤其是公共部门改革的必然产物，与当代人类社会由工业社会向后工业社会的转变，与全球化、信息化和市场化时代的来临密切相关。尽管“新公共管理”的出现与当代西方社会所面临的一系列现实社会问题(如“滞胀”、政府失败、政治和社会矛盾与冲突)分不开，但它也反映了当代人类社会进入全球化、信息化和知识经济时代对各国公共管理尤其是政府管理所提出的新要求，表明了传统的公共行政管理的理论和实践特别是建立在科层制基础上的管理体制和模式的过时或失效。

“新公共管理”范式的出现构成了对传统的公共行政学范式的严峻挑战，它改变了传统行政学的研究范围、主题、方法、学科结构、理论基础和实践模式，日益成为当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的主流。“新公共管理”有其新颖、合理之处，它反映了当代西方公共管理实践的发展趋势，体现了公共部门管理研究的新成就。也可以说，它是当代西方政府改革实践在理论上的总结，反过来成为政府改革实践的指导思想。与传统的公共行政学相比，“新公共管理”范式具有一系列的创新，这主要表现在如下四个方面:

第一，“新公共管理”为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础。如前所述，传统的公共行政学的主要理论基础是政治学特别是韦伯的官僚体制理论和威尔逊、古德诺等人的政治与行政二分法的理论。这两种理论从一开始就存在着模糊不清、不真实的问题，在当代无论是理论上和实践上都受到了怀疑和批判。“新公共管理”学者无疑看到了传统行政学的理论基础的薄弱之处，力求为公共部门管理研究奠定更广泛、坚实的理论基础。因此，他们把眼光由政治学转向经济学以及工商管理学。尽管经济学的基础带来了新问题(如下面将要讨论的)，但将经济学作为公共部门管理研究的一个主要基础的优势却是十分明显的，因为经济学是社会科学中较为成熟的学科，经济学的基本假定、理论和方法论能够应用于公共管理的研究之中。从60年代开始，经济学在西方政府管理中的影响不断增强并逐步取得支配地位。60年代的PPBS和70年代以后的公共选择以及新制度经济学，提供了对传统的公共行政尤其是官僚体制理论的批判和政府改革实践的思想武器或理论基础，也为设计一种以市场为基础的公共决策与公共管理提供了方法论。与传统公共行政学的模糊的理论基础相比，经济学提供了精确性、预言和经验主义，并以人们的行为动机的分析作为出发点。“新公共管理”对于结果、效率和绩效测量等的关注更多地来自于经济学。