行政法律解释精选(九篇)

第1篇：行政法律解释范文

【关键词】 宪法法律；行政法规；制度

前言

宪法解释是现代政治实践的重要环节，在现代生活中起着不可或缺的作用。在民主国家中，问题形成于宪法解释，并终结于宪法解释。宪法解释在运行中这一基础性地位直接决定了其在理论层面上也必然成为宪法学研究所关注的核心问题。但在我国宪法学领域，宪法解释不仅是从理论上还是制度上，都存在很多不足和缺陷。究其原因，与对宪法解释在认识上的不清、不够全面有关，同时，由于理论上缺乏催生土壤导致我国在宪法解释的制度设计、解释技巧等方面的缺陷引起的实践上的困窘。

一、 宪法解释的基本理论

（一） 宪法解释的涵义

从理论上讲，宪法解释制度伴随着宪法的出现而出现。这是因为，统治阶级制定宪法的目的，是为了实施宪法来巩固和发展自己的统治。要实施宪法就必然会遇到对宪法规范的理解问题，遇到对宪法的解释问题。确切地说，专门的宪法解释制度是随着宪法保障制度的不断发展而产生发展起来的。要保障宪法的实施，就要处理宪法实施中的争议问题，就要评判其他法律文件和一定的主体的作为是否符合宪法的问题。这就需要对宪法的有关规定的含义作出明确的解释。

宪法解释和宪法修改都应有其各自的独立的行为范围，对某些宪法规定而言，只能采用宪法修改手段，如宪法中具体的时间、空间和人物名称的变更，对宪法条文中所规定的国家根本制度和根本任务中的重要体制的变更也应采用宪法修改的方式来变更；而对宪法条文中名词术语的含义，在适应现实需要中的明确理解，宜通过释宪的方式来使宪法条文的规定适应客观形势和变化了发展了的社会需要。因此，宪法解释和宪法修改是现代国家宪法制度不可忽视的两种宪法的变更制度，应作为两个独立的宪法制度而存在。

（二） 宪法解释的对象

宪法解释的对象并不是宪法单个方面的特征，而是宪法各种特征的综合体。当然，解释宪法不从理解宪法条文的含义入手是不行的，但如果仅仅从宪法条文的含义来理解宪法的全部内容又势必会失之偏颇。因此，对宪法规范、宪法原则、宪法结构和宪法功能的解释也是至关重要的。宪法条文在某种程度上可以视为宪法解释的形式对象，而宪法规范、宪法原则、宪法结构和宪法功能则是宪法解释的实质内容。宪法解释的根本目的就是要通过对宪法规范、宪法原则、宪法结构和宪法功能的解释来具体明确宪法给人们提供的行为方向的指引，确立宪法的法律性。

二、 国外宪法解释制度的比较分析

（一） 国外宪法解释的机关

由立法机关解释。在实行由立法机关监督宪法实施的国家都采用这种制度。如厄瓜多尔宪法规定，只有国会有权对宪法作出有普遍拘束力的解释，并对宪法规定发生疑义的任何令状的意义有解决之权。由司法机关解释。在实行由法院监督宪法实施的国家实行此种宪法解释制度。由司法机关解释宪法的制度源于美国，后来为许多国家仿效。如日本宪法规定最高法院是有权决定一切法律、命令、规则和处分是否符合宪法的终审法院。

（二）国外主要国家宪法解释程序的类型

宪法解释程序与宪法解释主体有密切的关系，宪法解释主体的不同，必然导致宪法解释程序的差异。纵观当今世界各国宪法解释程序，主要可以分为立法机关解释程序，普通法院解释程序和专门机关解释程序这三种。

三、 我国宪法解释的实践活动及其存在问题

（一） 我国的宪法解释活动

要准确界定我国的宪法解释实践活动，必须基于我国现行宪法体制框架和制宪精神，准确界定我国宪法解释的内涵与外延，而不是盲目地以国外的宪法解释实践的标准死搬硬套，只有这样才能全面把握宪法解释的内涵。随着社会主义市场经济体制的确立和社会主义法制的不断加强，整个国家法治环境的改善，社会对宪法的依赖会进一步增强，我国宪法解释将会越来越多。

（二） 我国宪法解释活动中存在的问题

我国现行宪法虽然对宪法的制定和修改程序规定了非常严格的要求，但我国宪法对宪法解释的程序的漠视，导致了在实践中宪法解释实际上仅由全国人大及其常委会参照一般立法程序进行的。这一做法所造成的问题是显而易见的：宪法解释主体得以以宪法解释之名而行宪法修改之实，也与宪法之于宪法以下法规范的优位原则相背离，不利于宪法最高权威性的树立。

结语

在实践中宪法解释却是我国运行的薄弱环节，我国的宪法解释无论是从宪法规定还是实践情况来看都并不完善，虽然我国学者对宪法解释也做了很多的研究，但是大多数集中在某一部分问题上，而从整体来深入讨论宪法解释的较少。为了能更好地发挥宪法解释的作用，使我国的宪法解释得到完善，必须针对我国宪法解释的现状，结合世界各国宪法解释制度，运用哲学的观点对宪法解释的基本涵义及其相关概念进行系统、细致地分析和研究。宪法解释在我国具有其具体运作的必要性与可能性。只要我们从宪治、法治的角度对宪法解释制度予以高度重视，完善相应的配套程序，就能使宪法解释机关充分履行其宪法解释的职能，更好的维护我国秩序的和谐与稳定。

参考文献：

[1] 范进学：宪法解释的理论建构[M]：山东人民出版社.2004.2.

第2篇：行政法律解释范文

【关键词】：行政诉讼 调解 和解 行政裁量

一、引言

《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”在《行政诉讼法》施行的早期，这一规定被一些学者们提炼成为行政诉讼法基本原则之一，即“行政诉讼不适用调解”。但是，行政诉讼中当事人之间是否能够就争议进行和解，《行政诉讼法》没有禁止性规定。在多年来的行政诉讼实践中，法官们一直明里暗地做着“协调”、“庭外和解”等活动，有的法院还专门制定行政诉讼“协调”工作的指导性意见。[1]有的法院通过“协调”方式结案的行政诉讼案件已高达90%. {1}不过，法官们心里都非常明白，这些“协调”、“庭外和解”等活动是没有法律依据的，之所以用“协调”、“庭外和解”等字眼，是因为要规避《行政诉讼法》的禁止性规定。尽管这种活动的合法性在《行政诉讼法》的效力时空中显得相当可疑，但法官们仍然在不停地寻找时机，尝试着用“协调”、“庭外和解”等方法解决手中的行政案件，尤其是在被告可能败诉的行政案件中，使用“协调”、“庭外和解”等概率更高。这一切的所作所为都是因为存在着刚性的“客观需求”。

2008年2月1日最高人民法院的《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（以下简称《撤诉规定》）正式实施。从产生的背景看，《撤诉规定》显然是回应政治需求的产物，它并没有为当下盛行于行政诉讼实践中的“调解”提供合法性依据。我以为，《行政诉讼法》明确禁止在行政诉讼中适用“调解”，最高法院无论如何都不可能在《行政诉讼法》的某个条款中解释出行政诉讼可以适用“调解”之立法本意来，且读遍《撤诉规定》，我们难以找到其中有“调解”或者相近之类的文字。如果我们真的想为解决行政诉讼案件寻找裁判之外的另一途径，那不为《行政诉讼法》所禁止的“和解”，倒有可能成为我们选择的对象。

“和解”是《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）确立的解决民事争议的一个法律制度。[2]行政诉讼法是民事诉讼法的一个“特别法”，如果我们能够借用法律解释方法在两个法律之间构筑起一个管道，那么今天行政诉讼诉讼实践中所遇到的难题之一——能否和解——可能能够获得比较好化解。所以，本文下面将要论证的基本观点是：行政裁量是行政诉讼和解的规范基础。在不修改《行政诉讼法》前提下，通过法律解释的方法，借用《民事诉讼法》的相关规定以支持行政诉讼和解，并使之成为其合法性的法律依据。

二、强制与合意之间的紧张与消解

在国家治理中，权力对权利的强制历来是国家统治的基本手段之一，不管是民主国家还是专制政体，统治者在治理过程中是从不放弃这一手段的。行政作为国家基本职能之一，其实现的基本路数也是如此，无论是在“管得最少的政府就是最好的政府”年代里，还是在“政府该做的必须做好，不该做就不能做”的当下。虽然这一手段使社会秩序稳定成为一种常态，但局部时段社会秩序的“变态”也让所处的那个时代的人们支付了沉重的代价，其中的原因之一大概与国家的强制过度有关。“有一个说明是在经验基础上可以提出的理论：只有这样一种法律秩序，它并不满足这一利益而牺牲另一利益，而是促成对立利益之间的妥协，以便使可能的冲突达到最小限度，才有希望比较持久地存在。只有这样一种法律秩序才能在比较永久的基础上为其主体保障社会和平。”{2} （13）所以，统治者在一定程度上与被治理者进行合意，可以避免社会秩序的过度恶化，惠及于芸芸众生，也使统治者自己受益。

（一）“强制”的行政法

中国传统文化上奉行国家本位，皇权独傲众生；即使帝王们有“民为贵，社稷次之，君为轻”之觉悟，也是为了加固自己的皇权而已。上个世纪50年代之后，在以苏联行政法（学）为样本下建立起来的中国行政法（学）中，因国家主义的高昂与激荡，行政机关与行政相对人之间关系的不对等性一直是构建行政法制度的逻辑基点。尽管迟至上个世纪80年代初，我们绝大多数人还不知道行政法是一种什么样的法律，但是这种思想观念的基因却一直流淌于国家行政的血脉之中。我们不愿意承认某种自然属性的“自由”，导致了国家权力被推崇到了个人之上，此种做法与国家主义的精神神通暗合。正是在这样的经验基础上，行政法——其实我们所有的法——都被当作了国家治理的工具。这种不对等性确保了行政机关在行政中的优势地位，可以强制行政相对人履行行政行为所设定的义务，可以单方面通过意思表达引起、变更和消灭行政法律关系。“如果处处都讲共同意志，事事都得征得相对一方的同意，行政机关才能行为，那么社会马上就会陷入瘫痪。这种想法是荒唐的。”{3} （p16）的确，在国家主义视野中，除国家之外不可能存在可以与国家“讨价还价”的组织与个人。时至上个世纪80年代末90年代初中国行政法理论架构初步形成时，这种思想观念也就随之被接纳到其中，成为它的基础理论之一。

在这样的行政法理论框架中，“强制”一直是其理论背景上的厚重底色，在其所映衬的行政法制度中强制要素随处可见。如将行政机关作出的行政行为推定为合法，具有执行等法律效力，除非“重大且明显违法”因素的存在。即使行政相对人不服行政行为提起行政救济，也必须先履行该行政行为所设定义务，除非有法律规定的另外情形等。之所以有这样的行政法制度安排，是因为以国家强制力为后盾的行政权基于公共利益的需要，理所当然地要求行政相对人服从旨在形成良好的行政秩序的各种规则体系。行政法必须具有“强制”，否则行政机关就不可能完成行政法的任务，问题是，我们一直在过度地诠释“强制”，并据此创设了许多不尽合理的制度。

（二）“合意”的行政法

现代行政法中因民主、理论与实践的发达，国家主义的张扬态势有所收敛。[3]随着行政相对人主体地位的复归，行政机关与行政相对人之间关系的不平对性也渐渐消减，基于传统行政法理论构建的各种行政法制度或迟或早地发生了合法性危机。同时，在现代行政法中法律授予行政机关的裁量成份比重越来越大，以至于行政裁量构成了现代行政权的核心，现代行政法的许多制度无不围绕着行政裁量而展开。行政机关利用行政裁量可以自如地应付行政过程中各种疑难杂症，但也诱惑了行政机关做了许多背离行政目的、原则的“坏事”，加重了行政合法性的危机。

20世纪中叶世界范围兴起的“行政程序法典化”运动，在一定程度上缓解了这一行政合法性的危机。我国自上个世纪90年代起也展开这场运动，从中寻找解决我国行政合法性危机的良方。《行政处罚法》、《价格法》以及21世纪初的《行政许可法》等引入行政听证制度，都可以看作是这种努力的具体化。行政程序的功能在于它弱化了传统行政法的“强制”，并试图抹平它的“不对等性”，消除行政机关和行政相对人之间那种时常出现的剑拔弩张气氛。通过行政程序，行政机关和行政相对人可以“协商”地讨论行政权应当如何行使，甚至可以就行政权的内容达成合意，形成共识重叠，以提升行政活动为行政相对人可接受性的程度。日本大桥洋一教授也有类似的看法：“在德国的行政实务中，行政机关在决定作出行政行为之前，经常在行政与私人之间进行意见的交换。在我国，也经常可以看到行政机关在决定作出之前，为了使私人能够遵守该命令而同私人进行协商的现象。”{4} （p7）在另一方面合意可以被看作是国家对异议的一种制度化处理，消减异议对当下秩序的冲击力，使异议的威胁收缩在国家可以容忍的限度内。

（三）兼容了“强制”与“合意”的行政

尽管如此，现代行政法中针对行政相对人的国家强制仍然存在；没有这样的国家强制，社会基本秩序的确可能难以维持，也正是这样的强制，使得现代行政法在性别上仍然归属于公法，它并没有因为吸收了合意而变性为“私法”。作为一种法律发展的趋势，公、私法之间发生的这种现象，是因为公法已看到了自己在调整社会关系的功能上正在弱化，从而向私法求援所致的结果。私法在功能上所具有的柔性，可以软化公法的刚，从而使得作为公法的行政法满足了主体意识已经恢复且正日益增强的行政相对人的要求。

行政法对私法功能的吸收，并没有融合两者之间的界限。我们还是可以清楚地看到，“私法的出发点，粗略地说，是自利优先的行为；而行政法与此不同的出发点是公益（或者其他考虑）优先行为。”{5} （p5）不过，一个不可逆转的趋势是，私法中的“合意”对行政法的影响越来越大，比如行政合同已牢牢地嵌进了现代行政法学理论体系，且它的适用范围也在不停地扩展。由此，在现代行政法中强制与合意这一紧张关系始终存在。

当我们不能抹去现代行政法中的强制和合意这两个特性时，就必须认真对待解决行政争议方法上的选择或者由此可能会引起的变革。在单纯的“强制”行政法之下，作为引起行政争议主因的行政行为一旦摆到法官前面，按照《行政诉讼法》“合法性市查”塑造的法官思维逻辑，它要么合法，要么违法，没有第三条道路可循。[4]在这种司法审查判断基准的“二元结构”中，通过“合意”解决行政争议是没有合法空间的。但是，如果我们把行政裁量纳入观察范围时，我们的视野可能会蓦然大开：行政行为在合法与违法之间还存在着一条长长的灰色地带，正是这一个灰色地带，使我们在解决行政争议方法上，摆脱了非此（违法——撤销）即彼（合法——维持）的选择，第三条道路——和解——便豁然在我们的脚下延伸出来。[5]

三、“调解”、“协调”与“和解”

在行政诉讼体制度内探索解决行政争议的多元机制是一种现实的需要，这种需要多少反映出《行政诉讼法》存在着某种滞后性。但是，在《行政诉讼法》不作修改的前提下，我们的探索脚步不能走得离它很远，使它无法顾及我们行走的方向。如前所述，现代行政中行政裁量的大量存在，已为我们寻找解决行政争议的多元机制提供了可以获得支持的“事实”依据，现在的问题是，在给定的法律框架内，哪一种解决行政纠纷机制与《行政诉讼法》的规定最相宜，并使之为我们寻找解决行政争议的多元机制提供“法律”依据？

（一）被禁止的“调解”

自《行政诉讼法》施行以来，在行政诉讼中出现的居高不下的撤诉率一直为人们所诟病。在一件件行政诉讼撤诉案件的背后究竟发生了什么样的故事，局外人，即使是行政诉讼的当事人有时也往往不得而知的。但是，谁都能依生活常识想象在法庭内外所发生的一些事情，而这些事情—围绕着“调解”所发生的——在当下法律规范上却是难以找到合法性依据的。我们知道，“调解”是民事诉讼法中一个法定的纠纷解决制度。[6]1982年《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件适用本法的规定。”由此可以获得一个结论：在《民事诉讼法（试行）》中，人民法院审理行政案件是可以“调解”结案的。但是，1985年最高人民法院了《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》，规定“经济行政案件不应进行调解”。1987年最高人民法院在《关于审理经济纠纷案件具体适用（民事诉讼法（试行））的若干问题的解答》中，再次就经济行政案件不适用调解明确作了规定。一个不可改变的立法事实是，《行政诉讼法》第50条“人民法院审理行政案件，不适用调解”，将“调解”拦在了法庭之外。

至少从1990年10月1日起，法院对行政案件进行调解是违反《行政诉讼法》的。这是任何一个法官——无论他的法律知识背景如何—都不需要经过复杂的法律解释方法就可以获得的办案准则，但是，“调解”仍然时隐时现于各级法院的法庭内外。对于这类现象，姜明安教授指出：“行诉法禁止法院调解，但行诉法并不禁止法院外的其他第三人，如行政机关的上级机关、社会公益组织、或律师等，对行政诉讼双方当事人进行调解。行诉法禁止法院审理行政案件时（即开庭时）调解，但行诉法并不禁止法院在非审理行政案件时进行调解。而且，行诉法规定的’不适用调解’，其立法原意是不能以调解书结案，而并未排除法院通过对案件事实、证据及法律的分析影响争议双方和被告受此分析启发而自觉改变被诉具体行政行为和原告受此分析启发而自愿撤诉。”姜明安教授这一解决问题的方案显然是想缓和行政诉讼的实践与法律规定之间的紧张关系，但他也明确肯定“行诉法禁止法院调解”。{6}至于新近最高法院颁布的《撤诉规定》也不能为行政诉讼“调解”解禁，因为最高法院没有权力修改《行政诉讼法》。

（二）无根基的“协调”

法院因为诸如“政治”等因素作用，有时它并不当然一定会“依法”办案。在法院看来，既然行政案件不能调解，那么“协调”解决行政争议在当下法律上至少是没有明示的否定性规范。所以，在最高法院或者一些省、市高级法院的默许甚至公开鼓励下，各级地方法院便将“协调”当作一条行政诉讼的潜规则，作为解决一些疑难杂症式的行政案件的良药妙方。[7]更为重要的原因是，以“协调”这样的方式了断行政争议，有时可以使法院、原告和被告三方利益获得最大化，也契合了我国的诉讼文化与传统。

为了寻求“协调”的合法性，一些行政法学者们（包括法官）开始为“协调”辩护，并出示了如下若干理由：（1）行政裁量的存在是行政诉讼案件得以“协调”的法律基础。{7} （2）《行政诉讼法》第51条规定，被告改变具体行政行为，且原告同意并申请撤诉，是否准许由法院裁定。这是都是“协调”的法律依据。{8}除此之外，还有从诉讼文化、法律传统、当下国情、政策导向等方面，陈述行政诉讼“协调”的正当性。{9}

但是，上述理由并不能完全回答如下几个问题：（1）行政裁量的空间并不是行政权自由翱翔的“天空”，行政裁量附有公正作为义务乃是行政法学人皆知的基本规则。所以，通过行政机关和行政相对人之间的合意，以消解行政机关裁量所随附的强制性的公正作为义务是否具有可得性仍然是令人生疑的。（2）如果《行政诉讼法》第51条的规定内含有“协调”之意，那么它与《行政诉讼法》第50条关于“人民法院审理行政案件不适用调解”的规定之间构成了同一法律文本内的法律规范冲突。这显然不是当时立法者的本意。《行政诉讼法》第51条应当解释为：在行政诉讼中，行政机关认识到被诉的具体行政行为违法，依职权做出改变。它是“有错必纠”政策的法律化。所以，立法者在这一法律规范中丝毫没有表达出允许行政诉讼“协调”之意。唯有这样的解释，才能在内容上与《行政诉讼法》第50条规定相兼容。

所以，如果把“协调”等同于“调解”的另一表述，那么“协调”仍在《行政诉讼法》所禁止的范围内；如果把“协调”理解为有别于“调解”的一种纠纷解决机制，那么它是“无根基”的，更何况在诉讼法上，根本没有所谓的“协调”之说，本质上，它是我们中国人为了规避法律禁止性规定而显现出来的一种“聪明才智”罢了。所以，张君劢先生曾说过：“中国人太聪明，因为太聪明，纸上的黑字，实在不够拘束他们，无论条文如何的束缚，他总有他的巧妙方法来遁逃于宪法之外，所以犹之乎纸上画刀，丝毫无补。”{10} （p7）

（三）受冷落的“和解”

其实，诉讼法上的“和解”制度，才是我们真正值得关注的，但与“调解”、“协调”相比，它明显受到了冷落。“和解”是当事人之间在法庭之外通过“合意”了断他们之间的法律争议，所以，只要在法律上存在可以“合意”的空间，那么在法律程序上就有“和解”的可能性。

我们知道，尽管在行政裁量中存在着这样的“随附的强制性公正作为义务”，但是只要这种“随附的强制性公正作为义务”没有将行政裁量空间收缩为零，那么行政机关和行政相对人之间“合意”的可能性仍然存在。日本南博方教授也认为：“高权性的行为，只有在有法规依据，并且适合法规而作出时，在这种限度内才是合法的，而不是由于其与当事人达成的合意之意思及意见一致而合法。根据当事人的合意的法律之具体化，除法律特别允许的情况外，意味着客观的法规之排除。”{11} （p102）这一“合意”的法律空间，为行政诉讼中的“和解”提供了生存条件。2006年肖扬院长在全国高级法院院长座谈会上明确指出：“要积极探索和完善行政诉讼和解制度，在不违反法律、不损害国家利益、公共利益、他人合法权益和坚持自愿原则的前提下，尽可能采取协调的方式促使当事人和解。”2007年1月15日最高人民法院《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保护的若干意见》，再次提出了要“探索构建行政诉讼和解制度”。由此可见，在行政诉讼中设立和解机制，也是最高人民法院一直欲破行政诉讼困境的一种努力。

四、路在何方？

那么，行政诉讼和解之路应当从何处起步呢？在《行政诉讼法》没有修改之前，我的首选方案是可以通过法律解释方法，从现行法律规范体系中寻找合法性依据。当需要新的法律规范来调整社会关系时，我们首先应当借用法律解释方法从现存法律规范中寻找答案，而不是动辄立法、修法与废法；只有当法律解释方法不能给出答案时，立法、修法或者废法的条件才成就。解释法律的任务首先应当交给法官们——尤其是最高法院的法官——来完成，因为“法官不是机械地适用普遍性的规范，而是通过大胆的’解释’进行法律规范的创造。”法官在解释法律时，他应当“从规范文本出发却又并不完全受制于文本。”{12}（p223）如果我们想真心实意地建一个法治国家，那么法官必须要有从事法律解释的制度空间与保障机制。

行政诉讼的和解制度是可以在不修改《行政诉讼法》的前提下确立于行政诉讼之中，其基本方法是法律解释。这一法律解释的基本理路是：

1. 2000年最高人民法院实施的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“司法解释98条”）第97条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”这一司法解释将我们解决问题的思路引向了《民事诉讼法》。也就是说，行政诉讼和解的法律依据我们可以从《民事诉讼法》中寻找。

2.《民事诉讼法》第51条规定：“双方当事人可以自行和解。”该法第85条又规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。”据此，我们可以看到《民事诉讼法》建立了“民事诉讼调解”和“民事诉讼和解”两种解决民事争议的法律机制。前者是在法院主持下双方当事人协商解决争议，后者则是在法院不在场的情况下由双方当事人自行协商解决争议。因为《行政诉讼法》明确禁止行政诉讼调解，所以，留给我们可以解释的法律空间是，以“司法解释98条”的第97条规定为媒介，把“民事诉讼和解”制度导入行政诉讼中，以满足行政诉讼的需要。

3．虽然行政诉讼案件与民事诉讼案件之间具有不同质的属性，但是在诉讼和解上，我们仍然可以将民事诉讼法的相关制度导入到行政诉讼法之中。我的理由是：（1）行政裁量空间的存在以及行政程序观念的普及化，行政机关与行政相对人之间平等地位已逐渐为现代行政法所认同。（2） 20世纪以来现代行政中发出来的给付行政，使行政机关不再是仅仅以一个管理者而同时也是一个服务者的身份面对行政相对人，两者之间的平等地位更加显著。（3）作为民事特别法的行政诉讼法，在行政诉讼法没有规定的情况下，适用民事诉讼法的相关规定，在法理上是能够获得自圆其说。

五、结语

行政诉讼制度在中国的确立对于行政机关来说的确是革“命”性的；它对于法院的法官们来说——至少在初期——它是一个“洋玩艺”；它对民众来说多了一条权利诉求的“道路”。《行政诉讼法》禁止法院对行政案件进行调解，但法院很快发现行政诉讼真的“需要”调解，否则有的行政案件根本无法下判；即使下判了也解决不了问题。于是把“调解”改头换面成“协调”或者“庭外协调”，以为这样做没有了法律障碍。这是一种典型的“驼鸟政策”。其实，通过适当的法律解释方法是可以在行政诉讼中找到另一条合法的纠纷解决机制，即“和解”。行政诉讼需要和解，行政案件也可以和解，这在比较法上也可以找到支持的立法例。[8]因《撤诉规定》并没有解决上述问题，所以，本文建议最高人民法院通过司法解释权，制定和关于行政诉讼和解制度的司法解释，以满足当下司法实践的需要。

注释：

[1]如江苏省徐州市贾旺区人民法院审判委员会2006年第18次审判委员会讨论通过了《行政诉讼协调工作指导意见》（试行），并于2006年7月28日起试行。

[2]参见《中华人民共和国民事诉讼法》第51条“双方当事人可以自行和解。”

[3]比如，我国2003年宪法修正案，把“国家尊重和保障人权”写入宪法，就具有这样的宪法功能。

[4]《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”

[5]尽管行政诉讼判决种类并不限于撤销判决和维持判决，但是其他判决要么是这两种判决的从判决，要么是这两种判决不合适使用时采用的判决，判决的基础性事实和法律都是建立在行政行为合法或者违法这种二元结构之上。

[6]《民事诉讼法》第9条规定：“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决”。

[7]如浙江省高级人民法院在2008年6月18日出台了《关于加强和规范行政诉讼协调工作的指导意见》。又如曾任湖南省高院院长江必新说，“为避免滥用协调权，我们还提出了坚持有限协调性，对于不含民事因素且被诉行政行为受法律羁束的行政案件，如限制人身自由等类案件，一律不适用协调。”参见王斗斗：《权威人士回应行政诉讼协调和解三大疑点》，《法制日报》2007年3月29日，第1版。

参考文献：

{1}翟萍．山东宁津法院九成行政诉讼案件协调结案[eb/ol]. ，2008—08—30.

{2}[奥]凯尔森．法与国家的一般理论[m]．沈宗灵译．北京：中国大百科全书出版社，1996.

{3}罗豪才主编．行政法学[m]．北京：中国政法大学出版社，1989.

{4}[日]大桥洋一行政法学的结构性变革[m]．吕艳滨译．北京：中国人民大学出版社，2008.

{5}[新西兰]迈克尔·塔格特编：《行政法的范围》，金自宁等译．北京：中国人民大学出版社，2008.

{6}姜明安“协调和解”：还需完善法律依据[n]．法制日报．2007 -04 -4 （3）.

{7}金自宁．行政诉讼“协调和解”合法化的条件[eb/ol]. articlel. chinalawinfo. com/article/user/arti- cle_ display. asp? articleid ＝ 37963 ， 2008—09—1.

{8}潘奕香、姚培清．行政诉讼法中值得商榷的几个问题[eb/ol]. /lw/lw-view. asp? no ＝ 6388，2008—09—1.

{9}胡海东浅谈行政诉讼协调制度的应用[eb/ol]. www. xycourt. gov. en/showarticle. asp? articleid ＝ 328，2008—09—1.

{10}张君劢．之道[m]．北京：清华大学出版社，2006.

第3篇：行政法律解释范文

一、行政审判中的法律解释方法

行政法律规范的解释，与其他领域的解释一并，其功能在于，法律适用者为将法律条文适用于所认定的案件事实，对于法律条文所欲规范的内容发生疑问时，通过法律解释，使法律适用者理解、确定法律条文的意义。法律解释的目标，在于发现、确定法律规范的真正意旨。法律解释不能完全拘泥于法条文字的字面含义，而应探求法律规范实际上的规范意旨，确定立法者利用法律文字所要达到的目的。

单就解释方法而言，行政审判法律解释的方法与一般的法律解释方法大致相同，主要包括文义解释、体系解释、历史解释、目的解释与合宪性解释等。

（一）文义解释

文义解释是指以法律用语的文字意义为出发点，在一般语言习惯所了解的意义上对法律条文进行的解释。

在文义解释中，比较容易产生分歧的是对例示性规定的解释。法律规范中对于其规范的事项，一般采取三种方式予以调整；列举式、列举式加概括式、概括式。wWW.133229.cOm例示性规定是列举加概括的法条规定的简称，即法律规范在列举其适用的典型事项后，又以“等”、“其他”等概括用语加以规定。

1、“等”外而无“等”内

单纯从文义而言，“等”字确实是一个多义词，按照《现代汉语词典》的解释，其与列举规定和例示规定的解释相关的是两种解释：一是“表示列举未尽”；二是表示“列举后煞尾”。前一种解释就是所谓的“等外”，后一种解释就是所谓的“等内”，实质上就是列举式规定。因此，除非法条有特指，涉及到“等”字的规定原则上都应该解释为例示规定，而不解释为列举规定。列举的四种只是最常见的，其他的如出租车、地铁、磁悬浮列车，也属于公共交通工具。

2、概括事项只能与例示事项相一致

在例示性规定中，例示用语所庙宇的行为或者其他法定事项的类型已经非常明确，而概括用语则往往是抽象的、模糊的、不确定的或者一靓性的，如何理解例示事项与概括事项的关系以及如何确定概括事项的范围？在法理上，以一则拉丁法律谚语解释例示规定极为恰当，即“例示事项之未所庙宇的概括用语，不包括与例示事项明示的性质相异的事项”。也就是说，对概括事项的解释不应与例示事项所规定的事项的性质不一致，只应包括与例示事项相一致的事项。当然，例示事项的性质，有的法条口已经列明，但大部法条中没有列明，需要适用法律者自己去理解。

（二）目的解释

目的解释是指以法律规范目的为根据，阐释法律疑义的一种解释方法。目的解释则在于解决规范之间的价值冲突。

在进行目的解释时，可能会将法条的文义限缩，也可能将法条的文义扩张。

（三）体系解释

体系解释是指以法律条文在法律体系上的地位，或其与相关法条之间的关系来阐明规范意旨的解释方法。法律规范的条款并不是独立存在的，法律条款之间存在着有机的联系，因此，对法律条款的理解，需将其置入法律的整体之中。

需要指出的是，在进行法律解释时需注意，有些法律条款中有例外规定，根据法条的内在逻辑把握住例外规定的核心内容，是正确理解适用该条款的基础。例外规定往往以“但书规定”或者“另有规定”的形式表述，可能在同一法律条款中，也可能在不同的法律条文中。

（四）其他解释方法

比较常见的其他解释方法主要有历史解释与合宪性解释。历史解释，是指通过对立法资料的探求以获知立法者当时的立法本意的一种解释方法。这里的立法资料，包括立法过程中的一切记录、文件，如预备资料、预备草案、草案、立法理由书等。合宪性解释，是指一项法律条文的解释，如果有多种结论只要其中一项结果可以避免宣告该法条违宪，就应选择该种解释结论。

（五）不同解释方法之间的关系

采用不同的解释方法很可能得出不同的结论，如何在种种解释方法之间作出选择呢？也就是说，种种解释方法之间存在着什么样的关系。这个问题比较复杂，从理论和实践的研究来看，不同的解释方法之间具有一定的位队关系，但既浊固定不变的，也不能任意选择，而且还常常存在着互补关系，需要根据个案的具体情况进行具体分析。在个案中选择具体的解释方法一般可从以下几个方面进行考虑：

1、文义解释具有优先性。

2、目的解释是解释活动的价值指引，具有独立的价值。

3、历史解释、体系解释等解释方法往往不具有独立性，均是确认法律目的的手段。

二、行政法律适用中的漏洞补充

（一）漏洞补充与法外究竟

在法律适用的过程中，即使通过法律解释，现有的规定也许仍然不能满足我们的规范需求。现行法律还存在着应予规范却未予规范的情形，这时使会存在法律漏洞。法律漏洞的存在，是由人类理性的有限性、立法者的思虑不周以及社会情势的变迁等原因客观造成的。这时，为实现法律的目的与价值，在法律适用中就需要进行法律漏洞补充。

当然，并不是所有法律未予规范的事项均属法律漏洞，只有为达成立法目的应予规范但却未予规范的事项才属于法律漏洞。对于某些事项法律可能基于自己的价值判断认为不应由其调整因而有意地保持沉默，该种未予规定并不违反立法目的，因此不属法律漏洞，而属于法外空间的范畴。

（二）漏洞补充与依法行政

漏洞补充与法律解释的区别在于是否在法条可能的文义范围内，法律解释是在法条“可能的文义”之内使法律规定明确、具体，因此，其并未逾越法条涵盖的范围，而法律补充的内容则已经超现了法条“可能的文”因而在某种意义上具有“立法”的性质。当然，“可能的文义”的界限并不总是十分明确的。

法律漏洞的补充，例如类推适用、目的性限缩，乃是贯彻平等原则的要求，不仅可以防止恣意，而且可以促进公平正义的实现，故在行政法领域，除行政处罚受处罚法定主义的限制不允许漏洞补充外，一般均承认漏洞补充的合法性。只是行政法上的漏洞补充，与民法领域上被广泛的承认相比较，应受法律保留原则的限制。

法律保留原则是指行政机关只有在取得法律授权的情况下才能从事行为，如果法律没有明确规定，行政机关不能根据自己对立法目的的理解，自行创设法律规范包括进行法律补充。但法律保留原则并不适用于所有的行政领域。行政诉讼是对于行政行为的审查，如果行政机关在作出行政行为时不能进行法律补充，法院在行政诉讼中也就没有进行法律补充的可能。因此，在行政处罚领域，非国有财产的征收以及财政、税收等的基本制度这些领域的行政诉讼中，应该不得进行法律补充。

二、漏洞补充的方法

行政诉讼中法律补充的方法由于受“依法行政”原则的制约，与民法

相比有细微差异。行政诉讼中法律补充的方法应当包括类推适用、目的性扩张和目的性限缩。

类推适用，是指将法律明文规定，适用到非该法律规定所直接加以规定，但其法律之重要特征与该规定所明文规定者相同的案型。类推适用的法理在于平等原则，及基于正义的要求，相同事物应为相同处理。

目的性限缩，是指法律条文的文义应涵盖某一案型，但依立法目的不应包涵此案型，系由于立法者的疏忽未将其排除在外，于是为贯彻立法目的，而将该案型排除在外的一种法律补充方法。

目的性扩张则正好相反，是指为贯彻法律规范意旨，将本不为法条文义涵盖的案型，包括于该法条适用范围之内的法律补充方法。

三、行政法律适用中利益衡量

行政法与民法的重要区别在于，行政法是调整公共利益和私人利益的关系。行政诉讼中总要面对代表公共利益的行政机关和私人利益的行政相对人之间的利益纠纷，法官能否很好的平衡公共利益和私人利益，往往不仅关系到个案的公正，更关系到社会的价值趋向。再者，法律的适用往往不只有一个惟一的结果，需要在多种可能中作出选择。

利益衡量方法强调个案的具体情形，因此，不可能有一种标准的，统一的模式，但利益衡量作为一种司法方法，总有其共性的东西可循。

第4篇：行政法律解释范文

论文关键词 行政执法 行政法解释 合宪性解释

过去学者的目光多集中于行政立法之上，虽然法院也作出大量的行政判决，但始终对于行政法律实施及效果不够重视，导致行政法解释的重要性没有突出，“有法而不能用”的情况出现。事实上在实践中，行政机关也行使着大量的解释任务，而且多数情况之下，这些解释并不会进人到司法审查领域。宪法精神不仅应当贯彻在行政立法中，在行政法的实施过程中也应当起到非常重要的指引作用。针对行政法规范的特点以及合宪性解释的基本规则，从而深人建构行政法解释的方法与技术。

一、 合宪性解释概述

（一）合宪性解释涵义

关于合宪性解释的涵义，法学界对其解释分歧较大。广义合宪性解释，系指依据宪法及位阶较高的法律规范来解释位阶较低的法律，使其符合宪法理念及精神的法律解释方法，梁慧星、杨仁寿持此观点。而狭义的合宪性解释则是指以宪法内涵精神作为解释法律规范的唯一标准，以维护法秩序之统一，学者周永坤持此观点。合宪性解释的应用法律效果无非巩固宪法根本大法的地位，维护法律秩序与统一，保障公民基本宪法权利。根据合法性解释的目的，狭义解释事实上更能凸显合宪性解释内在涵义，依据位阶较高的法律（宪法以外的高位阶法律）来解释位阶较低之法律，这不属于合宪性解释范畴。

（二）制度背景

合宪性解释在当代法治语境下具有重要意义。民法学者黄茂荣即认为，合宪性解释具有两项基本功能：“其一，参与法解释内容之决定。合宪性因素亦有所谓内容性功能。其二，控制法律解释之结果，使其不溢出宪法所宣示的基本价值判断范围之外，此即合宪性因素所具有的控制性功能”。尤其是对于以裁量性、政策导向性为特征的行政解释制度而言，合宪性解释方法对于监督行政机关依法行政具有不可替代的作用。

行政机关是维系国家与公民的直接纽带，其行政行为不仅关系到公共利益（如修建公共设施），同时也牵扯到大量的公民私人利益（土地征收，行政处罚）。而无论是行政司法或行政执法，其作出具体行政行为必定依据法律、行政法规、规章等规范性文件。完善权利公平、机会公平、规则公平的行政法解释制度，使其能够保障公民各方面权利的落实。合宪性解释方法在行政法解释中的运用，有利于保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯。通过对行政法律法规进行合宪性解释，深入公民生活的行政行为遵循宪法的价值精神，确保公民的宪法权利得到保障。通过在行政法解释中合宪性解释方法的应用，不仅监督了行政机关遵守宪法的执法效果，加快转变政府职能，推进行政职权配置法治化，在一定程度上审查了行政法规、规章的合宪性，确保政府公正文明规范执法。

二、行政法解释特点

（一）行政法解释必须结合具体个案

行政法解释的主体可以是司法机关、行政机关，其解决的是法律适用问题而非立法问题，行政法解释结合个案具体情况作出合乎宪法的解释。立法与法律解释应当有明确的界限，立法应当由拥有立法权的机关按照法定程序进行，而解释法律则在具体的法律适用过程当中进行，其解释主体也可适当扩大。在一些宪法性案例中，行政机关出台了与宪法精神相背离的行政规章，比如“纳税大户子女中考加分”事件：2006年，福建省漳州市出台规定，给纳税前100名的民营企业家子女中考加20分。宪法赋予公民自由和平等，这是公民享有的受法律保护的基本权利。公民在受教育方面享有共同的机会和起点是平等权内涵衍生的题中之义。该规定并未明显侵犯具体权利人的权利，但它事实上造成了公民之间的不平等并且没有合理的上位法作为依据。该规章的适用无论如何都无法做出合宪性解释，该规章在内容上违背了宪法基本价值取向和精神内涵。

（二）行政法解释必须利益制衡

无论是在行政执法还是行政司法阶段，解释者都存在着对各方利益进行权衡的问题，寻找到最为公平的解决办法，以保护公民为主。行政机关依据法律规定作出抽象或具体行政行为，以国家强制力作为保障，在行政关系中具有绝对强势地位。而公民是接受行政机关管理和监督的相对弱势方。在这样一种地位失衡的状态下，行政机关与行政相对人的很难达到利益均衡状态，实践中行政机关侵害公民利益事件时有发生。而合宪性解释的其中之一的功能为保障公民基本权利，当一切解释方法用尽时，解释法律应该充分考虑个人利益与公共利益之间的平衡，涉及到行政机关与行政相对方利益冲突时，尽可能充分考虑行政行为作出后的社会效果及是否体现法律公平正义的价值理念，保持与社会主流道德标准一致。

（三）行政法解释必须从严解释

行政法解释属于公法解释。公法主要调整和配置公权力，同时起到制约监督公权力滥用的双效机制。这一基本价值观决定了在行政法解释过程当中，必须严格依据立法者的本意解释法律，行政法律规范涉及社会领域广泛，行政关系复杂多变，其具有较强的变动性和不确定性。在这种情况下，解释者的自由裁量空间较其他法律领域更大，解释者的个人价值观，个人经历及思维方式所起的影响因素占有较大比例。此时，解释者应当把握住立法本意，坚持基本的保护普通相对人、人民群众利益的基本价值观，仅在法律范围内考察行政行为是否符合立法精神是远远不够的，解释者还应当将社会效果，社会评价，普世价值纳入考量范围内，综合一切可能对其产生影响的因素。

三、 合宪性解释在行政法解释中的适用

（一）合宪性解释与其他法律解释方法之间的关系

合宪性解释作为当代宪政语境下发展起来的一种新兴法律解释方法，如何化解其与传统法律解释方法之间的矛盾与冲突是一个关键性问题。甚至有国内学者认为合宪性解释方法的出现是对传统解释方法体系的严重冲击。瑞士学者曾对此问题提出三规则，很好的解决在合宪性解释与其他法律解释方法之间的冲突：宪法相关规定可直接适用与解释过程当中，此为单纯解释规则；当数种法律解释方法适用产生的语义产生分歧时，应优先选择与宪法精神相符的，此为冲突规则；最后当法律解释后存在违宪疑虑时，应选择不违反宪法精神的法律解释，此为保全规则。

并非所有解释方法的适用都能推导出同一个结果，解释方法的选择及技巧的不同都可能导致得到语意矛盾的结果，解释者应当根据具体情况选择适用。关于瑞士学者总结的关于合宪性三项基本规则，结合行政法解释的基本特征，笔者认为可以遵循以下几个原则来适用合宪性解释方法。

首先，穷尽其他解释方法仍不能明确法律法规具体涵义时，方可使用合宪性解释。合宪性解释本身是将宪法精神纳入法律条文之中，而宪法的大部分规定属于原则性规定，在法律适用上影响较弱。行政法规、行政规章具有很明显的公法属性，行政法的解释在促进法律适用的同时还起约束、制衡公权力的重要作用。在语言文字含义清晰明了的情况下，不得以合宪性解释方法来背离语意明确的法律规范，否则法律将形同虚设。也有学者认为合宪性解释方法并非一种孤立的方法，在很大程度上是一种综合性解释方法。无论适用哪种解释方法，一旦得出符合宪法精神的结果，便达到合宪性解释之目的，排除与之相违背的解释结果。笔者认为多种解释方法的运用极容易导致法律适用的混乱性，合宪性解释限定在文义范围内，与其结合文义、目的等方法重叠使用，不如严格遵守解释顺序再以合宪性解释作为指导，将宪法精神纳入法律适用之考量范围。

其次，作为所有法律解释方法最具原则性的合宪性解释方法，对其他的法律解释方法起指引、规范作用。宪法是一切法律法规的正当性依据，在对法律法规解释的同时，存在多种法律解释方法可供法律解释者选择时，应当优先选择体现宪法精神的解释方法。

最后，有学者认为在个别情形下允许“法的续造”， 当出现“法律完全无法保障某项基本权利，而基本权利侵害的救济又极为迫切时”，通过“宪法基本权利”进行“法外”续造。笔者认为此项建议并不可取，若承认法外续造，等于赋予法律解释者立法之权，之前提到过法律解释者与解释结果有利益相关性，若此时赋予解释者法外续造之权力，无非助长公权力滥用之势，无论适用条件如何严苛，终难实现利益均衡，保障宪法基本权利实现。

（二）合宪性解释限制

第5篇：行政法律解释范文

1.1行政解释主体过多

我国当前行政解释主体主要有以下几种:国务院、国务院主管部门、国务院直属机构、国务院某个办事机构、省级人民政府主管部门、省会市人民政府、省会市人民政府主管部门。

如此之多的行政解释主体产生了两方面的问题：①超越法律规定的行政解释主体的范围。在我国法律实践中存在的这些行政解释主体实际上远远超出了《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》、《行政法规制定程序条例》及《规章制定程序条例》规定的范围。法律解释的主体应该由法律或立法机关授权，而实际上存在的这些行政解释主体很多却是法律解释主体再授权的结果，这就违背了法律的本意，超出了法律的界限。②现实中几乎每一部法律的出台都必然伴随制定实施细则、实施办法，并由下级机关再制定实施细则的实施办法，但法律对于不同行政解释的效力并没有明确的规定，这就造成了法制文件的混乱，行政解释冲突严重，严重削弱了法律的权威和尊严。

法律赋予行政机关法律解释权的目的是规范行政机关自由裁量权的行使，减少规范性文件的相互冲突，使下级机关可以灵活的适用法律条文，从而达到法治的目的，但当前存在的行政解释主体过多的问题显然违背了这一立法初衷。

1.2缺乏完善的行政解释程序

我国关于行政解释程序的规定主要体现在三个法律文件之中，即1999年国务院办公厅[1999]43号《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》。

我国当前的行政解释的程序明显存在诸多问题，不能很好的规范和约束行政解释行为，比如行政解释程序规定的比较简单，未规定行政解释期限、行政解释制定过程中陈述意见或听证程序，缺少违反行政解释程序的后果和责任规定等等。

完善的行政解释程序不仅是建设社会主义法治国家的要求，而且对于限制行政恣意，保护行政相对人的合法权益具有重要的意义，亟需进行相关的立法制度建设。

1.2行政解释缺乏有效的监督

“一切有权力的人容易滥用权力，有权力的人们使用权力一直到有界限为止。”一切权力都有无限扩张的本性，更何况是行政权这种积极的权力，因此对行政解释权进行监督是必要的，这种监督既包括内部的监督，也包括外部的监督。如果说完善的行政解释程序是一种内部监督，那么此处所指的就是一种外部监督。行政机关在做出行政解释之后，应由何部门来审查其合法性？现行法律没有规定。这种制度缺失是当前亟需解决的。

正因为行政解释中存在的这些问题，有的地方行政机关把行政解释作为了维护部门局部利益的手段，以部门利益而不是立法原意作为行政解释的依据，不但损害了法律的尊严和权威，严重影响了我国法治建设，而且严重损害了行政相对人的合法权益。

2完善我国行政解释制度的几点建议

2.1规范和限定我国行政解释主体

当前存在的过多的行政解释主体，不但有越权解释之嫌，而且客观上导致了行政解释规定的泛滥和混乱，不利于我国法治建设，为此，必须要对我国行政解释的主体进行规范和限定。可以从以下两个方面着手：

①取消当前存在的一些行政解释主体。比如一些仅仅是内部行政机构且无相应的行政管理权的行政解释主体、法规规章自定的行政解释主体。这些行政解释主体的存在实际是行政越权的产物，不符合我国的立法意旨。

②制定新的完善的行政解释法律，明确规定行政解释的主体和权限。在行政解释主体的确定上，应与我国的立法体制相适应。应严格禁止行政解释机关再授权其他机关进行行政解释。明确各级行政解释机关的解释权限，禁止越权解释。

2.2完善我国的行政解释程序

我国的法律实践中一直存在着“重实体轻程序”的传统，虽然现在这种状况略有改观。到目前为止，我国还没有一部统一的行政程序法。

在我国行政解释程序的立法中，至少应该包括行政解释的授权、行政解释提议主体、提议形式、对提议的处理及答复程序、行政解释的拟订程序、行政解释的期限、行政解释的，以及违背行政解释程序的后果等这些基本的内容，具体制定上可以参照行政立法程序的相关规定，以更好的规范行政解释行为，保障人民合法权益不受侵犯。

参考文献：

[1]孟德斯鸠著.张雁深译.论法的精神[M].北京:商务印书馆,1961.

[2]王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社,1994.

[3]米健.比较法学文萃[M].北京:法律出版社,2002.

第6篇：行政法律解释范文

我国行政法规解释的生存空间

在以往的法律解释研究中，不少学者其实是不同意行政机关拥有法律解释权的，认为行政机关作为立法机关的执行机关，其执行的法律是无争议的法律文本［4］。从解释的场景来看，不是法律文本需要解释，而是法律与欲调整的案件事实遭遇才凸现出解释的必要性。法律解释的目的不在于说清法律条文(文本)的意义，重要的是要解释清楚待处理案件中法律意义是什么。“事实与规范处在不同的层面，它们是判断形成过程中的原材料，未经加工，它们根本不可能相互归类，规范属于抽象性、普遍上定义之应然，事实则属于杂乱无章的无定型之实然，只有在用经验来丰富规范，丰富案件之后其方式为它们相互适应，并应对这种适应通过论证加以说明，归类方为可能。”［5］所以，简单的逻辑告诉我们，法律的制定自然是为了实施，法律一旦实施，必然需要一个解释环节，在行政法规适用过程中，解释必然扮演沟通规则与事实、法律后果的桥梁，这也缘于行政法的实施，不是简单的凭借国家权力强力推行，而是需要沟通、需要和行政相对方的对接，促进其对行政法规的认可和降低抵触情绪。行政法学界有学者明确提出：“行政从管理向执法的转变必然彰显出行政法解释的意义和价值，任何行政机关只要实施行政执法行为就必须进行一定的法律解释，任何行政机关只要实施行政执法行为，就必然享有一定的法律解释权。”［6］正是基于这种具体实施中行政法规解释存在的正当性，才有了行政复议机关可以运用行政法规作出裁决，甚至一些“复议终局“案件。从国务院到地方各级行政机关，大多都享有一定程度的行政执法权，那么能否推而广之，把交警开罚单、工商行政执法、城市管理综合执法等等具体行政行为也视作是对行政法规的解释呢？笔者认为，法律解释，特别是负责具体实施法律的行政机关，必须得绕开那些学术上的空洞争议，去遵从所谓的有权解释（严格意义上的“抽象解释”）。因为，实施法律法规是执法者和行政相对方之间最终沟通，只不过一方以法律的名义，以法律为前提。而人类存在的过程，从本体论上来说，就是一个理解生活的过程。“解释根植于理解，是理解的发展和实现，由此看来，所有的法律活动，包括立法、执法、司法、法律监督、法律研究和教学、法律服务、法律宣传等等，从广泛的意义上说都属于人的理解和解释活动。”［7］简言之，在具体解释中，享有行政执法权利的执法机关，均可以理解为是具有行政法规解释权的主体。

但若真如此理解，法律的确定性便大打折扣。郑永流教授在其《法学方法论》里写道：“法律方法的内容得到极大拓展，自由裁量、合目的性(结果考量、客观解释)，论题解释、论证、前理解、诠释循环、填补法律漏洞，法律者的是非感、合理解释、法律对制定法的正当违背等方法或判断中要考虑的因素，被相继提出。”［5］正因为此，现实社会中有太多的不确定性因素的影响，我们难以信任，在我国多如牛毛的执法主体中，所有的执法者都能准确理解法律文本的含义，况且现实生活中还有那么多滥用权力、假公济私的公权力的破坏者，这也促成了行政复议制度的落成和实施。行政复议制度的价值在于，通过有权复议机关，内部纠错，以解决行政相对方因为不服行政主体的具体行政行为而提起的异议。我们把问题的焦点置于行政复议程序中，特别是“复议终局”案件中来审视这种对行政法规的具体运用、解释及最终裁决和当前我国法律解释体系的暗合。

我国行政法规解释体制和行政复议制度的结合

让人诧异的是，在纷繁复杂的理论面前，我国的法律解释却没有按照常理走入某个模式，因为在中国的制度设计上，法律解释既非附属于司法裁判权，也非附属于立法权或者法律实施权。“它在法律上被单列为一种权力，一种通过解释形成具有普遍法律效力的一般解释性规定的权力，而在不同的国家权力机关之间的分配，则构成了一种极具中国本土特色的法律解释体制。”［7］从行政法规和地方性法规的解释可以看出一些“特色”。迄今为止，我国有三部行政法规对行政法解释体制有过规定，其中，1981年通过的《关于加强法律解释工作的决议》中有关行政法解释的规定：“国务院及其主管部门有权对不属于审判检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题进行解释；省、自治区、直辖市人民政府主管部门有权对属于地方性法规如何具体应用进行解释”。2001年国务院第321号令颁布的《行政法规制定程序条例》第31条之规定：行政法规条文本身需要进一步明确界限或作出补充规定的由国务院进行解释；33条对属于行政工作中具体应用行政法规的问题，省、自治区、直辖市人民政府法制机构以及国务院有关部门法制机构请求国务院法制机构解释的，国务院法制机构可以研究答复；其中涉及重大问题的，由国务院法制机构提出意见，报国务院同意后答复。2001年，国务院第322号令颁布的《规章制定程序条例》第33条规定：规章的解释权属于规章制定机关［8］。可见，享有法律法规制定权，便享有了解释权。那么，在行政复议制度中的复议机关有无这种权力呢？不言而喻，除了最广泛意义上的解释，否则，其不可能享有所谓的“有权解释”。这有悖于对裁判的终局和负责，因为司法被视为是最后的保障，而复议制度则置于可有可无之境地。笔者认为，当前我国的法律解释体制不可能在短时间之内有调整或者修改废止等活动，因为中国特色社会主义法律体系初步建成，举国的重心都在于关注法律实施层面上的问题。这恰好是一个绝好的机遇，顺理成章地重拾执法层面上，执法者对法律的解释重新进入公众视野。

然而，现行的主流观点并不承认行政执法主体的解释权，似乎觉得照章行事照本宣科就能完成法律文本所交代的含义，这无疑是脱离现实的，但因其确实有极大的可能导致解释权泛滥，法律不确定性增加，同一条法律有太多不同的理解的哈姆雷特现象，所以，这也不可取。那么，行政争议的裁决者、处于司法和法律实施中间的复议制度，有没有可能承载一定的解释角色，在这个意义上消解掉之后的司法过程，以不引起之后的繁杂的诉讼程序为目的。这在一定意义上成为可以探究的课题。当然，这不是说复议机关凭空就有了法律解释权限，而是在普遍意义上缩小了行政法规的解释主体和范围。这样，就折中了只有制定行政法规的主体享有解释权，其他的都不承认的现实，有个相对合理和可以缓冲的地带。

行政复议终局对法律解释的影响

行政复议终局，从某种意义上说阻断了行政相对方继续寻求法律救济的可能性，尽管行政相对人之前可以选择是复议还是诉讼，但这并非是排斥司法救济的充分条件，基于这样的质疑，就形成了一个循环过程。首先，拥有行政法律制定权的主体享有解释权，在没有进入诉讼之前，无其他的权力、司法程序的介入，此时，有且只有行政法规及其解释存在，以其为尊。其次，当行政相对人选择行政复议且进而发展至复议终局的法律境地时，相对方再无其他的途径，此时，乃穷途末路。最后，因为前面两点，司法救济只是圈外法律，无法提供机会为相对方作最后的保障。

按照1986年10月28日最高法院《关于人民法院制作法律文书如何引用法律规范性文件的批复》规定，法院应该区分这么三类规范性文件：一是“可引用的”，有基本法律、法律、行政法规、地方性法规、以及自治条例和单行条例；二是“参照”，《行政诉讼法》第53条规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、的规章。”三是“援引”，《关于司法解释的若干规定》第14条规定：司法解释与有关法律规定一并作为法院判决或裁定依据的应该在司法文书中援引。而且在具体的法律实施中，不少法律都由国务院制定实施细则，进而发展到终点，即对实施细则的解释。

第7篇：行政法律解释范文

[论文摘要]行政法的适用解释存在着行政机关的解释和司法机关的解释两种形态,但是由于行政官与法官在法律思维上所存在的差异和工作环境的差别,使他们对法律的解释会形成不同的特点,而这些特点也同时决定了两种解释形态的不同的法律效力。

行政法解释可能存在于行政机关适用法律和司法机关适用法律的过程之中,但是法官进行规则适用的方式却可能与行政者不同,由此也形成了对行政法的两种不同解释类型,两者的区别在于:“司法解释具有权威性品格,而其他官员的解释,尽管通常被接受为有效解释,原则上要服从司法审查。”而且,“在合宪政府体制中不能忽视这种区别的重要性,因为如果我们还不准备让行政者最后决定法律的含义的话,那么就必须保持一些对行政者的法律解释的独立制约。如果我们忽视了这个事实,我们就确实生活在一个最后由官僚说话算数的社会,而不论这些官僚有多仁慈。”[1]那么,行政机关的解释与司法机关的解释究竟存在哪些区别?这些区别又是如何形成的呢?本文试图对这些问题进行初步的探究。

一、行政法解释两种形态的差别

首先,行政机关的解释是建立在行政过程上,而行政过程“是行政主体在行政权力的配置、实施和受监督的过程中,与行政相对人所发生的相互关系在时空上的各种表现形式和形态。从法律关系的角度看,是行政法律关系的形成、变更和消灭过程中彼此之间的相互影响和相互作用的各种表现形式和形态。”[2]在该过程中,行政机关是主动式的、命令式和强制性的,虽然也存在法定的形式和程序规则来规范行政机关,但是它的结构基本上是线性结构,与司法程序、过程相比,带有明显的执行性,这种执行性的特点决定了行政过程中对法律的理解的非独立性和非自主性。WWW.133229.COM所谓非独立性是指它的解释活动是依附性,是为执法行为服务的;所谓的非自主性,是指解释法律并不是他们的最本质的工作,而是基于他们的法律赋予的行政权所伴随的权力。司法解释建立在特殊的司法适用过程中,而这个司法过程是以专门的程序来确定事实、以一种权威性的方式来宣布法律。[1](313)更为重要的是,司法过程中的程序是典型的三角结构,法官处于中立的超然地位,与诉讼两造没有利益上的纠葛和牵连,这对于法官的法律解释能够保持客观的态度十分关键。

其次,行政机关适用法律追求的是行政目标,法律依据是其达到目标的手段,他寻求法律依据所希望达到的是证明其行政行为的合法性和正当性,目的是为了建构行政行为的正当理由,从而使行政相对人接受他作出的行为,因此行政机关对法律的理解更多的是考虑行政的功利目的,更容易趋向于主观解释,从而形成解释的偏向性;司法机关在司法中的裁判角色和审判的被动性,使他没有自己既定的目标和功利上的考虑,因此他在法律的解释上是被动的,他在解释中更多的是考虑公平性、客观性,因而更多地趋向于对法律的客观解释。

第三,行政官是在行政系统的工作环境中、在等级森严的官僚体制下进行行政法的适用活动的,严格的人身依附关系和惟命是从的行政活动方式,使行政官难以获得独立地位来进行对法律的理解和应用活动,因此在适用中不太可能进行纯粹的法律上的思考而更多的是综合性的政策性权衡过程。特别是在中国这个复杂的政治体制下必须要处理上下左右关系,使行政官的法律思考不能不夹杂在大量的非规范性思考中。难怪著名的行政法学家韦德也认为:“行政决定是依行政政策作出的……行政官是尽力依据公共利益找出最有利最理想的答案。”[3]法院对法律的解释环境和体制条件显然是行政机关所不能比拟的。在现代社会里,司法系统从本质上是独立于以命令和服从为基本特征的行政系统,作为法治的监护人和法律的宣示者,法院并不存在严格的上下级关系,各级法院在形式上是独立的,不存在权力支配关系。法官以裁判案件和维护法治为基本立场,由此决定了法官的独立、自主、平等和公正品性,因此法官可以在一个相对比较法律化的环境中来进行法律上的判断和思考,法律理性和法律自身的逻辑规则可能比较容易获得他们的接受和遵循,这决定了他们在司法活动中所采用的方法是客观的并遵守着他们的法律观念。[3](51)所以,“多数法律家往往不能容忍非公开的政治交易和无原则的妥协,对行政机关的因事制宜的变通裁量也保持高度的警惕。”[4]

第四,司法机关对法律的解释是规范化的解释,受内在的解释规则的约束,解释者的主观随意性和自由度相对比较小,而且作为法律家的法官,“由于他们掌握了法律专业的知识技术,尤其重要的是他们通过法学教育和实践体验所形成的独特的思考方式适应了时代的需要。”[4](199)因此,法官“习惯于听取不同意见,从对立之中找出最佳解决方案并通过解释和论证使之成为具有规范效力的共识或者决定。在专业分工日趋细密、利害关系错综复杂的现代社会,职业法学家……以其独特的平衡感觉在多元格局中折冲樽俎、操纵裕如。这种平衡感觉并非任何人都可以领会的中庸之道,而是指只有法律家才具备的技术理性。”[4](199)行政机关对法律的解释更多的带有政策性解释的特征,这一方面表现为上级行政机关对下级行政机关的指导性解释成为解释的经常性方式,下级行政机关每每在遇到疑难问题时也多半通过请示、汇报来寻求解决的办法;另一方面,则表现为解释者对事情处理结果的注重程度远甚于解释过程,是围绕着预定的结果来寻求支持结论的最佳理解。这样在解释的对象上就可能会越出正式的法律渊源的范围,而将非法律的因素,如政策、社会习惯、形势需要等因素都综合地考虑进去,这样就使得解释的过程充满着不确定性的因素,也使得社会对解释结果的预期往往不会准确。当然,行政机关的解释往往在比较开放的语境中、在与相对人的公开性的交涉中来完成,这就使得对立方的意见和观点在解释时能够获得应有的尊重和掂量。

最后,行政机关的解释与司法机关的解释的不同之处还在于前者带有比较多的经验成份,理性化相对欠缺。行政官在长期的政府部门工作经历,习惯于按部就班的工作方式,对所属系统的工作轻车熟路,行政经验和专业技能相对高超,但是也容易形成依赖经验的惰性,容易形成凭借经验来进行法律上的判断和思考的习惯。诚如韦德先生所言:“行政官的方法是经验式的,是权宜之计。”[3](51)经验判断显然是欠缺严格和审慎的思维,更不容易接受法律职业所要求的法律推理程式。法官在解释过程中虽然也可能会受到经验因素的影响,但是法官职业的法律职业性、终身制和高度的程序性,使他习惯于严格的法律思维和推理,受感情和案外因素的影响相对比较小,也容易自我控制和约束。

二、行政官与法官在法律思维上的差异

行政官与法官在法律解释上所存在的差异,一方面是与行政行为方式、司法行为方式的特点有关,因为解释活动毕竟是依附于这两种行为之上,解释的特点不能不受它们的影响。但是,另一方面,也是十分重要的方面,就是行政官与法官在思维方式上所存在的差异也对解释类型化产生直接的影响。两者在思维方式上的差异从内在方面决定了他们对法律的解释会形成不同的风格和特征。一般说来,法官的思维是典型的法律人思维,它的思维特征,按照季卫东先生的观点,具有“一切依法办事的卫道精神;兼听则明的长处;以三段论推理为基础”三个方面的特点。[4](199)按照孙笑侠教授的观点,是具有五个方面的规律,即“(1)运用术语进行观察、思考和判断;(2)只在程序中思考,遵循向过去看的习惯;(3)注重缜密的逻辑,谨慎地对待情感、情理等因素;(4)只追求程序中的相对的真;(5)判断结论总是非此即彼的进行一刀切。”[5]而郑成良教授则认为,作为法律职业的思考方式,法官的思维不同于经济思维、道德思维和政治思维,法律思维至少具有如下几个特点:“(1)以权利义务分析为线索;(2)强调普遍性优于特殊性;(3)合法性优于客观性;(4)程序公正优于实体公正;(5)形式合理性优于实质合理性;(6)理由优于结论。”[6]以上引述表明,虽然对法官的思维方式,学者所概括的侧重点有所不同,但是都基本上肯定了法官的法律思维的规范性、程序性、裁判性、形式性、逻辑推理性和客观性,而正是这些思维上的个性和特点,形成法官对法律的解释不同于其他职业者对法律的解释。

与法官的思维有所不同,行政官的思维不是严格意义上的法律职业思维,①理由是,行政机关的工作方式不具有法律职业的共同特征,而是一种另类职业。按照一般的见解,现代行政可以概括为“国家行政机关依法对国家和社会公共事务的政治与管理”。[7]行政权则相应的是国家权力体系中负责执行国家权力机关的意志、维护秩序、增进福利、管理社会事务的权力。行政权的运用具有不同于其他权力的特性:一是强制性;二是支配性;三是执行性;四是公共性;五是服务性。行政权的这些特性决定了行政官的思维具有不同于法官的法律思维的特点:

第一,被动性思维。行政权的执行性表明,“政府只不过是主权者的执行人。它负责执行法律并维护社会以及政治的自由。”[8]行政主体行政权力的获得以及行使都是依据法律、法规即权力机关的意志,并且以执行权力机关的意志为目的。没有法律,行政职权就无所依归。近代以来的无法律即无行政的说法也表明了这个特征。行政机关的执行性使得行政官对法律的理解和解释不能带有创造性,他只能在从属的地位上被动地接受法律的规制。行政机关虽然也带有执法的专业性,但是从整体上考虑,行政官在专业上和行政上的技能要求都不是特别高,行政系统内严格的等级关系使行政官容易养成服从和被动性的思维习惯,缺少独立思考和判断的环境和制度空间。

第二,政策性思维、道德性思维、政治性思维与规范性思维相互交织在一起,但以政策性思维和政治性思维为主体。也就是说,行政官在处理行政事务上的考虑是综合性的,既考虑政策性的因素、政治利益上的平衡,也要考虑法律上的规定和社会道德评价标准,是多重标准的相互平衡决定着他的最终判断和选择,因此他思维的空间相对比较大,对各种利益的权衡相对比较全面。而法律职业者则相对地局限于法律范围内的思考,对法律以外的因素,法律与政治、道德、政策、形势等因素的考量则较少。法律内的思维与法律外的思维以及所形成的差异大体上可以看作是行政官与法官在思维上的两种类型。

第三,常识性、经验性思维优于理性思维。行政官生存于与被管理者的密切联系中,对管理对象的生活体会深刻,大量的社会接触和人际交往关系使他们对社会的交往习惯和人情事故具有更多的同情式的理解和认同,由此也形成了他们看待、分析社会问题、认识社会问题的经验方式。这些经验方式并不是完全的非理性的产物,而是说它并不是严格地遵守刻板的形式化的推论方式来进行判断,能够与社会从善如流、入乡随俗,保持与社会生活的近距离接触,能够按照大多数社会成员的倾向、价值观念和行为尺度来选择行政行为的方向,即使在某些时候可能与国家法发生冲突,也会寻求妥协或者折中的办法解决。由于比较注意从社会的角度来考虑问题和解决问题,因此行政官往往从社会或者当事人的接受这个角度来判断和解决问题,以保证行动结果的可接受性。

第四,与法院的法官思维中注重理由甚于注重结论[6]的特点相反,行政官可能相对注意行政决定的结果的可实现性,更关心法律上的处理结果和法律目标的落实、实现。他是对上级权力和法律负责而不是对当事人和过程负责,他在整个法律适用过程中所刻意寻找的是如何有效地达到法律所追求的目标,而理由和论辩手段都围绕着目标来运转,法律适用的结果很大程度上不是自然推理的结果而是相反。

第五,行政官的思维和价值倾向中,往往带有极大的平衡性,不以当事人的个体利益为考量的基本元点,而是以社会利益与个体利益的平衡为基点,其宏观的视域大大地超过微观的分析,社会目标的考虑重于个案的考虑。

第六,行政官的思维空间不以程序过程为限,对形式理性的要求也存在本能上的反感和排斥,虽然也有行政程序的规范和约束,但是对于强调效率优先的行政权则有内在的隔阂和对立。因此,当形式合理性与实质合理性发生冲突时,他们对法律的实效性、实质合理性更为推崇,当公平与效率发生冲突时,理智的天平可能向效率倾斜。

以上对行政官的思维方式的初略分析说明,他们的行政化思维方式具有不同于法律职业的典型法律思维的诸多特点,这些差异对于他们的法律适用活动不可能不产生影响,这也决定了他们在适用中对法律的理解和解释必然会与法官的解释发生差异和矛盾。

三、行政法解释的效力:行政机关解释的先定力与司法机关解释的最终性

行政机关对法律的解释与司法机关对法律的解释,作为两种不同的解释类型和方式,必然会产生矛盾和冲突,由此也引出关于两者的效力关系问题,这是任何法律制度所必须回答的问题。从法律的执行角度来分析,无论是行政机关还是法院都是适用法律和执行法律的机关,他们的法律适用虽然出发点有所不同,但是性质和结构基本相同,[9]它们都有权力将一般规则适用于特定的案件事实,因此拥有着相似的法律适用职能。这样就必须在制度上确定两者的效力范围,以解决当发生冲突时的解决机制。在这个问题上,大陆法系通常通过行政行为效力制度和行政司法审查强度的确定来划分两者的界限,而英美法系往往通过相关的行政法判例来确定相应的规则。[10]

按照行政行为效力理论,行政行为的效力是指有效成立的行政行为依其外形和内容所具有的产生一定法律效果的特殊作用力。[11]在大陆法系,行政行为的效力形态一般包括形式存续力、实质存续力、要件效力和确认效力。[9](124)我国台湾地区的学者倾向于划分为公定力、确定力、拘束力和执行力。[12]我国青年学者叶必丰教授则将行政行为的效力界分为先定力、公定力、确定力、执行力、存续力。[13]如果从行政过程着眼,在这些效力形态中,公定力是所有其他效力的基础和前提,对本文的论题而言具有特别之意义。所谓的公定力,是指“行政行为一经作出,除自始无效外,即获得有效性推定,在未经过有权机关依法撤消之前,要求任何国家机关、社会组织和公民个人对其给予承认、尊重和服从并不得根据自己的判断对其无视、否定或抵抗的效力。”[11](54)法律设定公定力是为了维护行政行为的安定性和对行政意志的保护,它旨在形成一种相对稳定的行政秩序,排除其他机关和个人的干预所可能造成的混乱。但是,公定力的存在是以承认行政纠纷和行政瑕疵的不可避免性为条件的,这同时预示着行政机关对法律的理解和所作出的判断也存在被撤消或者否定的可能性,因此公定力意味着行政机关的法律适用不具有绝对的效力,而是相对效力,即有条件地承认其对当事人的约束力。基于行政行为公定力的考虑,可以认为行政机关对法律所作出的解释也仅仅具有先定力,即相对于当事人和法院而言,行政机关所作出的解释具有形成行政机关意志、对抗当事人意志和其他机关意志的效力。在行政行为未被其它机关撤消之前,法律上假定它是合法有效的。因此从整个法律适用过程来看,它的效力具有相对性。法律上之所以确定行政机关解释效力的相对性,其原因在于:首先,是实施行政法和维护法律的安定性的需要。因为行政行为是实施法律的行为,但是行政行为不能都寄托给法院来实施,否则行政权将全面瘫痪,达到增加法律的实施成本。而且,行政纠纷和行政瑕疵在现代社会的存在具有不可避免性,如果不确认行政机关行为的效力,将不仅危及行政权的合法性,而且不可能维持正常的社会秩序。[11](58)法律的安定性也难以维系。其次,相对法院来说,行政机关在对法律的解释能力上也存在着与法院的比较优势,[14]这些优势在于行政机关对特定领域的法律的了解和掌握要多于或者强于法院,许多的立法性资料和有关的内部情况有助于他们对法律的解释;现代社会的不少法律技术含量和专业含量比较高,被解释的法律文本通常包含着许多技术性、专业性和管理性的内容,需要具备比较高的理解力和领悟力,而已经形成某种专业技能和专门知识的行政机关必然要强于法院。因此有理由要求法官尊重行政机关的解释。第三,虽然行政机关在解释法律上具有比较优势,但是却不能赋予它绝对的解释权,这除了会侵害到法院的司法权威、影响司法的最终效力性、破坏基本的宪政秩序、混淆行政权与司法权的界限以外,还由于行政机关的性质以及它的行为方式和思维方式在解释法律上不可避免的局限性,会比较容易形成对法律的偏见,会因为缺乏法律技术而曲解法律的含义,或者出于不正当的考虑而歪曲法律的本意等,这些解释上的局限,使他们不可能充当法律的最终裁判者和监护人,而且行政机关扩张的本性使任何国家在制度上都不可不对之加以防范,承认它的解释的绝对效力无异于放虎归山。

因此,在奉行行政法治原则的现代国家中,几乎无例外地实行着司法最终效力原则,行政机关的解释不具有最终性,它必须要接受法院的审查和监督,只有法院对法律的解释才能作为最后的屏障,各个国家的实践上的差别仅仅在于对行政机关的解释是强尊重还是弱尊重而已。之所以赋予法院的司法解释以最终效力,其理由归结起来,主要有如下几个方面:第一,符合现代民主宪政理论。按照现代分权理论,行政与司法的界分是实现宪政的基本保障,而从传统上看,解释法律向来是法院的职权范围,如果不确认其最终效力,势必破坏这种权力格局。第二,从法律解释的本质来看,它属于认识和思维的范畴,是一种“认识作用,非意志作用,因而它并非行政机关任意左右,而是要着力追求客观的答案,其判断是否合法原则上须由法院审查。”[15]第三,已如前述,法官的良好的法律职业素养和职业技能,使他们对法律的理解和判断更加理性化和客观化,他们的超脱地位和中立性,他们的工作程序和工作方式,使他们对法律的解释具有权威性和可接受性。最后,法院对法律的解释的最终效力性,可以使法院能够有效地发现行政机关对法律的应用上的、解释上的问题,防止行政机关对法律的误解和错误判断,从适用的内部机制上抑制和控制行政机关的行政专横和越权。

[注释&参考文献]

①对警察以及其他行政执法机构是否应该属于法律职业共同体的成员,学界存在不同的认识。有的学者认为属于,有的学者则表示反对,争议的焦点在于他们的工作方式和思维方式是否具有法律职业的特征。参考张文显:《法律职业共同体研究》。

[1][英]维尔.宪政与分权[m].北京:三联书店,1997.313.

[2]湛中乐.现代行政过程论[a].行政法论丛(第7卷)[c].北京:法律出版社,2004.17.

[3][英]韦德.行政法[m].北京:中国大百科全书出版社,1997.51.

[4]季卫东.法治秩序的建构[m].北京:中国政法大学出版社,2000.199.

[5]孙笑侠.法律人思维的规律[a].葛洪义.法律方法与法律思维[c].北京:中国政法大学出版社,2002.82-83.

[6]郑成良.法律思维是一种职业的思考方式[a].葛洪义.法律方法与法律思维[c].北京:中国政法大学出版社,2002.37-40.

[7]王学辉,郑玉波.行政权研究[m].北京:中国检察出版社,2002.115.

[8][法]卢梭.社会契约论[m].何兆武,译.北京:商务印书馆,1980.76.

[9][德]毛雷尔.行政法学总论[m].高家伟,译.北京:法律出版社,124.

[10]杨伟东.行政行为司法审查强度研究(第2章)[m].66-97.

[11]章志远.行政行为效力论[m].北京:中国人事出版社,2003.17.

[12]翁岳生.法治国家之行政法与司法[m].台湾:月旦出版社股份有限公司,1997.9.

[13]叶必丰.行政行为效力研究[m].北京:中国人民大学出版社,2002.25.

第8篇：行政法律解释范文

【关键词】没收较大数额财产；听证程序；法律解释

一、案件回放与法院判决

2005年6月2日，金堂工商局会同金堂县文体广电局、金堂县公安局对原告黄泽富、何伯琼、何熠的门面房进行检查，因原告未能出示《网络文化经营许可证》和营业执照，金堂工商局出具了《扣留财物通知书》，决定扣留原告的32台电脑主机。何伯琼对该扣押行为及扣押电脑主机数量有异议遂诉至法院，认为实际扣押了其33台电脑主机，并请求撤销该《扣留财物通知书》。2005年10月8日金堂县人民法院作出行政判决，维持了该《扣留财物通知书》，但同时确认金堂工商局扣押了何伯琼33台电脑主机。同年10月12日，金堂工商局以原告的行为违反了《互联网上网服务营业场所管理条例》第七条、第二十七条的规定作出《行政处罚决定书》，决定“没收在何伯琼商业楼扣留的从事违法经营活动的电脑主机32台”。

黄泽富、何伯琼、何熠对金堂工商局的作出的《行政处罚决定书》不服，向法院提讼，四川省金堂县人民法院于2006年5月25日作出行政判决，撤销了金堂工商局的《行政处罚决定书》。

宣判后，金堂工商局向四川省成都市中级人民法院提起上诉。成都市中级人民法院于2006年9月28日以同样的事实作出行政判决，维持一审法院撤销《行政处罚决定书》的判决。生效裁判认为：《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”虽然该条规定没有明确列举“没收财产”，但是该条中的“等”系不完全列举，应当包括与明文列举的“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”类似的其他对相对人权益产生较大影响的行政处罚。为了保证行政相对人充分行使陈述权和申辩权，保障行政处罚决定的合法性和合理性，对没收较大数额财产的行政处罚，也应当根据行政处罚法第四十二条的规定适用听证程序。关于没收较大数额的财产标准，应比照《四川省行政处罚听证程序暂行规定》第三条“本规定所称较大数额的罚款，是指对非经营活动中的违法行为处以1000元以上，对经营活动中的违法行为处以20000元以上罚款”中对罚款数额的规定。因此，金堂工商局没收黄泽富等三人32台电脑主机的行政处罚决定，应属没收较大数额的财产，对黄泽富等三人的利益产生重大影响的行为，金堂工商局在作出行政处罚前应当告知被处罚人有要求听证的权利。本案中，金堂工商局在作出处罚决定前只按照行政处罚一般程序告知黄泽富等三人有陈述、申辩的权利，而没有告知听证权利，违反了法定程序，依法应予撤销。

处理这一案件就是要论证没收数额较大的财产是否应当适用听证程序。《行政处罚法》第四十二条只明确提到“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”适用听证程序，并没有提及没收数额较大财产，但同时法条又以一“等”字，给了法官解释的空间。这里的“等”是不完全列举的“等外”之意，还是“完全列举”的等内之意呢？没收数额较大的财产是否应适用听证程序呢？这需要运用法律解释方法来解答。下面，笔者将先简要介绍法律解释方法的相关概念，然后再运用不同的法律解释方法来解释《行政处罚法》第四十二条。

二、法律解释方法及其位序

法律解释方法就是在适用法律过程中，对案件裁判的大前提――法律规范，进行解释所运用的具体方法、手段。由于法律规范的模糊性、不周延性以及现实情况的复杂性，在许多案件中，法官适用法律规范前需要对该规范进行解释，这就需要运用法律解释方法。

对于法律解释方法的种类划分，国内外学术界有不同观点。综合各家观点，我认为法律解释方法大致可以分为以下几类：文义解释、论理解释、历史解释和目的解释。其中，论理解释又包括体系解释、扩张解释与限缩解释、类推解释与反对解释、当然解释。

那么，这些法律解释方法之间的位序如何？在解释法律规范时，应该按照一定的顺序运用这些法律解释方法吗？关于法律解释方法的位序先后，目前并没有定论，但国内外学界一致承认文义解释的优先性。经过文义解释如果获得单一结论，就得出解释的最终结果；如果获得复数结论，就需要再采用其他解释方法。解释者在选择其他解释方法时，必须在各种解释方法之间进行衡量、选择，并论证使用这一解释方法获得结论的合理性。

接下来，笔者将运用法律解释方法对《行政处罚法》第四十二条进行法律解释，以论证适用听证程序的范围包含没收较大数额的财产。

三、没收较大数额财产应当适用听证程序――以法律解释方法论证

（一）以文义解释方法论证

文义解释，是指按照法律条文用语的文义及通常使用方式，来阐释法律的意义内容。法律条文是由文字词句构成，要想确定法律条文的意义，必须先确定其词句的意义。因此，法律解释，必须先由文义解释入手，且所作解释不能超过可能的文义。否则，就超出了法律解释的范围，而进入另一阶段的造法活动。解释法律，应尊重法条文义，才能维护法律的尊严及其稳定性、可预测性价值。作文义解释时，一般应按照词句的通常意义解释。因为法律是为了全体社会成员而设，是社会生活规范，应当考虑社会成员的理解力，并且法律概念多取于日常生活用语。但如果日常生活用语在成为法律专用名词之后，有其特殊意义而与日常生活用语不同，则应按法律上的特殊意义解释。

“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定”中“等”作何解释？以文义解释的方法，我们参照《新华字典》对“等”的解释。在《新华字典》中，“等”用作助词时，既可表示列举未尽，还存在列举之外的情形，如：关羽、张飞等不悦；也可用于列举后煞笔，表示列举已尽，如：与樊哙夏侯婴靳强纪信等四人持剑盾步走。“等”既有“等内”之意也有“等外”也有“等内”之意，根据文义解释，得出了两种可能的结论，因此，需要借助其他法律解释方法进行解释。

（二）以历史解释方法论证

历史解释是指法律解释者通过对一项法律规范产生的历史背景、发展过程的分析，发现该法律规范的真实含义。历史解释又称法意解释、沿革解释、主观目的解释。历史解释方法的运用，是最为符合法治精神的，这是其根本的实践价值所在。通过运用历史解释方法，回到法律规范制定的历史文件、历史背景中，帮助法律解释者理解立法者制定法律规范时的意图和目的，了解法律规范的真实含义，真正做到“依法”，符合法治精神。考察中外法律解释实践，运用历史解释方法一般要考虑三种情况：一是立法的一般历史背景；二是该法律的制定过程；三是同一项法律的修改过程或发展史。对《行政处罚法》第四十二条运用历史解释方法进行解释，可以参考该项法律规范制定过程中的历史文件。全国人大法律委员会曾提交关于《中华人民共和国行政处罚法（草案）》审议结果的报告，该报告中指出，草案第四十二条中规定，对行政机关作出的“责令停产停业、吊销营业执照、较大数额罚款”三种行政处罚，当事人可以要求举行听证。有些代表提出，这一规定对保证行政机关正确地处理违法行为，维护当事人合法权益是必要的，但这项制度仅适用于这三种行政处罚，范围较窄，吊销各种许可证和执照也是对当事人权益影响较大的行政处罚，建议扩大允许听证的范围，更充分地保护当事人权益。因此，建议将这一规定修改为：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”全国人大法律委员会的报告明确指出草案适用听证程序的范围较窄，建议扩大允许听证的范围，以更充分地保护当事人权益，并建议对原规定进行修改，除了建议将吊销营业执照修改为吊销许可证或执照，还在列举之后加了“等”字。可见，全国人大法律委员会建议添加的“等”，应是“等外”之意，包含了责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款之外未列举的情形。全国人大法律委员会的这份报告在1996年3月16日第八届全国人民代表大会第四次会议主席团第三次会议上得以通过。1996年3月17日，《中华人民共和国行政处罚法》通过，其第四十二条的规定采纳了全国人大法律委员的建议。

由此可见，根据《关于中华人民共和国行政处罚法（草案）》审议结果的报告》这份文件，我们可以得出，适用听证程序的范围除了责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款，还应包含其他未列举情形，法条里的“等”表示列举未尽，是“等外”之意。但是，没收数额较大的财产是否应属于适用听证程序的未列举情形呢？对此历史解释法无法解答，我们还需要借助其他法律解释方法进行论证。

（三）以目的解释方法论证

目的解释，又称客观目的解释，是指依据“符合理性的”或“在现行有效的法秩序框架内客观上所要求的”目的对法律规范进行解释。它与历史解释不同，历史解释探寻的是立法者在制定法律时的本意、目的，而目的解释探寻的是法律规范所应当符合的客观目的。因此，运用目的解释方法时会涉及利益衡量、价值判断。这就要求解释者在作出目的解释时进行合理性、正当性论证，让法律解释者在尽可能小的范围内行使自由裁量权，以期最大程度地保障法律决定的可接受性或正当性。

根据目的解释方法，我们首先应探究听证程序的设置目的和价值追求。行政听证程序是指听取当事人意见，给予当事人陈述和申辩机会的法律程序。行政听证程序是在适应约束扩张的行政权，保护弱小个体合法权益的需要中产生并发展的，它要求行政机关在采取对行政相对人权益产生较大影响的行为时，给予相对人充分表达自己意见并为自己辩解的机会，以确保行政行为的合法性与合理性，其实质是程序公正。没收财产，当数额达到较大程度，对行政相对人的生产、生活会造成重要大影响，影响相对人的财产权益，如果相对人有需要，应为其举行听证会，给予其陈述、申辩的机会，这样才能有效保障行政相对人的合法权益、限制行政权力的扩张。

因此，没收较大数额的财产应适用听证程序，它符合听证程序的设置目的和价值追求。但较大数额如何认定呢？最高人民法院在2004年9月对新疆维吾尔自治区高级人民法院《关于没收财产是否应当进行听证及经营药品行为等有关法律问题的答复》中称：“人民法院经审理认定，行政机关作出没收较大数额财产的行政处罚决定前，未告知当事人有权要求举行听证的，应当根据行政处罚法的有关规定，确认该行政处罚决定违反法定程序。有关较大数额的标准问题，实行中央垂直领导的行政管理部门作出的没收处罚决定，应参照国务院部委的有关较大数额罚款标准的规定认定；其他行政管理部门作出的没收处罚决定，应参照省、自治区、直辖市人民政府的相关规定认定。”根据该答复，黄泽富、何伯琼、何熠诉四川省成都市金堂工商行政管理局行政处罚案的较大数额的认定应根据《四川省行政处罚听证程序暂行规定》的有关规定。根据《四川省行政处罚听证程序暂行规定》第三条“本规定所称较大数额的罚款，是指对非经营活动中的违法行为处以1000元以上，对经营活动中的违法行为处以20000元以上罚款”，金堂工商局没收黄泽富等三人32台电脑主机的行政处罚决定，应属没收较大数额的财产，应当适用听证程序。

参考文献

[1] 姜福东.返回方法论的法律解释学[D].济南：山东大学博士学位论文：139-140.

[2] 梁慧星.论法律解释方法[J].比较法研究，1993（1）：47-48.

[3] 蒋惠岭.历史解释法 历史解释法在司法裁判中的应用[J].法律适用，2000（11）：38.

[4] 任国松.法律解释方法的位序[D].北京：中国政法大学硕士学位论文：30-32.

第9篇：行政法律解释范文

关键词：税法解释；行政解释；立法解释；司法解释

引言

有这样一个案例：1996年3月，王某成立了甲公司，但是王某经营一年多从未在税务机关申报纳税。该市国税局依据《国家税务总局关于不申报缴纳税款定性问题的批复》，对其作出处罚决定。王某请求复议，复议机关作出维持决定。王某不服，向法院提起行政诉讼。经审理，法院认为《国家税务总局关于不申报缴纳税款定性问题的批复》是对《中华人民共和国税收征收管理法》规定的偷税手段作了扩大解释，违背了纳税人的权利，因此未予以使用，即该处罚决定在法律依据上存在问题，判决予以撤销。[1]但行政机关认为法院对行政解释没有再解释权，故不执行判决。

在以上这个简单的案例中，我们认为其至少蕴涵了三个与税法解释有关的问题：一是税法解释权应遵循怎样的划分原则；二是税法解释应遵循怎样的方法；三是税法解释应遵循怎样的价值取向。这正是税法解释制度的三个核心、基础问题，即税法解释主体的解释权、税法解释的原则、方法以及税法解释的价值取向。由于我国税法学起步较晚，税法解释的理论研究仅处于起步阶段，故尽管税法解释制度已初步建立，但前述三个核心问题仍存在一定的缺陷。

一、我国税法解释制度的现状与问题

所谓税法解释是指一定主体对税收法律文本的意思所进行的理解和说明。[2]从定义可看出，税法解释属于法律解释的范畴，同时其解释对象是税法法律规范，故一国的税法解释制度的现状主要受该国税法法律规范体系和法律解释制度的影响。

（一）我国税法解释制度的现状

目前，由于立法机关向行政机关过度地让度税法的立法权，以及立法机关、司法机关怠于行使税法解释权，我国税法解释制度呈现了行政解释垄断以及立法解释与司法解释完全滞空的现状。究其原因，一方面，立法机关由于考虑到自身工作的繁重，以及对税法专业知识、信息的欠缺，除由全国人民代表大会制定的四部税收法律，即《税收征收管理法》、《个人所得税法》、《外商投资企业与外国企业所得税法》和《农业税条例》外，其他大量的税种如关税、营业税、企业所得税等一般授权行政机关作出规定。根据“谁立法谁有权解释”的立法原则，行政机关理所当然地对其制定的大量的条例、规章拥有解释权。另一方面，由于立法解释在实际中处于一种虚置状态，没有积极、及时发挥其在法律解释中的主导性地位，致使行政机关在实践中对税收解释有迫切需要时，即具有充分理由进行各式各样的行政解释，甚至介入到立法解释中。实际中，立法机关往往在自己制定的法律中，索性就授权行政机关通过制定“实施条例”、“实施办法”、“实施细则”或“补充规定”等对其进行解释。这使得行政机关取得了“准立法机关”这样一种与立法机关相当的税法解释权。另外，司法机关的司法解释权处于名存实亡的状态。这是因为与税收有关的诉讼一般均为行政诉讼，而根据《行政诉讼法》第12条的规定，行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令不属于人民法院受理的诉讼事项。这实际上就将司法机关的税法解释权剥夺了。加之，税法的专业性强，大多数法官对财税知识掌握非常有限，不具备解释税法的知识体系和能力，故司法机关无法将税法解释权作为日常职责之一来执行。

在此情况下，行政解释无可厚非地担起了税法解释的“重担”。在实践中，这些以“通知”、“决定”、“命令”或“批复”命名的行政解释的强制效力遍及纳税人，甚至代替其解释对象，成为指导税务执法的主要依据。

（二）现行税法解释制度所存在的问题

在行政解释在税法执法中担任如此重要角色的情况下，对行政解释的限制、监督却没有跟上，行政解释的过度“繁荣”致使整个税法解释制度出现以下几个不可避免的问题：

第一，各个行政部门、各级税法机关越权解释税法的情况普遍，致使税法解释体系相当混乱。目前我国对税法作出有权解释的行政机关包括国务院及其所属关税税则委员会、财政部、国家税务总局、海关总署，同时还包括地方人民政府主管部门。但实践中，一方面，有权解释的机关由于各自所要实现的执法目标不同，故其势必从最便于自身执法目标实现的角度出发来税法解释，以致出现一个法律文本或法律规范有几种有权解释的现象，破坏了国家税法法制的统一性。另一方面，一些非税务机关为了自身执法的需要，对与管理的行业相关的税法条文进行解释。该解释尽管可能从该行业的实际情况出发，更具有现实操作性，但从法理上来说，作为非有权解释机关作出的解释，其本身的程序非法性排除了其具有实质适用性的资格。另外，一些地方税务机关基于地方的实际情况，出于地方保护的需要，也“通知”、“批复”等，对全国人民代表大会制定的税法和国务院制定的法规进行税法解释。

第二，行政解释随意性强，在一定程度上违背了立法本意，侵犯了纳税人的权利。行政解释的随意性主要表现在行政机关对税法进行任意地扩大或变更的解释。据不完全统计，截至于2001年的，在国家税务总局或国家税务总局与财政部、海关总署联合的解释性文件中，对既定税法规范作出扩大或变更解释，而且目前仍在普遍实施的文件多达1000件左右，许多内容对原有规范进行了实质性的突破。[3]我国税法解释采取扩大或变更解释的方法是具有一定现实依据的。由于我国现行税法体系建立于1994年以前，当时立法之时受传统的“宜粗不宜细”的立法理念的影响，一些法律规章仅对相关问题作原则性规定，没有制定任何具体的标准。另外，随新形式的出现，相关立法已显出滞后性，有关标准、数据、指标、条件已不适合当前经济发展的要求。所以，扩大或变更解释不失为弥补立法漏洞、填补立法空白的方法之一。但过度的扩大或变更解释，超越了“解释”应有的限度，违背了“解释”的本意，违反了立法者的目的，实有造法之疑。另外，这些扩大或变更解释在很大程度上扩大了税务机关作为国家税收的管理者对“国库”来源的维护权，而忽略甚至剥夺了纳税人应有的权利，即当存在可作有利于纳税人利益的解释时，行政机关总试图向更有利于国家税收的方向进行解释。

第三，行政解释公布途径不完善，导致纳税人与征税机关存在严重的信息不对称性。尽管目前国家税务总局每个月都会中华人民共和国税收法规公告，但这仅限于税收法规。由于我国绝大部分的行政解释是以“通知”、“批复”等形式作出的，带有明显的行政机关体系的内部化色彩，故一般都是上级对下级的指导、指示和意见，对于处于税务行政机关这个共同体之外的纳税人来说，是完全隐秘和封闭的。[4]这使得纳税人未能及时了解国家最新税法动态，适时履行新的纳税义务，以致造成非故意性地违税、抗税，也增加了税务机关的执行成本。

这些问题反映了税法解释制度三个核心问题所存在的缺陷，首先就税法解释权而言，立法机关、行政机关、司法机关解释权的划分不明确，立法解释权、行政解释权与司法解释权三者的位次混乱。其次对税法解释原则、方法来说，行政解释采从宽解释，即可扩大或缩小解释不利于我国税法制度的建构。最后从税法解释的价值取向来看，采“有利国库推定”原则“使纳税人权利不受重视。

二、完善我国税法解释制度的必要性

从目前税法解释制度的现状不难发现，税法解释制度的三个核心问题的缺陷，使税法解释制度一定程度上违背税法的有关基本原则，阻碍税法关系新理念的实现，逐渐动摇、摧毁税法的基石。为了建构健全的社会主义税法大厦，完善税法解释制度则颇具意义，主要表现在以下几方面：

第一，完善税法解释制度体现了税收法定主义的要求。我国税法改革正朝法制化方向努力发展，税收法定主义是这一改革所应遵循的最重要的原则。税收法定主义是指税法主体的权利义务必须由法律加以规定，税法的各类构成要素都必须且只能由法律予以明确规定，征纳主体的权利义务只以法律规定为依据，没有法律依据，任何主体不得征税或减免税收。[5]我们认为税收法定主义在税法解释制度中至少在两方面应得到充分的遵守：一是税法解释主体权限的法定性，即法律赋予解释权的主体才有资格解释税法，并且应在法律规定的各自的解释对象范围内行使权力；二是行政解释的内容不得涉及有关纳税主体、纳税客体、税基、税率、计税依据、纳税环节、税收的增加和减免等基本税收要素。但这两方面内容正是目前税法解释制度所缺少的，若得不到完善，税法建设就无法达到法定主义的要求。

第二，完善税法解释制度是税收公平主义的必然体现。税收公平原则指纳税人的地位必须平等，税收负担必须在依法负有纳税义务的主体之间进行公平分配，该原则是宪法规定的法律平等原则在税法领域的具体表现。简而言之就是纳税人条件相同的纳同样的税，条件不同的纳不同的税。但在实践中，各个行政部门、各地税法机关依据不同的方法来进行税法解释，如有的采取扩大解释，有的却采用缩小解释，这势必使适用于某一人群的规则因地区、行业的不同而不适用于处于相同情况的其他人。因此，为税法解释确定一个统一、科学的解释方法是税收公平主义在税法解释制度上的首要要求，这是因为“统一的相同标准可以避免主观的意气用事、偏袒或个人的偏好，并保护少数人的利益免于遭受多数人的侵害。如果前后不一致而采取双重标准或多重标准，则将违反体系，而导致不同的群体，在有关的相同情况下，遭受不公平的、偏袒的待遇。”[6]

第三，完善税法解释制度是保护纳税人权利的重要途径。在税法改革的过程中，我国传统的税法理念已从税收法律关系的权利义务不对等性向权利义务对等性发展。这将要求税法从过去单一的管理职能向管理税收法律关系、限制征税机关的权力、维护纳税人的权利等多重职能方向转变。但是，目前我国税法解释的行政解释垄断性决定了税法解释根本无法真正兼顾征税机关权力与纳税人的权利，担任起限权、维权的角色。故完善税法解释制度，打破行政解释的垄断，是保护纳税人权利的重要途径。对于保护纳税人权利这一先进、科学的税法理念，税法解释制度不应成为其发展的绊脚石，而应发挥其灵活性和能动性，成为积极地推动者。

三、我国税法解释制度的完善

我国税法解释制度缺陷的形成并非偶然，因此尽管其完善具有迫切性，但该制度的健全不可能一蹴而就，需要法律解释制度和税法法律规范体系双体系的改革同时启动，需要立法、司法、行政三机关的相互配合，从深层次来说，更需要全社会税法观念的转变。故我们在此仅从税法解释制度的三个核心问题入手，提出几点拙见。

（一）重构立法、司法、行政三机关的税法解释职能

为了打破行政解释的垄断状况，必须在实践中恢复立法、司法机关的解释职能，使其真正成为立法、司法机关的基本职责，同时将行政机关的解释职能严格限制在有限的范围内。

1、确立立法解释在税法解释制度中的主导性地位。这是由立法机关在立法、行政、司法三机关中的扮演的角色以及立法解释本身的立法性特点所决定的。首先，立法解释机关在我国为全国人大常委会，其作为代表公共民意授权的机构，本身并不会像行政解释主体一样有为了达到行政效率而滥用解释权力的倾向，也不会像司法解释主体一样有为了实现个案公平的需要。故立法机关作为税法的制定者，其作出的解释将最符合立法意愿，最能体现立法本意。其次，立法解释具有立法性这一区别于行政解释和司法解释的特点。从立法学的角度看，立法解释主体的解释权限与立法权限相对应，可以视为立法权限的延伸。立法解释是所解释的法的有机组成部分，与所解释的法具有同等的法的效力。[7]我国目前的税法在立法之时乃遵循“宜粗不宜细”的立法思想，故许多税法条文模糊不清。加强税法的立法解释，对于消除当前税法条文的不周全性，丰富法条所涵盖的内容具有重要的意义。基于此，立法机关在税法解释上的无话语状态理应被打破。立法解释在税法解释制度中的主导性地位体现在决定性和权威性两方面。这要求一方面，根据税收法定主义的要求，对于税法规范中有关税收基本要素等核心性内容的解释权应收归立法机关所有，以此实现立法机关行使决定性的税法解释权。另一方面，立法机关作为税法立法的“作者”，其进行的解释不仅应结合立法意图对税法的现实可行性进行预测和指导，同时为了维护立法的稳定性和法律文本的权威性，并消除立法的滞后性，立法机关应通过解释活动来维持税法的现实效力，需在解释中具备一定的前瞻性，即在不改变立法原意的前提下，赋予那些已不适应社会客观现实的法条以新的含义，为行政解释和司法解释作出一定的指引。

2、严格限制行政解释的范围。纵观世界各国的税法解释制度，一般很少由行政机关对税法进行解释，即使有解释，范围也很小。这是因为税收机关身兼“国库主义”和“纳税指标”的重担，在进行税法解释时倾向于提高行政执法的效率和维护自身的利益，容易导致寻租和创租行为。故各国均将行政解释视为三个税法解释环节中最不值得信任的一环，将其严格限制在很小的范围内。我国税法解释制度目前存在的绝大部分问题的根源也主要在于行政解释的范围过大，因此严格限制行政解释的范围税法解释制度的完善颇具意义。行政解释是指有权的行政机关针对行政管理和行政执法中具体应用法律问题而进行的解释。[8]根据该定义并结合我国现状，我们认为限制行政解释的范围应包含两方面的内容：一方面是限制行政解释的内容范围。行政机关的解释应严格限定在对税法操作性问题的解释，不容许其介入到立法机关享有的税收基本要素等核心性内容的解释权内。另一方面是限制行政解释的适用范围。从法理上来说，行政解释应属于行政机关内部的行政规则，其作用应仅限于指导税务机关在执法中的操作细节，不应当具有与行政法规、规章相当的效力。为了限制行政解释内容的范围，我们认为应设立专门的税法监督部门，来审查和监督行政解释有无违宪、违法。另外，由于限制了行政解释的适用范围，行政解释就具有了内部性，为了使纳税人及时了解最新解释，以克服信息不对称导致纳税人权利受损、义务增加的情况，还应设立行政解释公开公示制度。行政解释只有经过前述两个程序，才可生效。尽管审查制度和公开公示制度可能会减慢行政解释出台的效率，但是“效率绝不能以牺牲法律的公平、公正为代价”这样一个亘古不变的法律理念说明了这两个制度存在的必要性。

3、加强司法解释的监督功能。司法解释在国外的税法解释制度中具有十分重要的作用，其带有强烈的维权和救济色彩，对维护纳税人的个体权利具有重要的作用。一方面，其无需如立法解释一样站在国家的高度，强调解释的广泛适用性，而仅针对具体个案中当事人双方的实际情况，通过进行法律解释，达到实现个案的实质公平的目的。另一方面，其区别于行政解释，无需着眼于行政效率，而仅注重纳税人个体合法权利是否得到实现。故司法解释在国外常常扮演维护纳税人权利的重要角色。但司法解释这一重要作用在我国税法解释制度中并未得到发挥，致使对于纳税人认为不合理或侵犯了其合法权益的行政解释，除向税务行政机关以复议的方式提出外，纳税人再无其他救济途径可寻。这是因为我国司法机关只能审查行政机关的具体行政行为，不能审查其抽象的行政行为，而行政解释属抽象的行政行为，故不属于司法审查的范畴。我们认为，司法机关的税法解释权亟须恢复，即司法机关应将税法解释融入到对具体个案的裁判过程中。也就是说行政机关对纳税人做出的行政解释不为纳税人所接受时，纳税人有权求助于司法程序，通过司法机关对行政解释的不正当性进行修正，以维护自身权利。故应确立司法解释的效力层级处于行政解释之上位的原则，使司法机关可按照自己的理解独立地对法律作出第二次解释，以对行政解释作出评估，使司法解释成为行政解释的另一道监管线。

（二）确立从严解释原则作为税法解释的基本原则

从严解释原则和从宽解释原则为目前各国税法解释的基本原则的两个取向。从目前实践中可看出，我国是采用从宽解释这一原则的。我们认为，从宽解释原则的适用造成了随意税法解释现象的大量存在，致使侵害纳税人的情况屡见不鲜。因此很有必要将从严解释原则确定为税法解释的基本原则。这是因为税收法律与纳税人的切身利益直接相关，按照税收法定原则的要求，没有法律依据不得征税，所以在对税法进行解释时，赋予文字的含义应是它本身体现出来的含义；如果逾越了这一限制，那就有可能创设新的纳税义务，这无疑将损害纳税人的利益。[9]

对税法解释适用从严解释原则，这从长远看来有助于增强纳税人的税法意识，提高税收效率，保护纳税人的权利。但是，在我国税收立法尚远未完善的情况下，要求绝对地从严解释税法，这无疑是一种苛责，更不利于税法体系的完善。因此，我们认为，当前对于不同的税法解释，从严解释的要求程度应该不同。对于行政解释，因其解释范围限制于税法操作性问题，故必须绝对地适用从严解释原则，也就是说即使税法确实存在漏洞或不完善，行政机关也不得对法律内容作实质性的补充解释。在进行解释时，应采取文义解释的方法，即要求解释机关严格地按照税法文本进行解释，不得进行任何目的性解释或其他意图的解释。就立法解释来说，由于我国现行税法法律的不完善，应该允许其针对税法的模糊性，进行必要的扩充解释或限缩解释。但是，应该强调，无论扩充解释还是限缩解释，都必须忠实于立法者的原意，不能任意地扩大或缩小，否则，就会落入目前行政机关的随意解释的窠臼。