乡村治理的问题与对策精选(九篇)

第1篇：乡村治理的问题与对策范文

一、工作目标

以建设社会主义新农村为目标，大力开展“法治进乡村”活动，加强法制宣传教育，认真开展乡村法治实践，促进村委会依法管理、依法履责；进一步提高乡村干部、农牧民的法律意识、维权监督意识和法律素质；全面落实“四民主、两公开”，完善规范《村规民约》，推进村民自治，提升村级事务决策管理的民主化、制度化、法治化水平；以“法治进乡村”活动的有效开展，促进农村社会和谐、经济繁荣、设施配套、功能齐全、环境优美、生态协调、文明进步。力争到2010年全州80%以上的村达到“民主法治村”。

二、工作任务

1、以制度建设为核心，以规范有序、平安和谐为目标，依据宪法、法律、法规、政策，结合当地农村实际，把涉及农牧民生产、生活、村务管理方面的法律、政策知识，编汇成文字简炼、通俗易懂、便于操作的《村规民约》，明确村委会与村民间的权利义务；宣传《村规民约》，做到家喻户晓。

2、利用报纸、广播、电视、网络、标语、横幅等多种方式，宣传宪法、法律、法规和党的方针、政策，进一步提高广大乡村干部、农牧民的法律素质和政策水平，增强权利义务、维权监督意识，为推进“民主法治村”奠定基础。

3、通过开展“法治进乡村”活动，进一步发挥乡村各类组织的职能作用，发展乡村经济和社会公益事业，保障村民安居乐业，生产生活秩序稳定，文化生活健康向上，法治化水平进一步提高，促进农村政治文明、物质文明和精神文明建设。

4、依法加强对宗教事务的管理，认真落实自由政策，切实保护合法的宗教活动，有力制止非法宗教活动，抵御宗教极端思想的渗透，严厉打击民族分裂活动，维护民族团结、维护祖国统一。制订合情、合理、合法、有效的治理措施，有针对性地解决乡、村管理中的热点、难点问题，并规范责任追究制度。

5、完善一事一议、民主选举、民主决策、村务公开等民主管理制度，依法保障农牧民对村务管理的知情权、参与权、建议权、监督权。

6、积极开展乡村法律服务活动。组织人民调解、法律服务、法律援助、接待人员，针对群众关心的热点、难点问题提供法律服务，引导群众依法调处，化解矛盾纠纷，维护社会稳定。

三、重点解决的问题

1、着重解决农牧民因城市扩建、征地补偿、土地划界纠纷等方面出现的突出问题，及时做好人民调解矛盾纠纷排查工作，并将出现的问题及时向政府和有关部门反馈。

2、着重解决乡村社会稳定、计划生育、外来人口、劳动用工方面存在的突出问题。

3、着重解决村民自治措施不管用，功能难以发挥，热点难点问题不能有效解决，村级管理弱化的问题。

4、着重解决部分乡、村宗教氛围浓厚甚至狂热和乡村干部对非法宗教活动不愿管、不敢管、不会管的问题，村级组织堡垒作用发挥不够的问题。

5、着重解决乡村动用警力从事征用土地、计划生育等非警务活动，加大农牧民与政府的对立情绪，激化矛盾的问题。

6、着重解决部分乡、村干部不落实“四民主、两公开”制度，侵吞集体财产、乱收费、乱罚款、乱摊派，加重群众负担，损害农牧民利益的问题。

四、工作方法和要求

1、加强领导、明确责任。“法治进乡村”活动实行“一把手”负责制。工作的组织和实施在各级普法治理领导小组的领导下进行；各级普法依法治理领导小组根据职能确定“法治进乡村”活动的牵头单位和成员单位；牵头单位负责制定具体的工作安排，组织成员单位对“法治进乡村”工作进行督促指导、检查考核，成员单位密切配合。

2、健全考核激励机制。要把“法治进乡村”工作纳入县（市）、乡（镇）、村委会综合治理考核内容，确定适当的得分比例，由牵头单位组织成员检查考核，考核结果报同级综治委采用。同时把“法治进乡村”工作纳入牵头单位、成员单位的绩效考核内容，考核结果实行“一抓双挂”办法。

3、建立督查指导工作机制。州对县（市）半年督查指导一次，县（市）对乡（镇）每季度督查指导一次，乡（镇）对村委会每月督查指导一次。通过督查指导活动，及时发现和纠正工作中存在的问题。

4、抓好试点、做好示范，以点带面、整体推进，力争在年内取得实效。各县（市）、乡（镇）要积极开展“法治进乡村”工作试点，把试点村作为发现问题、解决问题、积累经验、提升品位的试验田。选择工作扎实、合理效果好的村作为示范村，组织观摩学习，发挥示范村辐射带动作用，推动法治进乡村工作稳健发展。

五、牵头、负责部门

（一）牵头部门

自治州党委农办：以“法治进乡村”活动为载体，抓好建设“法治乡村”的宣传、指导和实施；总结推广“法治乡村”工作典型；会同有关部门对“法治进乡村”活动进行督促检查；召开“法治进乡村”工作会议；将“法治进乡村”活动与促进农村政治文明、物质文明和精神文明紧密结合，与新农村建设结合起来。

（二）配合部门

1、自治州农业局：根据“法治六进”的任务和要求，加强对“三农”法律法规的学习宣传，推进农村法治实践；提高广大乡村干部、农牧民的法律素质和政策水平；增强权利义务、维权监督意识；对工作开展情况进行指导、检查和督促。

2、自治州畜牧局：加强对农牧民法律法规的学习宣传，采取多种形式推进农牧区法治实践。增强农牧区干部、群众的法律、政策素养，提高农牧区法治化管理水平。

3、自治州民政局：加强基层民主法治建设，落实“四民主、两公开”制度；完善规范《村规民约》，推进村民自治；指导、检查“法治进乡村”工作。

4、自治州党委政法委（综治办）：根据“法治六进”活动提出的任务要求，组织指导政法（综治）部门认真实施；健全考核激励机制，把“法治进乡村”工作纳入县（市）、乡（镇）、村委会综合治理考核内容；与各有关部门密切配合，对“法治进乡村”工作进行督促、检查考核。

5、自治州公安局：积极预防和依法妥善处置各种突发事件、，严厉打击各种违法犯罪行为；开展专项治理活动，维护乡村社会稳定和治安秩序并对各项工作开展情况进行指导、检查。

6、自治州司法局：积极开展乡村法律服务活动。组织人民调解、法律服务、法律援助、接待人员对群众关心的热点、难点问题进行解答和提供法律服务，引导群众依法调处、化解矛盾纠纷，维护社会稳定。

第2篇：乡村治理的问题与对策范文

一、现实状况及其特点

互动是指社会上个人与个人之间,群体与群体之间通过语言或其他手段传播信息而发生的相互依赖的过程[1]。目前，政府行政管理正处于由管理型向服务型转换的历史进程中，基层民主治理运行机制逐步完善，基层群众自治与党内民主相互促进、基层群众自治与政府行政管理相互补充、基层群众自治与国家民主政治相辅相成的互动态势日趋明显，政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动的局面已经初露端倪。

1.基层政府逐步由管理型向服务型转型，社会服务功能不断增强

（1）基层政府职能转变初见成效。改革使传统的“取”、“予”关系发生逆转，乡镇政府从过去对农民的“要钱、要粮”，转向落实粮食直补等各种惠农支农政策以及提供各种社会公共服务，初步改变了乡镇领导干部的工作作风，依法办事的工作新机制和公共服务型政府的构建步伐加快。

（2）乡镇治理单元趋向合理，冗员状况有所缓解。通过撤乡并镇和合并村组，镇域、村域面积进一步扩大。

从各地的实践看，乡镇不再采取与上级政府部门“一对一”的机构设置模式，而是根据实际设置3一5个综合性的办公室(如党政办、社会事务办、经济发展办等)或若干服务中心，因人设事的现象大大缓解。目前，乡镇编制(含行政和事业)平均维持在70人左右，乡镇领导职数7-9名(多交叉任职)。就村组干部而言，目前每个行政村的“定工干部”平均维持在5.4人左右，与改革前相比，缩编的效果极其明显，极大改变了乡镇机构和乡村干部“生之者寡,食之者众”的局面。

（3）基层政府依法行政意识明显增强。一方面是基层群众不断增强的法治意识和依法维护自身权益的行为对地方政府机构形成强大的推动力，另一方面是中央政府建设民主、法制化国家，建设和谐社会的要求对地方政府机构形成强大的指导力。

2.基层群众自治能力逐步提升，“四个民主”稳步推进

（1）在民主选举方面，实现了由“指定”到“海选”的跨越，选举质量逐届提高。我省村委会换届选举已进行了八届次。由起初的直接任命，到后来的间接选举，再到目前的直接选举，由原先的等额选举到现在的差额选举以及备受关注的不确定候选人选举，选举的民主程度一届比一届提高，运作程序也一届比一届规范，成功换届选举的数量与质量在不断提高。

（2）在民主决策方面，议事决策制度不断健全、决策方式更加多样。目前，农村普遍建立了以村民为决策主体的民主决策体制，主要是通过召集村民会议、村民代表会议、村民议政小组等形式决定村里的主要事务；农村民主决策形式更加多样，成效更加显著。

如在村务决策中引入民主听证制度，把涉及村民切身利益的事务，包括重大村务决策意见出台、村集体财务收支、计划生育、工程招投标、宅基地分配和土地征用补偿、义务工摊派和农民福利救济、村规民约的修订完善以及村民反映强烈的其他事项，都纳入了听证内容，优化了村务决策水平。

（3）在民主管理方面，管理主体多元化，管理方式更趋合理。

目前，农村出现了包括村民、党支部、村民委员会、村民小组以及各种农民组织在内的多元管理主体。从实行民主管理的方式来看，大多数农村主要通过实行村务公开、财务管理民主化、对村委员会的民主评议等形式，实现民主管理。

（4）在民主监督方面，村务公开日臻透明，村民对村级干部及村级政务实现了有效监督。

一是通过村务公开直接监督村干部的管理行为。部分地方还要求各村委会每季度都要向村民进行一次述职报告会，通报村务运作情况；每年底要进行一次民主评议村干部活动，群众对“村官”进行评议，评议结果张榜公布；二是通过村民民主理财小组的正常活动，包括财务审查与帐目清理活动等有效活动实行积极的民主监督；三是通过建立基层群众利益诉求平台和畅通群众的渠道，推行工作失误追究制度来实行有效的监督。

3.乡(镇)村格局悄然转变，行政领导关系向协商指导关系艰难转型

20世纪80年代以来，我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻变化，两种力量及其制度模式构成我国农村社会“乡政村治”的格局[2]。一是自上而下的国家权力，具体表现为党的政治领导下的乡镇政府行政管理权；二是存在于农村社会的村民自治权，村民通过基层群众性自治组织村民委员会进行自我管理、自我教育、自我服务。

党的十六届五中全会以后，“党委领导，政府负责、社会协调、全民参与”的新治理模式正在推进，中国乡村治理模式正从“权威型治理”走向“协商—合作型治理”。按照新的治理体系的设计，乡镇作为国家农村基层政权，依法行政；村民委员会作为村民自治组织，依法自治。乡（镇）村之间在法律上不再是行政上的上下级和直接的“领导关系”，而是“指导关系”。更重要的是在实践中，随着村民自治制度的实施及乡村经济的发展，一方面基层政府主动创造出听证会、民主恳谈会、社区议事会等多种民主协商形式，另一方面村民越来越要求行使法律规定的自治权和自，乡镇政府对村委会内部事务简单的行政命令及直接干预得不到基层群众的响应，甚至受到越来越多的抵制。

4.基层群众自治向党内基层生活延伸，形成基层群众自治与党内基层民主的良性互动

扩大民主范围到基层党内，是村民自治发展的逻辑延伸。

农村“一肩挑”、“两票制”、“直选书记”等模式的建立，是农村基层党内民主同村民自治实行对接的有益尝试。

在江苏第七届村委会换届选举中，全省有4396个村委会主任兼任村党支部书记，“一肩挑”的村比例达24.9%[3]；党内基层民主的实践形式也不断创新，比如射阳县尝试改进乡镇党代表对党委政府工作的监督，开展“当面锣，对面鼓”的询问质询工作，不仅创新党员有效参与民主管理的方式，同时在基层群众中产生了较大的示范效应。

5.基层群众自治的“倒逼效应”开始显现，推动了基层政权及国家民主的发展

从实践来看，当村级实行民主选举后，一些村民及村干部开始责问乡镇干部：“村主任能选举产生，为什么乡镇长就不能选举呢？

”为此，一些地方开始探索新型乡镇治理模式，不仅将竞争机制引入乡镇领导人选举中。部分地区乡镇长的直选表明，基层组织的民主向国家政权组织的民主推进。

基层民主实践还推动了国家层面的社会民主。比如，党的十六大时，村民自治、居民自治还分别表述：“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区”。到了十七大时，则将村民自治、居民自治结合起来，表述为基层群众自治，提出要将城乡社区建设为“管理有序、服务完善、文明祥和”的社会生活共同体。这种表述的变化，为城乡一体化实践活动中实现城乡基层群众自治的良性互动提供了政策环境和理论支撑。

二、存在问题及其原因分析

1.存在的主要问题

近些年，乡镇政府和村级组织之间的关系，可以说“既趋于紧密，也趋于紧张”[4]。说紧密，是乡镇政府的控制措施仍在增加，在村庄的社会经济生活越来越市场化、自主化的同时，村庄内部组织却被上级更多地作为科层制组织来管理了；说紧张，是乡村之间出现了一些新的制度变量和社会因素，控制愈加困难，两级组织之间的不协调增多。

因此，基层群众自治与政府行政管理衔接互动存在的突出问题是形实不一，“被民主”现象严重；两权失衡，管理权大于自治权。具体表现在以下几个方面：

（1）基层政府职能越位，群众自治组织“行政化”倾向明显

一是对村民自治组织进行人事控制。例如在选举中对村民委员会成员资格进行限制，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。将村民自治组织的“当家人”转变成乡镇政府的“人”，造成村民自治组织角色错位。

二是在日常事务中进行行政干预。在现行压力型体制下有时乡镇政府为了实现其行政管理职能，不仅是对村委会进行“指导”，它还直接“领导”村委会；要村民完成乡镇政府布置的各项任务，村委会仅仅协助是不行的，必须由村委会“负责”完成。

三是对村委会财务进行全面接管。上世纪90年代中期以来，乡镇政府对于村级财务的控制程度不断上升，主要标志就是实行“村账乡管”。开始是“单代管”，即乡镇政府只会计账目，不直接代管现金，随后发展为比较普遍的“双代管”，账目和现金都被“代管”，村级财务被乡镇政府全面掌控。

四是对村集体土地等重要资源进行控制。近年来，一些基层政府在推进城镇化、工业化的过程中，不按国家政策办事，违背群众意愿搞征地拆迁，导致因基层群众利益受损所引发的矛盾增多。

（2）群众自治组织“四个民主”运行失衡，自治功能尚不健全

只有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个制度整体推进，落实到位，村民自治权利才能得以真正实现。但从实际情况看，制度安排与实际运行之间存在偏差，四个制度发展并不协调，存在一种不均衡状态。在村民自治运行过程中，只注重强调民主选举，片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行，导致民主选举相对搞得较好，而真正涉及村民根本利益的民主决策和民主管理往往流于形式，民主监督由于自身的会议召集机制安排上的缺陷，更是难以发挥应有的监督制约作用。因此，在自治实际运作中出现失衡现象，造成村民自治呈偏斜状态运行，降低了村民自治的实效。

（3）群众低度参与，基层民主治理活力不足

一是部分农民受农村发展水平的制约，影响了对民主的有序参与。特别是农村中大部分青壮年农民长年累月在外务工，对本地公共事务知之甚少，难以正常行使民主监督权利。

二是部分群众受“社会排斥”，几乎难以参与基层自治。比如进城的“农民工”、城市下岗职工以及“社会闲散人员”等，他们作为城乡社会的“弱势群体”，由于种种原因无法参与到社区事务的民主决策和民主管理中来，致使这些弱势群体受挫，甚至产生严重的逆反心理和敌对情绪。

三是村干部受较低的政治、经济待遇的影响，积极性难以调动。从盐城市农村实际看，村主要干部年工资大约是6000元左右，一般干部年工资只有4000元左右，村干部积极性难以调动；从政治待遇看，村干部感到政治上没有前途，有的村干部连续多年被评为全县优秀村干部，但是无法进入公务员序列。从选举机制看，村干部任期短，三年两头选，导致他们短期行为，没有长远打算。另外，当前农村党员队伍老化，村干部后继乏人的问题也相当突出。

（4）行政管理事务困难重重，乡镇干部和村民关系面临严峻挑战

进入20世纪90年代以后，由于农村体制改革没有大的突破，旧体制对农村经济和社会发展的制约日益显露，行政管理中的一些如义务教育、计划生育、征收原税费欠款等“老大难”问题尚未根本解决，又出现一些极易引发乡镇领导干部和村民百姓矛盾。这些问题主要有：一是兴办项目；二是土地征用；三是乡村负债；四是干预生产；五是干部工作作风稍有不慎往往直接引发矛盾和冲突。

2.原因分析

（1）关系定位不准

关于党支部与村委会关系，《村民委员会组织法》作出了明确规定：“中国共产党在农村的基层组织依照中国共产程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民利。”这是处理两委关系的基本原则。然而，人们对这条法律规定的理解和做法很不统一“，各取所需，为我所用”。

社区居委会的自治法人地位一直悬而未决。我国现有法律登记的组织法人共有5类，即机关法人、事业单位法人、工商企业法人、社团法人和民办非企业单位法人。这5类实体法人是独立民事诉讼主体，承担独立的民事责任。

而城乡基层自治组织并没有作为实体法人登记和规定，只是从政治上予以明确，法律上却是空白。这种状况使村（居）委会等基层自治组织处于一种尴尬境地。

（2）制度保障不力

现行的相关法律制度不完善。1998年修订后的《村民委员会组织法》仍然存在条文原则化、缺乏可操作性等问题。

例如，对村委会直接选举中贿选的界定、关于乡—村关系的规定还不够细化等；1989年制定的《城市居民委员会组织法》也存在和《村民委员会组织法》类似的问题；1986年颁布的《职代会条例》和1988年颁布的《企业法》中的相关规定，已经不适应当前企业的实际情况，占企业大多数的公司制和非公有制企业的职工民主管理没有法律规范。

制度不健全，有关法律、法规不配套。村级事务的民主决策问题、村民的权利救济问题、村民的权益保障问题、村民选村官的监督制约和罢免问题、乡镇政府同村民委员会的关系问题，全国各地都各自创制，没有统一规范；部分非公有制企业的职代会制度流于形式，对涉及职工重大利益的问题，不召开职代会进行民主讨论，或召开职代会也只是走过场，职工的合法权益得不到保障；法律对违反《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》在惩治方面缺乏硬性规定，如大量出现的贿选问题，因为没有相关法律的明确规定，不能得到有效的处理；又如罢免难的问题，由于罢免条件严格，在实际上失去其操作的可能性，罢免权也随之成为公民无法实现的权利。

（3）参与能力不足

从传统上看，中国农民从来就缺少民主的团体生活，缺少团体的生活训练，人们的合作意识、平等观念和民主习惯也就难以养成，导致对公权失控的危害预期不足,对没有侵犯自身利益的行为无动于衷。再加上我国群众自治的历史不长，选举文化积累不多，广大村民对群众自治的内涵、外延、原则、方法、步骤等缺乏足够的认知和了解，参与能力也非常有限。农村精英大量流失，使基层自治组织人才空虚，进一步削弱了群众整体的自治能力，降低了城乡群众自治的质量。

（4）经济基础不厚

在集体经济实力薄弱的地方，由于村民自治组织难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础，村委会办理公共事务和公益事业，只能完全依靠村民出资出力或出卖集体资源，结果就会出现这种农村基层组织处于瘫痪、半瘫痪状态的“失控村”，而这类村庄大多是集体经济的“空壳村”。在税费改革之前，村里还可以通过提留获得一些资金用于村庄公共事务，而农业税的取消彻底断绝了村集体的经济来源。村集体资金的缺乏导致公共事务的经费投入没有来源和保障，少数村连村部都没有，更不谈有群众集中议事的场所。

（5）实践形式不多

当前，中国社会正处于转型期，许多深层次的矛盾和问题日益显露出来。然而，基层群众自治与政府行政管理良性互动的有效形式仍然不多。比如很多地方推行“包片干部”制度，即乡镇政府安排干部作为所辖村庄的联系人，但由于政府工作的特性和惰性，他们只是乡镇政府与村干部的“联系人”，与村里其他人基本上不发生任何联系。加之制度保障不到位,许多好的方法也是昙花一现或无法推广。民主恳谈会也非乡村治理的终极模式，其长效性同样受到了质疑[5]。

还有，近年来的“村章乡管”、“村财乡管”，这些做法往往打着防止村干部“以章谋私”、“”的旗号，甚至被当着先进经验加以推广。其实要防止村干部谋私，更重要的是以民主的方式解决问题，在村级公共权力内部完善和激活民主决策和民主监督等机制，为村民提供有效的司法救济等渠道，而不是由乡政府以行政化手段越俎代庖，以牺牲民主的代价换取所谓的“反腐效应”。

三、衔接互动的路径和对策

1.基本路径

（1）大力发展农村经济，着力夯实政府行政管理

与基层群众自治有效衔接和良性互动的经济基础当前农民的政治参与更多地以实现和维护自身利益为目标，但现实中农民的利益时常受到侵犯，这也是导致农民非制度化参与的一个重要原因。考虑到长期以来，对农村公共产品的欠账和农村公共产品的严重短缺，政府应加大向农村的财政转移支付力度，在提供公共产品上要重点向农村倾斜。

建立化解乡村债务的长效机制，是实现有效衔接和良性互动所必须的经济要素。面对乡村数亿的债务，化解的方式既不可能是靠中央和省级财政一揽子兜底解决，也不能完全由县乡财政自行解决。因此，需要各级政府分担责任，多管齐下，综合治理。当前，特别要建立严格的新增债务责任追究制度，以避免“旧债未除，又添新债”。

（2）加强群众自治的组织建设，着力形成政府行

政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的组织支撑培育各种社会组织，扩大基层群众自治范围，增强社会自治功能。

从目前的实践来看，要扩大基层群众自治的范围，扩大城市中的业主委员会、农村中的专业性行业协会和经济合作组织等新兴社会组织的自、自治权和基层群众参与权。要大力培育群众组织和团体，发展社区志愿者组织、群众性文体教育组织以及各种社区服务组织，建立以城乡社区为基本单元的新型组织动员体制。

规范各类社会组织，建章立制，推进各类社会组织的规范化建设。在民主管理过程中，要结合新的形势，完善城乡居民自治章程、村（居）规民约、村（居）民会议和村（居）民代表会议议事规则、财务管理制度等，明确规定村干部的职责、村（居）民的权利和义务、村（居）级各类组织的职责和工作程序。同时，要加大对各类社会组织的管理监督，不断提高其自律性和诚信度。

加强群众自治的教育和培训，不断增强组织观念，着力提高基层群众的自治能力。要使群众尽主人之责，关键要有主人之识、履职之能。通过系统有效的教育、引导，让农民有体面和尊严的生活方式，比如扩大村庄内的公共交往，让村庄成为农民自己生活的舞台，并因此体味人生的价值；让村民生活在村庄的历史之中，有根；让农民对未来充满信心，有预期；让村庄有文化，有舆论，有道德压力，有生活感[6]。

（3）加快制定相关的法律法规，着力完善政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的法制保障

一是严格规范乡镇政府职责和权限，坚持依法行政。政务是政府管理的事务，它具有国家意志性，是需要以国家强制力保障实施的事务。村务，是在一村范围内的公共事务，它涉及的是一村范围内村民的共同利益，具有群众自治性。目前地方组织法规定乡镇政府就是七方面的职责和权限，凡是这七方面之外的事情，乡镇政府就不能作为，从而为村民自治和社会自治留下应有的空间。

二是加快制定《村民委员组织法实施细则》、《城市居民委员会组织法实施细则》。因为《村民委员组织法》《城市居民委员会组织法》只是笼统的、原则性规定，缺乏明确性和具体操作，没有具体界定基层政府行政管理权限范围，使城乡社区居民的民主自治权利只是一种制度性赋权，而不是实质性赋权。

三是要制定一部专门用于保障村民委员会换届选举工作的法规，对换届选举中普遍存在的选民资格认定、候选人资格审查、破坏村民委员会换届选举的行为进行明确界定。

（4）加强载体建设和机制创新，着力探索政府行

政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的实践形式在协调乡镇政权与村级组织关系上，一是“两种事务一把抓”，即由村委会统一负责村民自治事务和乡镇行政事务的管理。

好处是在村委会层面实现了政务和村务的一体化，对村子较小、干部素质好能力强的地方比较适应，弊端是工作量大，干部负担重，对个人依赖性强；二是乡镇干部“包村”。通过乡镇干部“包村”，便于乡镇农业生产、计划生育、扶贫项目等工作得以完成，还可通过“包村”对村民自治工作给予指导，从而实现了乡镇行政管理和村民自治的结合，缺陷是不易坚持，延续性较差。

在乡镇机构的运行机制方面，主要是设立社区服务中心。近年来，一些地方创造了几个村庄设立一个社区，成立社区服务中心，将社会保障、社会救助、农民就业服务、农村公共卫生、群众文化、社会治安、纠纷调处等政府社会管理和公共服务项目整合进社区服务中心，构筑公共服务平台。这样既落实了乡镇的社会管理和公共服务职能，寓管理于服务之中；又减轻了村级组织的工作压力。

在协调村级党组织与自治组织关系上，主要有三个方面探索成果。其一，“两委联席会议”与“一肩挑”各有利弊。两委联席会议制度避免个人说了算，避免了村两委的决策冲突。“一肩挑”解决了村级组织机构臃肿和责任不明，减少村干部之间冲突和内耗，减少了村干部职数，节省了开支。但是，在两委联席会议制度下，村两委的角色混同，很难明晰各自的职责，而“一肩挑”使组织间冲突内化为个人所扮演的不同角色间冲突；其二，“两票制”比“两推一选”更能促进衔接与互动。“两票制”模式是指在选举农村党委会的过程中，先由全体村民对本村现有党员投信任票，然后从得票超过半数的党员中提名村党委会候选人，召开党员大会正式投票选举村党支部组成人员。

实际上是群众投“信任票”确定党委会候选人，党员投“选举票”进行正式选举。

一些地方把“两票制”的“信任票”理解为“推荐票”，提出了“两推一选”。实行“两票制”选出来的村党支部书记，比“两推一选”更多地得到了广大村民的认可和支持；其三，“直选书记”比“党委会选举书记”更有利于衔接与互动。

直选村支书改变了过去村党员只选村党支部委员、党支部委员再按照上级党委意图进行分工产生村党支部书记的做法，从而扩大了党员的民利，增强了支部书记权威的民主基础。

在自治组织建设方面的新举措主要有“三会”(听证会、协调会、评议会“)三公开”（财务、政务、事务）及《社区自治章程》、《居民自治公约》、“重大问题公决制”、“民主评议制”、“社区联络员”等制度。此外，部分地区推行的民主恳谈会制度，健全了农民广泛参与公共问题的利益表达机制。

2.主要对策

（1）努力强化“一个结合”，实现民主与民生互促。以民主促民生问题解决，在解决民生问题中推进民主的进程和提升自治的水平“在上面，民主是个理论问题，是制度设计问题；对基层官员来说，只是操作程序问题；对普通百姓来说则是个利益问题。”[7]

在中国，广大基层群众刚刚摆脱温饱问题，民主政治对他们来说，还不像阳光、空气一样是人们的生活必需品，它在某种程度上还是一种可有可无的奢侈品。因此，开展基层民主建设必须根据社会主义现代化建设所处“发展黄金期”与“矛盾凸现期”并存的阶段性特征，牢牢把握以人为本、民生为先的指导思想，始终把基层民主自治建设与经济建设这个中心任务相结合，与新农村建设这个战略目标相结合，与解决基层群众最关心、最直接、最现实的利益问题相结合，达到民主与民生的互进。“民主与民生互促”最直接的意思就是把二者有机地结合起来。一方面通过民主方式促进民生问题更有效、合理的解决；另一方面通过关注、解决民生问题吸引基层群众的政治参与热情，并在解决民生问题的过程中加强民主训练和丰富民主生活，不断提高基层群众的民主意识和民主能力。

（2）规范“两权运作”，推进“两权制衡”，形成国家与社会、政府与村民、乡镇与村治良性互动的权力博弈“两权制衡”主要是指通过立法途径对政府行政管理权与基层群众自治权进行明确界定，把政权、法权划归政府行政管理范畴，把财权、事权划归群众自治范畴，并从组织设置和规范管理上保证两权的相对均衡和对接，以利于发挥两权之间的互动、互补、互助、互促及互督功能。这种做法既可防止因两种权力悬殊使其无法有效行使，又可减少因两种权界模糊造成的越权、侵权和弃权。

当前，规范两权运作，推动“两权制衡”需做好以下具体工作：一是完善立法，明确界定两种权力的权限范围，对基层政府的“指导”功能作出更明确界定，对基层政府干预基层群众自治、代行村委会权力的行为设置更严厉的制裁。当然，由于立法程序比较复杂，当前不妨先从地方性规范文件做起；二是加快乡镇政权体制和运行机制的改革步伐，进一步转变乡镇职能。

依照法律积极支持和科学指导基层群众依法管理自己的事务,为群众自治组织“松绑”。保证选举反映民意,将群众自治组织自治、自我服务等作为村里工作考核的重点,为群众自治组织“减压”。将政府的工作重心下移,积极主动提供有效的公共产品服务,并在这一过程中引导、促进基层自治,为群众自治组织“鼓劲”。扎实开展清理整顿、还权于民工作，取消“村章乡管”、“村财乡管”等不当做法，切实解决村委会工作普遍存在的“工作任务多、检查评比多、台帐要求多、代收费用多”问题；三是加快构建自力救济、党政机关救济、司法救济、社会救济等多途径的基层民利救济体系；四是着力发展基层政治性的维权组织、经济性的合作组织和公益性的社区服务组织，特别是基层民主维权组织，如村民监事会、民主调解协会、法律服务理事会等。

（3）继续深化“三个公开”，做到“三个延伸”，进一步提升公开的质量

“三个公开”主要是指基层的党务公开、村务公开、财务公开。当前，进一步深化“三个公开”，就是要不断拓展公开内容，创新公开形式，规范公开程序。着力做到“三个延伸”，即从定时公开向随时公开延伸，从定题公开向群众点题公开延伸，从办事结果公开向办事过程公开延伸，切实提升公开的质量，使公共权力在阳光下运行，让群众的知情权真正得到保障，从而更好地参与社会的管理和监督。

（4）抓紧出台“四项规定”，制定“四条铁律”，推进乡村协商民主与乡镇治理机制创新

所谓乡村议事协商，就是乡村社区成员，就其事关社区的公共事务、公共利益或重大问题，进行公开的意见表达、意见交换和讨论协商，以达成共识或形成决策的一种民主形式。当前，推广乡村协商民主，必须制定出台相关的政策文件，规范议事协商的事项、对象、程序和形式。同时必须制定“四条铁律”：一是对协商议事项目内容有严明的规定；二是对协商议事程序有严格的规则；三是对难以形成共识的议事项目有严正的仲裁；四是对违反协商议事规定的行为有严处的机制。

（5）大力推行“五会联动”，坚持“无三不决策”，严格规范基层民主决策的程序“五会”是指村（居）支委会、村（居）委会、村（居）党代会、村（居）人代会、全体村（居）民大会。“联动”是指相互配合，相互监督，联合行动。“无三不决策”是指五会中至少有三会的人员参与讨论才能作出决策。

第3篇：乡村治理的问题与对策范文

一、引论

2001年，我们在山西、湖北、山东、吉林、安徽、江西、浙江、江苏、广东和北京各选择一个村作了关于村民自治实践状况的调查。调查选点是随机的，没有典型性，但比较真实。调查报告的作者都是近年活跃在村民自治研究领域的年轻学者，都有过较为长期的农村调查经历，调查经验比较丰富，调查报告生动有趣，提出的理论问题和政策问题令人深思[1]。

这些调查报告大都关注两个方面的问题，一是村民自治的政策后果，二是村民自治的村庄基础。村民自治也可以看作一种民主化的村级治理制度[2]，其目标是在国家不能为村庄提供足够秩序的情况下，通过改善村庄的治理来提供自足的村庄秩序。改善村庄治理的具体办法就是《村民委员会组织法》上规定的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。从调查报告的情况来看，村民自治大大改善了村庄治理，从而为村庄秩序提供了制度基础。不过，村民自治也带来了问题，这些问题在不同村庄的表现相当不同，抽象地讨论村民自治的好和坏，功与过，是不能解决问题的，必须深入到村庄内部来看村民自治这一自上而下安排下来的制度，讨论村民自治制度与村庄的对接过程，与村庄自组织资源，与村庄集体经济状况，与村民的面子、宗族观念，乃至于与村民的性格和村民与村民之间的相互联系状况的相关性，从而理解村民自治的实践过程，看到制度背后的社会基础。村庄自足的秩序需求，自上而下的制度安排，当前村庄本身的社会状况，构成了调查报告的关键词。

二、村民自治制度安排的分类标准

在对调查报告的编辑上，我们将派性和集体经济状况作为分类的主要依据，而将选举和村庄秩序作为了共同项。这样编辑的理由，是民主选举作为村庄政治中最为耀目的事件，对村庄治理的影响最大，也是当前村民自治制度安排中实施最为彻底有效，最不同于传统村庄治理方式的方面。民主决策本来是村庄治理中更为基础的方面，可惜当前民主决策在实践中落实的不好，不如民主选举普遍落到了实处。选择选举作为共同项的另一个原因是，正是选举这个牵动所有村民和村干部的戏剧化事件，最为彻底地将村庄社会的形貌表现了出来，反过来又构造了村庄社会本身的形貌。村集体经济状况往往决定了村庄治理的方式，也决定了村庄选举的方式，村庄选举又制造或强化，有时也消解了村庄的派性斗争。

具体来讲，村集体经济状况对村民自治的影响极大。所谓村集体经济，就是村级组织可以获得或掌握使用的经济资源，较多的村集体经济资源不仅可以减少向村民提取经济资源的数量，缓和当前农村普遍存在的因为收取提留产生的干群矛盾，而且可以通过向村民分配村集体创造的公共物品，获得村干部对村民的主动性。较多的村集体经济资源，提高了村级组织的运作效率，强化了村干部对村民的优势地位。引入村民自治制度以后，村民有更多参加村务活动的积极性，更愿意参加村委会的选举和村务决策。在村级组织不仅不需要向村民提取经济资源，而且可以向村民分配公共福利时，村务决策，尤其是通过村民代表会议决策的合法化了的村务决策，具有强大的执行能力。而村集体经济很少的村庄，村级组织不仅不能代替农民向国家交纳税费，而且办任何一件事情都需要村民出钱出力，由此造成农民负担过重和干群关系紧张，村民以拒交税费来抗拒村干部的权威，村民获得了对村干部的主动性。引入村民自治制度以后，村民既可能通过民主的办法来抵制上级过多的提取，也可能通过选择好干部，达成善协议，来改善村庄治理，提高村庄公共物品的供给能力。但是，因为村集体经济资源较少，村干部的正当报酬不会太高，村民达成合作协议涉及出钱出力而难度骤增，少数反对合作的村民成为村庄公共物品提供越不过去的坎。从村民方面看，要么对村庄事务参与过度，要么对村级治理漠不关心。总之，村集体经济资源的有无与多少，对于村民自治的过程与后果具有决定性的影响。

较多的村集体经济资源因其本身的来源与性质的不同，而会对治理产生相当不同的影响。具体来看，一类村庄的集体经济资源主要来自村办企业，这类村庄的村级组织掌握着大大优于一般村民的经济资源，并因此具有远高于一般村民的权威。这类村庄的村干部具有很强的绵延性和传递性，即使是村委会选举，也大多是由村级组织自身的决定和上级组织的干预，决定了村干部的当选。在那些由能人办村办企业起家的明星村，如华西村、，情况更是如此。苏南的村办企业发达，其村级治理或村民自治的过程便大多是这种类型。另一类村庄的集体经济资源主要来自于卖土地的收入，这类村庄的收入来得太容易，且与某个村干部的个人魅力没有关系。简单地说，这种收入很难归入某个村干部和村级组织的经营才干，与个人无关。这类村庄获得的集体经济资源便面临着村民强大的分享压力，在村民自治的过程中，村民可以分成一派又一派组织起来分享村集体收入的成果。这类村庄，村民参与村务积极，村干部本身缺乏自我绵延与传递的能力，村委会选举成为动员全村村民的最有力武器，村民代表会议吵得一塌糊涂。这类村庄大多集中于个体私营经济发达的城郊型农村。目前发生的村委会主任罢免案之所以大多发生在温州、珠江三角洲等私营经济发达的地区和城郊型农村，不是没有原因的。

村集体经济较少的村庄也有激烈的争斗，具体可以分出两种类型，一类是与传统因素联系起来的争斗，诸如与宗族意识、面子观念、等相联的争斗。另一类是与少数村干部或村民个人利益密切联系起来的争斗。这两种争斗在目前的中国农村，因为传统深入农村的能力大大下降，而更多表现为上层的、间接的且间歇性的争斗。相对来说，与传统相联系的村庄争斗更加稳定和深入，在村庄的动员能力更强，具有“派系”斗争的特征。而在那些村集体经济较少且传统断裂的村庄，即使发生争斗，也仅限于上层少数人中，这种争斗很不稳定，动员能力弱，以利益许诺为基础建立起来的分派斗争只能是派性斗争。派性斗争最重要的特征是以两个争斗的个人为中心建立起来的，争斗双方中一方的退出，即意味着派性斗争的结束[3]。

大多数集体经济贫乏村庄即使引入村民自治制度，也并不因此产生戏剧性的场面。一切似乎都没有变化，村民对村委会选举十分冷漠，更不用说对村务决策的参与了。多数村民的想法是，只要村干部不找我收钱，他们做什么事情与我何干！不过，当村民因为诸如水利工程、桥梁道路等设施被破坏，社会治安、道德水平等基本需要不能得到满足时，他们是迫切期望村干部来为他们提供公共物品和村庄秩序的。村民自治是提供公共物品的一种办法，这是一种民主的办法，试图通过村民本身的参与来约束村干部的不良行为，提高村庄资源的动员能力，从而为村庄秩序提供来自村庄的基础。实践中的很多村庄是比较好地达到了这个目标的。问题是，这种办法并非一了百了。离开了村民的参与积极性，离开了对少数村民不合作倾向的约束能力，村民自治这种民主治村方法的效果要大打折扣。必须将村民自治的效果与村民的行为倾向，与村民与村民之间的关系状况及这种关系对村民行为的约束能力，与村民和村干部及村庄精英的互动状况相联系，来讨论村民自治的村庄基础在那里。随后应该讨论村民自治的相关政策问题。

三、村民自治实践中的理论问题

先来讨论与村民自治实践相关的理论问题。这里讨论的理论问题，仅是一个方面，即村民自治制度村庄基础的方面。

1、村庄的规模。这里及前面讲的村庄，也就是村委会。村委会的规模即其人口的多少和地域的大小。当前的村委会一般是承接时期的生产大队而来。生产大队下面的生产小队改为村民小组。初期实行“一大二公”，生产单位规模较大，带来极大的效率损失。1962年八届三中全会通过的《60条》确认了“三级所有，队为基础”的原则，将生产队作为组织劳动的基本单位。生产队一般20-30户人家，百余人，是一个相互熟识的熟人社会，这种社会中，因为相互熟识，可以相互监督，舆论约束也比较有力，从而减轻了体制本身的问题，使可以再延续20年之久。建立在生产小队之上的生产大队及以此为基础建立的村委会，规模较生产队要大一个数量级，在这种规模的社会中，村民不再相互熟识，舆论压力下降，一致行动能力不足，村民与村民之间的互动往往经由村干部这个中介。我们将村委会这样一个规模的社会称为“半熟人社会”[4]。作为“半熟人社会”的村委会，人们的行为方式和行动能力具有“半熟人社会”的特点，特别是在村委会选举及村务决策中，不理解村委会半熟人社会的特点，很难理解村级治理的某些方面。

2、村民与村民之间的联系。村民与村民之间的联系，我们叫做“村庄社会关联”[5]。“村庄社会关联”指村民之间关系的性质、强度及其广泛性，尤其指建立在这种关系之上的村民一致行动的能力。任何一个社会得以延续，都是建立在社会成员相互合作基础之上的，与其他人无联系不合作的原子化的个人，是现代社会所淘汰的对象。村民自治及村庄秩序的获得同样有赖于村民的合作或村民之间建立有强有力的关系，正是村民之间强有力的关系，使得村民会议通过的决策不只是对赞同者具有约束力，而是对全体村民具有约束力。这种约束力不是凭借暴力，而是凭借村民心中的正义和他们对村庄正义的敬畏。他们受到村庄舆论及与这种舆论密切相关的村民与村民之间关系的约束。村庄社会关联不是凭空产生的，它与村庄现状密切相关的。其中的两个方面尤其与村庄社会关联关系密切。一是村庄传统的状况。宗族意识构成了村民之间的宗族联系及与这种联系相关的一致行动能力。面子观念则造成了舆论本身的力量。二是村庄经济社会分化的状况，即在村庄内部因为资源分布不均衡而产生的一些占有优势资源的村庄精英对一般村民的影响能力，这种影响能力是村庄形成群体行动的一个基础。不同村庄的社会关联程度并不相同。当前市场经济与现代传媒的进村和村民的自由流动可能性，对于村庄社会关联状况有极大影响，这会构成对村民自治这种治理制度的影响。这方面的研究十分不足。

3、村庄精英。村庄精英是一个“古老”的研究课题，诸如对乡村土绅的研究和“长老统治”的说法。村民自治是一项授权村民的治理事业，但这并不是说村里的所有事情都由村民去做，也不是说每一个村民所做的事情和他们的影响力是相同的。正是因为村民之间各不相同的影响能力，构成了村民本身的结构分化，这种结构分化塑造了当前村庄治理的现状[6]。

所谓村庄精英，就是村庄中较一般村民影响力大，行动能力强的人。这些人拥有诸如经济、文化、社会诸方面的优势资源。村庄精英影响力的大小和方式及村庄精英数量的多少，与村庄本身有密切关系，宗族头人、宗教领袖和经济大户是些高大威猛的村庄精英，这样的人不会很多，却“力大无比”。“大社员”、小地痞是些细小琐碎的村庄精英，这样的村庄精英数量虽多，影响力却很有限。村庄精英往往不只是在村庄范围活动，他们可能将主要的时间与精力放在村庄以外，对于村庄治理没有兴趣。这样的村庄精英，严格说是不在村的精英，与村庄治理关系不大。还有一些人虽然一直在村庄以外生活，却十分在意村庄生活，他们的生活面向村庄，这些不在村的人事实上是在村精英。细致观察村庄精英的状况，对于理解村庄治理，尤其是村民自治引入之后村民的行动和村庄决策的达成，会很有意思。也就是说，因为村庄精英本身的状况不同，造成村民自治这个全国一统制度安排实践后果的不同。以上三点讨论，只是希望回答为什么实践中的村民自治过程与后果的不同。过去学术界和政策部门过于关注村民自治制度实践中的政府方面，自上而下的方面，这也是村民自治制度实施之初所应关注的主要方面。当前的村民自治制度已实践10余年，仅从自上而下的视角来看，显然不够，因此，我们将村民自治研究中的理论问题定位于村民自治的村庄基础。以上三个方面在全国不同村庄的表现相当不同，就必然造成村民自治这一民主化村级治理制度实践的不同。这样我们就会对村民自治实践有一个更为理性的判断。

四、村民自治实践中的政策问题

引入村民自治制度的首要目的是为了解决村庄秩序自足提供的问题，因为国家在现代化的进程中无力为庞大的农村社会提供足够的公共物品。不过，村民自治制度还必须同时解决国家向乡村社会的渗透能力。在当前的行政体制下面，乡镇一级设基层政权，但乡镇这个基层政权的范围太大，一般人口在5万左右，地域数十乃至上百平方公里，区区乡镇干部无法将诸如计划生育、收粮派款等繁重的任务完成，他们无力面对数量庞大的村民。何况他们根本不可能熟悉村民。村委会是一个半熟人社会，千人左右，村干部对每个村民都很熟悉，正是村干部可以成为乡镇行政离不开的腿。这样一来，村干部就不仅要成为村民的当家人，而且要成为乡镇行政的人。这就面临着村民自治的第一个政策性问题：乡村关系问题。在不同的地区，乡村关系面临的问题并不相同，因此，在乡村关系政策上面所留有的空间也不相同。有些农村地区，乡镇政府的首要难题是计划生育，如江西农村。大部分不发达农村地区，乡镇政府的首要问题是收粮派款，是如何为农村义务教育提取足够的经费，如湖北、安徽农村。经济发达地区的农村，乡镇政府可能不再有计划生育或收粮派款的压力，但如何保证村级组织的有序运作，如何介入村庄内部派性争斗，如何保证村庄?参锲返挠行蛱峁纯赡艹晌缯蛘奈吠吹氖虑椋缯憬轮夼宓那榭觥?nbsp;总的来说，经济发达的农村地区，因为乡村组织掌握有大量经济资源，乡镇有求于村级组织的相对较少，而村级组织往往需要从乡镇一级获得合法性资源和权威资源，乡村关系方面，乡镇有更大的主动权。而在经济欠发达的农村地区，乡镇一级急切需要村级组织协助完成让乡村两级都感头痛的计划生育和收粮派款的硬任务，乡镇一级不敢得罪村干部，村干部也因为合法收入太少而工作难度太高，而缺乏当下去的意愿。乡镇有时默许村干部在合法收入之外捞取灰色收入，有时利用正式关系之外的非正式人际交往来笼络村干部[7]。

村民自治制度的引入，强化了乡村关系中事实上一直存在的以上问题的症结。当乡村合谋以向农民提取资源时，农民不会对乡村干部留有好感，农民要么对村庄事务漠不关心，要么联合起来将乡镇事务意愿过强的村干部选下来。农民联合起来的基础是他们的组织方式，在不同地区农民的组织方式是十分不同的。农民组织的一种方式是派性斗争。派性斗争首先是村庄内部分成两派的斗争。其中一派特别是处于村庄权力弱势的一派习惯打出为民请命的招牌，将对手置于与乡镇合谋的不利处境。选举中，乡镇事实上是希望干预以选出自己满意人选的，但乡镇干预的结果必然强化受到损害一派的愤怒，受到乡镇支持一派即使当选，也会不断受到另一派的“刁难”。乡镇因此更加难以完成向村一级渗透的任务。大多数乡镇目前终于知道，在村委会选举这类政策操作性很强的事情上，“按法律和政策来”，不带意志让村民选上谁谁当[8]。村委会选举的自由度越来越高。

高度自由的村委会选举，会因为村民的不感兴趣以及村民在原子化基础上的无联合，而变得没有力量，乡村关系依然按照惯性向前走。从完成国家任务的角度，这有可能是好事，但在当前中央政府事实上很难有效控制地方政府，地方政府很难控制乡村组织的背景下，各种劳民伤财的“积极行政”措施肥了部分官员，而折腾苦了本来很穷的村民。沉重农民负担和高额村级债务成为当前全国农村的恶疾，即为明证。经济发达农村地区的情况大不一样。村中两派斗争需要乡镇作为裁决者，乡镇较欠发达农村地区更超脱于村庄斗争，不仅超脱，而且事实上成为村庄争斗的受益者。这类地区乡村关系面临的问题与欠发达农村地区会很不相同。

显然，乡村关系在不同地区的表现和要求是相当不同的，这不仅与乡村组织面对的国家任务的不同有关，而且与农民的组织方式，村集体经济的发育状况等等有关。在笼统谈乡村关系之前，似乎应先分清是什么类型的乡村关系。与乡村关系紧密相关的是村支部与村委会的关系，所谓“两委关系”。“两委关系”也是当前村民自治实践中的焦点问题。与之相关制度设计很多，争论极大。总体来说，我们认为两委关系也如乡村关系一样，在不同地区因为面对的任务和所处村庄基础的不同，而会有不同的表现。关键是应将两委关系由一个抽象的理论问题回归到村庄中予以理解，将笼统的讨论具体化到实践中去。

第4篇：乡村治理的问题与对策范文

[关键词]政治参与；乡镇财政；财政安排

随着农村政治参与的程度不断深入，开始影响到乡镇政权的运作机制，有的甚至已直接影响到乡镇政策的安排。而财政往往是政治的综合反映和焦点所在，几乎“乡政”的一切问题，都与乡镇财政有着直接或间接的关系。本文选择公民参与和乡镇财政安排作为研究的切入点，探讨的是经济发达地区乡镇的农村政治参与背景下的乡镇财政安排问题。

一、农民参与乡镇财政安排的现状及影响：X镇案例

x镇位于浙江台州市J县东部，地处河谷平原，紧临县城。地域面积89.5平方公里，辖55个行政村，总人口4.9万人，是该县的第三大镇；是该县东部地区经济、交通、文教的中心，台金高速公路在该镇设有互通口；是该县的工业重镇，综合经济实力位居全县第二，是该县经济技术开发区的重要组成部分。x镇工艺品业发达，形成了以生产木制、铁制、布制、陶制工艺品的块状经济，连续几年工业总产值占到总产值的70％以上。

一般而言，经济发展与公民政治参与呈正相关关系：一是经济发展为公民参与提供机会和条件；二是经济发展带来社会利益关系的变化，从而推动公民诉诸政治参与来维护并实现自身的利益。本文选取浙东经济发达地区工业化意愿比较强的x镇就是基于这样的考虑。

为了对x镇农民的政治参与状况和对镇财政安排的影响有更直观的了解，除分别以集体座谈和个别交谈的形式访谈了几十位镇村干部外，还设计了一份主要内容涉及农民对乡镇政策的了解状况、途径以及他们对镇财政流向的看法等方面的调查问卷。从对镇村干部的访谈和问卷的统计来看，x镇的农民政治参与状况以及对镇的财政安排的影响主要表现在以下几方面：

(一)从政治参与意识看：农民政治参与的观念日益成熟。维护自身利益的权利意识和观念比较强。政治参与热情比较高

在问卷中，关于农民政治参与的观念与意识，设计了村民对乡镇政府出台政策或决策的关心状况以及乡镇政府作出相关决策前是否征求民众意见、民众要不要参与决策、群众有没有权监督乡镇政府的财政运行状况等四个问题。调查统计结果显示：对乡镇政府出台的政策或决策，有69.4％的人表示经常关心，29.2％的人表示有时关心，只有1.4％的人表示从不关心；对“乡镇政府在作出如校网合并、修路、电网改造等公益事业的决策前，要不要征求相关群众的意见和建议”，90.3％的人回答要，只有6.9％的人回答不要，另外，2.8％的人回答不知道；对乡镇政府作出涉及本村利益的决策时，村民应不应该参与决策过程的回答，有69.4％的人选择应该，只有4.2％的人选择不应该，还有23.6％和2.8％的人选择无所谓和不知道。对于群众有没有权监督乡镇财政的运行状况，51.5％的人回答有，30.3％的人回答没有，18.2％的人回答不知道。这表明该镇农民的政治参与意识比较强，参与要求比较高。

关于农民维护自身的权利意识和手段，设计了两个问题：如果乡镇政府出台的政策损害了您所在村的利益，您会怎么做以及如果政府出台的政策直接损害到您的利益，您又会怎么做?前者有72.2％的人选择向村委会干部反映，由他们向上面反映，16.7％的人选择联合其他村民直接向乡镇政府反映，另有6.9％和4.2％的人选择只在其他村民前发发牢骚而已和不知道；后者有62.5％的人选择请村干部帮着评理，33.3％的人选择自己找政府谈判或反映，只有4.2％的人选择什么也不说，自认倒霉。这表明农民对关系自身利益的政治参与热情比较高，维护自身利益的权利意识比较强。

(二)从政治参与效果看：农民政治参与对乡镇财政安排的影响还是比较有限的。只在某些领域的一定程度上产生影响

访谈中得知，政治参与对财政安排有影响的主要是农村公共品建设要求地方政府有相应的直接投入这一部分，镇政府提供的2002年至2005年x镇财政对村级补助一览表也印证了这一点(表1)。

如表1所示，镇财政对农村的资金流向，主要是对农村公共品建设方面的补助，主要涉及土地整理、标准农田建设、村庄道路、饮水工程、水库和渠道的修建以及公厕的改造等方面。

镇财政对农村的补助分为政策性补助和非政策性补助。所谓政策性补助指各项资金拨给有政策性的依据，是乡镇财政的刚性支出，如土地整理、标准农田以及少数纳入规划的村际道路建设等是有红头文件规定的，由省或市统一部署并有专项资金支出。这也是镇财政对村级补助中的重要部分。2002年支付土地整理13.71万元，占补助总金额的47.4％。2003年对土地整理和标准农田的支出分别是10万元和43.3万元，两者合计所占比例达54％；2004年两项合计是2.5万元，占7.9％；2005年土地整理支出是29.4万元，占30.5％。

非政策性补助指的是没有正式红头文件规定的、由镇领导酌情予以考虑而设立的各种补助。在非政策性补助中，镇领导的偏好对村级补助的影响是非常大的。镇领导每年都会推出一项或几项农村基础设施建设项目的补助计划，如果在当年完成就能得到补助，超过期限那就要看情况而定。“我给了你们一个计划，一个期限，你们没有在规定的时间内做好，那当然拿不到钱了。”该镇党委书记如是说。引用x镇领导的话说，就是要看具体情况而定，如村干部的素质、村集体经济的好坏、近几年村基础设施建设的状况等。与村干部的访谈印证了这一说法。对访谈的对象分为补助多的村和补助少的村。受镇财政补助较多的村，村干部工作普遍比较积极，村务管理较好，这类村的公共建设如村庄道路、农田水利等都或多或少搞上去。他们平时与镇领导关系不错，经常与镇相关干部进行沟通。在镇领导的印象里，他们是干事业的人。

(三)从参与方式看：主要表现为政治表达的形式

政治参与的形式是多样的，从参与的性质来看，主要的参与方式有政治选举、政治结社和政治表达。所谓政治表达指的是公民通过一些合法途径如与政府领导人接触，表达自己的利益和愿望。促进政府作出有利于自己的决策。在x镇，以个人或几个人的努力和影响力来获取镇财政对所在村域的补助是主要的参与方式。如表1所示，镇财政对村级的补助项目很多并且很散，给谁不给谁，给多给少，镇政府有很大的机动性。也就是说，镇领导拥有很大的给予权。“只要哪个村愿意干事业，镇政府都会尽量支持的。”这只是镇领导的一种官方态度。其实对补助资金的分配，镇领导除了要考虑该村做了哪些事业外，村干部的形象是怎样的、是否符合镇领导的意愿、平时村干部与镇里的关系是否融洽等都是影响因素。

在访谈中，有几个村干部明确表示自己与镇领导关系不错或比较好，领导对他们的工作放心，争取上级部门的资金就是镇领导(办事处)给他们出的主意。这样他们除了直接从镇财政得到补助外，还会在镇领导的牵线搭桥下，获得县财政以及县相关部门的资助。有一个村在2002年修建道路时，利用县财政局长在该村选县人大代表的机会，在镇领导的帮助下，获得2万元的财政补助。2004年是大旱年，他们又利用市委书记来该村视察的机会，又得到了县财政抗旱1.5万元的补助。另一村在2004年利用县财政副局长下村宣讲十六届四中全会精神的机会，以水利工程的名义获得了1.5万元的资金。据说还有好几个村利用各种机会和途径获得了不同程度的资助。而补助较少的村，村干部基本上主要精力没放在村里，有好几个村的主要干部已经移居本村外，或长年在外务工，对村庄建设基本没投入精力和物力，与镇干部关系比较疏远，与镇干部平时除了一些不得不接触的情况外，很少主动与镇领导联络，村里的一些情况无法及时传到镇领导那里。

(四)从参与主体看：能够影响镇财政安排的政治参与主体主要是农村精英群体 从法理原则说，在村民自治制度背景下，从事公共参与活动应该是村民普遍拥有的民主权利。但从现实实践看，在农村真正积极、主动参与村庄公共事务的主要是农村精英群体。

同样，在x镇，积极参与村庄社区公共生活，影响公共权力系统的政策运作的也是所谓的农村精英群体一政治精英和经济能人，大致包括村干部、中共党员、村民小组长、个私企业主等。这些群体大多有一定的文化程度、社会阅历丰富、见识广泛，而且具有较强的民主意识和参政、议政能力。而普通村民基本上政治参与意愿不强，参与能力不足。在所谓的农村精英群体中，中共党员和村民小组长主要是因政治性身份而拥有较多公共参与机会，他们时常参加一些重大的村务会议，并因各种事务性或私人性交往与镇干部有着频繁和密切的接触。如该镇一村修建通镇公路，就是在村两委的组织和动员下，由村支书和一位曾在县级机关退休的老党员的多方活动，取得县级各部门和镇政府的补助金。而个私企业主则以经济能人和成功人士的面貌出现在村落场所，村干部常常会就村庄公共事务主动征求他们的意见，发挥他们的作用，因而使他们获得了较高的社会地位和参与机会；另一方面，在农村市场经济发展中崛起的个私企业主群体，本身具有较强的权利观念、民主参与意识和公共参与素质。为维护和扩大自身利益，他们往往会主动、积极地参与社区公共生活，影响公共权力运作。

二、农村政治参与和乡镇财政安排的相关性分析

政治参与，又称参与政治，是指公民或多或少以影响政府人员的选择及(或)他们采取的行动为直接目的而进行的合法活动。政治参与旨在影响政府决策的行为，目标指向是影响社会价值的权威性分配。政治参与有两个基本的特点：一是自愿性；二是选择性。公民政治参与的程度，一般取决于现实的政治系统是否提供了充分、有效、平等的参与渠道。政治系统民主化程度越高，政治参与就越有效。由于农民的生产生活等各项政治经济和文化活动基本集中在村庄一级，故而农民政治参与对于村级民主政治发展起了极大的推进作用。而对于乡镇一级，由于受各种因素的制约，农民政治参与对乡镇财政的安排有影响，但影响是相当有限的，这主要取决于以下几方面的因素：

(一)乡镇公共财政的职能规定与当前乡镇财政的现实困境的矛盾

从公共财政而论，乡镇财政的规范性职能是向乡镇社区居民提供适宜的公共产品和公共服务，以满足他们生产和生活的基本需要。但实际上，由于乡镇财政的困境，村公共产品和公共服务的供给缺少资金来源，乡镇政府与乡镇财政在实践中往往显得力不从心，乡镇财政与公共财政的规范要求还相距甚远。无论是宏观调查还是微观考察都表明，当前我国乡镇政府和村委会组织面临着严重的财政困难，这突出表现在我国乡镇政府和组织普遍陷入严重的债务危机之中。至于中国乡镇政府到底欠多少债，相关研究和传媒众说纷纭，但都承认当前乡镇债务不仅是普遍的，而且是严重的。就x镇来说，连续几年负债在四五百万元，其中，2002年负债最少也有383.76万元，2003年负债最高达503.83万元。按照有关政策规定，改革前由乡统筹开支的大部分项目，都要纳入乡镇财政预算开支。但为了确保基层组织的正常运转和农村义务教育经费的正常需要，在大部分地区都首先将上级财政转移支付资金的绝大部分纳入工资专户，用于发放干部和教师工资。因此，不少地区的县乡财政都很难对农村公共品供给资金作出必要的资金安排，即使有预算安排，也难以落实。只有少数发达乡镇有些许资金补助到村一级。“x镇是该县唯一一个对村级有补助的镇，有钱多补，没钱就少补或不补。”x镇主要领导这么说。

(二)公众的知情权与乡镇财政信息的不对称

根据公共选择原理，财政关系是典型的委托关系。居民的需求大部分可以通过市场高效率地得到满足，但也有一部分需求市场无法满足或无法充分地满足，这部分需求就是公共需求。因为满足公共需求的公共品具有非排他性、非竞争l生以及部分的不可分割性，导致市场不能提供或不能有效提供，即市场失灵，这样，居民便转向政府，并通过纳税的方式来授权委托政府提供这类产品，政府作为人运用税款来提供公共品。并且像所有的委托关系一样，财政也同样存在信息不对称问题。乡镇财政信息不对称是双重的，一方面，乡镇政府无法充分掌握辖区居民的需求信息；另一方面，居民对政府公共品的提供知之甚少。尤其是后者，导致公民政治参与知情权的缺失。乡镇居民对乡镇财政收支状况知之甚少，乡镇公共产品供给决策过程又是在暗箱中进行，以致辖区居民无法充分了解乡镇政府的信息。这与我们对x镇一些村干部的访谈结论是相一致的。他们普遍对镇财政的支出状况不了解，对镇财政能对一些建设项目给予补助也不知道。之所以有些村能得到补助而有些村没有，有些村得到更多的补助而有些村只是少量的补助，主要取决于他们平时与乡镇干部的关系，他们在镇领导心中的形象好坏，他们是否符合镇领导的意愿等。

(三)农民的政治参与意识与参与能力之间存在一定的反差

随着农村改革进程的推进和经济的发展，农民的生活得到了极大的改善，人们的思想观念也有了很大的改变。他们不再满足于传统意义上的“吃饱穿暖”，除了自身的经济利益外，在政治上他们也更加关注和追求，政治参与意识普遍提高，与当地政府机关加强沟通与对话的愿望与要求也日益强烈。然而，农民的政治参与意愿与参与能力不是同步发展的。参与能力的提高只能在参与的实践中培养。但由于他们经济条件、生活环境和文化素质等种种条件的限制，现代政治知识的欠缺使他们在政治知识的获取以及参政渠道的利用上，都遇到许多技术上的、实际上的困难。从x镇的情况来看，有政治参与意识并且能经常性地参与政治的农民数量仍然很少。并且长期以来，农民实际上所能参与的范围被限定在农村社区的范围内，内容也主要涉及农村居民自己的日常事务性管理，对乡镇以上层级的政治过程，农民几乎没有机会参与。即使偶尔参与也只是形式上的。而且，就村民自治这一农民自身日常的事务管理，还存在许多问题，如村民自治受到乡镇政府的干预和村民委员会的选举中存在着违规操作现象。村委会的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”没有从根本上实现。因此，农民的政治参与内容实际上范围非常窄，真正参与实践机会不多。

三、对农村政治参与的进一步探讨与思考

随着市场经济和基层民主的发展所带来的基层群众民主观念的变化，以村民委员会为载体的村级民主的发展不能满足农民的政治需求，农民需要更高层次的参与，提高对话能力。建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型的多元的民主合作机制，扩展乡村人民民主参与乡镇政治的管道，使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作成为乡村关系发展的大势所趋。

(一)转变政府治理理念。建立以公众为中心的政府

现实情况表明，农村公共产品和公共服务的诸多问题当然可以归结为投入不够；但是，在许多方面并不是钱的问题，或者说主要不是钱的问题。即便没有多少资金投入，有许多工作也是可以做的。关键在于是否真正有动力去做。除了财政资金投入问题之外，乡村公共服务面临的更大尴尬是：基层政府志不在此。就是说，基层政府致力于提供公共服务的动力不足，这是乡村公共服务缺失或不足的真正困境。在基层政府的现实运作中，公共服务并没有真正成为工作重心，基层政府的工作重点仍然集中于经济发展，具体来说就是集中于招商引资、培植税源，开展各类能够立竿见影出政绩的工程项目。经济增长显然压倒了“公共服务”。在现行政府问责体制下，很难把农民的服务需求内化为基层政府的工作动力。

(二)建立公众参与预算的民主财政体制。保障农民政治参与的知情权和参与权

在科层制的政府管理中，政府凭借着强势的地位，掌握着诸多的信息，而公民则没有获取更多信息的渠道。这样，政府与公民尽管是与被的关系，但在信息获取上，处于不平等的状态。乡镇财政是乡镇政权生存和正常发挥功能和作用的经：济基础，也是乡村关系及政府与农民关系的核心问题，它能否良好运行直接关系到乡村治理。在现行乡镇财政体制中，农民没有纳税人基本权利，没有乡镇财政主体地位，乡镇财政不是对农民负责的财政。因而，在财政预算上，要求建立透明的乡镇财政预算制度，把财政预算交给群众，将原来私下进行的预算过程，变为公众参与意见并进行修改的过程，使政府的财政开支更能够符合全体公众的利益需要，同时也有助于增强基层政府的合法性。

第5篇：乡村治理的问题与对策范文

[关键词]政治参与；乡镇财政；财政安排

[作者简介]包美娇，中共台州市委党校讲师，在职研究生，浙江台州317004

[中图分类号]D42　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2728(2008)10-0019-05

随着农村政治参与的程度不断深入，开始影响到乡镇政权的运作机制，有的甚至已直接影响到乡镇政策的安排。而财政往往是政治的综合反映和焦点所在，几乎“乡政”的一切问题，都与乡镇财政有着直接或间接的关系。本文选择公民参与和乡镇财政安排作为研究的切入点，探讨的是经济发达地区乡镇的农村政治参与背景下的乡镇财政安排问题。

一、农民参与乡镇财政安排的现状及影响：X镇案例

x镇位于浙江台州市J县东部，地处河谷平原，紧临县城。地域面积89.5平方公里，辖55个行政村，总人口4.9万人，是该县的第三大镇；是该县东部地区经济、交通、文教的中心，台金高速公路在该镇设有互通口；是该县的工业重镇，综合经济实力位居全县第二，是该县经济技术开发区的重要组成部分。x镇工艺品业发达，形成了以生产木制、铁制、布制、陶制工艺品的块状经济，连续几年工业总产值占到总产值的70％以上。

一般而言，经济发展与公民政治参与呈正相关关系：一是经济发展为公民参与提供机会和条件；二是经济发展带来社会利益关系的变化，从而推动公民诉诸政治参与来维护并实现自身的利益。本文选取浙东经济发达地区工业化意愿比较强的x镇就是基于这样的考虑。

为了对x镇农民的政治参与状况和对镇财政安排的影响有更直观的了解，除分别以集体座谈和个别交谈的形式访谈了几十位镇村干部外，还设计了一份主要内容涉及农民对乡镇政策的了解状况、途径以及他们对镇财政流向的看法等方面的调查问卷。从对镇村干部的访谈和问卷的统计来看，x镇的农民政治参与状况以及对镇的财政安排的影响主要表现在以下几方面：

(一)从政治参与意识看：农民政治参与的观念日益成熟。维护自身利益的权利意识和观念比较强。政治参与热情比较高

在问卷中，关于农民政治参与的观念与意识，设计了村民对乡镇政府出台政策或决策的关心状况以及乡镇政府作出相关决策前是否征求民众意见、民众要不要参与决策、群众有没有权监督乡镇政府的财政运行状况等四个问题。调查统计结果显示：对乡镇政府出台的政策或决策，有69.4％的人表示经常关心，29.2％的人表示有时关心，只有1.4％的人表示从不关心；对“乡镇政府在作出如校网合并、修路、电网改造等公益事业的决策前，要不要征求相关群众的意见和建议”，90.3％的人回答要，只有6.9％的人回答不要，另外，2.8％的人回答不知道；对乡镇政府作出涉及本村利益的决策时，村民应不应该参与决策过程的回答，有69.4％的人选择应该，只有4.2％的人选择不应该，还有23.6％和2.8％的人选择无所谓和不知道。对于群众有没有权监督乡镇财政的运行状况，51.5％的人回答有，30.3％的人回答没有，18.2％的人回答不知道。这表明该镇农民的政治参与意识比较强，参与要求比较高。

关于农民维护自身的权利意识和手段，设计了两个问题：如果乡镇政府出台的政策损害了您所在村的利益，您会怎么做以及如果政府出台的政策直接损害到您的利益，您又会怎么做?前者有72.2％的人选择向村委会干部反映，由他们向上面反映，16.7％的人选择联合其他村民直接向乡镇政府反映，另有6.9％和4.2％的人选择只在其他村民前发发牢骚而已和不知道；后者有62.5％的人选择请村干部帮着评理，33.3％的人选择自己找政府谈判或反映，只有4.2％的人选择什么也不说，自认倒霉。这表明农民对关系自身利益的政治参与热情比较高，维护自身利益的权利意识比较强。

(二)从政治参与效果看：农民政治参与对乡镇财政安排的影响还是比较有限的。只在某些领域的一定程度上产生影响

访谈中得知，政治参与对财政安排有影响的主要是农村公共品建设要求地方政府有相应的直接投入这一部分，镇政府提供的2002年至2005年x镇财政对村级补助一览表也印证了这一点(表1)。

如表1所示，镇财政对农村的资金流向，主要是对农村公共品建设方面的补助，主要涉及土地整理、标准农田建设、村庄道路、饮水工程、水库和渠道的修建以及公厕的改造等方面。

镇财政对农村的补助分为政策性补助和非政策性补助。所谓政策性补助指各项资金拨给有政策性的依据，是乡镇财政的刚性支出，如土地整理、标准农田以及少数纳入规划的村际道路建设等是有红头文件规定的，由省或市统一部署并有专项资金支出。这也是镇财政对村级补助中的重要部分。2002年支付土地整理13.71万元，占补助总金额的47.4％。2003年对土地整理和标准农田的支出分别是10万元和43.3万元，两者合计所占比例达54％；2004年两项合计是2.5万元，占7.9％；2005年土地整理支出是29.4万元，占30.5％。

非政策性补助指的是没有正式红头文件规定的、由镇领导酌情予以考虑而设立的各种补助。在非政策性补助中，镇领导的偏好对村级补助的影响是非常大的。镇领导每年都会推出一项或几项农村基础设施建设项目的补助计划，如果在当年完成就能得到补助，超过期限那就要看情况而定。“我给了你们一个计划，一个期限，你们没有在规定的时间内做好，那当然拿不到钱了。”该镇党委书记如是说。引用x镇领导的话说，就是要看具体情况而定，如村干部的素质、村集体经济的好坏、近几年村基础设施建设的状况等。与村干部的访谈印证了这一说法。对访谈的对象分为补助多的村和补助少的村。受镇财政补助较多的村，村干部工作普遍比较积极，村务管理较好，这类村的公共建设如村庄道路、农田水利等都或多或少搞上去。他们平时与镇领导关系不错，经常与镇相关干部进行沟通。在镇领导的印象里，他们是干事业的人。

(三)从参与方式看：主要表现为政治表达的形式

政治参与的形式是多样的，从参与的性质来看，主要的参与方式有政治选举、政治结社和政治表达。所谓政治表达指的是公民通过一些合法途径如与政府领导人接触，表达自己的利益和愿望。促进政府作出有利于自己的决策。在x镇，以个人或几个人的努力和影响力来获取镇财政对所在村域的补助是主要的参与方式。如表1所示，镇财

政对村级的补助项目很多并且很散，给谁不给谁，给多给少，镇政府有很大的机动性。也就是说，镇领导拥有很大的给予权。“只要哪个村愿意干事业，镇政府都会尽量支持的。”这只是镇领导的一种官方态度。其实对补助资金的分配，镇领导除了要考虑该村做了哪些事业外，村干部的形象是怎样的、是否符合镇领导的意愿、平时村干部与镇里的关系是否融洽等都是影响因素。

在访谈中，有几个村干部明确表示自己与镇领导关系不错或比较好，领导对他们的工作放心，争取上级部门的资金就是镇领导(办事处)给他们出的主意。这样他们除了直接从镇财政得到补助外，还会在镇领导的牵线搭桥下，获得县财政以及县相关部门的资助。有一个村在2002年修建道路时，利用县财政局长在该村选县人大代表的机会，在镇领导的帮助下，获得2万元的财政补助。2004年是大旱年，他们又利用市委书记来该村视察的机会，又得到了县财政抗旱1.5万元的补助。另一村在2004年利用县财政副局长下村宣讲十六届四中全会精神的机会，以水利工程的名义获得了1.5万元的资金。据说还有好几个村利用各种机会和途径获得了不同程度的资助。而补助较少的村，村干部基本上主要精力没放在村里，有好几个村的主要干部已经移居本村外，或长年在外务工，对村庄建设基本没投入精力和物力，与镇干部关系比较疏远，与镇干部平时除了一些不得不接触的情况外，很少主动与镇领导联络，村里的一些情况无法及时传到镇领导那里。

(四)从参与主体看：能够影响镇财政安排的政治参与主体主要是农村精英群体 从法理原则说，在村民自治制度背景下，从事公共参与活动应该是村民普遍拥有的民利。但从现实实践看，在农村真正积极、主动参与村庄公共事务的主要是农村精英群体。

同样，在x镇，积极参与村庄社区公共生活，影响公共权力系统的政策运作的也是所谓的农村精英群体一政治精英和经济能人，大致包括村干部、中共党员、村民小组长、个私企业主等。这些群体大多有一定的文化程度、社会阅历丰富、见识广泛，而且具有较强的民主意识和参政、议政能力。而普通村民基本上政治参与意愿不强，参与能力不足。在所谓的农村精英群体中，中共党员和村民小组长主要是因政治性身份而拥有较多公共参与机会，他们时常参加一些重大的村务会议，并因各种事务性或私人往与镇干部有着频繁和密切的接触。如该镇一村修建通镇公路，就是在村两委的组织和动员下，由村支书和一位曾在县级机关退休的老党员的多方活动，取得县级各部门和镇政府的补助金。而个私企业主则以经济能人和成功人士的面貌出现在村落场所，村干部常常会就村庄公共事务主动征求他们的意见，发挥他们的作用，因而使他们获得了较高的社会地位和参与机会；另一方面，在农村市场经济发展中崛起的个私企业主群体，本身具有较强的权利观念、民主参与意识和公共参与素质。为维护和扩大自身利益，他们往往会主动、积极地参与社区公共生活，影响公共权力运作。

二、农村政治参与和乡镇财政安排的相关性分析

政治参与，又称参与政治，是指公民或多或少以影响政府人员的选择及(或)他们采取的行动为直接目的而进行的合法活动。政治参与旨在影响政府决策的行为，目标指向是影响社会价值的权威性分配。政治参与有两个基本的特点：一是自愿性；二是选择性。公民政治参与的程度，一般取决于现实的政治系统是否提供了充分、有效、平等的参与渠道。政治系统民主化程度越高，政治参与就越有效。由于农民的生产生活等各项政治经济和文化活动基本集中在村庄一级，故而农民政治参与对于村级民主政治发展起了极大的推进作用。而对于乡镇一级，由于受各种因素的制约，农民政治参与对乡镇财政的安排有影响，但影响是相当有限的，这主要取决于以下几方面的因素：

(一)乡镇公共财政的职能规定与当前乡镇财政的现实困境的矛盾

从公共财政而论，乡镇财政的规范性职能是向乡镇社区居民提供适宜的公共产品和公共服务，以满足他们生产和生活的基本需要。但实际上，由于乡镇财政的困境，村公共产品和公共服务的供给缺少资金来源，乡镇政府与乡镇财政在实践中往往显得力不从心，乡镇财政与公共财政的规范要求还相距甚远。无论是宏观调查还是微观考察都表明，当前我国乡镇政府和村委会组织面临着严重的财政困难，这突出表现在我国乡镇政府和组织普遍陷入严重的债务危机之中。至于中国乡镇政府到底欠多少债，相关研究和传媒众说纷纭，但都承认当前乡镇债务不仅是普遍的，而且是严重的。就x镇来说，连续几年负债在四五百万元，其中，2002年负债最少也有383.76万元，2003年负债最高达503.83万元。按照有关政策规定，改革前由乡统筹开支的大部分项目，都要纳入乡镇财政预算开支。但为了确保基层组织的正常运转和农村义务教育经费的正常需要，在大部分地区都首先将上级财政转移支付资金的绝大部分纳入工资专户，用于发放干部和教师工资。因此，不少地区的县乡财政都很难对农村公共品供给资金作出必要的资金安排，即使有预算安排，也难以落实。只有少数发达乡镇有些许资金补助到村一级。“x镇是该县唯一一个对村级有补助的镇，有钱多补，没钱就少补或不补。”x镇主要领导这么说。

(二)公众的知情权与乡镇财政信息的不对称

根据公共选择原理，财政关系是典型的委托关系。居民的需求大部分可以通过市场高效率地得到满足，但也有一部分需求市场无法满足或无法充分地满足，这部分需求就是公共需求。因为满足公共需求的公共品具有非排他性、非竞争l生以及部分的不可分割性，导致市场不能提供或不能有效提供，即市场失灵，这样，居民便转向政府，并通过纳税的方式来授权委托政府提供这类产品，政府作为人运用税款来提供公共品。并且像所有的委托关系一样，财政也同样存在信息不对称问题。乡镇财政信息不对称是双重的，一方面，乡镇政府无法充分掌握辖区居民的需求信息；另一方面，居民对政府公共品的提供知之甚少。尤其是后者，导致公民政治参与知情权的缺失。乡镇居民对乡镇财政收支状况知之甚少，乡镇公共产品供给决策过程又是在暗箱中进行，以致辖区居民无法充分了解乡镇政府的信息。这与我们对x镇一些村干部的访谈结论是相一致的。他们普遍对镇财政的支出状况不了解，对镇财政能对一些建设项目给予补助也不知道。之所以有些村能得到补助而有些村没有，有些村得到更多的补助而有些村只是少量的补助，主要取决于他们平时与乡镇干部的关系，他们在镇领导心中的形象好坏，他们是否符合镇领导的意愿等。

(三)农民的政治参与意识与参与能力之间存在一定的反差

随着农村改革进程的推进和经济的发展，农民的生活得到了极大的改善，人们的思想观念也有了很大的改变。他们不再满足于传统意义上的“吃

饱穿暖”，除了自身的经济利益外，在政治上他们也更加关注和追求，政治参与意识普遍提高，与当地政府机关加强沟通与对话的愿望与要求也日益强烈。然而，农民的政治参与意愿与参与能力不是同步发展的。参与能力的提高只能在参与的实践中培养。但由于他们经济条件、生活环境和文化素质等种种条件的限制，现代政治知识的欠缺使他们在政治知识的获取以及参政渠道的利用上，都遇到许多技术上的、实际上的困难。从x镇的情况来看，有政治参与意识并且能经常性地参与政治的农民数量仍然很少。并且长期以来，农民实际上所能参与的范围被限定在农村社区的范围内，内容也主要涉及农村居民自己的日常事务性管理，对乡镇以上层级的政治过程，农民几乎没有机会参与。即使偶尔参与也只是形式上的。而且，就村民自治这一农民自身日常的事务管理，还存在许多问题，如村民自治受到乡镇政府的干预和村民委员会的选举中存在着违规操作现象。村委会的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”没有从根本上实现。因此，农民的政治参与内容实际上范围非常窄，真正参与实践机会不多。

三、对农村政治参与的进一步探讨与思考

随着市场经济和基层民主的发展所带来的基层群众民主观念的变化，以村民委员会为载体的村级民主的发展不能满足农民的政治需求，农民需要更高层次的参与，提高对话能力。建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型的多元的民主合作机制，扩展乡村人民民主参与乡镇政治的管道，使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作成为乡村关系发展的大势所趋。

(一)转变政府治理理念。建立以公众为中心的政府

现实情况表明，农村公共产品和公共服务的诸多问题当然可以归结为投入不够；但是，在许多方面并不是钱的问题，或者说主要不是钱的问题。即便没有多少资金投入，有许多工作也是可以做的。关键在于是否真正有动力去做。除了财政资金投入问题之外，乡村公共服务面临的更大尴尬是：基层政府志不在此。就是说，基层政府致力于提供公共服务的动力不足，这是乡村公共服务缺失或不足的真正困境。在基层政府的现实运作中，公共服务并没有真正成为工作重心，基层政府的工作重点仍然集中于经济发展，具体来说就是集中于招商引资、培植税源，开展各类能够立竿见影出政绩的工程项目。经济增长显然压倒了“公共服务”。在现行政府问责体制下，很难把农民的服务需求内化为基层政府的工作动力。

(二)建立公众参与预算的民主财政体制。保障农民政治参与的知情权和参与权

在科层制的政府管理中，政府凭借着强势的地位，掌握着诸多的信息，而公民则没有获取更多信息的渠道。这样，政府与公民尽管是与被的关系，但在信息获取上，处于不平等的状态。乡镇财政是乡镇政权生存和正常发挥功能和作用的经：济基础，也是乡村关系及政府与农民关系的核心问题，它能否良好运行直接关系到乡村治理。在现行乡镇财政体制中，农民没有纳税人基本权利，没有乡镇财政主体地位，乡镇财政不是对农民负责的财政。因而，在财政预算上，要求建立透明的乡镇财政预算制度，把财政预算交给群众，将原来私下进行的预算过程，变为公众参与意见并进行修改的过程，使政府的财政开支更能够符合全体公众的利益需要，同时也有助于增强基层政府的合法性。

第6篇：乡村治理的问题与对策范文

关键词：乡村协商民主；月协商制度；协商民主文化

中图分类号：D628文献标志码：A文章编号：1002-2589（2016）12-0071-02

20世纪90年代，协商民主理论成为西方学术界关注的新领域。协商民主强调参与讨论和协商主体的平等性，以及不同利益主体对共识的追求，这使得很多西方学者将协商民主视为选举民主的补充，更有甚者认为协商民主最终会替代选举民主。正如达尔所言，“协商民主的目的是达成共识，各种利益在博弈中取得最大公约数，是一个利益相互妥协的过程”[1]1。这种古典式的公民参与和协商在公共领域中得到充分体现，有效克服了选举民主的不足。事实上，早在古希腊的雅典就已出现了协商民主制度。应该说，协商民主作为民主的一种范式得到了复兴。

虽然协商民主理论兴起于西方，但是协商民主在中国早已得到了广泛的实践。党的十八大报告中明确提出，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。党的十八届三中全会将“推进协商民主广泛多层制度化发展”作为我国政治体制改革的重要内容提出来[2]22。农村是探索协商民主发展的基础，如何充分保障农民的参与权，如何调动农民有序地参与协商民主，如何实现乡村治理中协商民主制度化，是我们首先必须考虑的问题。

一、乡村协商民主的含义

简单地说，乡村协商民主就是在广大的农村地区，利益攸关方的村民通过平等的对话、讨论等方式，围绕乡村社会中的公共问题达成共识，从而赋予决策以合法性的过程。在协商民主框架下，村民之间、村民与政府之间、村与村之间的协商地位是平等的。

乡村协商民主最早的实践形式是浙江温岭的民主恳谈，随后在我国中西部地区，协商民主得到了广泛的发展。在河北地区，乡村协商民主呈现了多样化的发展趋势，主要包括咨询会、议事会、谈心会等多种协商形式。正如马克思对民主给予的高度评价：“民主制是一切形式的国家制度的已经解开的谜。在这里，国家制度不仅自在地，不仅就其本质来说，而且就其存在、就其现实性来说，也在不断地被引回到自己的现实的基础、现实的人、现实的人民，并被设定为人民自己的作品。”[3]39-40作为民主形式的协商民主同样是人民的作品，乡村协商民主是村民在实现自身权利过程中不断探索出来的。

二、河北乡村治理中的协商民主

（一）乡村治理中协商民主的探索

由于中国地区之间发展不平衡，特别是经济发展的不平衡会在一定程度上制约政治发展。例如，江浙地区经济发展迅速，人民生活水平相对较高，公民组织发展迅速，这些因素使得公民政治参与得以有效进行。不可否认的是，在一些贫困地区，村民的参与意识和参与能力也较高，但是从整个民主运行环节来看，经济因素对民主参与起到了更为基础性的作用。

在河北，协商民主形式是随着河北社会经济发展而不断丰富起来的。与江浙地区相比，河北经济发展处于中速发展状态。从产业结构角度看，河北农村经济结构依然以农业为主，农村大量的青壮年流入城市，或者外出到北上广等大城市打工，农村空心化比较严重。这些现状导致河北乡村协商民主的发展依然处于一种探索的状态，但是在党的十八大之后，河北乡村协商民主获得了快速的发展，探索出了许多形式。比较典型的乡村协商民主治理形式主要有以下两种。

1.月协商制度

月协商制度是河北基层协商民主的一种形式，主要通过月协商座谈会形式开展，每个月举行一次。大名县和宁晋县在探索月协商制度上取得了有益成果。大名县和宁晋县政协为了进一步发挥政协在协商民主中的作用，搭建了政协委员常态化履职平台，建立了月协商制度。特别是大名县政协正式出台了《关于建立月协商座谈会制度的意见》，这是大名县政协拓展人民政协协商民主形式、增加协商深度、提高协商成效的有益探索。

一般来说，月协商制度主要是每月上旬，以专题协商座谈会的形式，围绕经济社会发展中的重大问题和群众关心的热点问题开展协商，每次就一个专题达成共识，最终形成科学决策。月协商制度在河北各县得到了很好的发展，并且月协商制度已经扩展到乡村一级。月协商制度类似于农村一事一议制度，同样是围绕农村治理过程中出现的问题展开的，“作为农村基层社会的一种民主实践形式，一事一议制度也是一种农村基层民主决策和民主治理的形式，它主要采用协商、讨论、对话的方式来决定农村公益事业建设项目，‘注重的是讨论而不是投票’。”[4]二者的区别主要表现在两个层面：一是协商的议题，月协商制度的议题主要是农村中重要经济与社会问题，是农民当前关注的主要问题；二是协商的主体，月协商制度是基层政协探索出来的协商形式，在向农村开展过程中县级政协及政协委员发挥着带头作用。

2.搭建三个平台

隆化县政协为了更好地实现协商民主功能，充分搭建献诤言、出良策的三个平台，为全县改革发展稳定献计出力。具体来说，搭建了协商议政平台、建言献策平台、履职尽责平台，这三个平台有效地将协商民主从县级扩展到村级。

搭建协商议政平台，主要是从县级政府层面对全县经济社会问题开展协商，进一步完善、深化专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商和基层民主协商，进一步完善各项协商工作机制；深入开展以专委会议、常委会议、主席会议为平台的协商议政活动。搭建建言献策平台，主要是围绕教育、医疗、养老、环保等问题，以专题形式开展调研，政协委员充分发挥自身优势，深入乡村与群众建立联系，通过撰写调研报告、提案和社情民意信息等形式，促进当地经济社会发展。搭建履职尽责平台，主要是完善政协联络工作制度，表现为横向和纵向两个维度进行协调沟通。从横向上看，加强政协常委成员与政协委员之间、专委会与政协各个界别委员之间、政协委员与政协委员相互之间的联系；从纵向上看，加强政协委员与人民群众之间的联系。通过三个平台的搭建与建设，有效地搭建了乡村与政府、乡村与乡村之间的沟通平台，充分发挥了隆化县政协的协商民主功能。

（二）乡村协商民主存在的问题

河北省在乡村治理过程中对协商民主进行了有益的探索，但是从前文分析的两种典型协商民主形式看，我们认为，月协商制度和搭建三个平台主要体现了一种自上而下的推动，这在一定程度上反映着村民主动参与或参与协商过程中主动性与积极性不足。主要表现在以下两方面。

1.公共问题意识不足

协商民主是利益攸关方的村民通过平等的对话、讨论等方式，围绕乡村社会中的公共问题达成共识，从而赋予决策以合法性的过程。公共问题是协商的关键因素，它背后体现着村民的公共意识问题。如果村民仅仅围绕一些家长里短式的问题提出自身的利益诉求，那么这些诉求并没有进入公共问题范围。例如生活垃圾问题，这是农村社会一个重要的公共问题，即针对村民的生活垃圾乱扔、乱倒现象，村民与干部、村民与村委会就如何治理该问题进行协商。但是，如果村民仅仅因为自身利益，就如何治理自己门前垃圾问题进行协商，那么这有悖于协商民主精神。在一些乡村，村民自身利益问题时常超过乡村公共利益问题，使得一些问题在公共协商的框架内无法展开，这种公共问题意识的不足最终会损害村民自身的利益。

2.组织化程度不高

在河北乡村协商治理过程中，组织化程度不高主要体现在缺乏必要的组织将相关利益整合起来。在一些农村，村民的利益诉求始终处于一种碎片化形式进行表达，而这种碎片化的诉求会同时发生在不同的农村，那么这种碎片化的利益诉求如何整合到公共问题中？有的学者提出，可以通过村委会之间必要的协商进行整合；也有的学者认为，需要建立专门组织对某一公共问题展开协商。针对第一种解决方式，我们知道在村民自治过程中，少数村委会成员有时会追求自身利益，特别是政治精英掌控着很多资源，很难与村民进行有效的协商，这是影响协商民主开展的重要因素。因此，通过建立一些专门组织将村民利益整合起来，同时该组织又能与政协委员建立联系沟通机制，这有助于发展乡村协商民主。

三、完善乡村协商民主治理的路径分析

乡村协商民主是我国基层民主的重要组成部分，同时也是实现乡村治理的有效途径。针对河北乡村治理中的协商民主问题，为了进一步促进协商民主的发展，提高乡村治理体系和治理能力现代化水平，需要通过以下路径解决。

（一）发展乡村组织

改革开放以来，我国村民出现分化，形成了不同的利益群体，例如私营企业主、互联网商户等，这种结构性分化造成村民针对公共问题会产生不同的利益诉求。在这三十多年的改革开放过程中，河北乡村结构也发生巨大的变化，主要体现在乡镇企业异军突起、农村务工人员增加、农村大学生流入城市。一方面，农村经济得到了快速发展，人民生活水平不断提高；另一方面，河北农村老龄化、空心化不断加剧。如何在农村开展有效的协商？如何在协商过程中保护老年人、妇女和儿童的利益？这是协商民主在河北乡村发展面临的重要课题。

乡村组织是发展协商民主的重要载体。从协商民主过程来看，乡村组织能够有效地将相同利益群体组织起来，从而更好地代表和表达群体的利益。针对某一公共问题，乡村组织召集利益相关群体开展协商，在组织内部首先达成共识；同时，乡村组织与乡镇党委、政府进行协商，表达该组织的利益诉求，通过有效沟通协商，最终达成共识。当然，在现实协商过程中，由于农村问题的多样性和复杂性，乡村组织协商平台需要进行反复的沟通与协商才能达成共识，这可能会提高协商成本，但是从长远角度来看，乡村组织能更好地发挥自身的协调优势。

（二）培育协商文化

任何一种制度的产生与发展都以相应的文化为支撑。脱离文化支撑的制度是没有灵魂的，是不能长久发展的。“每一历史时代主要的经济生产方式和交换方式以及必然由此产生的社会结构，是该时代政治的和精神的历史所赖以确立的基础，并且只有从这一基础出发，这一历史才能得到说明。”[5]14协商民主制度的完善与发展需要培育协商文化，一方面，协商民主是基于协商文化产生的，另一方面，培育协商文化有利于更好地发展协商民主。

从协商民主的理论渊源来看，很多学者从我国传统文化中提取精华，认为传统儒家思想对协商文化产生重要影响，这是我国协商民主制度产生和发展的重要因素。例如，传统文化中的和合思想就是一种协商思想。和合思想的重要前提就是承认差异的存在，协调差异达成合作成为传统社会的理想追求。当然，这种和合思想“并不是要求所有个体的单一与趋同，‘和而不同’也是‘和合之道’的一个重要面向，它承认利益与价值的多元特征，支持不同意见的表述与竞争。‘和’强调的是不同思想观念和利益需要之间的协调；‘合’强调的是主客体一致意义上‘天人合一’或‘天人合德’，二者统一于社会关系以及人与自然关系的双重和谐中”。

从现代协商民主要求来看，传统和合文化虽然强调差异性的协调，但是这种关系背后反映的是不平等，毕竟以小农经济为基础的封建帝制是一种等级关系。现代民主要求的是一种政治平等，公民在协商过程中是一种平等的关系，无论是公民之间的协商，还是公民与政府之间的协商，都是建立在平等基础之上的协商。这就要求协商文化的培育是一种现代民主精神，它摆脱了传统等级关系文化，承认公民的基本权利，强调公民政治上的平等。为此，政府首先要有明确的定位，与村民或村民组织协商是平等的协商，同时基层政协及政协委员要做出表率，摆脱传统的官本位思想。其次，村民要在公共决策过程中形成平等协商的意识。这种协商文化的培育是一个长期的过程，是要在村民、村民组织、政府等各种主体互动过程中发展而来的。

作者：杨东署

参考文献： 

[1][美]罗伯特·达尔.民主理论的前言[M].顾昕，译.北京：东方出版社，2009. 

[2]李君如.协商民主在中国[M].北京：人民出版社，2014. 

[3]马克思恩格斯全集：第3卷[M].北京：人民出版社，2002. 

[4]杨弘，郭雨佳.农村基层协商民主制度化发展的困境与对策——以农村一事一议制度完善为视角[J].政治学研究，2015（6）. 

[5]马克思恩格斯文集：第2卷[M].北京：人民出版社，2009. 

第7篇：乡村治理的问题与对策范文

当前关于乡镇政府改革思路的探讨，我认为主要存在三个方面的不足：一是将研究的视野局限于乡镇（层次）本身，忽视了上下级政府间的体制性因素的影响作用；二是鲜有从历史的角度来分析当下的乡镇问题，因故难以认清当下乡镇问题的历史根源；三是在方法论上，没有突破“国家－社会”的分析框架，要么将乡镇简单地视为国家（机器）的一个部分，不能认识到乡镇政府与其上任何一级政府组织都大相迥异的特性；要么从所谓的“乡村自治”的历史传统来推断乡镇“应有的”民间属性，以此来规划未来的乡镇政府改革前途[1].如果不能克服前述三个方面的不足，我们提出的有关改革意见就难免会流于偏颇，甚至是有害的。

本文将首先摆出困扰我国乡镇政府的一些问题，并尝试从政府间体制上进行分析，找出它们的体制性原因；然后对乡镇政府的历史发展轨迹进行简单的梳理，探寻乡镇组织的发展规律；文章还试图从“国家”与“民间社会”之外的“第三领域”（third realm ）[2]维度来探讨乡镇政府的独特属性。在这些分析中，还将穿插对当前的一些乡镇改革思路的评论。在这样的基础上，作者会提出自己的改革思路和具体的政策建议。

一、困扰乡镇政府的一些问题

乡镇政府似乎是因为农民负担、村民自治和乡镇债务等问题才成为近年来社会和各级政府关注的一个焦点，其实，它自80年代初重建以来[3]，就一直被一些问题所困扰着。最初主要是“条块分割”问题，随后是乡镇机构膨胀问题，以及村民自治对乡镇政府传统权威的挑战问题，接下来是加重农民负担问题，与之相随的是农村税费改革及乡镇财政困境等问题[4].这些问题的相继出现，实际上亦从另一个方面说明，对于乡镇政府如何建设（或改革）至今都没有找到一条切实可行的路径。Www.133229.Com

（一）“条块分割”问题。所谓“条块分割”问题，实际上是乡镇政府与县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”之间的“管理”关系不顺的问题。尽管在不同的时期设在乡镇的站所名称、形式、数量不尽相同，但基本上都是这样的，即：有利可图的站所一般都是由县直部门直接管理或者以其为主导、乡镇政府辅助管理，而一些无利可图的站所则被视为“包袱”甩给乡镇政府管理，并由乡镇财政供养。例如，财政、工商、税务、公安、司法、土地、水电、信用社、交通等站所基本上由“条条”管理；文化、广播、卫生院、中小学、农技等事业单位基本上下放给乡镇政府管理[5].如此一来，那些设在乡镇、由上级主管部门直接管理的站所，势必会在相当程度上瓜分和肢解乡镇政府的大部分权能，同时，又与乡镇政府争夺乡村资源特别是财税资源，使乡镇政府在“权、能、利”三个方面皆不能成为一级完备、统一、效能的政府，以致乡镇政府无法有效领导和管理本区域内政治、经济、教育、科学、文化和社会等各项事业。[6]

（二）乡镇机构膨胀问题。乡镇机构的膨胀，主要发生在1980年代中后期。随着农村家庭责任制的推行以及人民公社体制的瓦解，那时候的村级组织趋于瘫痪和半瘫痪，习惯于行政控制的乡镇政府组织，为了因应乡村基层组织的这一变化，以及出于实际的社会管理、征收税费、计划生产和实施家庭计划生育的需要，最初的反映（无论是自觉或者不自觉的）几乎无一例外是增加人员、扩充机构。在这种情况下，这一时期的乡镇出现了机构和人员的膨胀现象。乡镇政府从最初“政社分开”时的党委、政府“两套班子”很快扩大为“五套班子”甚至六套班子，它们分别是乡镇党委、政府、人大（主席团）、纪委、人武部和一些地区成立的乡镇政协（联络组），以及一些经济发达地区成立的乡镇经济组织。同时，乡镇政府原来的一些部门助理员设置到此时也分别演化为相应的专门机构，它们要么成为乡镇政府的内设机构，即专职办公室（如民政、计生、企业办公室等）、委员会（如农经委、教委等）或站、所（如统计站、经管站、财政所等），要么成为乡镇政府的下属单位，属于所谓的“七站八所”之类机构（如公安派出所、司法所、土管所、税务所、工商所、城建所、电管站、计划生育服务站等站所），改由上级主管部门管理[7]，这些新设的机构不少为自收自支单位，其工作人员也相应增加，大多为乡镇自行聘用（非国家编制人员）。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均158人，超过正常编制的2-3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达290余人，严重超编。依靠收费度日或直接向农民摊派、榨取，往往是确保这些新增机构日常运转的主要手段。

（三）村民自治对乡镇政府传统权威的挑战。1988年以后，“村民自治”渐次在中国大陆村一级得以推行。[8]众所周知，在村民自治实行之前，传统的乡村关系是一种行政隶属关系。在这种关系中，村级组织无论是最初的“村政府”、人民公社时期的“生产大队”或是后来的“村公所”乃至“村委会”，都是乡镇政权向下延伸、对乡村社会进行行政控制的一级政权或准政权组织，在功能上，它主要地代表“国家”对乡村社会进行管理，是自上而下国家机器的最基础的组成部分[9].然而，村民自治制度却赋予了“村委会”组织一种全新的内容和规范，在村民自治制度中，村委会不再是隶属于乡镇政权的下级组织，而是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，同时，法律还明确规定乡镇政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。这样一来，单从制度、结构而言，乡镇政权成为了国家政权在乡村社会的行政“末梢”，乡村关系在一定程度上反映了国家与乡村社会关系。从这个意义上而言，村民自治制度重新界定了国家与乡村社会的关系，从而形成了所谓的“乡政村治”的政治格局。由于“乡政”的权力来源、权力结构和管理体制并没有随着村民自治的推行、发展而进行适应性改革，使“乡政”与“村治”之间关系处于一种体制性紧张乃至冲突状态（关于这一点，后文将展开论述）；尤其是村级直接民主选举，内在地激发了乡村人民的民主意识和民主诉求，他们基于自身经济利益、政治权利等方面的考量，要求改变乡镇政府传统的权威来源方式，将民主直选扩大到乡镇一级，进一步开放乡镇政治，并实际地参与到乡村治理的诸项事务之中。

（四）农民负担问题。“撤社建乡”以后，农民负担问题日渐暴露出来。到了1990年，各种向农民征收的项目已达149项之多。1991年农民负担约占上年人均纯收入的13%，已经远远超过了5%的控制线。此后，虽然国家加大了对农民负担的治理、整顿力度，但是农民负担问题不但未有明显好转，相反地却愈演愈烈，成为我国农村地区最注目的焦点问题之一[10].在对加重农民负担的挞伐中，乡镇政府一时成为加重农民负担的众矢之的。客观地说，乡镇政府对于加重农民负担的确负有一定的责任，但是乡镇政府未必就是加重农民负担的“罪魁祸首”。正如前面所述，在“条块分割”体制下，其实有相当一部分从农民身上汲取的经济资源（包括各种税费、摊派）通过“条条”被上级政府部门所拿走。另一方面，则通过所谓的逐级“财政包干”以及随后实行的偏重失衡的分税制（加之政府间自上而下的压力型支配式政治体制的配合），从乡镇财政直接进行抽取，自下而上地流向上级政府[11].事实上，乡镇政府的实际所得非常少，特别是分税制以后，真正留给乡镇政府的法定税收都是一些分散、小额、难收的税种，乡镇政府为了征收这些税收不但耗费了它大量的精力，而且极容易与农民产生直接的利益冲突。

虽然我国自上而下地实行了财政体制的分税制改革，但是各级政府并未同步地进行相应的分权改革，上下级政府间的权力关系仍然是一种绝对的支配关系，上级政府可以凭借下级政府无法干预的权力，不但可以制定有利于自己的分税规则，甚至可以任意平调下级政府的资源，而且同时还可以将一些事务和原本由本级生产的公共品任务分配给下级政府。以致最终形成这样一种状况，即：财税资源自下而上逐级向上集中，各种任务、指标却自上而下地逐级分解、落实给基层政府。处在最基层的乡镇政府境遇最糟，他们在完成上级的财税征缴任务之后，乡镇财政的制度内收入已所剩无几。可怜的乡镇财政制度内收入在乡村公共品生产和供给方面尚且付之阙如，还要承担大量自上而下交办的各项事务（其中有不少事务本不属于乡镇政府），这就迫使乡镇政府不得不在制度外“另辟蹊径”、自谋财路，而这些最终势必转化为农民负担，由此也就不难理解农民负担问题何以愈演愈烈了。

（四）农村税费改革与乡镇财政困境问题。农村税费改革2000年首先在安徽全省进行试点，随后又先后在江苏、湖北和浙江等20个省份全面展开。据最新报道，目前试点地区的农业人口已达6.2亿，约占全国农业人口总数的3/4；试点地区减负幅度一般在30％以上（个别地区达到40%以上），农民得到的好处预计在300亿元以上[12].由此可以反观，过去农民被剥夺的情况。

农村税费改革表面上似乎是为了整治日益泛滥的农村“三乱”问题而进行的减轻农民负担、让民休养生息之举，实则是挽救1980年代中后期以来“国家”在乡村社会日渐加深的治理性危机。从这个意义上来说，与其说农村税费改革是农村分配关系和经济利益的调整，毋宁说是国家合法性在乡村社会重建的一种尝试和努力（能否取得实际的效果，有待观察）。这种努力，主要是通过这样两个途径达成的：一是取消一些不合理收费项目，将另一些收费项目并入农业税收中合并征收，从而将农民负担降低并控制（或固定）在某一可以接受的范围之内，农民由于获得实际的经济利益（实惠）对“国家”增进了信任和拥护；二是取消乡镇财政的非预算收入，将乡镇财政的收支纳入预算管理。在随后的改革中，又将乡村教师的工资收归县财政统一发放，并对乡镇财政实行“统管”。这些措施的良苦用心显而易见，说白了就是规范和约束乡镇政府的行为，以免他们向农民乱收费、乱集资和乱摊派。很显然，乡镇政府沦为这场改革的一个牺牲品或代罪羔羊——因为无论是基层民众还是某些上层政府官员乃至一些学者都将农民负担问题归咎于乡镇政府。

其实，在农村地区推行村民自治，也是一种国家重建的目的。实行村民自治以后，国家通过赋予农民一定的自治权，即通过所谓的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督以及村务公开，重新赢得了农民对国家政策的服从和对国家义务的遵守。国家在农民的心目中树立了权威，农民则把不满和愤懑撒在一些“粗暴”的乡村干部身上，常常指责他们违背了国家的政策和法律。[13]在推行村民自治中，国家同样地将乡镇政府推向了农民的反对者一边。从目前的村民自治的发展来看，乡村之间的支配性关系的确是村民自治发展的主要障碍。从今年媒体大肆炒作的“潜江事件”来看，也反映了这一点[14].但是，乡村关系实际上只是自上而下支配式政府间关系链条的一个环节而已，换言之，这种支配式政府间体制决定了乡村之间的冲突的必然性，只要乡镇政府仍然是支配性政治体系的一部分。

再回到农村税费改革这个问题上来。农村税费改革在减轻农民负担的同时，势必会减少乡村财政的收入特别是乡镇财政的收入，并因此导致乡镇财政收支的缺口问题。与此同时，乡镇财政原来遗留下来的巨大债务问题也将无法化解。换言之，乡镇财政面临严重的收支缺口和债务压力，并将长期化。农村税费改革以后（2000年），安徽省农业两税（农业税和农业特产税）及附加是37.61亿元，比改革前49.25亿元（包括改革前的农业税、特产税、乡统筹和村提留中的公益金、管理费）减少了11.64亿元，再加上被取消的屠宰税和农村教育集资5.26，全省乡村两级政策内减少财力就达16.90亿元。其中，乡镇财政减收13.96亿元，平均每个乡镇减少收入75.46万元。虽然目前的转移支付填补了乡镇85%的政策内减收，但是，在税费改革之前，乡镇财政除了政策内的收入以外，还有政策外的收入。农村税费改革几乎完全取消了乡镇财政的政策外收入，因此，安徽省乡镇实际减少收入远远大于75.46万元。有人估计，安徽省平均每个乡镇因为农村税费改革减收至少有90万元。而在农村税费改革之前，根据安徽省财政部门的调查，全省乡镇一级财政原来就平均负债达303万元。这也就是说，农村税费改革对乡镇财政而言不啻为“雪上加霜”。

根据国家农业部1999年的一项全面清查，截至1998年底，全国乡村两级的实际债务达到3259亿元，其中乡级债务高达1776亿元，平均每个乡镇负债为408万元。而且，最近几年这一负债情况有增无减。[15]背负如此的高额债务，在农村税费改革的刚性约束下，乡镇财政的困境（或危机）势必又会引发对乡镇政府新的合法性危机。实际上，乡镇政府始终处在“两难”的困境之中。即：为了生产和供给乡村公共品，就不得不加重农民负担，因为依据现有的分税制和县乡财政体制，乡镇财政的制度内收入十分有限，而且其主体税源都是一些数额小、分散的和难以征收的税种；如果不加重农民负担，就不能生产、供给基本的乡村公共品，满足广大乡村人民日益增长的公共需求。在这两难之中，乡镇政府面临着双重的合法性挑战：一方面，如果不能满足乡村人民基本的公共需求，生产和供给最起码的乡村公共品，乡镇政府的存在价值就被置疑；另一方面，如果为了生产和供给基本的乡村公共品而加重农民负担超出了农民接受的界限，乡镇政府的合法性同样会大打折扣。农村税费改革虽然减轻了农民负担，但是同时却又将乡镇政府推向了另一种合法性危机之中，由于他受财力所限和规范化财政的刚性束缚，他不可能有效生产和供给乡村公共品而满足乡村人民日益增长的公共需要。[16]

二、针对这些问题人们提出的改革思路

针对这些问题，人们提出了种种改革思路，这些思路不外乎是：（1）要么主张加强乡镇政府的建设，将它建设为一级完备（或完全）的农村基层政府组织；（2）要么主张虚化乡镇政府，将之改为县级政府的派出机构，实行“县政、乡派”；（3）要么主张撤销乡镇政府，实行（类似于村民自治那样的）社区性“乡镇自治”。

起初，人们基于“条块分割”体制瓜分或肢解了乡镇政府的权能，有不少人主张，应该加强乡镇政府的建设，将县级政府设在乡镇的机构下放给乡镇政府管理，使之成为一个完备的政府组织。后来，另有一些学者认为，乡镇政府与其不能成为一级完全的政府组织，倒不如将之改为县级政府的派出机构，在乡镇设立“乡公所”或“镇公所”。甚至有个别人因此主张干脆撤销乡镇政府，实行“乡镇自治”。

实行村民自治以后，基于村民自治的发展对乡镇政府传统权威的挑战，人们对于乡镇政府的建设或改革又是歧见纷纭：有人认为，“乡政村治”是中国特色的农村政治模式，它是新的历史时期治理农村的最好的政治模式[17]，主张“加强乡政，完善村治”；有人则认为“乡政村治”这一治理结构随着市场化、现代化和民主化的发展，其不适应性愈来愈明显，而主张“县政、乡派与村治”，以实现乡村治理的结构性转换[18]；有的主张将“乡政”下沉到原行政村一级，将“村治”局限在自然村之内[19]；有的主张实行“乡治、村政、社有”[20]；也有人主张村委会准政权化，赋予村委会一定的行政强制权，使村委会具有一定程度的政权性质和地位[21]；同时，也有人主张从“乡镇长直选”开始，实行“乡镇自治式民主”改革[22]；还有人主张在村民自治的基础上，实行“乡镇自治”或“乡（镇）民自治”，将国家的基层政权单位进一步收缩到县一级[23].如此众多的歧见，也不外乎加强农村政权建设、实行“乡派”或“乡镇自治”三种改革路径。

然而，在乡镇机构膨胀、农民负担和乡镇财政危机等问题上，人们对于乡镇政府何去何从似乎又趋向一致，即实行“乡派”或者“乡镇自治”，几乎没有人主张要加强乡镇政府的建设，因为他们基本上都是将乡镇机构膨胀、农民负担和乡镇财政等问题归咎于乡镇政府本身，认定乡镇政府是这些问题（特别是农民负担问题）的始作俑者。例如，有人就认为，乡镇政府形同“三要政府”[24]，“养了不少不该养的人，收了不少不该收的钱，做了不少不该做的事”，已经没有必要再设立为一级政府，因而主张撤销乡镇政府。

事实上，农民负担问题，（历史地来看）并非简单的是乡镇政府与农民之间的利益分配不公的问题，从更深层次上反映了我国二元社会结构的不平衡关系。即使撤销了乡镇政府，未必就能从根本上改变这种关系。根据有关资料，自1950－1978年间，国家通过工农业产品剪刀差从农民身上隐蔽性获取5100亿元，通过农业税收从农民身上直接征收978亿元，而同期国家财政对农业的支出为1577亿元，也就是说，国家从农民身上净提取4500亿元；1979－1994年间，国家通过工农业产品剪刀差又取得收入15000亿元，通过农业税收获取1755亿元，同期对农业的各项支出为3769亿元，国家净提取12986亿元；1994－2000年间，农民交纳的税金和各项费用为9733亿元，国家向农业投入5986亿元[25].从农民负担这一角度，主张撤销乡镇政府或实行“乡派”者，其潜在的前提似乎是：乡镇政府是加重农民负担的“万恶之源”，只要撤销了乡镇政府就能从根本上解决农民负担问题。——这种想法，未免过于简单！

同样地，针对乡镇财政问题，有许多学者认为撤销乡镇政府、实行“乡派”或者撤销乡镇财政，就能解决问题。他们开出的“药方”仍然没有摆脱这种简单的思维方式和“头痛医头”的窠臼。客观而言，乡镇财政之所以陷入困境，固然与乡镇政府有关，特别是在发展乡镇企业上形成的债务，与乡镇政府不无关系，但是在相当程度上，乡镇财政的问题是由于现有的偏重失衡的政府间财税体制造成的。[26]一些人之所以在农民负担、乡镇财政这样的问题上出现简单的思维定式，主要是由于他们将分析问题的视阈局限于乡镇政府本身，而忽视了上下级政府间权力结构、财税体制等制度性因素更为根本的影响作用。因而，其改革思路难免有诸多疏漏之处。

三、县、乡、村关系：体制性冲突

接下来，我们不妨具体地考察一下县乡之间的关系。一方面，县级政府直接通过财政、人事、考核等直接控制乡镇政府，另一方面则通过县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”肢解乡镇政府的权力和财政（如前文所述）。这样一来，乡镇政府不但不是一级责权利相统一的政府，而且由于它的决策权甚至相当一部分行政权掌握在县级政府及其部门手中，它成了县级政府事实上的派出机构，主要地执行县级政府的指令。这种县乡关系，由于法律规定乡镇政府除了执行本级人民代表大会的决议以外还要执行上级政府的决定和命令[27]，而具有一定的“合法性”。

县乡之间的这种关系，在总体性支配型政治社会中，原本是没有什么问题的。例如，在人民公社制度中，不单县与乡之间是这种行政支配关系，乡与村之间也是这种行政支配体制。而且在人民公社体制中，“公社”本身并非这一体制的重心，人民公社体制的重心在生产大队和生产队——即所谓“三级所有、队为基础”。当时的“公社”实际上只起到国家“代言人”的角色，起“上传下达”之作用，因而，它在这种体制中似乎不存在什么问题。虽然在那时农民负担并不比现今轻许多，甚至有研究指出人民公社时期农民负担与上年农民纯收入的比例最高达35.2%（1970年），最低也有20%（1962年），一般在25%左右，而且，这些数据尚未将那一时期极为严重的工农业产品“剪刀差”和大量无偿调用农业劳动力计入在内[28].然而当时并没有人将农民负担问题归咎于乡镇（或“公社”），甚至根本就没有意识到农民负担问题的存在及其严重性（当然这与当时的隐蔽性征收方式有关，更主要的还是由于这种上下一贯的支配性体制起着作用）。

撤社建乡以后，农民负担问题才逐渐跟乡镇政府联系起来。乡镇政府重建不到两年，中共中央、国务院就发出了《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》。该通知说，“近几年来，党中央、国务院三令五申，要求切实减轻农民负担，但是大部分地方农民负担仍然不断增加。农民依法纳税和合理上交集体提留是必要的，现在的问题是，除此以外，还要交纳各种摊派款项。有些地方摊派项目达几十种，人均负担十几元、几十元。同时还有各种名目的乱收费、乱罚款、乱集资，远远超过农民的负担能力”[29].虽然这份文件没有明确所指，但是很明显乡镇政府是难逃其咎的。

但是，自从实行村民自治以后，乡村之间的行政支配关系不再具有合法性，乡镇政府成为了自上而下支配性行政体系的末稍，于是，农民负担等“三农”问题才渐次归咎到乡镇政府身上。

目前的农村基层管理体制存在着严重的结构性冲突。一方面，县与乡之间继续维持着原来的行政支配关系，乡镇政府承受着自上而下的行政“压力”；另一方面，乡镇政府又面临着自下而上乡村自治力量发展的挑战，两种不同的力量同时在乡镇层次交汇，不但暴露和激化了乡镇本身的体制性矛盾，而且还将农村的其它一些问题（例如农民负担问题）也聚集到乡镇一级。因而，乡镇政府成为当前“三农”问题的一个主要矛盾集结体，这也从一个方面凸现了乡镇政府改革的重要性。

很显然，在这种情况下，将乡级政府改为县级政府的派出机构，虽然一时可以缓解乡镇政府的体制性矛盾，但是作为派出机构的“乡（镇）公所”仍然不能从根本上解决这一结构性冲突，甚至还会将这一冲突进一步延伸到县级政府。实行“乡派”，对于县级政府而言无疑于“引火烧身”。

或许有人认为，实行“乡镇自治”顺应了农村基层自治性民主发展的需要，是顺理成章的首选改革之策。因为实行“乡镇自治”以后，乡与村之间的权力冲突必然消失；由于撤销了乡级政府，又在相当程度上减轻了农民负担，化解了原有乡镇体制的矛盾。但是，只要县级政府仍然是支配性行政体系的一部分，这同样会将原来发生在乡镇一级的体制性矛盾上延至（或上交给）县级政府，势必导致“国家”与乡村社会在更大的范围内发生冲突，加剧农村社会的震荡。由此可见，乡镇政府的改革，势必还会牵涉到县、乡、村（乃至地、市[30]）整个政治体制的整体性设计和重新安排（关于这一方面，徐勇有独到的见解[31]，不再赘述）。

四、对当前几种流行的改革思路的简单评价

尽管村民自治对乡镇政府的传统权威提出了挑战，乡镇本身的问题也已成堆，但是这并不意味着乡镇政府体制会发生诱致性自行变迁。乡镇政府的改革，在相当程度上是一种政府自身的改革，更主要地依赖政府的制度安排或外在的强制性制度变革[32].很显然，乡镇政府的改革，首先必须符合“国家”的利益，有利于“国家”对乡村社会的治理。

从“国家”这一角度而言，是否设立乡镇政府，主要取决于两个因素：（1）是否有利于政权的稳定、维护“国家”对乡村社会的管理；（2）是否有利于“国家”从乡村社会汲取资源。首先，保留乡镇这一层级政府有利于政权的稳定。由于乡镇政府处于“国家”与乡村民间社会的居间地位，它在国家与基层民众之间扮演着其他组织无可替代的作用——它是调整二者力量的一个极其重要的平衡器，亦是二者博弈的一个主要场域，甚至是二者冲突的一个不可置换的缓冲区间。一旦实行“乡派”或者撤销乡镇政府，“国家”与基层民众之间就缺少必要的调节、缓冲和磨合的“中介”组织（机制），二者之间不可避免的矛盾或冲突势必会处于“短兵相接”的状态之中。一旦发生这种情况，就比较难以解决彼此之间的矛盾或冲突。然而，乡镇政府却能在一定意义上扮演着介于“国家”与基层民众之间的一种“中介”角色，对于缓解、调节国家与基层民众的关系起着不可忽视的作用。

其次，撤销乡镇政府不便于乡村管理。建国初期，我国农村主要实行“小乡制”，由于不便“管理”，于是又在县、乡之间设立了“区”的建制；后来，“撤区并乡”以后，有些地方（如湖北、广东等地农村）发现乡镇的规模过大，“管不过来”，于是又在乡镇以下（乡、村之间）设立“管理区”、“片”等非正式的管理层级。而这些非正式组织往往更容易偏离“国家”的性质，蜕变为一种“赢利型经纪人”（entrepreneurial brokerage ），它们不但加剧对农民的剥夺，侵害农民的利益，而且由于它们通常借用国家的权威，干些损公肥私的事，也会损害国家的利益和形象。与其设置一些非正式组织，毋宁保留乡镇政府这一正式组织。乡镇政府的改革，不在于撤销与否，关键在于它是一个什么样的政府。

更为重要的是，现有的乡镇政府体制，便于“国家”从乡村社会提取资源。我国的经济建设和现代化只能倚赖于自身的资源，不可能走西方发达资本主义国家那种殖民式发展道路。农村改革以后，虽然国家从乡村社会汲取的资源有逐渐减少的趋向，但是乡村资源至今仍然是我国经济发展的主要资源。

最好的改革思路应该是，既有利于国家对乡村社会的治理，又有利于农村基层民主和农村社会的发展。

如果从乡村民主这一视角来看，实行“乡派”显然不利于农村基层民主的发展，因为，作为县政府的派出机构，乡镇公所更加具有“官僚化”的性格。由于乡镇公所与村民自治组织的权力来源、权力结构的不同，乡村之间既有的体制性紧张不但不能舒解甚至会进一步激化、升级；甚至还会将这一体制性紧张关系进一步扩展到县级政府——实行“乡派”，对于县级政府而言无疑于“引火烧身”。况且，一旦实行“乡派”也就不存在所谓的乡镇民主选举问题，派出机构的负责人从法理上而言理应由上级组织指定或直接任命；而从村级民选直接过渡到县级民选似乎更加困难，农村基层民主的发展由于缺少乡镇层次的必要过渡而将阻滞不前。

在这一点上，我们可以从台湾农村基层民主化进程中汲取经验。台湾的民主化进程是从村到乡再到县逐级向上发展的，只有在上级政府普遍实行民选以后，再可以反过来推行“乡派”或者乡镇长“官派”。

另外，它也不利于生产或提供乡村社区地方性公共品或公共服务，因为从公共品的生产和供给角度而言，政府的层级越低，越符合社区地方性需要。一旦实行“乡派”，县级政府往往只会考虑全县的“平衡”而不会顾及乡村社区地方性特别的公共需求。而且，更糟糕的可能是，在目前的体制下，县级政府更有兴趣将公共资源投入到“县城”（或市政）的建设上来和一些“形象工程”、“政绩工程”上面，根本不顾及人民的公共需求。

而“乡镇自治”在现阶段更不可能推行，因为它既不便于国家对乡村社会的行政管理和社会整合，也不利于从乡村社会提取资源。更为重要的是，它本身缺乏自治的基础条件：一是当前的村民自治还不足以发展为更高层级的社区自治形式，即便村民自治本身也还存在不少问题没有解决好；二是在一个范围较大的乡镇范围内实行“自治”，具有许多难以克服的实际困难，首先是乡村人民之间不甚了解，因为乡镇社会不同于村庄社会，村庄社会是一个“熟人社会”，大家彼此“心肝也了然”[33].有许多人以美国“乡镇自治”为例，认为在中国也可以推行“乡镇自治”。其实，美国的乡镇规模相当小，其人口也不过于我国的一个村庄。因此，“乡镇自治”至少在目前而言是一个可爱的想法而已。

虽然“乡镇自治”不可行，但是我国的乡镇政府改革则完全可以借鉴“乡镇自治”的一些做法，将“乡镇自治”的某些民主机制引进到我国的乡镇政府体制中，通过“引进”、“嫁接”来改良现有的乡镇政府体制，优化乡镇权力结构，实现国家权力与乡村民间权力、国家民主与基层社区性民主的“对接”，形成可欲的良性互动关系。——这实际上就是笔者主张的“乡政自治”式改革。

五、“第三领域”中的乡镇政府

目前对于乡镇问题的讨论，仍然没有走出“国家”（state ）或“社会”（civil society）两个极端的分析范式，要么从“国家”的角度来规划乡镇政权的建设，要么从所谓的乡村民间社会“自治”的传统来设计“乡镇自治”（或“乡民自治”）的蓝图。实际上，这些“国家化”或“去国家化”（de-stateification ）的改革思路，都没有看到乡镇组织处于“国家”和乡村社会之间的“第三领域”的特性。

“第三领域”（third realm ）这一概念，是由黄宗智（philip c.c.huang）提出来的。他认为：“第三领域”是“国家”与“社会”共同作用并且双方都参与其间的一个特殊领域。在这个领域中，“单纯从社会组织或国家权能出发，都无法领会其内涵”：“我们可以讨论国家或者社会或者两者一起对第三领域的影响，但却不会造成这一区域会消融到国家里或社会里或者同时消融到国家与社会里的错觉。我们将把第三领域看作具有超出国家与社会之影响的自身特性和自身逻辑的存在”[34].诚如黄宗智所言：“如果就清代与民国而言，用社会自主与国家权力的理想型对立来描绘中国是一种误导，那么对于国家权力比先前任何时候都更具渗透性和覆盖性的当代中国，这就更会引人误入歧途了。从社会整合与国家政权建构两过程的并行来衡量，共产党革命导致国家政权建构剧烈加速与推展，使得两方面的关系更不平衡。虽然整个社会组织的范围急剧缩小，但正式国家机构的规模却成倍增大，其结果是……传统第三领域大幅度的国家化。更有甚者，除了正式国家机构的控制范围在扩大外，党与国家还把第三领域的剩余部分大片地彻底制度化，以尽量扩大其影响力。”尽管如此，这种“第三领域”仍然“不完全属于正式政府，也不完全属于民间社会，依其结构，它同时包括了两方面的影响因素”。如果说集体时期发生的主要是第三领域的国家化，那么在改革时期则是大幅度的社会化与“去国家化”。[35]依据这个分析范式，我们大致可以将当代中国农村的政治社会划分为三个部分：乡镇以上属于国家部分，行政村以下属于民间社会部分，而乡镇和行政村主要（但也不完全）处在“第三领域”。在第一部分，主要是由正式的制度规约的，受国家权力的直接支配；在第二部分，主要是由民间传统或习俗规范的，受血缘和地缘等自然权力的支配；在第三部分，通常是受国家权力和自然权力的共同作用，并由正式的制度和非正式的乡规民约所制约。由此，我们可以比较容易理解：为什么行政村一级（即使是在实行村民自治以后）总是带有准政权的性质。正如一些学者所论述的，在自然村以下是“熟人社会”，而在行政村一级却不再完全是“熟人社会”，只能称之为“半熟人社会”。而且，自然村和行政村的权力来源、结构形态和运作方式也不尽相同。以至有人提出以准政权的形式来建构村民委员会[36].其实，不仅在自然村和行政村之间有差异，乡镇与其上的任何层级政府也不尽相同。这也从另一方面说明了乡镇政府不可以简单地仿照上级政府模式进行建设，换言之，乡镇政府根本不必要建设成为组织功能完备的一级官僚化组织；作为最基层的一级政府组织，它必须建构在中国乡村社会的具体实际以及国家在农村基层政权建设的历史传统的基础之上。

首先，乡镇政府处于国家正式权力组织序列的最末稍，上接国家而下联农民，这种特殊的居间地位使它在实际的权力运作中受到国家和乡村民间社会双重力量的交互作用。

其次，它直接面对乡民而治，这种面对面的治理形式决定了它必须摆脱科层制一贯的“官僚”作风和冷峻的政权面孔，保持较高的亲民性。换言之，像乡镇政府这样的基层组织的权威必须建构在国家与乡村社会双重的合法性认同的基础上。如果它只得到国家的合法性，得不到乡村基层社会的认同的话，它很难在乡村社会真正立足，并达致国家对乡村社会治理的目的；只有它融入到乡村社会中去，才会真正实现国家在乡村社会的善治。

第三，尽管它是一种国家机构，但是它的组成人员却主要地来自乡村社会。在实行公务员制度之前，乡村干部队伍基本上是由乡村社会供给的，许多乡镇干部在招聘之前他们本身就是农民，直到转为国家正式干部之前他们还保留着农民身份；实行公务员制度以后，这种状况渐次有了变化，但是进入乡镇公务员队伍的毕业学生、退伍安置的军人基本上也是出身于农村，他们的父母、亲人都是农民，无论是在天然的情感上还是在实际的日常交往中，他们都与农民结成了纷繁复杂的亲密关系，这就决定了他们在实际执行国家的政策和法令时，往往会考虑农民的切身利益（当然也不排除自身利益的考量）。即使在高度国家化的人民公社体制中，国家也不得不倚赖经常性政治运动来排除乡村干部队伍中的“异己”分子，以便于国家政策的在乡村社会的贯彻和推行[37].再从经济基础来看，乡镇政府也不同于其上的任何一级政府组织。农村改革以后恢复重建的乡镇政府，在相当程度上仍然继承了人民公社体制“政社合一”的遗产，这些遗产显然包括公社的各种集体经济形式，其中有相当一部分直接演变为后来的“乡镇企业”，它们组成了“乡政”的主要经济基础。“从经济上看，这些集体当然与国家单位不同。它们在理论上属于集体所有，而非国家所有”：“从政治方面，这些集体被认为既非官僚国家的组织部分，亦非民间的组成部分，而是介于两者之间的事物”[38].与这种经济基础相适应的还有我国乡镇特殊的财税体制，这种财税体制的本质是由乡镇社区（农民）直接供养乡级政府人员。这些特性都决定了乡镇政府不应当简单地套用上级政府的模式来建构，也不可能依靠自上而下的机构改革来解决当前的乡镇问题，当前的乡镇问题在相当程度上正是由于忽视了乡镇政府的这些特性而一味强调了国家政权建设的后果。

由此可见，处在“第三领域”中的乡镇政府并不是一级完全的政权组织，也不应成为纯粹的国家机器，它的理想角色定位是“官民合作”组织——既是国家设在乡村最基层的政权组织机构，同时又是乡镇社区治理的主体单位，代表乡镇人民进行自我治理。

六、“官民合作”：历史根据与现代治理的要求

我认为，乡镇政府目前的困境，除了没有认清它处于“第三领域”的特性以外，还与以下两个方面的原因不无关系：一是它没有与历史上中国乡村社会基层组织的发展很好地衔接上；二是它没有与时俱进地适应农村改革以来乡村社会、经济和政治转型和发展的需要，进行适应性改革。

首先，乡镇政府的建设不能简单地割断历史，应该遵从历史发展的内在规律（或“潜规则”）。目前的乡镇政府困局，在一定程度上应该归咎于1949年以后中国大陆乡镇政权建设粗暴地打断了历史本来的既有发展脉络。在历史上，乡镇组织始终在“官”、“民”两个极端构成的谱系之间变换，无论在任何皇权制度下，乡镇组织始终都不是纯粹的“官僚”组织或“民间组织”，那种认为皇权在乡村社会“是挂名的，是无为的”或者乡村社会是自治的想法都是虚妄的，这样的社会在历史上从来都不曾有过。虽然近代以降，“国家”权力加剧了对乡村社会的扩张，但是，在1949年以前，各种近代“国家”政权基本上都没有改变乡镇组织“半官半民”或“亦官亦民”的性质。直到1949年以后，才在乡镇一级正式设立了国家政权组织，甚至将政权组织直接延伸到村庄社会之中，彻底摧毁了乡镇组织的“官”“民”两重性。这种情况，在人民公社体制下达到了它的极至状态。

人民公社制度最终还是坍塌了。1980年代初期虽然撤销了人民公社并恢复重建了乡镇政府，但是其基本的建设思路仍然没有改变，在相当程度上承续了人民公社体制一贯的国家主义路线，没有主动适应大陆乡村社会、经济和政治转型的要求。

我国乡村社会、经济和政治的转型主要肇始于农村家庭责任制的推行。家庭责任制的实行，不仅是经营方式的改变，它首先促进了非农经济的发展和农民的分化，形成新的利益主体和阶层结构，同时，乡村社会的流动性和异质性也逐渐增强。这些经济、社会的变化，必然促使乡村政治随之变迁，一是有多种利益要求通过政治渠道进行表达，相应地就必须建构多元的、参与式乡村政治，而不是通过自上而下的任命单向地建构农村基层政府；二是要求乡村政治更加开放、平等；三是在社会、经济和政治之间建立一种民主合作的关系，而不是政治单方面控制或吸纳社会、经济的关系。随后的市场化改革更进一步地推动和加剧了乡村政治民主化转型的进程——他不但要求政治与社会之间进行分权，而且要求政治从经济中退出，主要由市场对资源进行配置。乡村社会、经济和政治的这一系列变迁，势必要求新时期的乡镇政府进行相应的改革。

顺便说一句，乡镇政府的改革，不在于“建设”（state building）与“改革”之间的区别，也不在于“强化”或“撤消”与否，而在于它的性质、职能的根本性转换和结构性优化，即建构一个什么样的政权组织——是威权式还是民主式，是支配性还是合作性，是传统的管理（控制）型还是现代的治理型？

正如前文所说，当前的一些改革思路，要么不能跳出“国家化”的思维定式，主张加强乡镇政权建设；要么基于“乡村自治”的美好理想，主张乡镇组织“去国家化”或“民间化”。这些改革思想，实际上在相当程度上还没有认识到当前乡镇政府建设或改革的实质，是改造乡镇政府的性质（即建立一个什么样性质的基层政府），而不是乡镇政府的去留问题。

“国家化”改革或“去国家化”改革，这两个极端的想法，既不符合中国乡村社会组织传统的发展逻辑，也不符合当今社会基层政府治理变迁的要求。与传统的政府统治（或管理）（government）不同，现代治理（governance）指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现[39]：“治理”更加强调政府与社会、市场之间的分权乃至与私人之间的合作，总而言之，“治理是各种公共的或私人的个人、机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”[40].正是基于中国乡村组织历史发展的这种逻辑要求和现实的治理需要，笔者才提出了“国家”与乡村社会相融合作的改革思路——即，实行“乡政自治”，将乡镇政府改造为“官民合作”组织。

需要进一步说明的是，我们虽然主张将乡级政府改造为“官民合作”组织，却不是简单地要回复到传统乡村社会中去，但是也不能简单地、粗暴地割断历史，也就是说，一方面要合理汲取传统社会的基层管理资源，另一方面，要顺应现代社会、经济和政治发展的要求有所创新和进步。

从本质上而言，“官民合作”与“亦官亦民”（或“半官半民”）还是有着根本性的分野：“亦官亦民”或“半官半民”究其实质是一种“绅治”方式，他之所以呈现出“亦官亦民”或“半官半民”的特征，主要的是由“绅权”的两面性决定的；而“官民合作”则是一种现代政府治理形式，他主张政府与社会全面的、积极的、多元的民主合作，主张乡村人民民主参与社区治理，而不是由政府单方面的控制、管理和支配乡村人民。

七、“乡政自治”：最好的改革选择

基于乡村组织历史的发展逻辑、现实的乡村治理要求和对乡镇政府“第三领域”特性的认识，笔者认为“乡政自治”是当前乡镇政府改革最好的选择。所谓“乡政自治”，就是及时开放乡镇领导人的竞争性选举、重新配置乡镇的权力，建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型的多元的民主合作机制，扩展乡村人民民主参与乡镇政治的管道，使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作。简言之，实行“乡政自治”，就是将乡镇政府改革为“官民合作”组织。

“乡政自治”与“乡镇自治”虽然只有一字之差，却是两种完全不同的概念。前者是在乡镇政府维持国家政权组织的基本前提下，增强乡镇政府的自主性，彻底改变它依附于县级政府的状况，使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位；后者则是取消乡镇政府的国家（政权）的属性，将他变成完全的社会自治组织。前者是一种制度内的增量民主改革；后者则是一种制度外的改革方式。前者重在国家与社会的相融和合作；后者则是对国家主义（准确的说是全能国家主义）的一种反动，主张社会自治力量的扩张。因此，对于前者而言，国家与社会可以实现可欲的双赢或互强；对于后者而言，国家与社会之间只能存在“你进我退、彼强此弱”式零和博弈格局。

实行“乡政自治”，首先必须“解构”和“重置”县乡政府间体制。“解构”现有的支配性政府体制最关键的是改变县对乡的人事决定权，乡镇领导人应该由乡镇人民直接选举产生，乡镇政府部门负责人由乡镇人大直接任命。其次，还要在县乡之间进行适当的分权改革，规范县乡各自的权力范围和限度，乡镇政府有权拒绝执行县级政府不合理的指令和分派的任务。原来设在乡镇的“七站八所”经过优化重组以后尽量放给乡镇政府直接管理，以增强乡镇政府的统一权能；这些“站所”的财务应纳入乡镇财政实行统一管理，使乡镇政府成为一级责权利相统一的政府。

实行“乡政自治”，最主要的是将乡镇政府改造为“官民合作”组织，建立民主合作的乡镇权力运行机制。仅仅“解构”县乡之间的支配式体制是不够的，如果没有建立有效的民主机制，“乡政自治”有可能异化为乡镇政府的恶性自治而肆意侵犯农民的权益；仅仅建立民主机制仍然是不够的，如果没有积极的合作机制加以配合，乡镇政府很难在乡镇社区治理中发挥主导性作用。只有在乡镇真正建立起民主合作式运行机制，使乡村人民有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作，才能切实解决当前的乡镇问题、破解“三农”问题的症结，实现国家在乡村社会的“善治”。

当前的许多乡镇问题乃至“三农”问题之所以发生并日趋严重，可以说在相当程度上是由于缺乏真正有效的民主合作机制引起的。在没有建立有效的民主机制（特别是基层民众对政府的民主制衡机制）之前，乡镇政府的权力运行主要依靠上级政府自上而下的监督和约束，虽然上级政府对下级政府具有绝对的支配权力，但是下级政府由于具有上级政府无法比拟的信息优势，往往可以凭借这种信息的不对称来扩张权力或不恰当的运用权力。“在中央政策本身具有相当权威性的情况下，基层政府无论是对上级政府，还是对农民，都具有充分理由来扩大管制政策的实施范围和力度，并巧立名目、从中渔利”[41]，这就不难理解为什么中央的政策会在基层政府的实际执行中会走样，农民负担为什么在“三令五申”的情况下有增无减！问题的严重性还不仅如此，如果没有自下而上的民主监督机制，由于利益的一致性，上级政府不但可以包容、纵容下级政府的不当行为，甚至还会为了某种利益而“合谋”，共同侵害农民的合法权益。正是由于这个原因，笔者才认为不但要改变县乡政府间的“支配－依附”式关系，还要使乡村人民切实有效地参与乡镇政治，建立自下而上的民主制衡机制，规范乡镇政府的行为；至于乡镇社区性公益事业（如乡村道路建设、区域性水利工程等），不应（也不可能）完全指望国家或上级政府来投资建设，而应该在民主的机制上由政府与农民合作办理。

实行“乡政自治”，还必须重新配置乡镇权力，切实优化乡镇权力结构。如何改善乡镇党委的领导，充分发挥乡镇党委、乡镇政府和乡镇人大的各自职能，使乡镇政府和乡镇人大依法自主性地开展工作，是乡镇改革的一个主要问题。其中，最重要的还是切实转变乡镇党委的领导方式，依据宪法和有关法律，进一步具体明确乡镇党委、乡镇政府和乡镇人大权力的合法性限度、范围，将乡镇党委的领导纳入法制化、制度化轨道，防止乡镇党委权力的扩张和滥用。乡镇党委应在加强对乡镇政府、乡镇人大的政治领导与组织协调上，重新建构法理化权威。

同时，要切实提升乡镇人大在乡镇权力结构中的基础性地位，在乡镇人事任免和社区民主决策、以及对乡镇行政行为的民主监督等方面发挥主导性作用。这里的人事任免对象主要是乡镇部门负责人，实行“乡政自治”以后，乡镇长应由乡镇人大选举改为乡镇人民直接选举产生。有人担心会因此削弱乡镇人大的权能，认为乡镇领导人的民选与提高乡镇人大权威有矛盾[42].其实不然，在一贯的做法中，将民主选举视为基层人大的一个主要权能，表面上看似乎是提高了基层人大的地位，实质上却使之沦为一种表决仪式；乡镇人大的主要权能应该体现在“议”上，而不是所谓有其名无其实的“选举”上。所谓“议”就是对乡镇社区范围内重大事项进行“议论”，并做出“决议”；同时，对乡镇政府的行政行为进行“评议”，发挥民主监督的作用。简而言之，加强乡镇人大的建设主要是加大乡镇人大的民主决策和民主监督作用，将决策权真正交给乡镇人大，将监督权切实落实到位。为此，乡镇人大制度应进行相应的改革，其一，有必要建立乡镇人大的日常办事机构或常设机构；其二，乡镇人大代表应实行专任制，人数不要太多，以便于经常性开展活动，提升工作效率；其三，逐步实行“开放式会议制度”（open town meeting ）[43]，不断扩大普通民众参与公共事务的运行机制。

除了改善乡镇党委的领导方式、提升乡镇人大权能以外，还要进一步规范和调适乡镇党、政关系。实行“乡政自治”以后，乡镇党、政组织由于权力来源和组织原则的不同，势将面临类似于村民自治背景下村、支两委那样的体制性紧张与冲突问题[44].这个问题如果解决不好，势必影响“乡政自治”的运行质量。当前一些地方进行的乡镇选举制度改革（如四川的乡镇“公选”或“公推直选”、湖北杨集的“海推直选”等），在这个方面进行了尝试性探索——由于乡镇党委和乡镇政府领导人同时实行了一定范围的民主选举，在相当程度上改善了二者之间的体制性权力紧张关系[45]；然而，即便二者都同时进行了一定形式的民主选举，但是却并不意味着同时建诸于民主机制上的两种不同的组织会自觉消除冲突。因此，在民主的机制中有必要引进“协调”或“合作”机制（然而这个方面常常被人所忽视，至今还没有这个方面的试验和探索），以进一步调适二者的关系。为此，我建议乡镇党政领导人选举采用“联合竞选制”（或称之为“联选制”）方式[46].所谓“联合竞选制”，简单地说，就是乡镇党委书记候选人和乡镇长候选人联合起来竞选[47]，这样做不但可以协调乡镇党委书记和乡镇长之间的关系，而且有利于乡镇党委和乡镇政府的团结合作，促进“乡政自治”的良性运行。

结语

总而言之，当前的乡镇问题不能简单地归咎于乡镇政府，从目前的组织体制而言，它是支配性政府间体制造成的；从历史上来看，它是革命后国家权力强制性植入（嵌入）乡村社会打破乡村社会原生权力运行逻辑的结果。现实的治理需要和历史的发展逻辑，都认为只有将乡镇政府改造为“官民合作”组织，实行“乡政自治”，才能从根本上破解目前的乡镇难题，最终达致国家在乡村社会的善治。

但是，很显然“乡政自治”是不可能在支配性政府间体制环境中得以有效运行，单单“解构”县乡之间的压力型体制是不够的，乡镇问题乃至“三农”问题的最终解决端赖我国政府间体制从支配式向民主合作式全面转型。

注释:

[1]可参见拙作：“乡政新论”，《开放时代》2002年第5期。

[2]黄宗智（philip c.c.huang）：“中国的‘公共领域’与‘市民社会’？——国家与社会间的第三领域”，载邓正来、j.c.亚历山大编：《国家与社会：一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社，2002年1月第1版，第429-430页。

[3]1983年10月12日，中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求“把政社分开，建立乡政府。同时，按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。要尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况”。自此以后，全国普遍恢复重建了乡镇政府。

[4]除了这些问题，萧唐镖还胪列了农产品卖难与农民收入增长停滞问题、农村劳动力转移与农民就业问题、农村人才外流与枯竭问题、小城镇建设与农村城市化问题、土地问题、稳定问题等（参见萧唐镖：“二十余年来大陆的乡村建设与治理：观察与反思”，《二十一世纪》双月刊2003年8月号）。我认为萧先生指出的问题固然重要，也在一定程度上与乡镇有关，但主要不是困扰乡镇政府的问题。

[5]各个乡镇站所的具体管理方式在不同的地区和不同的时期都不尽相同。仅以乡镇财政所为例，有的地方由乡镇政府直接管理，县财政部门仅有业务指导权；大部分地区，则以县财政部门管理为主，其人、财、物均由县财政部门实际控制。又如安徽省，在农村税费改革之前，乡镇财政所基本上由县财政部门直接管理；农村税费改革以后，省里要求将乡镇财政所下放给乡镇政府管理，但是直到目前还有近1/3的乡镇财政所仍然没有改变“条条”管理的体制。到2001年以后，安徽省的农村中小学统一收归县教育部门管理。

[6]在“条块分割”中，几乎每一个站所与乡镇政府的具体关系都不尽相同，这些具体关系主要体现在这些乡镇站所的设置、组织、人财物的管理、财政来源、运行机制、规范性职能以及实际发挥的作用、历史兴衰等方面。为了说清这一问题，作者准备选择一个乡镇进行实证调查，具体分析它们之间的关系。关于“条块分割”问题，有兴趣者还可以进一步参见曹锦清著：《黄河边的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考》，上海文艺出版社，2000年9月第1版。

[7]安徽省乡镇的这些机构大致是在1992年“撤区并乡”时成立的。例如，在此之前，乡镇政府一般设置司法助理员，撤区并乡后，这一职位分别演化为公安派出所、司法所，甚至在有些规模较大的乡镇还成立“法庭”组织；与此同时，在乡镇党委内，则设立“政法委员”或“政法干事”等职位。而在“撤区并乡”之前，有关政法、司法、公安乃至法院、检察院等方面的日常事务基本上是由乡镇司法助理员具体承担的。

[8]早在1980年底广西宜山、罗城两县农村就出现了“村民委员会”组织。1982年12月五届全国人大五次会议通过的新宪法（第111条）确认了“村委会”的法律地位；1983年10月12日，中共中央、国务院联合发出的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》第七项内容专门论及“村民委员会”，对村委会的性质、设立和职能作了明确规定；经过反复讨论、酝酿，1987年11月24日六届全国人大常委会第二十三次会议终于制定了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，该法于1988年6月1日起在全国试行；直到1998年11月4日九届全国人大常委会第五次会议才正式通过修订后的《村民委员会组织法》，结束该法长达10年的试行历史。

[9]最典型的莫过于“队为基础，三级所有”的人民公社体制。在这种体制中，生产大队和生产队实际上都是高度集中的农村政权体系的一部分。

[10]关于农民负担问题的详细分析，建议参见俞德鹏：“农民负担问题的社会和法律分析”，《二十一世纪》2001年2月号（总第六十三期）。

[11]关于乡镇财政与农民负担之间关系的讨论，请进一步参见拙作：“农村税费改革与‘乡政’角色转换”，《经济社会体制比较》2001年第5期。

[12]参见中国农村研究网（http：/.cn/big%5cncsfggsd.htm ）。

[13]参见拙作：“村民自治与国家重建”，《经济社会体制比较》2002年第4期。

[14]关于“潜江事件”的评述，请参见拙作：“当前乡村民主发展的主要问题及其原因——以‘潜江现象’为案例的分析”，中国农村研究网。

[15]贺军伟：“乡村债务问题的现状、成因及对策”，《经济要参》2002年第45期。

[16]参见拙作：“农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果”，载《二十一世纪》网络版第5期。

[17]对此论述较多的是华中师范大学中国农村问题研究中心张厚安教授。

[18]参见徐勇：“县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换”，《江苏社会科学》2002年第2期。

[19]参见中共湖北省委组织部、湖北省社会经济调查队课题组：“村级管理方式研究”，《中国农村经济》1997年第8期。

[20]参见沈延生：“村政的兴衰与重建”，《战略与管理》1999年第6期。

[21]曾军：“村委会准政权化设想初探”，《社会主义研究》1997年第5期。

[22]李凡、寿慧生、彭宗超、肖立辉：《创新与发展——乡镇长选举制度改革》，东方出版社，2000年11月第1版，第49页。

[23]参见郑法、于建嵘、周绍金、綦彦臣等前引文。

[24]白沙洲：“中国乡镇政府形同‘三要政府’”，/109/chinaaffairs/8930.html.[25]参见陈光焱：“论农村税费改革的定律约束和取向选择——兼评所谓‘黄宗羲定律’”，《财政研究》2002年第8期。

[26]关于乡镇财税体制的分析，可进一步参见拙作：“农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果”，载《二十一世纪》网络版第5期。

[27]请参阅宪法第107条规定和地方组织法的相关规定。奇怪的是这些法律仅仅规定乡镇政府不但要执行本级人大的决议以外还要执行上级政府的决定和命令，而县级以上的政府都只规定执行本级人大的决议，对本级人大负责。

[28]参见林万龙：“乡村社区公共产品的制度外筹资：历史、现状及改革”，《中国农村经济》2002年第7期。

[29]中共中央、国务院：《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》（中发〔1985〕21号），1985年10月31日。

[30]关于市县体制的改革，可参见拙作：“三农视野下的市管县体制”，《决策咨询》2003年第10期。

[31]参阅徐勇：“乡村治理结构改革的走向——强村、精乡、简县”，《战略与管理》2003年第4期。

[32]请进一步参见林毅夫关于强制性制度变迁的论述：“诱致性变迁与强制性变迁：关于制度变迁的经济学理论”，载r.科斯、a.阿尔钦、d.诺斯等著：《财产权利与制度变迁》，第397页。

[33]关于“熟人社会”、“半熟人社会”和“公共社会”的讨论，可以参见贺雪峰的有关作品。

[34]黄宗智：“中国的‘公共领域’与‘市民社会’？——国家与社会间的第三领域”，载邓正来、j.c.亚历山大编：《国家与社会：一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社，2002年1月第1版，第429-430页。

[35]参见黄宗智，前揭文，第436-437、439页。

[36]参见曾军，前揭文。

[37]参见黄树民：《林村的故事——1949年后的中国农村变革》，素兰、纳日碧力戈译，生活·读书·新知三联书店2002年3月北京第1版。

[38]参见黄宗智，前揭文，第438页。

[39]参见〔美〕詹姆斯·n ·罗西瑙（james n.rosenau）主编：《没有政府的治理》（governance without government ：order and change in world politics ），张胜军、刘小林等译，江西人民出版社2001年9月第1版，第5页。

[40]全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社，1995年版，第23页；转引自俞可平主编：《治理与善治》，第4页。

[41]参见陶然、刘明兴、章奇：“农民负担、政府管制与财政体制改革”，《经济研究》2003年第4期。

[42]参见中共四川省委组织部课题组：“关于公选、直选乡镇领导干部与党的领导问题的调查与思考”，《马克思主义与现实》（双月刊）2003年第2期。

[43]所谓“开放式会议”制度，是指居民可以自由出席并参与关于切身利益方面的社区性事务的讨论、决策。详尽论述可以参见高新军：“美国地方政府治理概览——对美国麻萨诸塞州两个地方政府的调查”，未刊稿。

[44]例如在四川省，由于乡镇长“公选”的普遍推行，“公选”出来的乡镇长与乡镇党委之间的利益冲突问题一下子凸现出来。据四川省委组织部最近的一份问卷调查表明，“公选”干部（主要是乡镇长）与基层组织（主要指乡镇党委）的利益冲突“明显”和“比较明显”的分别占20.74%和40.43%；另外冲突“不明显”的为24.60%；只有14.23%“不存在”冲突。这份调查报告指出：“如果实行严格意义上的直选或人大代表差额选举乡镇长，党委、政府的利益冲突可能变得比较尖锐。在曾经进行过乡镇长直选‘试验’的步云乡和实行乡镇长‘公推公选’的地方，党委、政府的关系已经出现了一些微妙的变化。例如，这些乡镇政府主要是按照乡镇长竞选中提出的施政措施，而不是执照党委决策开展工作，而且在很大程度上主导本乡镇工作，乡镇党委不得不做出某些让步。调查同时发现，也有少数乡镇党政关系紧张，争权夺利严重。这部分乡镇约占3－5%左右。”参见中共四川省委组织部课题组：“推进农村基层民主过程中的利益冲突与协调问题研究”，《马克思主义与现实》2003年第2期。

[45]郭正林、景跃进详尽分析了村一级党支部运用“两票制”组织技术调适与村民自治组织之间关系的情况，这种情况可以上移到乡镇一级，乡镇党委的“两推一选”（或“公选”、“海推”）也可以看作乡镇长民主选举制度改革后的一种调适性机制。参见郭正林：“村民直选后的村委会与党支部：现状与调适”，载李凡主编《中国基层民主发展报告2000－2001》东方出版社2002年版；景跃进：“两票制：组织技术与选举模式——‘两委关系’与农村基层政权建设”，《中国人民大学学报》2003年第3期。

第8篇：乡村治理的问题与对策范文

关键词：农村 基层群众 自治制度民主

党的十七大报告指出："要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度"。在这里"基层群众自治制度"被首次纳入中国特色政治制度范畴 是我们党推进我国社会主义政治制度理论创新和实践创新的生动体现。虽然我国已经形成了较为成熟的民主选举、 民主决策、 民主管理和民主监督中国特色村民自治制度，农村基层民主建设取得了长足进展，农民的民主意识、参政能力取得了显著的提高，但已还有很多不完善的地方，研究并解决这些问题，对于不断完善和发展我国农村这一基层群众自治制度具有重要的意义。

一、我国农村基层群众自治制度的历史发展

村民自治，简而言之，就是广大农民群众直接行使民利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度，它具有群众性、自治性、基层性三方面的特点，是宪法中一切权力属于人民的具体体现。我国农村基层群众自治制度作为一种具有中国特色的群众享有的最直接的民主制度和农村治理的有效方式，是在党的十一届三中全会以后，废除并适应家庭联产承包责任制的基础上建立起来的。一般认为，村民委员会是1980年由广西宜山、罗城两县的部分农村最早自发建立起来的，以后村民委员会在我国广大农村地区得到迅速发展，1982年宪法正式确认了村民委员会的法律地位，并明确规定村民委员会是我国农村基层群众性自治组织；1987年11月23日六届全国人大常委会第二十三次会议通过《村民委员会组织法（试行）》，这部法律依据宪法第111条的规定，对村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、组织机构和工作方式以及村民会议的权力和组织形式作了比较具体、全面的规定，从而使村民自治制度作为一项新型的群众自治制度和直接的民主制在法律上正式确立，农村基层民主建设开始破旧立新，开辟新路，获得长足发展，到1997年底，全国60%以上村庄建立了村民自治制度；1998年11月九届全国人大常委会第五次会议修改和颁布的《村民委员会组织法》，总结了我国村民自治十年来的经验，较以前的《村民委员会组织法（试行）》更加完善，标志着我国村民自治进入发展完善阶段；经过十几年的实施， 村民委员会组织法的修改被提到议事日程，2009年12月22日，村民委员会组织法修订草案提交十一届全国人大常委会第十二次会议审议，至此，我国农村基层群众自治制度走向成熟。村民自治制度在我国农村的建立与发展，促进了农村基层民主政治建设，推动了农村经济、文化、社会的发展。

二、我国农村基层群众自治制度存在的问题

众所周知，我国农村基层群众自治制度在发展社会主义民主政治，充分调动广大农民群众积极性、主动性和创造性，推动农村经济发展，促进社会和谐等方面发挥了重要作用，但是，也还有很多不容忽视的问题。

（一）村民自治制度立法不完善

一是宪法对村民自治制度的规定不完善。我国《宪法》第111条对村民自治作了间接性规定,即通过对村民委员会的设立、性质及组成人员进行规定，为村民自治的立法与实践提供了根本大法的保障。但仍存在不少问题，从条文所处的位置来看，村民自治条文与地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的条文放在宪法的同一章节之中，容易使人产生错觉认为村民委员会是我国的一级基层政权，享有国家的行政管理权，实际上村民委员会属于基层群众自治组织，不是基层政府机关。二是法律关于村民自治制度的立法不完善。我国法律体系中，只有 《村民委员会组织法》集中地规定了村民自治制度内容，其它法律基本没有涉及，近年来, 随着我国农村经济的发展，越来越不适应村民自治需要，对违反《村民委员会组织法》规定的，我国刑法、行政处罚法、治安管理处罚法规定较少，使得村民自治中违法的行为得不到及时的惩治，极大地阻碍了村民自治。

（二）村民委员会与乡（镇）人民政府、村党支部之间的关系还未理顺

一是村民委员会与乡（镇）人民政府之间的关系不顺。根据《村民委员会组织法》第二条、第四条的规定，村民委员会不属于国家的行政机关，是群众性自治组织，和乡（镇）人民政府之间不存在上下级的隶属关系。村民委员会是由村民选举产生，直接对村民负责，而不是对乡（镇）人民政府负责，乡（镇）人民政府对村民委员会的工作给予指导、 支持和帮助， 但不得干预依法属于村民自治范围内的事项，村民委员会协助乡（镇）人民政府开展工作，可以看出，乡镇人民政府与村民委员会之间不是领导与被领导的关系，而是指导与被指导的关系。但是，实践中，村民自治大多处于有名无实的状况，有些乡（镇）人民政府仍然以上级机关自居，任意干预村民委员会的工作，村民自治权被束缚在较小的范围内，村民自治呈行政化趋势，表现在民主选举上， 乡（镇）人民政府任意干预村民选举，侵犯村民选举权利，一些乡（镇）人民政府任意违法撤换、委派、指定村民委员会成员；在民主决策上，乡（镇）人民政府常常以行政命令取代村民委员会的民主决策，村民委员会成员没有民主决策权；在民主管理上， 乡（镇）人民政府任意干预村民委员会内部的社会经济文化事务；在民主监督上，乡（镇）人民政府采取硬性控制或软性支配的方式限制村民委员会的自治权，干涉村民会议的监督权。同时，一些村民委员会成员也没有认识到自己代表的是村民，应对村民负责，而乐于接受乡（镇）人民政府做自己的上级领导，导致二者的关系在实践中多为领导与被领导的关系，从而使得村民委员会在工作上只听命于乡（镇）人民政府的指示，而忽视村民的意愿，甚至与村民的意愿相违背，严重阻碍了村民自治。二是村党支部与村民委员会的关系不顺。对于两者的关系，现行的 《村民委员会组织法》 第三条规定："中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民利。"体现了党在村民自治中对村民委员会的领导核心作用。从理论上看，一方面村党支部是由村党员选举，并由乡镇党委任命的，其权力来源于乡镇党委和党员的授权，旨在保证党的路线、方针、政策能在本村范围内得到贯彻执行；另一方面，村民委员会又是由全体村民投票选举产生的，其权力来源于全体村民的授权；两者之间不应产生冲突。但是实践中，许多地方的 "两委关系"并不顺畅，矛盾重重，或是村党支部包办一切，没有发挥村民委员会的作用， 使村民会议、 村民代表会议流于形式；或是村民委员会成员不接受村党支部的领导，不按照民主决策程序办事；或是村党支部和村民委员会各自为政，村支书和村民委员会主任都想揽权，分庭抗礼，互相对峙；这些导致了村党支部与村民委员会、党支部书记与村民委员会主任之间的矛盾冲突，造成村里的工作难以正常开展，严重阻碍了村民自治。

（三）民主选举、民主决策、 民主管理、 民主监督等民主原则不能落到实处

村民自治制度包括民主选举、 民主决策、 民主管理和民主监督四个民主原则，徒法不足以自行，并不是说有了民主制度，村民自治的四个民主原则就能实现，在我国的村民自治实践中，真正实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督并不容易。在民主选举方面，存在"富农"干政现象，有的富农利用金钱优势拉帮结派、贿赂各级党政干部、操纵选举结果，有些地方甚至形成了独霸一方的恶势力"自治制度"；同时，我国农村千百年来沿袭下来的宗族观念对村民自治也是一大威胁，还存在宗族、姓氏的不同而形成互相对立的派系，使基层民主的推行难于落实。在民主决策方面，根据《村民委员会组织法》的规定，凡是涉及农民群众切身利益的相关事项，如村集体的土地承包和租赁、村公益事业经费的筹集等，都要实行民主决策，不能由个人或少数人决定，然而现实中常常是村支两委决定，并没有经过村民会议或村民代表会议讨论决定，没有真正体现村民的意志。在民主管理方面，村务公开不按规定落实，或敷衍了事，在公益事业经费、救灾救济款、低保等涉及群众切身利益的政策落实情况方面讳莫如深，甚至根本就没有公开。在民主监督方面，村务公开监督小组形同虚设，甚至根本就没有村务公开监督小组，有些地方虽然建立了村务公开监督小组， 但是没有真正履行起职责，对于持有不同政见的村民或者村民代表提出的村务批评和建议置之不理，造成村民对村务公开产生怀疑， 甚至引起群众上访。

三、完善我国农村基层群众自治制度的对策建议

（一）完善村民自治立法，为农村基层群众自治制度提供法律保障

一是完善宪法规定，为村民自治提供根本法保障。以宪法修正案的方式调整现行宪法第111条的位置，将其由宪法的第五节"地方各级人民代表大会和地方各级人民政府"移至宪法第二章"公民基本权利与义务"的最后，因为村民自治实质上属于公民权利范畴，并不属于国家权力，这样才能彰显其合理，以免产生误解。二是完善村民自治的相关法律，为其提供法律保障。进一步完善《村民委员会组织法》，对诸如选民资格认定、村民代表选举时间和方式、候选人条件限制与辞退、违法选举的处理等问题进行进一步明确，建立健全村民选举权利法律救济制度、村委会选举纠纷和违法行政行为的处理机制。主要解决好以下问题：（1）建立村民自治的诉讼救济制度，将破坏村民自治的违法行为纳入实体法和程序法进行规范；（2）完善村民自治的行政复议救济、救济、行政处分救济、人大监督救济制度，通过法律来明确各救济主体及其职责、工作程序和应承担的法律责任，以发挥救济的实效。

（二）理顺村民委员会与乡镇人民政府、村民委员会委会与村党支部之间的关系

理顺与乡（镇）人民政府之间的关系。一是明确村民委员会的独立法律地位。村民委员会与乡镇人民政府之间没有行政上的隶属关系，对于村民委员会内部的公共事务、公益事业等生产生活问题实行自我管理，依法独立行使自治权，乡镇人民政府不得干预，一方面村民自治不能脱离基层政权的参与和指导而搞所谓绝对自治，另一方面也不能使基层政权下沉到村级而搞行政指令，可以考虑通过法治来规范和协调国家行政管理权、村民自治权的关系。二是转变乡（镇）人民政府职能，由过多干预转变为指导。指导不等于行政命令，而是在尊重村民自治权的前提下，指导村委会独立开展群众自治工作。三是加强村民委员会自身建设，积极协助乡（镇）人民政府的工作。为了更好的贯彻落实乡（镇）人民政府的方针政策，要加强村民委员会自身建设，提高广大村民和村干部学履行民利的能力，以协助好乡（镇）人民政府的工作。

理顺与村党支部之间的关系。一是充分发挥村党支部在村民自治中的领导作用，厘清村党支部和村民委员会之间的职权范围。村党支部在村民自治中主要是对国家路线、方针、政策的贯彻落实，对于村民自治内部的具体事务则应由村民委员会自己管理。重点放在指导村民自治组织的建设、协调各方关系上，帮助和支持村民自治组织独立行使自治权。二是加强村党支部自身建设，发扬党内民主，提高党员干部素质，搞好组织发展工作，将村民委员会中的成员发展为党员。三是建立健全党内各项制度，加强对村民委员会的监督，防止村委会背离村民意志，独断专行。

（三）发展民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民主原则。要实现村民自治制度四个民主原则的进一步发展，必须从制度建设上入手，建立健全四个民主原则的各项制度，使村民自治权利真正落到实处。关于民主选举原则，前面已经论述，这里不再赘言。明确农村村民民主决策的形式，规范村民民主决策的程序。明确村务公开的内容，规范村务公开的形式、 时间和基本程序。国家政策要求公开的必须公开，所有收支必须逐项逐笔公布明细账目，让群众了解、监督村集体资产和财务收支情况。涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项要及时公开。合理设立村务公开监督小组， 建立听取和处理群众意见的制度

参考文献：

[1]王禹 村民选举法律问题研究 北京大学出版社 2002

[2]王禹： 《我国村民自治研究》 ，北京大学出版社2004年版

[3]张景峰. 村民自治内在机制重新法律定位探讨[ J ]，河北法学 ( 哲学社会科学版) ，2005

[4]张国华 村民自治若干法律问题探讨 江西财经大学报，2006

[5]刘建荣, 邱正文. 村民自治背景下的村两委关系[ J ]. 湘潭师范学院学报(社会科学版)，2006，

第9篇：乡村治理的问题与对策范文

［关键词］乡村振兴；城乡融合；价值重建；农业农村现代化

作者：谈慧娟，罗家为

“三农”问题是农业文明向工业文明过渡中不可回避的重要问题，中国在现代化进程中不可避免地出现了工农失衡和城乡失衡的现象。随着工业化和城镇化的提速，这一问题愈加严重，成为制约社会经济发展与国家长治久安的重大问题。21世纪以来，党中央连续15年将一号文件锁定在农业农村农民工作上，“三农问题”成为全党和全国工作的重中之重。党的更是提出了乡村振兴战略，为接下来“三农”问题的理论研究和实践发展指明了方向，提供了基本遵循。中央农村工作会议进一步指出：“实施乡村振兴战略是我们党‘三农’工作一系列方针政策的继承和发展，是中国特色社会主义进入新时代做好‘三农’工作的总抓手。”

一、乡村振兴战略提出的时代逻辑

改革开放以来，在计划经济向市场经济转轨进程中，工业化与城镇化发展进入快车道，大量农村人口流入城市。2011年，我国城市常住人口首次超过农村常住人口，标志着中国社会结构实现了一个历史性转变，即以乡村型社会为主体开始转向以城市型社会为主体。①近年来，城镇化率继续以年均提高1.23个百分点的速度发展，2017年常住人口城镇化率达到了58.52%。②随着工业化和城镇化的不断推进，乡村社会遭到了前所未有的冲击，传统上相对封闭、静止的社会经济结构被打破，边界模糊、开放流动的城乡关系初步形成。与此同时，受“重城轻乡“建设方针和城乡二元结构的影响，城乡之间社会经济与基本公共服务供给发展严重失衡，大量产业、人口、劳动力等资源向大城市集聚，进一步加速了乡村社会的衰败，形成了严重的“三农”问题，影响了社会的可持续发展和国家的长治久安。

“三农”问题最早是由温铁军于1996年提出来的，主要指的是“农业、农村、农民”问题。［1］2000年时任湖北省监利县棋盘乡党委书记的李昌平上书朱镕基总理，一句“农民真苦、农村真穷、农业真危险”引起了国家对“三农”问题的高度关注［2］(P16-31)。2003年《政府工作报告》首次强调“农业、农村、农民”问题关系我国改革开放和现代化建设全局，要巩固和加强农业基础地位。尽管“三农”问题逐渐成为党和国家关注的焦点，但究竟何谓“三农”问题，学界尚未给予明确的界定。华生认为“土地分配”“税赋负担”“农民流亡”是“旧三农”问题，“农地流转和规模经营”“农地非农使用”“农民离乡进城务工”是“新三农”问题［3］；应星在“土地-治理-民情”三重分析框架下，认为“土地问题”“治理问题”“民情问题”是当前的“新三农”问题［4］；李培林将全球化与中国社会快速转型过程中产生的“农民工”“失地农民”和“农业村落终结”视为“新三农”问题［5］；项继权将工业化和城镇化进程中衍生的“农村空心化”“农业边缘化”“农民老龄化”称为当前亟待解决的新“三农”问题［6］。

不难看出，随着经济社会的发展以及城乡关系的转型，“三农”问题的复杂性和严重性也不断加剧，并引发了学界的大讨论，思想观点不尽相同。不过，这些讨论也有其共性，即城乡发展已经严重失衡，“三农”问题已经到了不得不花大力气解决的历史时刻了，实施乡村振兴战略迫在眉睫。

党的报告指出，中国特色社会主义进入了新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。新中国成立以来，国家长期采取优先发展城市和工业的现代化建设策略，通过“工占农利”的方式［7］，从农业源源不断地汲取剩余，支持工业化建设，致使城乡差距不断拉大，城乡失衡日益严重，农业农村逐渐边缘化。乡村振兴战略是着眼全面建设小康社会和社会主义现代化强国所作出的战略决策，是中国建设现代化强国的大事，没有农业、农村和农民的发展与富裕，中国梦就是不完整的［8］，没有农业农村的现代化，就不能称之为现代化国家。可以说，当前最大的不充分就是农业农村发展不充分，最大的不平衡就是城乡经济社会发展不平衡，如果不能满足数以亿计的农民对美好生活的需要，这一社会矛盾将难以破解，并随时面临激化的可能。

从马克思主义空间正义的视角来看，城乡矛盾的根源是空间价值的生产、分配和消费权力的空间秩序失衡。［9］随着城市化的发展，依托于城乡空间的劳动力、资本、生产和消费也逐渐形成了梯次结构，资本最先向城市集聚，高素质的劳动力、现代化的生产组织方式以及广阔的消费市场形成了城市的产业集群。相对而言，农村由于融资困难、生产者决策才能缺失、消费市场与城市的隔离，农业生产者从直接面向市场需求的决策者转变为面向产业链核心企业“需求约束”的决策响应者，“屈从于分工、屈从于他被迫从事的某种活动”［10］（P556），丧失了产业链中的主动权，逐渐沦为城市的附庸。可以说，随着城镇化的发展，这一资本——产业——市场的运行逻辑严重扭曲了城乡产业链中生产、分配和消费的价值，并在产业联合中不断固化和延续，造成了城乡空间正义的消解。

结构功能理论认为，社会是具有一定结构或组织化形式的系统，构成社会的各个组成部分，以其有序的方式相互关联，并对社会整体发挥相应的功能。［11］作为传统的农业大国，农业农村一直是中国社会的重要组成部分和基本底色。近现代以来，随着工业化和城镇化的快速发展，农业农村的社会功能发生了变化，原来的生产、生活、交往、居住、消费、社保、文化传承等功能逐渐弱化，共同体逐渐消解，乡村社会逐渐走向衰败的边缘。当前，乡村社会集生产功能、生态与闲暇功能、文化传承功能、社会稳定功能、主体发展功能为一体［12］，对整个中国社会经济的发展依然至关重要。乡村系统作为社会大系统的一个子系统，它的衰落不仅将削弱乡村社会特有的功能，也将对整合社会系统功能的发挥产生巨大影响，不利于社会系统的稳定运行。

党的报告提出了乡村振兴战略，从产业发展、乡风文明、生态环境、社会治理、农民生活五个方面提出了二十字的总要求，为继续做好“三农”工作提供了基本遵循。同时，这一战略的提出有力地驳斥了乡村衰败论，也为解决“三农”问题提供了一个崭新的历史机遇期。

二、新时代乡村振兴的多维意涵

乡村振兴战略以市场化、工业化和新型城镇化为渊源和底色，以实现农业农村现代化、破解“三农”问题为最终目标，具有鲜明的时代性，蕴含着丰富的理论意涵。

（一）农业产业由“边缘衰落”到“现代转型”

改革开放以来，家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制提高了农民的生产积极性，推动了我国农村生产力的一次大解放，基本解决了全国人民的温饱问题。21世纪以来，中国加入WTO，改革开放向纵深发展，社会主义市场经济、工业化、城镇化发展不断提速，家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制开始遭遇困境。一方面，社会主义市场经济体制不断发展并向乡村社会延伸，取消农业税后，农业生产商品化和货币化趋势加强，以土地碎片化为特征的小农经营无法应对农产品市场化与货币化的大潮，小农经营被大市场所裹挟，农业产业和农民权益遭到严重损害。另一方面，户籍制度改革以及城镇化的发展打破了乡村社会相对静止和封闭的状态，大量农村青壮年劳动力开始流向城市，加入到工业化大潮中，其结果是，大量土地抛荒，妇女务农、农业兼业化以及“老人农业”大行其道，乡村社会内生性经济基础薄弱。［13］此外，由于制度缺陷以及运营、监督主体的缺失，统分结合的双层经营体制在实践中逐渐走样，集体经济“统”的功能在部分地区丧失殆尽，政经不分现象较为普遍，经营混乱，产权虚置，产业基础薄弱。从1978年到2015年，我国农业占GDP的比重由28.2%逐渐下降到8.6%，2017年第一产业增长率约为第二产业增长率的一半。②由此观之，在工业化和城镇化高歌猛进的同时，农业是被逐渐边缘化的。

近年来，随着农地流转和农业适度规模经营的发展，乡村社会开始出现一些乡村旅游、农业综合体、休闲山庄、农产品电商等新业态，产生了家庭农场、农民专业合作社、种植大户、龙头企业等新型农业生产经营主体，顺应了市场经济发展以及农业现代化的潮流。这些新业态和新型经营主体为农业现代化的发展注入了活力。不过，农业现代化的发展仍然面临着一些旧有体制机制的束缚，乡村振兴的提出为实现传统农业产业向现代农业转型、巩固农业的基础性地位具有划时代的意义。

（二）人与自然由“对立破坏”到“和谐共生”

我国幅员辽阔，人口众多，长期以来就是农业大国，无论工业化和城镇化如何发展，都将有数以亿计的人将长期在乡村社会居住。为生活在乡村地区的人民创造舒适的生活和居住环境是民生建设的重要一环，也是尊重自然规律，保护环境，实现人与自然和谐相处的重要途径。长期以来，我国农业生产力水平不高，在温饱问题没有解决的情况下，农业生产主要靠不断增加化肥、农药、劳动力等资源投入，不惜通过开垦林地、草地和围湖造田等方式来增加农业产量，采取的是一种粗放型的发展方式，消耗了大量的资源，资源和环境承载力遭到严重破坏，乡村社会的居住环境每况愈下。同时，在农业税取消之前，农业剩余主要被用于工业化的原始积累，乡村社会的饮水、用电、垃圾回收、交通、污水处理、绿化、保洁等基础设施和公共服务投入和供给严重不足，农村人居环境与城市差距不断拉大，成了“脏乱差”和落后的代名词。近年来，随着农业税的取消以及新农村建设的推进，国家开始向乡村社会输入资源，以村容整洁为目标来改善居住环境。国家通过项目制、一事一议、农村社区建设试点等方式将大量资源输入乡村社会，投入到基础设施建设、基本公共服务、退耕还草、退耕还林、退田还湖等领域，促进了乡村社会人居环境的改善以及生态环境的保护。

不过，尽管当前乡村社会的生态环境和人居环境都有所改善，但同样面临着严峻的挑战。传统破坏尚未修复，新式污染源又进入了乡村，近年来小汽车越来越多，大量燃放烟花爆竹，每到春节，道路拥挤和大气污染问题不断加重。乡村振兴战略的提出是对社会主义新农村工作的全面升级，在村容整洁的基础上，还要注重生态环境的保护，依靠自然、顺应自然、保护自然，形成节约资源和保护环境的空间格局，树立“金山银山就是绿水青山”的发展理念，实现人与自然和谐共生。

（三）乡土文化由“传统消解”到“现代重建”

文化对社会具有一定的整合与导向作用，文化对社会的影响力是深层的、广泛的、潜移默化的，指出，“文化自信是更基础、更广泛、更深厚的自信”③。我国具有深厚的历史文化传统，乡村社会的文化源远流长，其中影响较为深远的主要有宗族文化以及熟人社会。在传统乡村社会中，宗族既发挥着社会治理的功能，也是社会救助的重要组织形式，正如许烺光所说，中国农民是生活在“祖荫”下的④。中华人民共和国建立初期，中国共产党的政权建设以及人民公社化运动对宗族组织产生了严重的破坏。20世纪80年代以来，国家推行“送法下乡”、市场经济向农村的渗透以及乡村社会走向开放流动，宗族复兴的可能性进一步遭到破坏。［14］同时，中国传统社会是一种熟人社会⑤，村落乃蜂窝状结构的相对封闭场域［15］(P453)，习俗和村规民约对村民具有较强的约束作用。改革开放之后，在工业化与城镇化的推动下，乡村社会的开放性和流动性不断增强，农村由熟人社会开始向半熟人社会乃至陌生人社会发展。［16］在半熟人社会抑或陌生人社会中，个体呈现出“脱域”⑥的状态，社会走向个体化与原子化，农村社区认同总体趋向消解，熟人社会的互助、习俗以及村规民约的功能大幅削弱。

显然，在开放流动、急剧转型的社会中，传统乡土文化逐渐式微，已经无法承担起维系社会运转的文化整合与导向功能，加之现代法律契约、制度话语体系尚未建立起来，乡村社会道德滑坡，人情关系逐渐货币化，互助网络土崩瓦解，社会失范现象愈演愈烈，文化振兴迫在眉睫。新时代文化振兴是传统村落文化与现代文化的融合发展，既包含了传统村落的邻里互助、熟人社会、家风、村规民约，也要与时俱进，融入现代要素，正确处理好传统村落文化与现代城镇文化、社会主义核心价值观之间的关系，还要注意传统优秀文化载体的保护与利用。

（四）治理形态由“乡政村治”到“德法并用”

乡村社会在快速转型过程中产生了一系列社会问题，逐渐成为社会治理的热点话题。在漫长的封建社会，皇权止于县，乡村社会主要由地主、乡绅、宗族等地方精英主导社会自治。中国共产党推行乡村革命、基层政权建设、人民公社化等运动之后，党政权力实现了对乡村社会的高度整合与全面控制，传统的地方自治开始解体，全能主义管理模式在乡村社会兴起。改革开放以后，村民自治成为当前我国农村基层群众自治的重要制度载体，是当前乡村社会的主要治理形式。但是，在“乡政村治”模式的主导下，作为村庄治理主要主体的村民委员会成了党和国家在基层社会的执行者，民主选举与村庄治理相脱节，其治理绩效大打折扣。［17］同时，宗族、乡绅等地方精英在国家政权建设的过程中遭到了严重破坏，现代社会的多元文化也对乡村社会的传统道德秩序造成严重冲击，传统习俗、道德观念在维系乡村社会秩序方面的作用大为削弱。此外，中国传统社会是一种“无讼社会”，依靠法律制度和诉讼手段解决矛盾纠纷并非传统社会调解矛盾的主流方式，这一惯习也被保留下来。由于法治国家、法治政府与法治社会建设的滞后，乡村社会的基层行政机构依法行政、依法治理的意愿和能力也尚待提高。正因如此，尽管国家积极通过“送法下乡”等政策措施来开展乡村社会普法运动，推动法治乡村建设，但是收效甚微。

乡村振兴提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，赋予了乡村治理更加丰富的内涵，自治即基层群众自治，法治即依法治村，德治即以德治村，强调将现代法治和传统道德融入村民自治制度之中。它的提出，是以传统到现代以来维系乡村社会治理变迁的行政、道德和法律三种元素为基础和参照，具备了深厚的历史逻辑和渊源，同时也适应了我国乡村社会发展的现实情况。

（五）发展成果由“城乡分化”到“统筹共享”

社会主义的本质是共同富裕，中国共产党的初心是为人民谋幸福，为民族谋复兴。改革开放以来，我国社会经济发生了翻天覆地的变化，人民生活水平不断提高，一部分人在社会主义市场经济的发展中率先致富，过上了小康生活。然而，由于历史、国家政策、产业形态、基础条件等方面的原因，我国城乡收入一直保持着较大的差距，广大乡村地区还存在大量的绝对贫困人口，农民低收入也容易产生代际贫困问题，造成恶性循环，制约着全面小康社会的实现。纵观改革开放的时间轴，1978年我国城镇居民家庭人均可支配收入为343.4元，农村居民家庭人均可支配收入为133.6元，前者是后者的2.6倍。随着市场化、工业化以及城镇化的发展，城乡收入差距不断拉大，到2002年，城乡人均可支配收入差距首次超过3倍，在2007年达到了改革开放以来的最高点3.33倍。2010年以来，随着社会主义新农村建设、精准扶贫等政策的实施以及农村社会保障投入的增加，城乡收入差距开始逐渐缩小，2014年下降到3倍以下。⑦2017年城镇居民人均可支配收入36396元，增长8.3%，农村居民人均可支配收入13432元，增长8.6%，二者的差距进一步缩小到2.7。②从城乡人均可支配收入的变化来看，我国城乡人均收入差距大致经历了先扩大后缩小的过程，这一现象与国家对乡村社会的政策变化密切相关。

不难看出，改革开放以来我国全体居民收入不断增加，城乡收入差距一直存在。尽管近年来有所缩小，但是农民收入依然较低，城乡之间生活水平还存在较大的差距，农民生活相对贫困问题依然严峻。乡村振兴的提出是中国共产党立党为公、执政为民思想的具体表现，是对长期以来城乡收入差距所导致的乡村社会衰落的现实回应，也是落实共享发展理念，让农民公平享受改革发展成果，在新时代增强农民获得感的必然要求。

三、盘活资源效率与重建文化价值：新时代乡村振兴的发展路径

显然，党的报告提出的乡村振兴战略为乡村社会的发展指明了方向，即按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。而中央农村工作会议提出了走中国特色社会主义乡村振兴道路，即走城乡融合发展之路、共同富裕之路、质量兴农之路、绿色发展之路、文化兴盛之路、乡村善治之路、特色减贫之路，进一步明确了乡村振兴的发展道路。这些战略布局、政策设计以及道路选择蕴含了深刻的理论逻辑，概言之，实施乡村振兴战略需盘活资源效率与重建文化价值并举。

（一）加强农业农村制度建设，释放农业农村制度红利

有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。农业生产的周期性决定了其需要稳定的制度作支撑，因此要继续巩固和完善农村基本经营制度，释放农业农村发展的制度红利。现有研究表明，受制度环境与路径依赖的影响，农地制度在变迁过程中形成了“制度黏性”［18］，因此农村经营制度的建设和变革离不开当前的制度环境和长期以来形成的路径依赖。我国农地制度经历了土地改革、合作化运动、人民公社化和家庭承包经营为基础统分结合的双层经营制度四个发展阶段，这一制度变迁是社会、经济发展与转型的结果，在一定时期内解放了农业生产力。随着工业化、城镇化以及农业现代化的发展，“农地流转”蓬勃发展，新型经营主体开始兴起，形成了农地所有权、承包权和经营权“三权分置”，适应了当前的农业发展阶段。报告提出：完善“承包地”分置制度，第二轮承包地到期后再延长三十年，为乡村振兴的长期稳步发展提供了制度保障，给各类农业生产经营者吃了“定心丸”。

新时期，在继续坚持农地集体所有、家庭承包经营为基础统分结合的双层经营体制的同时，要积极探索集体经济统一经营、适度规模经营与家庭承包经营的实践形式，构建“三位一体”的农业经营制度体系，为乡村振兴提供制度保障。一方面，我国依然有近6亿农民长期居住在农村，加上2.8亿的农民工往返于城乡之间，短期内中国大部分农民和农民工离不开土地。因此，家庭经营在相当长的时期内依然是农业经营的主要方式，必须毫不动摇地坚持家庭联产承包责任制。另一方面，随着户籍制度改革和城乡一体化的推进，市场化、城镇化与农业现代化发展迅速，农地适度规模经营也是大势所趋，推进农地流转和规模经营相关制度建设也迫在眉睫。同时，集体经济是农村经济的重要组成部分，是关系党在农村执政基础和执政地位的重大政治问题，要探索集体经济的实践模式，推动集体经济产权制度改革，加快建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村集体经济组织产权制度。不可忽视的是，我国精准扶贫已进入攻坚期，尽管取得了可喜的成就，但依然存在3000万左右的绝对贫困人口，扶贫工作制度的一些弊端也逐渐凸显出来。因此，要进一步完善中国特色减贫之路，对现有制度进行调试，以最大限度地调动社会扶贫力量以及贫困户的脱贫决心和信心，决胜全面建成小康社会。

（二）健全城乡融合发展体制机制，破除生产要素流动性障碍

自中华人民共和国成立以来，我国城乡关系先后经历了“城乡分治”“城乡统筹”“城乡一体化”的发展阶段。［19］总体而言，“城乡统筹”与“城乡一体化”建设取得了一定的成绩，促进了城乡之间生产要素的流动和交换，一定程度上激活了乡村社会沉睡的资源要素，提高了农民的财产性收入。然而，当前城乡二元结构依然存在，城乡之间在土地、人口、产业、技术、金融、基本公共服务等方面存在一定的差距，城乡一体化水平不高。基于此，党的报告提出了城乡融合、推进农业农村现代化的发展策略。

一是逐步建立城乡统一的建设用地市场，实现城乡之间同地同权，土地征收、宅基地改革以及集体经营性建设用地入市要充分保障农民的财产收益权和意愿，集体土地收益要兼顾国家、集体、个人，适当提高农民土地收益，通过土地要素的进一步市场化，推动城乡融合发展。［20］二是稳步实施农村“政经分开”“户产分离”，允许“市民下乡”，实现城乡之间人口和劳动力的自由流动。三是有计划地逐步放开市场，允许资本下乡，加强工商资本涉农管理和监督，加大农村基础设施、现代物流建设投入，利用互联网+电子商务打破城乡之间在地域和空间上的边界，从而实现城乡之间生产要素和商品的自由流动和等价交换。四是加强农村金融服务体系建设，赋予农民承包地经营权、集体经营性建设用地使用权、林木所有权、生产设备与农产品抵押权，解决农民融资难的问题，加大政府投入，向规模经营者宣传农业保险政策，探索符合实际的互助合作保险模式［21］，建立普惠金融制度，有效规避农业发生系统性金融风险。五是坚持农业农村优先发展，加大财政支农力度，打破城乡二元的户籍制度，消除依附在户籍制度之上的养老、医疗、教育等基本公共服务的不均衡，稳步推进基本公共服务均等化进程，建立新型工农城乡关系。

（三）构建现代农业“四大体系”，破解小农户与大市场的衔接问题

家庭联产承包责任制的大发展时期也是我国社会主义市场经济快速推进、乡村社会大转型时期，在这一过程中，家庭经营与市场交换的矛盾逐渐暴露出来，并不断加剧。当前，小农户与大市场之间的矛盾是影响农业生产与经营的关键问题。党的报告在乡村振兴战略中提出了构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系以及社会化服务体系，力图破解这一难题。

一是调整农业产业结构，延长产业链。充分发挥资源禀赋与比较优势，合理调整农业产业结构，提高农业经济效益、生态效益和社会效益。要认真贯彻落实绿色发展思想，秉承“不负绿水青山方得金山银山”的理念，依靠自然，顺应自然，保护自然，将产业发展与生态文明建设结合起来；大力发展乡村旅游、特色小镇、农家乐等生态旅游产品，构建生态农业产业体系。同时，延伸产业链条，在初级农产品的基础上进行深加工与包装，增加农产品附加值，让农业贯通二、三产业，构建农业产业的融合发展体系。二是用现代科技武装农业，转变农业生产方式。加大农业科技投入与农技推广的力度，提高农业科技的转换率，转变农业要素投入结构，从以劳动力和资源投入为主转向以金融和科技投入为主，从生产、收割、贮藏、加工、运输、销售上全面增加科技含量，提高农业综合生产能力。三是探索多种形式的适度规模经营，培育新型农业经营主体。鼓励和引导农民工返乡创业，积极扶持家庭农场、农民专业合作社、农业协会、龙头企业等新兴农业生产经营主体，通过规模经营提高农业生产的比较收益；科学处理好农业规模经营与“四大体系”、适度性与多样性之间的关系，实现农业规模经营的适度性和形式多样性的统一。［22］四是健全农业社会化服务体系。要以主体多元化、内容系统化、性质社会化和方式灵活化为目标，加快去“部门化”进程，积极探索公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的社会化服务体系。

（四）夯实农业农村治理基础，推进乡村社会治理现代化

如前所述，当前乡村社会治理正在经历大转型，无论是传统的德治、改革开放以来的“乡政村治”还是现代社会的法治都未能实现与村民自治的良性衔接，乡村社会治理状况堪忧。党的报告提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，赋予了乡村治理更加丰富的内涵，为推进乡村治理的现代化提供了基本遵循。

一方面，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系意味着将法治和德治融入村民自治的制度实践中，充分发挥德治与法治在乡村治理中的作用。乡村社会拥有深厚的历史文化传统，在几千年的发展变化中，形成的一整套道德伦理规范在一定时期内是维系社会稳定运动的基础力量。尽管在市场化与城镇化进程中遭到了一定的冲击，但道德伦理的用作仍然不可忽视，尤其是在推动乡村社会协商治理上具备天然的优势，要积极挖掘和加以利用。另一方面，要构建乡村治理法治体系，改变传统上行政化、随意的治理方式，全面实行依法治村，推进乡村治理的法治化；加强普法宣传，继续推行“送法下乡”，开展法律进课堂、进村庄、进社区、进机关等活动，推动法治乡村社会建设；提高乡镇干部依法行政能力，增强村干部依法办事水平。

不可忽视的是，人才断层、人才流失是当前乡村社会发展的重大难题，农村的转型、农业的现代化、乡村的振兴归根到底要靠以农民为主体的“三农”工作队伍共同推动。为此，要推进“三农”工作队伍建设，大力开发乡村人力资源。加强党员干部“三农”问题的理论修养，选拔一批经验丰富、素质过硬、作风正派的党员干部，配强基层党组织、政府与自治组织，发挥党员干部的先锋堡垒作用；积极培养现代职业农民，通过政府引导、农民自愿、社会参与的方式，加强农民职业技能培训，重点挖掘致富能手、返乡农民工等乡村精英人才资源，形成示范带动作用。

（五）挖掘和传承优秀传统文化，推进乡村社会文化复兴与融合