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海外石油勘探开发项目招标工作风险管控

摘要:随着资源国政府陆续出台招标相关法律和规定,海外石油勘探开发项目中招标工作面临了更多的挑战。本文结合海外实际,深入分析了海外项目招标工作的各类风险,并给出了相应管控措施。

关键词:海外石油勘探开发项目;招标;风险;管控措施

一、引言

在国际石油行业中,招标采购已经成为获取产品和服务的主要手段之一。招标工作招标制度起源于英国,后来随着在西方国家的一系列招标法律的颁布,使得招标采购得到了广泛推行和发展。中国石油企业自“走出去”战略实施以来,资产以及业务范围已遍布40多个国家,成为国际油气合作的重要一员。目前,越来越多的资源国出台了招标方面的规定和限制,给中国石油企业海外项目的招标工作带来了不少挑战。如何适应资源国当地的招标政策,规避风险,顺利实施招标工作,需要海外石油勘探开发项目(以下简称“海外项目”)对招标过程中的风险进行有效识别并制定相应预防措施。

二、海外项目招标工作流程和特点

海外项目招标工作流程主要包括提出采购申请、制定招标计划、招标文件准备、投标商资格预审、招标名单确定、发放招标文件、招标文件澄清与修改、接收投标文件、开标、评标(包括投标书澄清)、授标、合同谈判及签订等,其主要流程点与国内招标工作类似,不同的是由于海外项目主合同和资源国法律法规相关要求,资源国政府会介入海外项目招标工作中,介入程度也有所不同。伊朗国家石油公司(PEDEC)对伊朗境内项目的招标工作深度介入。对于60万美元以上的工程物资招标采购,不仅对供应商短名单、招标文件、评标标准等进行审批,还全程参与开评标工作,只有在PEDEC代表在场的情况下,项目才能进行开标。技术标评标结果也需先得到PEDEC批复后才能进行商务评标,整个招标过程都在PEDEC的掌控下。哈萨克斯坦政府令1139号规定,所有境内石油勘探开发项目必须在国家信息网站上公开招标,招标公告发放、投标文件接收和评标结果公示等均需在网上进行。对于通过技术标的投标商,项目不再进行商务评标,由系统直接选定最低报价的投标人为中标方。哈萨克斯坦政府虽不直接介入项目招标工作,但对招标工作的过程可以做到实时监控且可追溯。除了资源国政府,依照合作协议,海外项目合作伙伴也对招标工作有所介入。例如海外联合作业项目,根据主合同相关规定,所有招标相关文件都采用双签的形式,即招标文件、评标标准和授标建议都须经过双方签字认可才有效。海外项目招标工作必须严格依照资源国当地相关法律法规执行。最低价中标,本地化政策等,给招标工作带来了巨大挑战,如何在遵守招标相关规定和资源国政府深度介入、层层审批的环境下完成好招标工作,这就需要对招标工作进行风险识别和管控。

三、招标工作的风险管控

招标工作风险主要有:过程风险、道德风险、决策风险、供应商风险、政策风险、合同风险和文控风险。其中过程风险、决策风险、道德风险、合同风险和文控风险属于内部风险,供应商风险和政策风险属于外部风险。针对内部风险,海外项目可以通过细化流程节点,强化过程控制,防止风险。对于外部风险,海外项目要做好风险预警和相关应对措施,减少因外部风险带来的经济损失。

(一)过程风险

海外项目招标存在流程多、周期长,审批节点繁多等问题,招标过程的每一个环节都有可能因未按照资源国的招标相关规定和主合同要求,导致招标程序不符合规定,招标失败甚至采购金额不计入回收成本、或受到行政罚款等。例如,哈萨克斯坦政府令1139号规定,同类型商品年度采购金额超过14000个月度指标(约等于10万美元,2017年1个月度指标为2269坚戈,根据每年哈国宏观经济情况政府适时调整)应选择公开招标的方式。以公开招标形式采购商品时,如哈国生产企业参与投标,需将哈国生产厂家报价向下虚调20%进行评标,若哈国生产企业中标,合同价格按该厂家的实际报价签订。海外项目从发起采购申请开始到最后的合同签订,都需要注意每一个流程节点上资源国政府或者合作方是否有相关规定和要求。在招标准备期间,如果合作方对招标工作组各方人员比例有要求,海外项目应按比例组建招标工作组。招标文件、短名单等应按要求提前报资源国政府进行审批。对于资源国规定必须采用最底价中标的评标标准时,要加强投标人的资格审查,适当提高技术门槛,设置最低中标价,防止供应商恶意低价中标。发放招标公告时,一定要按照当地法律法规,在指定的媒介上发布。接收投标文件时,要认真检查投标文件的密封性,对于未按要求密封的标书拒绝接收,并做好记录。派专人负责投标文件保管与存放,任何人不得在开标前开启投标文件。招标工作组应严格按照招标文件中评审标准进行评标,先开技术标,未通过技术标评审的供应商,不能进入商务评标。中标推荐应遵循第一名中标的原则,对于非第一名中标的推荐结果,应在授标建议中作出说明,并按规定上报相关负责人或资源国政府审批。确定中标人后,招标工作组应及时发出中标通知,并按要求公示。海外项目还需在制订采购计划时,合理安排采购周期,避免因招标程序过长延误生产作业。

(二)道德风险

道德风险主要来源于人员道德素质问题,收受贿赂、徇私舞弊、渎职等都会致使招标不利甚至失败。在非洲有些国家,政府腐败现象严重,利用对海外项目招标工作过程文件审批,阻扰招标工作的正常进展,迫使有些海外项目不得已把标授给资质差、信誉低的当地供应商,最后出现海外项目帮着供应商干的情况,给项目带来巨大风险,导致经济损失。为应对虚假招标、围标的情况发生,海外项目首先应建立完善的招投标管理制度,做到有章可循、有法可依。加强招标规定的宣传教育,提升招标工作人员的道德素养和业务技能。对招标过程中出现的严重违纪违法行为要进行严肃查处,确保招标采购各项法律、法规和规章制度在实际工作中能够得到严格遵守和执行。关于评标标准和过程,应在招标文件中公开评标标准,评审人应严格按照招标文件中的评标标准和方法进行评标,海外项目应定期对招标过程进行专项监督检查,检查是否存在以不合理条件限制、排斥或歧视性对待投标人,限制正当竞争的行为。

(三)决策风险

决策的关键在于人。在海外项目上,有时候因为人手有限,会出现非本专业人员进行评标的情况。由于评审人员无法满足评标需求,或缺乏胜任能力,导致无法准确进行技术评价。评审人未按照招标文件规定的评标标准和方法,凭经验评标或有意识的倾向性打分,影响评标结果的公正性,这也是潜在的决策风险之一。为了提高评标的权威性,海外项目应尽可能邀请有资质的专家参加技术评审,并制定严密、准确、量化的评标标准,减少评标的主观性和随意性。对评标过程中容易出现的问题进行梳理,对其中涉及到的招标文件条款以及适当的处理意见进行汇总说明,提高评标标准的一致性。招标工作组要严格按照资源国相关规定,提交招标相关文件至资源国政府进行审批。

(四)供应商风险

供应商风险主要来自四个方面,一是海外项目招标时,由于对当地市场行情掌握不如供应商全面,导致招标方不能及时发现供应商虚报价格、以次充好的问题,和无法顺利达成有利于招标方的谈判。二是投标人互相串通,彼此达成协议,出现陪标、串标、围标的现象,削弱、限制了正当的竞争,使招投标流于形式。三是投标人在投标中使用他人名义投标,提供虚假业绩、财务状况、信用证明等材料。四是采取商业贿赂等不正当或非法手段谋求中标。针对供应商风险,海外项目在招标前,就要做好前期市场调研工作,防止供应商虚报价格,以次充好。发布招标公告时,尽量扩大发布范围,让更多潜在供应商参与竞争,优化招标环境。其次是要做好投标人资质审查工作,对其投标资格、生产加工能力、技术力量、财务状况、HSE、业绩、信誉和相关工作经历等严格审核,甄别文件的真实性,必要时,对关键设备物资的潜在供应商进行现场考察。对于人员腐败行为,要加强相关监察,提升相关人员的违规机会成本,减少职务犯罪。

(五)政策风险

海外项目招标工作面临的政策风险主要有本地化政策、短名单要求和政府干预。随着越来越多资源国实施本地化政策,招标人在组织实施招标工作时,需仔细研究本地化政策,将具体要求体现在招标文件中,确保最后的招标结果符合本地化规定。尼日利亚政府2010年颁布了《尼日利亚石油和天然气工业本土化发展法案》,法案中规定“在合同授予石油区块、许可证和其他所有项目时,优先考虑尼日利亚本土公司(尼日利亚人的股权不少于51%的公司);对尼日利亚提供的服务和制造的商品,当商业报价浮动在规定范围之内时,优先选择资源国本土化程度最高的投标者。”具体还体现为不同的物资,本土化成分要求不同。例如钢管本土化成分要求为100%,意味着钢材只能从尼日利亚本土公司进行采购;低压电缆本土化成分要求为90%,阀门为60%等。一旦海外项目违反了本地化条例,会面临工程总造价5%的罚款甚至被取消项目。因此,海外项目在准备工程设备和物资招标策略、招标文件时,要充分考虑到本地化相关要求,确保招标合法合规。关于短名单要求,对于已建立自己的供应商名单,资源国要求海外项目只能向名单内的供应商发放招标文件。阿尔及利亚国家石油公司SONATRACH就要求境内项目只能向政府短名单内的供应商招标。没有短名单的资源国,国家石油公司也会对短名单进行审批。伊朗雅达项目主合同就规定,项目可以根据经验推荐供应商作为初审合同者,同时伊朗国家石油公司也提供初审者名单,共同形成长名单。然后对这些供应商进行资审,剔除不合格供应商后,形成短名单报NIOC批准。只有得到批准的供应商名单,资源国才认可,后续招标工作才有效。资源国政府对招标过程干预较多,招标周期长,也给海外招标工作带来很多不确定性。阿尔及利亚一个项目招标周期为12个月,导致招标工作必须提前一年启动,但对于风险勘探项目,由于存在地质上不确定性,计划变更时有发生,最后造成招标过程中频繁修改招标文件,中止招标甚至招标结束签订合同后海外项目无法履约的情况。在加蓬,单笔超过50万美元的采购,必须报政府的油气综合管理部门(DGH)审批,未经批准的采购,将不能回收成本,而审批周期一般在18-36个月。为有效应对政策风险,对于资源国有短名单要求的,海外项目要按照资源国政府提供的供应商名单,确定供应商选择范围。与资源国政府建立日常沟通机制,对招标过程中政府介入的节点要提前做好相关准备工作,尽量缩短招标周期。

(六)合同风险

1、合同文本内容有缺陷,导致公司利益受损或涉诉。比如,一些供应商在投标时对于海外项目上现场设施条件和资源国当地规定考虑不充分,导致最终无法实施合同或拒绝执行的情况,而合同中对于违约责任和相关赔偿未清楚界定,导致项目受损。海外项目应根据物资不同属性,编制不同合同标准文本,并根据当地法律法规和内部需要及时修订完善,签订合同时,尽量使用标准合同文本。2、合同审批人员在审批时未尽其责、未按相关规定进行审批、合同签订人未经授权等,导致合同签订缺乏依据或合同执行障碍。对于海外项目的合同签订,要规范合同审批流程并严格执行,合理设置合同签署权限。

(七)考控风险

投标文件损坏或遗失、评标文件缺失等都可能对后期工作的开展埋下隐患,招标相关文件不仅具有法律效应,也是后期合同签订的重要依据。对于招标过程文件,海外项目需指定专人进行管理,对招标过程中有效文件进行识别、归档并妥善保管,保证招标工作有源可查,全过程可追溯。

四、结束语

海外招标工作涉及到利益相关方如合作伙伴、资源国政府、供应商等,招标过程中面临着很多风险和挑战,受外界制约因素,招标工作中风险多,协调难度大,一旦招标失败,将会给项目生产运行带来直接影响,甚至会给项目造成经济损失。随着资源国对海外项目控制力逐步加强,对招标工作的相关规定和要求也会越来越多,海外项目采办人员更需要对当地法律法规、主合同招标相关规定和要求、采办环境深入了解,识别风险点,确保招标工作顺利进行。

作者:王渝 单位:中国石化集团国际石油勘探开发有限公司

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