国土空间总体规划的建议精选(九篇)

第1篇：国土空间总体规划的建议范文

董祚继，男，汉族，湖北省咸宁市人，十二届全国人大代表，中国民主同盟中央常委，中共党员，49岁，管理学博士，中国地质大学、西南财经大学兼职教授。现任中国矿业联合会副会长，中国矿产经济学会副理事长，中国土地学会常务理事，国土资源部规划司司长。

近年来，他不仅主持完成了《全国土地利用总体规划纲要（2006年～2020年）》的编制，而且结合工作先后几十篇，其中《坚守18亿亩耕地红线不动摇》、《气可鼓不可泄——关于农村土地管理制度改革的思考》等产生了较大反响。经绿色中国年度焦点人物评委会审议，董祚继获得2012绿色中国年度焦点人物提名。

他是一名优化国土利用空间的规划者，23年来在国土资源规划战线上辛勤耕耘，有着深厚的规划情结和专业功底。在他心中，一直有一幅绿色国土、生态家园、美丽中国的美好愿景。这些年来，他作为国土资源规划事业的领军人物，一直致力将绿色理念植根于国土资源规划设计中，体现到日常具体工作里，传递给广大规划同仁与社会公众。他就是全国人大代表、国土资源部规划司司长董祚继。3月8日，在十二届全国人大一次会议湖北团驻地，记者采访了董祚继。

国土资源规划实践中的绿色理念

国土资源开发利用在获取自然资源以保障人类生存与发展之需的同时，往往伴随着对生态环境的影响。科学编制国土资源规划，一方面可引导开发利用行为合理布局、适度有序，最大限度减少对生态环境的负面影响，另一方面可加大国土整治力度，恢复和改善生态环境。

参加工作以来，董祚继先后参与或主持了三轮土地利用总体规划编制，始终注重保护自然、绿色发展。2005年，新一轮全国土地利用规划修编时，他极力主张将协调土地利用与生态环境建设作为重大专题深入研究，并将研究成果纳入规划中。在国务院批准实施的《全国土地利用总体规划纲要（2006年～2020年）》总共七章中“协调土地利用与生态建设”就单列了一章，创造性地提出“加强基础性生态用地保护”、“加大土地生态环境整治力度”、“因地制宜改善土地生态环境”等建设“绿色国土”的理念和举措。

2010年，在牵头起草国土资源“十二五”规划时，他又旗帜鲜明地提出“强化资源保护和节约集约利用”。在规划中用了大量篇幅，系统地提出“保护土地、矿产和海洋资源”，“节约集约利用资源”，“积极发展绿色矿业”等，进一步充实了“绿色国土”的内涵，丰富了“绿色国土”的实现路径。

在湖北代表团驻地，手拿一本《国土规划纲要》样稿的董祚继开门见山的和记者聊起了即将公布的纲要编制宗旨。

“本轮全国国土规划突出资源环境承载能力综合评价，以自然资源禀赋和生态环境条件为基础，合理确定评价对象，明确区域国土开发利用的适宜性和限制性，选择合理的国土空间开发战略。在此基础上，统筹重大基础设施，调控产业结构布局，优化城镇分布格局，加强广域国土合作，促进国土协调发展，并推进国土综合整治。”董祚继说。

董祚继是较早发现现行规划体系不足的人，因此极力主张整合现行国土空间规划，推动编制实施战略性、综合性、基础性的国土规划，通过优化国土空间开发格局，加大国土保护和整治力度，从根本上解决国土开发与资源环境承载能力不匹配、资源环境破坏严重、生态系统退化明显、国土空间开发利用效率和综合效益不高等问题。

从2008年底担任国土资源部规划司司长开始，他就亲自带领团队，对国内外国土规划编制情况进行深入研究，并与发展改革委、财政部和住建部等反复沟通，达成及早编制全国国土规划纲要的共识，形成规划纲要编制的基本思路。

董祚继告诉记者，2010年，国务院批准由国土资源部、发展改革委牵头编制《全国国土规划纲要（2011～2030年）》。目前，纲要送审稿已编制完成。在这部规划中，“绿色国土”理念被提升到一个新的高度。规划首次提出“国土开发与资源环境承载力相匹配”的基本理念，部署构建国土集聚开发、分类保护和综合整治“三位一体”总体格局，前所未有地加大了生态保护内容的比重。“集聚开发”部分，结合各区域实际实施据点式开发、点轴式开发和网络式开发，通过集中开发促进面上保护；“分类保护”部分，围绕人居生态环境、自然生态、自然资源、海洋生态环境，规定了不同的保护策略和措施；“综合整治”部分，将重要生态功能区、矿产资源开发集中区、海岸带作为重点，加快实施国土综合整治工程。

“不发展对不起当代，不保护对不起后代”，董祚继说。如何破解两难，找到一条双赢的道路，是他近期思考最多的问题。

长期从事土地规划计划管理工作，董祚继对日益突出的土地供需矛盾感触颇深。“‘十二五’时期，工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步推进，用地供需矛盾将愈发突出，现在一些区域土地开发强度已经达到20%～30%甚至更高，继续扩大建设用地，资源环境承载能力不允许，目前的用地模式将难以为继，加快转变土地利用方式、走节约集约道路刻不容缓，必须旗帜鲜明地高举节约集约用地大旗，以更大的决心、勇气和智慧推动有关用地方式改革。”他在大量调研的基础上提出，破解两难的关键是在存量土地利用上做文章，“如果我们视野更宽一些、思想再解放一些，通过积极创新土地利用管理方式，就可以在不增加或少增加建设用地总量的同时，拓展建设用地空间，实现节约资源、保护生态与保障发展的和谐统一”。

调查显示，当前我国人均农村居民点用地达到214平方米，远远超过人均150平方米的国标上限。综合测算，全国农村居民点用地可腾退出8000万亩以上。如果能够想办法使这部分土地资源在城乡间有序流动，既不会新增加对耕地的占用和破坏，又可以缓解城镇发展的用地压力，农民还可以凭借其土地资产获得可持续收入。在总结各地实践探索的基础上，董祚继和他的同事大胆提出“城乡建设用地增减挂钩”的改革理念，经过反复实践、不断规范，当初的理念如今已转变为比较成熟的土地利用管理新制度，推广到了29个省份。这项试点也验证了以土地资源节约集约利用促进生态环境保护与改善的可行性。由于允许县域内农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩，同时要求城乡土地级差收益全额返还农村，调动了农村集体经济组织和广大农民将其空余建设用地复垦为耕地的积极性，不仅增加了耕地面积、提高了耕地质量，也使试点地区农村环境得到明显改善，土地生态功能得到增强。

城镇化的土地和谐

今年的政府工作报告强调，城镇化是我国现代化建设的历史任务，与农业现代化相辅相成。要遵循城镇化的客观规律，积极稳妥推动城镇化健康发展。董祚继向大会递交了关于推进土地管理制度改革保障城镇化健康发展的建议。他说：“城镇化发展与土地关系非常大。在未来相当长时期内，推进城镇化健康发展需要解决三大问题：一是地从哪里来？二是钱从哪里筹？三是究竟怎样做才能达到和谐？”

地从哪里来？董祚继认为，在较高起点上推进城镇化，用地需求势必进一步扩大，导致用地面临“两难”：既要坚守耕地红线，保障国家粮食安全，又要保障城镇化发展的必要用地，促进经济社会科学发展。破解用地“两难”，是推进城镇化健康发展的重要前提。

钱从哪里筹？在董祚继看来，“土地财政”有利有弊。一方面，它对支撑经济社会发展功不可没。另一方面，其不足和弊端也在日益显现：工业化、城镇化的快速发展严重依赖土地的大规模、低成本投入，不利于产业结构的转型升级，影响经济发展方式的转变；透支未来谋求眼前发展，融资偿债依赖未来卖地，带来经济和金融的潜在风险；一些地方不恰当地运用“土地财政”手段，增加了城乡居民的生活负担和就业困难，影响社会和谐稳定；此外，高度依赖出让土地促进发展，刺激了新增建设用地需求，影响耕地保护目标的实现，影响可持续发展。董祚继说，未来如何用好“土地财政”之利，而减少其“弊”，是推进城镇化健康发展的基础保证。

怎样才能和谐？近年来伴随城镇化进程，土地价值日益显化，土地增值收益迅速攀升，围绕土地利益的矛盾不断加剧，征地拆迁的过低补偿引发农民大量上访，甚至诱发，城市房价高涨则导致大量市民不满，成为社会不和谐、不稳定的主要因素之一。董祚继认为，未来妥善解决城镇化土地增值收益的归属和公平分配问题，使发展成果惠及城乡居民，促进社会和谐，是推进城镇化健康发展的现实需要。

围绕城镇化健康发展，如何推进土地管理制度改革？董祚继建议，应以试点探索加快制度供给为核心内容，坚持“超前部署——试点示范——政策储备——总体提升——制度供给”的工作思路推进改革进程。

改革不可能一步到位，当务之急，董祚继认为应力抓三件大事：

第一，创新土地管理制度，统筹保障发展与保护资源，为城镇化发展提供必要的用地保障。具体包括积极推进城镇低效用地再开发试点，向内涵挖潜要空间；规范推进工矿废弃地复垦利用试点等，向结构优化要空间；稳妥推进低丘缓坡土地和未利用地开发利用试点，向布局调整要空间。深入研究开发利用条件和使用政策，加大制度创新力度。

第二，推进土地出让制度改革，统筹当前和长远发展，逐步消除城镇化发展对土地出让收入的过度依赖。解决“土地财政”问题要多管齐下、综合治理，促进地方政府从实体经济发展和税收中获取稳定收益。其中一个重要方面是改革土地出让收益获取方式，减少地方政府的“卖地”冲动。一是建议加快推行工业用地出让弹性年期和租赁制，将直接一次性收取地价款方式，改为逐年收取土地租金和税收为主的方式。二是建议试点建立土地基金制度，实现土地收益年际之间的合理分配，杜绝“寅吃卯粮”的短期行为。三是建议规范有序推进集体建设用地进入市场。此外，可通过改革完善土地征收、土地收购储备、土地集中供给、土地招拍挂等制度，既为地方政府通过土地创造收益提供可能，又改变地方政府对土地财政的过度依赖。

第三，深化农村土地管理制度改革，统筹土地资源利用与农民权益保护，促进城镇化过程中的人地和谐与社会和谐。具体包括，加快推进征地制度改革；有序推进集体建设用地使用权流转；改革和完善宅基地管理。

改革的大环境至关重要。董祚继建议，应从强化土地管理制度改革的法律保障、做好改革的总体规划和顶层设计、尊重群众和基层的首创精神三方面着手，为改革创造条件。

首先，当前亟须加快《土地管理法》、集体土地征收补偿条例、集体建设用地流转管理办法等立法进程，将成熟的改革经验上升为法律法规，用法治手段巩固改革成果。其次，做好改革的总体规划和顶层设计。解决土地财政问题，需要与改革现行财税体制、干部政绩考核机制统筹考虑。加强房地产市场调控、解决“小产权房”和农民半城市化问题，需要户籍、土地、社保等多部门政策联动和配合。总之，推进土地管理制度改革，需要国家层面统筹考虑、总揽全局，做好总体规划和顶层设计，最大限度地汇集改革共识，形成合力。

第2篇：国土空间总体规划的建议范文

关键词：城市用地、理性扩展、对策建议、重庆市

城市作为区域社会经济发展的承载体，改革开放以来，随着我国经济发展战略和经济体制不断完善，城市化成为社会经济发展的主导潮流。土地非农化是城市化的客观需求和必然结果，城市用地为城市发展提供了平台和空间，成为城市发展必不可少的生产要素。重庆市作为中西部唯一直辖市、统筹城乡综合配套改革实验区、内陆开放高地，城市发展速度迅猛。重庆市主城区，作为重庆市社会、经济和文化的核心区域，土地利用变化较大，特别是直辖以来，城市建设用地高速扩展，区内土地利用结构发生了巨大变化。

（一）提高土地利用效益，引导城市用地合理增长

重庆直辖以来，主城区新增城市用地效益并不高，仍存在城市用地的闲置和浪费现象，因此建议应建立健全城市土地利用绩效评价制度，科学设立城市土地利用绩效的评价标准，以提高城市土地的人口和经济承载力，提升城市土地利用综合效益。国土资源管理部门应根据土地资源管理的动态化和信息化要求，利用在日常工作中累计的土地资源管理数据和项目用地信息，把土地利用绩效评估结果与用地供给相挂钩，对土地利用绩效高的项目优先供地，对土地利用绩效低的项目不予供地。

根据重庆市主城区城市用地当前扩展特征来看，相对于城市人口增长，主城区城市用地扩展过快，因而建议将以增加城市用地为主的“外延式粗放扩张”方式，逐步与以挖掘存量城市用地内部潜力为主的“内涵式集约用地”方式结合起来，参照主城各区城市用地扩展的核心驱动因子，结合各区社会经济发展现状和潜力，引导经济持续健康发展，从而实现对城市用地增长的合理调控，推进城市土地集约节约利用。

（二）合理引导经济发展，促进产业结构升级

重庆市是“一个大城市带大农村”的城市直辖市，主城区城市用地扩展主要受非农业人口、全社会固定资产投资、城市居民人均可支配收入等社会经济因素的驱动，其中非农业人口和全社会固定资产投资与城市用地扩展正相关，是促使主城区城市用地扩展的主要社会经济驱动因子，而城市居民人均可支配收入与城市用地扩展负相关，反映了城市用地集约利用程度。集约化程度越高，说明城市外延扩展越缓慢。产业结构升级是优化配置土地资源的有效措施，以增强主城区作为重庆市市域中心城市的核心功能，最大限度地发挥城市土地利用的经济价值。目前重庆市主城区的产业结构表现出“三、二、一”的格局，第二产业占GDP比重较大，第三产业占GDP比重持续上升，第一产业占GDP比重持续下降。基于主城区作为重庆市政治经济文化中心的核心地位，主城区应继续推进“退二进三”战略，让高效益的第三产业逐步代替污染重效益低的第二产业，让有限的城市土地资源发挥最大的综合效益，实现城市土地资源的集约节约利用。

（三）推进城市用地置换，优化城市用地布局

城市土地结构不合理是阻碍土地集约利用的隐性原因，而城市用地置换通过把不适宜留在城市中心位置的，与城市最佳功能布局相违背的用地，通过土地置换方式，实施迁出或合并压缩其用地规模，来促进城市产业结构调整，提升城市用地效益。城市中各个地块都有其自身的区位优势，只有按照具体实际情况进行合理布局，优地优用，才能充分发挥土地的潜力。土地置换可以重新配置城市土地资源，不仅有利于促进城市土地使用制度改革的深化，而且也有助于盘活企业资产，救活企业；同时，还有助于改善社会经济与生态环境，促进旧城改造和城市社会经济功能的合理重组与战略性结构调整。

通过级差地租和税费杠杆等的作用，调整土地利用方向，提高土地利用的结构性效率，运用级差地租原理重新配置城市土地资源，盘活企业资产，改善社会经济与生态环境，重建城市社会经济环境功能，通过“退二进三、“退市进郊”等措施，挖掘第三产业发展所需用地，通过合理置换，提高单位土地的产出率，使黄金地段真正发挥黄金效益，提高土地的集约利用程度，促进城市用地结构与产业结构的协调发展，优化城市空间发展格局。

（四）按紧凑型城市要求，挖掘城市存量土地资源

目前，重庆市主城区城市用地效益不高，不仅浪费了大量的土地资源，且城市公共资源的利用效率低下。而建设“紧凑型”城市的主要优势体现在对土地资源的节约集约利用上，紧凑城市的基本特征是土地利用强度高、容积率高和建筑密度高。一是科学确定城市发展方向。重庆市主城区主要沿长江、嘉陵江两岸分布，介于中梁山与铜锣山之间，直辖以来，主城区城市用地空间扩展已经形成了一条东北-西南方向的轴式扩展格局。二是对旧城区建设用地进行再次开发。旧城改造是挖掘城市现有用地潜力的有效手段，可以引导城市用地由粗放型、数量型向质量型、效益型和集约型转变。三是合理开发城市地下空间。国际经验表明，利用城市地下空间是提高城市土地利用效率和集约土地资源的有效途径。尽快开展地下空间资源普查，建立信息管理系统，尽早实施地下空间规划的编制工作，规范地下空间的建设行为，使城市地下空间规划成为城市规划的一部分，突破传统的二维规划模式，向三维规划发展，由平面规划向空间规划转变。

（五）加强土地资源的规划管理

当前城市土地利用规模、空间布局、扩展方向等主要受土地利用总体规划和城乡总体规划的控制和约束，两规的水平直接影响城市土地管理工作的落实、土地利用效率、城市用地结构等，因此应科学编制“两规”，保证规划的科学性、权威性和时效性。第一，通过编制主城各区土地利用总体规划，科学划定城市发展边界，合理确定土地利用分区和土地用途，强化土地的用途管制，严格按照规划实施土地管理，保证城市化过程中，农地转用的合法和有序。第二，土地利用总体规划的编制应该结合主城各区的现实，城市用地指标也不能搞一刀切的政策，而是根据各区社会经济发展现状和发展潜力，科学确定其城市用地规模，选择合适的用地布局模式和功能分区，统筹安排各类用地。第三，加强土地利用总体规划和城乡总体规划的衔接，应严格按照土地利用总体规划确定的城市用地规模，合理编制城乡总体规划，严格圈定城市建设用地范围，防止城市用地的盲目外延扩张。

参考文献：

[41]郑新奇,孙元军,付梅臣,等.中国城镇建设用地结构合理分析方法研究[J].中国土地科学,2008,22(5):4-10.

[2]林坚,祖基翔,苗春蕾,等.中国区县单元城乡建设用地经济密度的空间分异研究[J].中国土地科学,2008,22(3):46-53.

第3篇：国土空间总体规划的建议范文

【关键词】三规合一、滨河国际新城、信息化、数据化

一、三规合一概念

将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中涉及到相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，各规划的其它内容按相关专业要求各自补充完成，即为“三规合一”。

“三规合一”并非仅仅指一个规划，主要指一个共同的空间，在规划安排上互相统一，同时加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设，强化规划的实施和管理，使规划真正成为建设和管理的依据和龙头。

二、背景研究

政策背景

1、2004年我国颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》第二十二条：城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。

2、2008年开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》第五条提出：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。

3、住建部2014年1月24日《住房城乡建设部关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》文件提出“以科学发展观为指导，全面落实新型城镇化的战略要求，坚持以人为本、优化布局、生态文明、传承文化的原则，按照城乡一体、全城管控、部门协作的要求，编制县（市）城乡总体规划，实现经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”，逐步形成统一衔接、功能互补的规划体系。

4、国家新型城镇化规划提出 “多规合一”――《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》2014年3月印发。提出：加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。

地方实践

2008年10月上海政府机构改革，原城市规划管理局与原房屋土地管理局中的土地管理部门整合，组建上海市规划与国土资源管理局，该机构的变革促成了2009年深圳市、武汉市的相关机构调整，“规土整合”一时成为2009年中国规划管理领域和政府机构改革的热点。

国家推进

2003年10月，国家发改委正式启动了规划体制改革试点，江苏苏州市、福建安溪县、广西钦州市、四川宜宾市、浙江宁波市和辽宁庄河市成为首批六个试点城市。使基层规划能真正成为“国家规划体系的支撑点”。

随后，“三规合一”的改革试点陆续在国内部分省市展开：2007年，重庆市城乡总体规划获批并被确定为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区，以此为契机，重庆市开始了统筹城乡的规划改革，2009年重庆市发改委开展了“四规叠合”综合实施方案试点工作，除发展规划、城市规划和土地规划外，生态环境保护规划也被纳入规划协调的范畴，即空间开放的性质和强度要符合环境功能区划的要求，更进一步的体现了规划作为一个整体系统的开放性和协调性。

三、河南特色“三规合一”

1、以产业集聚区建设为基础。

2009年4月，河南省委、省政府出台了《关于加快推进产业集聚区科学规划科学发展的指导意见》，对全省首批确定的180个产业集聚区进行调查，在掌握全省产业集聚区基本情况的基础上，对产业集群生存状况、发展条件、产业集聚区基础设施、产业发展态势进行对比分析，为省委、省政府制定产业集聚区发展政策，分类指导产业集聚区发展提供决策依据。

2、以“三规合一”为平台，将产业集聚区规划、土地规划、城市规划“三规合一”，这无疑是河南的创举。河南省要求，一个产业集聚区不能超过3个主导产业，实现企业（项目）的集中布局。

3、以产城互动为依托。河南省通过产业集聚促进人口集中，依托城市服务功能为产业发展、人口集中创造条件，实现基础设施共建共享，完善生产生活服务功能，提高产业支撑和人口聚集能力，实现产业发展与城市发展相互依托、相互促进。

四、郑州市滨河国际新城存在的困境及建议

郑州市滨河国际新城为中建（郑州）城市开发建设有限公司建设开发的土地整理投资项目，位于潮河以南，107辅道以东，经南十五路及经南十四路以北，四港联动路以西；政企合作，共同投资100亿元，占地10.47平方公里。主要包括征地、房屋征收、居民/村民搬迁、拆迁安置补偿、安置房建设、市政基础设施建设、水系及土地平整等。

1、存在困境：

目前开发建设过程中尤其前期手续办理：红线图、设计条件、“一书两证”、土地证等因规划/土地主管部门标准的不统一、规划管理部门分管方向不同存在较多困难；此外规划部门与土地部门焦点不统一导致部分土地无法出让。

困境1――用地矛盾、冲突：两个规划中建设用地的未交集片区造成土地用途管制的冲突，易造成管理混乱。

困境2――边界管理的矛盾：不同主体同一对象边界的差异不同规划编制主体采用不同基础数据导致边界偏差。

困境3――管控精度的偏差：城市总体规划与土地利用总体规划采用不同测量精度，导致行政界线偏差。

困境4――规划管理矛盾重重：

难以科学决策――审批决策中缺乏科学评判的空间管理信息基础；

土地利用总体规划的基本农田保护范围与城乡规划的建设用地冲突，使得审批决策困难。

审批管理效率低――项目申报部门间缺乏信息共享；

进行建设项目申报审批时，所涉及的各个部门间没有共享足够的信息，使得审批效率较低。

部门各自为政――各类空间事权界线不清，缺乏系统划定。

困境5――部门利益不同，发展底线和焦点问题认识不一：环保――环境为重；国土――供地指标和基本农田保护；规划――城市建设指标；工信――工业发展为重；旅游――旅游提升为重。

困境7――缺乏系统的空间管制措施：空间事权交叉处理缺乏依据――相互推诿；

空间管制要求缺乏系统全面梳理――未全覆盖、难准确定位、标准不一仍然存在。

2、滨河国际新城的建议

从河南省实施“三规合一”的效果来看，以产业集聚区发展规划为导向十分正确，但是经济快速的发展超越了配套服务功能区域的发展速度。

将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中相同的部分统一起来，即可避免目前区域城市规划与土地利用规划的二者不相符，土地无法出让的情况。

第4篇：国土空间总体规划的建议范文

关键词：土地利用总体规划；编制与实施；思考和建议

一、引言

土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济和社会条件，对土地的开发、利用、治理和保护，在空间、时间上所作的总体安排和布局，是国家对土地实行用途管制和土地利用计划管理的基础和依据。其实质是对有限的土地资源在国民经济部门间的合理配置，即土地资源在部门间的时空分配（数量、质量、区位），体现在土地利用结构上的合理和科学布局。它是土地利用管理的“龙头”。

20世纪80年代以来，针对经济加快发展过程中出现的建设用地规模扩张过快、耕地大量减少等情况，我国先后组织开展了两轮土地利用总体规划编制和实施工作，取得了很大成就，很大程度上发挥了规划在科学利用和合理配置土地资源中的宏观调控作用。但随着经济社会的快速发展和改革开放的不断深入，规划预测的不确定性因素越来越多，特别是第二轮规划是在90年代初经济过热，中央采取从紧政策，加强宏观调控，加强土地管理和耕地保护的背景下编制的，规划实施后，出现了一系列新情况、新问题，经济社会的快速发展和宏观政策的调整，使得这轮规划在许多方面显现出不相适应的地方。随着我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的制定和国内、国际土地利用规划新理念的传播，我国的土地利用管理思路也进行了相应的调整，上一轮规划越来越难以适应土地管理的新形势、新要求，迫切需要进行新的修订。目前，如何开展新一轮土地利用总体规划的修编工作，是一项十分重要的课题。要在总结上一轮规划实施的基础上，改进规划方法，提高规划水平，确保规划的科学性和可行性。

二、新一轮土地利用总体编制与实施的思考

通过上轮土地利用总体规划编制与实施的成效及存在问题进行分析，笔者认为，新一轮的规划编制，应重点研究解决好以下五个方面的问题。

（一）规划的多元化目标定位问题

社会决策中的目标通常不会只有一个，不同经济层次的组织有不同的目标，不同水准的个人也有不同的目标，同一组织或同一个人也不会只有一个目标，这就是多目标决策。多目标决策有两个特性：一是目标之间的不可公度性。人们所追求的目标之间没有统一的衡量标准。对于经济效益，可以用货币来衡量标准，而社会和谐、生态环境问题中，是无法用货币指标作为衡量的。二是目标之间的矛盾性。当改进了某一个目标值，就很可能使另一目标变坏，满足了一个目标却损害了另一个目标，经济的增长并不一定意味着人们愉悦程度得到增加、生态环境得到改善。很显然。土地利用总体规划是一个多目标决策问题，在新一轮土地编制中，如何确定规划的多元化目标问题，如何对目标进行筛选、排序、优化是一个值得探讨的问题。

（二）规划的弹性与刚性关系问题

弹性，是指当经济变量之间存在函数关系时，一变量对另一变量变化反应的灵敏程度。运用到规划中，是指规划思路及指标体系对随机性的市场经济发展的适应程度。从理论上讲，规划和市场之间存在一种相互联系、相互制约的辩证关系，一方面规划对市场起着诱导、调控、规范和拉动作用，另一方面市场对规划起着主导的、决定性的作用；就土地利用总体规划而言，首先是规划在编制时接受市场变动的信号，即信号刺激，如地区建设用地供给不足、需求市场发生变动，导致用地结构布局变化或需求导致区域大量土地闲置等；继而规划通过各种机制对此做出相应调整，如增加建设用地指标，调整用地结构和布局等；随后规划将这一信息反馈到市场，对市场进行调整和引导，市场在规划的作用下不断调节并将新的信息反馈给规划，从而实现动态式双向作用机制。在西方国家，弹性被广泛运用到各个规划领域。如波兰、法国、西德等西方国家早在上世纪60年代就开始探讨弹性发展规划方法论，同时做出若干不同方案，供决策部门评价选择。实践证明，弹性规划对于市场经济条件下区域经济的发展，资源的合理配置和利用有较强的适应性和指导性。关键在于如何处理弹性与刚性的关系，弹性太大会给地方政府留有寻租的机会，地方高兴，国家遭殃；刚性太大会使规划呆板，国家好管理，地方没自。

（三）规划的开放性问题

从系统论角度看，土地的本质是由土地生态系统和土地经济系统在时空耦合而成的复合系统，土地生态经济系统是一个开放的系统，只有开放，才可能保持系统的有序性。土地规划就是在时间上和空间上对土地生态经济系统不断地输入和输出物质、能量、信息和资金，使之向决策者预期的方向发展变化，以实现土地生态和经济的双赢。系统的开放程度决定于影响系统开放的激励机制。所谓激励，就是经济活动的当事人达到的一种状态，在这种状态下，他具有从事某种经济活动的内在推动力。一般而言，激励功能的强弱，主要与经济活动当事人的努力和报酬的接近程度相关，要使土地利用总体规划具有开放性就是要营造这种开放性的激励机制。

（四）规划理念与规划技术问题

20世纪80年代以后，基于可持续发展的土地可持续利用研究日益成为热点，它寻求实现土地资源合理配置的有效途径，认为土地利用规划应遵循公平、选择、共同、需求等一系列原则，应以不损害、不掠夺后代的发展需求作为前提，满足当代的发展需求，以体现高效和谐、循环再生、协调有序、运行平稳的良性状态。近10年来，新土地规划与区域规划理论在区域发展问题的过程中进一步把视角从“物”转向了“人”，转向了人对土地资源需求的满足和社会发展，主要借助人文社会科学的方法论，强调经济的社会和文化特点，并引用相关人文社会学科的理论、来分析其对经济空间问题的影响。如劳动地域分工中借用马克思主义生产关系理论， 新产业空间中借助经济学中的柔性生产概念，网络研究中借助社会学家的社会根植性概念等。在方法和技术应用上，近年来发展很快，随着最优化技术的出现与应用，各种线性和非线性规划及多目标规划的方法开始应用于土地利用规划编制和研究过程中，已较为广泛地运用遥感(RS)、全球定位系统(GPS)与地理信息系统(GIS)等新技术进行土地利用适宜性评价、现状变更调查、动态监测、规划动态管理和信息系统建设方面，并探索“3S”一体化技术和WebGIS在土地利用规划中的运用。

（五）规划实施与追踪管理问题

规划作为一种中长期计划和一种行动纲领，其编制工作的完成，仅仅是规划成功迈出的第一步。是否能够实施，则是规划成功的关键，它直接影响着规划的生命力和应用前景。土地利用总体规划编制过程与实施过程是一对有机联系不可分割的孪生体，规划编制过程仅仅是一种研究、一种分析、一种建议和一种规定，只有将这种规定和建议同规划实施追踪过程对接起来，才能构成一个系统完整的规划全过程，这种全过程规划就是土地利用总体规划编制与实施追踪一体化的过程。这种一体化过程包括三个方面：1.规划“政策”化。规划在未进入实施前，不管实施可行性看起来有多强，都只能是停留在文字（图件）化阶段。规划的政策化过程就是将土地利用总体规划文本中的各种规划目标、各类实施措施等变成政府的政策加以实施。2.谋划与决断的相互监控。土地利用总体规划是区域社会经济发展用地的咨询服务系统，主要通过探讨各种土地利用问题，对土地利用系统进行综合分析，向政府针对具体土地利用问题提出多个理念，多个规划方案。也就是说，土地利用总体规划只担任“谋士”的角色，最后的决断权在政府决策者。只有真实反映某一时期区域经济社会发展用地需求的规划才是好的规划，才能在实施过程中，不断促进地区经济社会发展。3.动态化的追踪管理。规划作为对未来多种可能性的描述，在实施过程中不可避免地会遇到这样那样的问题，需要经常在实施过程中加以调整，也就是对规划实行动态式追踪管理，对区域土地利用状况、土地规划执行状况等进行动态监测。

三、新一轮土地利用总体规划编制与实施的具体建议

(一)坚持为以保护耕地为主线的规划目标不动摇，重点兼顾土地空间布局，土地生态环境规划目标

实践证明，在土地利用总体规划中，坚持以保护耕地为主线的功能定位，是符合我国人多地少、农用地特别是耕地不足的基本国情的。国土资源部就第三次土地利用总体规划的修编，也提出了严格保护耕地特别是基本农田是修编的首要原则。

土地的空间布局首先就要考虑农用地布局尤其是耕地布局，主要是基本农田布局问题。基本农田布局就要根据我国未来人口高峰期，综合考虑城镇发展体系和城镇用地规模，科学地确定。参照英国的作法，在大城市周围修建绿化带，作为隔离地带，可以有效控制城市外延，对保护城市郊区耕地起到了很好的作用。这样确定的基本农田不会轻易被占，不会造成对基本农田投入的浪费。除划定的基本农田外，其他一般农田改设为农业调整区，把合理布局，突出区域特色，大力发展区域化、专业化、集约化较高的农产品生产基地作为规划的一项重要内容，并根据集约利用的原则进行集中布局。只要是不破坏耕层，在指标上不限制，可根据实际情况在农业调整区进行安排，视为符合规划。其次要考虑建设用地的布局。建设用地布局主要是城镇体系布局，在规划中，从统筹区域、统筹城乡的空间均衡理念出发，使人口、经济、城镇的分布与环境、资源的承载能力相协调。要考虑哪些地方适合扩大城市规模，适合进一步聚集人口，哪些地方不适合进行大规模开发和建设，而是需要进行保护和恢复，甚至疏散人口，这些问题都需要通过加强发展规划的空间引导和约束功能来予以解决。

在新一轮土地利用总体规划编制中，要考虑由于规划实施而产生外部性作用。一般而言，正的外部性应当得到补偿，负的外部性应当赔偿，不能以牺牲环境、牺牲子孙后代的利益为代价来换取一时的经济增长。

（二）改革僵化的指标体系，构建刚、弹性互补的规划指标

要改革目前僵化的指标体系，根据新形势的需要，应把指标分成强制性指标、指导性指标和机动性指标。强制性指标主要包括耕地保有量、基本农田保护面积、建设占用耕地面积、城镇建设用地规模等指标。这部分指标需要无条件地实施，如规划应明确规定在空间上需要进行严格保护和管制、严格禁止开发建设的区域和地段。指导性指标主要包括农业结构调整指标(设施农业、畜禽饲养和养殖水面等农业用地占用耕地指标、生态退耕)、土地资源生态保护、林木覆盖率等指标。这些指标主要是为农业结构调整、生态保护需要，具体实施是由相关部门实施。机动性指标主要针对一些定位随机性较大的、零星或突发性建设项目而设置，因其建设用地数量及位置难以准确预测，用机动指标进行调节。在规划的建设用地指标中，增设适当比例的机动指标，以保证一些特殊用地的需要。根据各地实际情况，这部分指标可以是规划期规划建设用地增量的10％~20％，由各级人民政府机动调整，增强规划的可操作性，但这些指标不能随意突破，这些指标都要由上级土地管理部门和用地审批部门同意与备案。

（三）建立规划修编的公众参与制度，提高规划的开放程度

公众参与规划编制是规划编制人性化的要求，有利于增强规划本身的综合性，为规划实施创造良好的社会环境。公众参与的方式应根据规划编制不同阶段的特点，采取行之有效的参与方式，注重实效。政府应制定相应的法规，规定土地利用规划中公众参与的组织设置、参与形式及参与步骤，确保公众参与的合法性，保证公众参与层面广、参与活动贯穿规划编制全过程。市级规划采取了吸收各相关部门及其专家参与专题研究、方案论证的方式，专题研究吸纳了土地管理部门、学术研究机构的观点，规划方案综合了部门发展意见，活跃了学术探讨氛围，探索出顺应城市经济发展、又不违背国家土地政策的规划方案和实施保障措施。县级规划将采取部门提出行业规划、县主要领导参与规划方案审查等公众参与方式。乡级规划的公众参与主要表现为乡镇提出地方建设发展设想，对实施涉及到农民切身利益的项目(如居民点调整、土地开发整理、生态退耕等）的安排广泛征求村民委员会和村民意见等。

（四）坚持“以人为本”的规划理念，同时做好土地资源的供需预测工作

坚持“以人为本”的规划理念，就是要以党的十六届四中全会提出的“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展”的科学发展观为指导，改变过去单纯追求经济增长、忽视资源保护的规划理念，把土地生态环境保护和提高耕地质量纳入规划目标体系。要转变土地资源利用方式，变粗放、掠夺性的消耗模式为集约和永续利用模式，以实现经济的持续增长。

坚持“以人为本”的规划理念，要吸收国际国内先进的规划理念，如全球化理念、社会化理念、外部性、资源禀赋、理性发展理念等。这里着重介绍一下理性发展理念。理性发展理念在20世纪90年代初由美国的建筑师创立，在学院派的理论学说基础上，形成理性发展政策。理性发展理念符合可持续发展原则，是可持续发展在现实条件下的具体实践。理性发展作为一种与市场机制相对应的政府宏观调控职能，主要是通过法律、财政、金融、税收等手段对土地开发和利用的过程与模式进行管理，以控制城市蔓延，提高土地的使用效率，实现城市的理性发展。笔者认为，对于我国人多地少的国情，适当控制城市发展的规模是必要的，理性发展理念值得借鉴。

针对上轮土地规划土地供需预测，特别是建设用地偏差较大的情况，笔者认为，在研究方法论的同时，主要做好土地供需预测的调查工作与基础数据的收集工作，做到定性与定量、主观与客观的统一。这是因为基于数理统计的方法论并不完全能够反应现实情况，除了基础数据的准确之外，还要通过实地调查来检验，这往往是以往规划容易忽视的环节。

（五）完善土地利用总体规划实施的监控体系

“三分规划，七分管理”，在土地利用总体规划管理过程中，编制是基础，审批是保证，实施是最终目的。首先，要加快相关法律法规的立法步伐。抓紧制定《土地规划法》《土地用途管制法》等项法律法规，在这些法律法规中应着重明确土地利用总体规划的权威性，一切土地利用都应在土地利用总体规划的框架内进行。其次，要建立起由政府、公众和规划师三位一体的群体决策支持系统，其组成结构可以是各占1/3。决策支持系统对规划的实施起决定作用，既对政府的寻租行为起到约束和制约作用，也可以对个人和单位的土地利用行为和方式进行监督。第三，要建立完整的规划编制评估体制。通过建立“规划编制――实施――评估――调整”，修订一套完整的规划体制，解决“重编制、轻实施、缺评估、泛调整”的问题，建立规划的监督检查、动态监测和反馈修改机制。第四,建立规划的动态化追踪管理机制。充分应用各种技术手段，对区域土地利用状况、土地规划执行状况等进行动态监测，及时发现问题，反馈问题，解决问题。

[参考文献]

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[6]朱红波.土地利用规划实施的制约因素分析[J].广东土地科学，2006，(1):8-9.

第5篇：国土空间总体规划的建议范文

2015年2月6日，自治区发改委下发了《关于开展旗市“多规合一”试点工作的通知》（内发改规划[2015]154号）文件，确定在鄂尔多斯市准格尔旗、巴彦淖尔市杭锦后旗和呼伦贝尔市扎兰屯市3个旗市启动试点。试点的主要任务要求：探索经济社会发展规划、城乡规划、生态环境保护等规划“多规合一”的具体思路，研究提出可复制可推广的“多规合一”试点方案，形成一个旗市一本规划、一张蓝图。同时，探索完善旗市空间规划体系，建立相关规划协调机制。

一、主要做法

（一）坚持全域规划

统筹考虑准格尔旗全境资源、生态、环境和经济社会发展需求，统筹布局生态、生产、生活三个空间，统一划定生态保护红线、永久基本农田红线、文物保护紫线、城镇开发边界、产业集中区开发边界5条控制线，统一建设各部门共享共用的全旗“一张图”和“多规合一”业务平台，一体化配置基础设施和公共服务，形成功能清晰、协调有序的国土空间开发利用格局。

（二）坚持问题导向

以破解制约准格尔旗经济社会发展的瓶颈问题为导向，进一步深化旗情认识，着力破解资源环境不持续、城乡区域不协调、规划编制不街接、用地分类不统一等突出问题，切实解决交通运输、水资源、电力通道、生态环境、公共服务等瓶颈制约，努力实现持续发展。

（三）坚持底思维

严格按照重点开发区这一主体功能区划定位进行产业布局，认真落实“十三五规划”确定的经济社会发展各项任务，充分研究论证近、中、远期项目建设区域及用地界线，对现有城乡规划进行“减量”调整。同时，坚持生态优先，将维护生态环境安全和保护历史文化遗产放在首要位置，优先划定生态保护红线、文物保护紫线和永久基本农田边界。严控建设用地增量，以批复用地规模指标为上限，合理确定新增用地规模。加强土地资源节约集约利用，促进经济发展与资源环境承载能力相互协调。划定煤炭开发控制线，明确增长区域和减弱区域，实现矿山环境治理、土地复垦及煤炭资源的和谐有序开发。

（四）构建“4+1+N”规划体系

针对原有规划数量偏多、定位不清、功能重叠、体系不全等问题，统筹构建“4+1+N”规划体系，形成“一套体系”。“4”即以经济社会发展、土地利用、城乡建设、环境保护四大规划为基础；“1”是指多规合一总体规划；“N”即逐步延伸融合农业、林业、水务、交通、电力、能源等其他专业规划。

（五）形成“5+1+N”模式的“多规合一”控制线体系

“5”即国土空间采用5条控制线划分，分别为建设用地控制线、建设用地增长控制线、产业区块控制线、生态控制线、基本农田控制线；“1”即为和谐有序开发煤炭资源，划定煤炭开发控制线；实现五线控制、一线相关的控制线体系。在“5+1”基础上划定N条二级控制线，如城镇增长边界控制线、城市生态绿地控制线、核心生态控制线、基本草原控制线、煤炭开发增长控制线、煤炭开发减弱控制线等。

（六）构建科学高效的规划协调管理机制

发挥“多规合一”业务数据共享平台作用，对“多规合一”总体规划、各专项规划及“全旗一张图”实现动态数据管理，同时实行发改、规划、国土、环保、林业、水务等部门项目并联审批制，推进行政审批流程再造、业务联动、监管同步，对项目实行全程动态调度管理。同时，在此基础上加快智慧政务平台及智慧城市的建设。创新规划编制工作，形成总体以“多规合一”总体规划为龙头，城镇建设以城乡规划为基础，新农村建设以国土规划为基础，同时发挥好专项规划的支撑作用的旗级规划体系，强化总体规划的统领性、空间规划的约束性、专项规划的针对性。

二、主要成果

（一）编制完成了“一本规划”，形成统一技术标准

编制了《准格尔旗多规融合总体发展规划》，形成了准格尔旗“多规合一”技术报告、项目指导书、规划成果数据标准。

（二）对冲突规划进行了分析与调整

共完成经济规划、土地利用总体规划、城乡总体规划、环境保护规划、林业规划、农牧业规划、煤炭规划、电力规划、交通规划等57个各类规划的叠加对比分析，共分析各项规划图斑18.2万个，形成了土地利用总体规划与城乡规划协调方案与各规划调整方案。对未来用地进行了减量调整，其中至2020年，共“减量”用地89.61平方公里，占国土面积比例的1.18%；至2030年，共“减量”用地127.77平方公里，占国土面积比例的1.7%。

（三）绘制完成了“一张图”

共形成“两规”建设用地差异分析图、城乡规划与其他规划差异分析图、土地利用总体规划修改建议图、城乡规划修改建议图、建设项目用地与城乡规划差异分析图、建设项目用地与土地利用总体规划差异分析图、露天矿与其他规划差异分析图、基本农田与其他规划差异分析图、林业保护规划与其他规划差异分析图等9张分析图；“多规合一”控制线规划图、产业区块分布图、建设项目分布图、建设用地增长边界图、全旗城镇规划一张图、煤炭开发控制线规划图、煤炭增长线规划图、煤炭减弱线规划图、生态区分布图、核心生态保护区分布图、交通设施分布图、电力设施分布图、农牧旅游产业规划图等13张成果图。

（四）搭建完成了“多规合一”数据共享平台

作为数据平台基础的GIS数据库基本形成，平台开发建设已完成硬件采购、基础环境搭建、平台基础功能研发，正在完善数据入库及功能调试。近期已上线试运行。

在“多规合一”试点推进过程中，有以下几点经验和体会：

一是领导高度重视。“多规合一”是一个涉及多部门复杂利益协调的工作，特别需要旗委政府强有力的组织领导和重视。为此，及时成立了由旗长担任组长的准格尔旗“多规合一”综合规划编制工作领导小组，督促协调各部门开展相关规划编制、调整工作；编印了“多规合一”试点材料汇编并呈报政府；联合各部门召开7次综合性审查会，向政府及时通报试点进展情况；推动旗政府常务会议、旗委常委会多次专题研究“多规合一”工作，解决试点中遇到的各类问题。通过这些举措加深领导对“多规合一”试点的认识和重视程度。

二是各相关部门通力配合。“多规合一”工作是涉及机制、体制的深层次改革，涉及各部门利益，需要各个部门的紧密配合。在旗“多规合一”综合规划编制工作领导小组的领导下，由领导小组办公室牵头组织相关部门、乡镇召开了近20次工作会议，就“多规合一”进行部署协调，群策群力，各部门通力合作，旗直部门与各苏木乡镇相关部门上下联动。实现20余类型57部规划合一，分析各项规划图斑18.2万个，最终形成了土地利用总体规划与城乡规划协调方案与各规划调整方案。

三是建立一个数据共享平台。将“多规合一”、“一张图”成果和规划、国土、环保、林业、水利、园林等部门的规划成果以及审批数据，体现到这个共同的管理平台上，实现数据共享和交换，使“多规合一”总体规划落到实处。

三、几点建议

一是从自治区层面批复“多规合一”总体规划。在试点推进过程中，由于行业间相关法律法规要求差异较大，相关规划交叉严重，许多事宜仅靠市旗两级政府难以完成，需要从自治区层面协调发改委、土厅、住建厅、环保厅、林业厅、水利厅、农牧业厅、文化厅等相关部门集中研究解决，并由自治区政府给予准格尔旗“多规合一”总体规划最终批复，保证“多规合一”总体规划能够落地实施，且能形成可复制可推广的试点经验。

二是改革投资项目现有审批机制。对发改、规划、用地、环评、林地、节能等审批程序进行简化优化设置，可同时进行，不互为前置条件，所有建设项目试行并联审批。

第6篇：国土空间总体规划的建议范文

Abstract： In order to safeguard the health of the city's sustainable development， and to ease the contradiction between urban construction land demand and the limited supply of land， urban construction land must walk the road of intensive conservation. Using inductive analysis，comparative analysis， the paper demonstrates the necessity of carrying out intensive use of land for urban construction planning， and points out that it is to build a resource-saving society， to improve the management of urban construction land and to enhance the overall value of the land for urban construction， and identify the problem of including the main management is not the actual performance， lack of planning system， the lack of systemic issues. Finally， it points out that we need carry out intensive use of land for urban construction from the clear targeting， preparation work， improving the organization and management， case studies， and improving the regulatory mechanism， establishing the evaluation system.

关键词： 城市；建设用地；集约利用；规划

Key words： city；land for construction；intensive use；planning

中图分类号：TU984.11+1 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）14-0007-02

0 引言

伴随着工业化、城镇化进程的加快，城市建设用地集约利用受到众多学者的关注[1-5]。但现行对于城市建设用地的集约利用研究多侧重于从评价方面进行[6-8]，而对于规划的研究几乎处于空白。

目前，国内仅上海市和湖南长沙开展了城市建设用地集约利用规划的相关探索，但未从系统、全面的角度进行研究。

基于此，本文拟通过论证开展城市建设用地集约利用规划的必要性，分析当前城市建设用地在集约利用中存在的问题，最后提出开展城市建设用地集约的对策建议，以全面推动城市建设用地资源的合理开发和高效利用。

1 开展城市建设用地集约利用规划的必要性分析

1.1 建设资源节约型社会的需要

节约集约利用土地作为发展循环经济和建设节约型社会的重要内容，受到国家的高度重视。党的十提出“加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制”。国发〔2008〕3号文件指出“将节约集约用地的要求落实在政府决策中，落实到各项建设中，科学规划用地，着力内涵挖潜。”2012年国土资源部出台的《国土资源部关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》（国土资发〔2012〕47号）提出了“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”八项制度。通过建设用地集约利用规划，推动经济发展方式转变，能够以较少的土地资源消耗来实现较大社会经济效益，对于建设资源节约型社会、推动现代化建设进程和国家安全具有重要的意义。

1.2 完善城市建设用地管理的需要

城市建设用地管理是一个宏观复杂系统，实现对城市建设用地管理的过程同时也是城市建设用地利用开发的过程，现行管理制度下对城市建设用地实施有效管理包括对建设用地组织、利用、控制和监督等几方面内容。

现行城市建设用地集约利用主要是通过土地利用总体规划控制城市建设用地的规模边界和扩展边界，通过城市总体规划、城市控制性详细规划控制容积率、建筑密度、建筑控制高度等相关指标进行管控，侧重于上限控制与外延限定，而城市建设用地集约利用规划注重下限控制与内涵挖潜，对建设用地业态和时序进行科学调控，实现城市建设用地的精细化管理。

1.3 提升城市建设用地总体价值的需要

城市土地是土地物质和土地资本的综合体，有价值的土地资本与无价值的土地物质相结合，使得城市土地的使用价值和价值都得到提高，土地资本的含量越多，城市土地的价值也就越大。

城市产业的发展需要确定合理的开发强度，充分发挥城市土地的开发价值，确保每寸土地的最佳利用。城市建设用地集约利用规划通过优化功能布局、拓展立体空间、控制发展密度、优化物业形态等措施，有效的提高城市土地利用率，促进产业结构升级，提升城市建设用地的总体价值。

2 现行城市建设用地集约利用中存在的问题

2.1 集约利用管理未实际履行

节约集约利用土地资源作为国土部门的基本职能职责，应由国土部门严格管理。

但在社会主义市场经济体制转轨和发展的过程中，在建设投资多元化，各个集团的利益纷争，以及不适当的行政干预下，导致城市建设用地集约利用管理呈现多头管理，现行集约利用管理的部门包括国土、规划、建设等部门，多头管理造成城市建设在集约利用上缺乏统一规划和协调，对集约利用管理的组织、控制、监督缺乏合力，不能集中力量办大事。

2.2 集约利用规划体系缺失

土地利用总体规划、城市总体规划、城市控制性详细规划等相关规划侧重于建设用地指标控制，更多的是偏重于物质建设规划，注重确定的规划期的人口和用地规模，对于城市土地利用基本上仍沿用功能分区的原则，而对建设用地集约利用结构、布局、规模、时序缺乏综合考虑，造成城市建设用地闲置浪费、低效利用，难以形成城乡统一的建设用地市场。

2.3 集约利用缺乏系统性

现行集约利用侧重于评价，大多通过构建集约利用评价模型，测算不同区域集约利用度来评价集约利用程度，再提出集约利用的建议，而缺乏集调查、评价、规划、监测于一体的集成技术，难以实现全程化的集约利用；同时，现行集约利用侧重于平面开发，缺乏地下空间规划，未对立体空间进行相关集约利用规划，难以实现立体化的集约利用。

3 开展城市建设用地集约利用规划的建议

3.1 明确规划目标定位

城市建设用地集约利用规划是一项土地利用专项规划，以土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济和社会发展规划等法定规划为上位规划。

城市建设用地规划的核心是以“已开发”土地为对象，以上位规划对土地利用强度、投入强度、经济效益的规划值为标杆，以土地利用状况的现状值与规划值之差评价集约利用度，提出土地利用强度及效益的下限性目标，是对存量建设用地实行改造升级的基础。

3.2 开展规划编制工作

建议将城市建设用地集约利用规划上升为政府行为，由各级政府组织编制城市建设用地集约利用规划。

一是遵循“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”的原则，在全国选取一个城市的主城区进行规划编制试点；二是在试点基础上，及时总结经验、发现问题、完善规划，逐步在省（市）层面进行推广；三是待时机成熟由各省（市）组织编制省（市）城市建设用地集约利用规划，并最终推动全国城市建设用地集约利用规划的编制。

3.3 完善规划组织管理

由政府牵头国土、规划、建设等相关部门成立规划编制领导小组，建立工作联席会议制度，组建规划编制队伍，提出规划编制工作方案，落实工作责任，及时启动重大课题研究和专项研究工作。

规划编制经费由各级财政启动专项资金进行下达，实行专款专用，并积极争取国家和地方集约利用资金，采取银行贷款、引进社会资金等多种方式筹集资金，保障规划编制的顺利进行。

3.4 加强规划专题研究

开展《产业结构调整与布局优化研究》、《城市存量土地挖潜与集约利用规划研究》、《地价与城市建设用地集约作用机制研究》、《城市建设用地集约利用规划与相关规划的衔接研究》等重大课题和专题研究，并在规划编制中广泛采用实地调研、座谈访问、专家论证等多种形式，充分听取社会各方意见，增强规划编制的民主性和科学性。

3.5 健全规划监管机制

建立集约利用规划实施的动态监管和监督机制，充分运用3S技术和互联网等对规划实施情况进行动态跟踪监测，依法监督和查处城市建设中的违法用地行为；同时，加强建设项目用地的批后监管，加强规划执法队伍建设，建立行政责任追究制度，完善规划实施跟踪管理。

3.6 建立规划考核体系

建立城市建设用地集约利用规划考核机制，对城市建设用地集约利用规划实施情况进行定期考核并公布结果，作为控制城市建设用地规划、下达土地利用年度计划、开发区升级扩区等的依据；同时，建立土地供应与集约利用规划考核结合的评估机制，将增量用地计划指标和存量建设用地集约利用状况挂钩，建立长效的评估激励机制。

参考文献：

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第7篇：国土空间总体规划的建议范文

2013年12月12日举行的中央城镇化工作会议，与十八届三中全会步调一致的提出，要让市场在资源配置中起决定性作用。此次会议显示出，中央转变城镇化，已经逐步落实走向细节政策。虽然在此次会议上并未提出具体的政策，但已将十八届三中全会以人为本的大要求，细化为了六个主要任务，这其中主要包括：

第一，推进农业转移人口市民化。主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。要发展各具特色的城市产业体系，强化城市间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序。

第二，提高城镇建设用地利用效率。要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革。

第三，建立多元可持续的资金保障机制。要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。建立健全地方债券发行管理制度。推进政策性金融机构改革。鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。

第四，优化城镇化布局和形态。全国主体功能区规划对城镇化总体布局做了安排，提出了“两横三纵”的城市化战略格局，要一张蓝图干到底。要在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极。科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。

第五，提高城镇建设水平。城市建设水平是城市生命力所在。城镇建设，要实事求是确定城市定位，科学规划和务实行动，避免走弯路；要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉；要融入让群众生活更舒适的理念，体现在每一个细节中。要加强建筑质量管理制度建设。在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。

第六，加强对城镇化的管理。要制定实施好国家新型城镇化规划，加强重大政策统筹协调，各地区要研究提出符合实际的推进城镇化发展意见。培养一批专家型的城市管理干部，用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市。建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持连续性，不能政府一换届，规划就换届。

其中比较值得注意的在于，城镇化发展不再一刀切，发展各具特色的城市产业体系，强化城市间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力将成为下一步工作的重点之一。这为目前一些城市盲目“造城”的运动划上了休止符，在“质”上提出了相对更高的要求，将会使得中小城市在未来一段时间内迎来发展机遇。

除去“硬”性任务之外，城镇化发展也有软的一面，这其中既包括要求把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。也包括提出城市建设水平是城市生命力所在。城镇建设，要实事求是。而望得见山、看得见水、记得住乡愁，将有效避免在城镇化发展中出现的“千城一面”，人文气息浓郁。

城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。

在拥有13亿人口的发展中大国实现城镇化，在人类发展史上没有先例。城镇化目标正确、方向对头，走出一条新路，将有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕，而且世界经济和生态环境也将从中受益。

城镇化是一个自然历史过程，是我国发展必然要遇到的经济社会发展过程。推进城镇化必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。推进城镇化既要积极、又要稳妥、更要扎实，方向要明，步子要稳，措施要实。

要紧紧围绕提高城镇化发展质量，稳步提高户籍人口城镇化水平；大力提高城镇土地利用效率、城镇建成区人口密度；切实提高能源利用效率，降低能源消耗和二氧化碳排放强度；高度重视生态安全，扩大森林、湖泊、湿地等绿色生态空间比重，增强水源涵养能力和环境容量；不断改善环境质量，减少主要污染物排放总量，控制开发强度，增强抵御和减缓自然灾害能力，提高历史文物保护水平。

要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务；要优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展；要坚持生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源；要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。

推进城镇化，既要坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又要更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能；中央制定大政方针、确定城镇化总体规划和战略布局，地方则从实际出发，贯彻落实总体规划，制定相应规划，创造性开展建设和管理工作。

城镇化转型：全面配合新型城镇化

十八届三中全会公报提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确了全面深化改革的任务，并且指出，未来的重点任务之一就是城乡发展一体化。

城镇化会议与中央经济会议工作会议同时举行，是有史以来的第一次，而七大常委的同时参与，也大大增添了城镇化会议的分量，这也预示着中央对于城镇化问题十分重视。

而实际上，除去城镇化会议之外，随后举行的全国发展和改革工作会议、中央农村工作会议、全国国土资源工作会议会议等多个工作会议，对新型城镇化或多或少都有提及。作为十八届三中全会、十二五规划的重点项目，城镇化转型已经影响了整个中国的方方面面，而城镇化转型势必将会为三农、等问题的提供更合理的道路。有专家指出，未来20到30年间中国城镇化率会跨过70%，10亿人会生活在城市里面，其中有70%生活在城市群里。农业转移人口市民化成本将突破100万亿。以此来看，对新型城镇化道路的配合，实际上就是对中国未来经济发展的配合。

对此，北京大学光华管理学院教授朱善利在接受媒体采访时曾表示，城镇化涉及很多方面，“三农”问题实际上也是和城镇化相联系的。如果中国城镇化速度加快，通过中国城乡统筹发展，很多问题都会迎刃而解。当前城镇化改革主要是要做到城乡统筹、城乡协调发展，未来走的是一条城乡一体化的道路。在十八届三中全会的表述中，已经可以看出如城乡统一的土地建设、土地市场的说法。原来土地不能称之为市场，因为土地不可以抵押、不能够交易，所以谈不上市场。土地市场问题实际上和户籍问题、城乡一体化等问题是相关的。一个是劳动力市场要统一，前提条件是户籍改革；还有一个是土地制度改革，这就涉及一些深层次问题。未来，城镇化实际上是把农村和城市作为一个综合的问题来解决。当城市发展了，农民工大批转入城市，农民的收入也会提高。如果指望农村自己解决农民的问题是不可能的。现在农村人口太多，将来农民转移到城镇以后，农村才会产生规模经济。只有通过规模化生产，农民的收入才可能提高，否则，小农经济一家一户，不可能通过经营农业来实现收入的增加。

中央城镇化工作会议的另一重点，在于对《国家新型城镇化规划》进行了讨论。而在随后举行的全国发展和改革工作会议上，国家发改委负责人提出，要尽快实施新型城镇化规划。

积极稳妥扎实推进新型城镇化工作。必须坚持以人的城镇化为核心，走以人为本、四化同步、科学布局、绿色发展、文化传承的中国特色新型城镇化道路。发展改革系统要会同有关部门抓好五个方面的工作。一是推动规划实施。抓紧修改完善国家新型城镇化规划，争取尽快实施。二是出台配套政策。推动出台户籍、土地、资金、住房、基本公共服务等方面的配套政策。三是编制配套规划。组织编制实施重点城市群发展规划，各地因地制宜地编制和实施本地区新型城镇化发展规划。四是开展试点示范。围绕建立农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、降低行政成本的设市模式、改革完善农村宅基地制度，在不同区域开展不同层级、不同类型的试点。五是完善基础设施。提高东部地区城市群综合交通运输一体化水平，推进中西部地区城市群内主要城市之间的快速铁路、高速公路建设，加强中小城市和小城镇与交通干线、交通枢纽城市的连接。强化市政公用设施和公共服务设施建设。

除此之外，发改委还强调，要求积极扩大有效需求，促进经济平稳增长。充分挖掘消费潜力，增强居民消费能力，培育新的消费热点，改善消费环境。着力保持投资稳定增长，调整预算内投资结构，大幅压缩用于一般竞争性企业项目投资，适当减少可利用社会资金的经营性基础设施投资，停止建设楼堂馆所等投资，压缩小型分散投资，重点支持全局性、基础性、战略性的重大项目，集中力量办大事。合理确定投向，主要是棚户区改造和保障性住房配套基础设施，高标准农田和农村民生建设，水利、中西部铁路等重大基础设施，重大节能减排和环境治理工程，核心关键技术开发应用等重大自主创新和转型升级工程，教育、医疗、社会养老、食品药品安全等社会事业和社会管理，少数民族、边疆地区发展等领域。管好用好政府投资，有效释放民间投资潜力。

12 月23 日至24 日举行的中央农村工作会议也提出，要积极稳妥扎实推进城镇化，到2020 年，要解决1 亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1 亿人口在中西部地区的城镇化，推动新型城镇化要与农业现代化相辅相成，突出特色，推进新农村建设。

据媒体报道，国家发改委相关负责人在中央农村工作会议上答记者提问时，讲述了2014 年我国城镇化工作的重点。他说，推进新型城镇化，是个长期的历史过程，不可能一蹴而就，但2014 年必须开好头、起好步。2014 年，发展改革委要会同有关部门抓好推动城镇化规划实施，出台配套政策，编制配套规划，开展试点示范，完善基础设施等工作。同时，要按照中央城镇化工作会议精神，抓紧修订完善国家新型城镇化规划，争取尽早实施。同时，该负责人进一步指出，2014年发展改革委将会同有关部门推动出台户籍、土地、资金、住房、基本公共服务等方面的配套政策，研究推出中小城市，特别是中西部地区中小城市发展的支持政策。

2014年1月10日上午，全国国土资源工作会议上，国土资源部部长、国家土地总督察姜大明表示，农村宅基地制度改革要以确权登记颁证工作为基础，坚持一户一宅原则，决不允许城里人到农村买地建房的所谓“逆城镇化”行为。改革和完善农村宅基地制度是一块硬骨头。当前这项工作要与正在开展的农村集体建设用地及宅基地确权登记颁证紧紧结合起来。在确权登记过程中，首先要把农村宅基地改革中存在的各种问题搞清楚，在此基础上制定好改革方案。要在坚持符合规划、一户一宅原则基础上，进一步研究完善宅基地取得、分配和管理办法。农村宅基地制度改革问题，农民关心，城里人也关心。城里人关心能否到农村买块宅基地盖房子、建别墅。必须明确，城里人到农村买地建房属于“逆城镇化”行为，是坚决不能允许的。，事关重大，必须审慎稳妥推进。国土资源管理系统要坚决按中央统一部署推进改革，谋定而后动。要守住底线、试点先行。不论怎么改革，不能把农村土地集体所有制改垮，不能把耕地改少，不能把粮食产能改下去，不能把农民利益改掉。要在拿出改革整体框架和工作方案基础上，先选择若干地方试点，总结出可复制、能推广、利修法的改革经验。当前要注意夯实扩大权能这一基础、完善征地制度这一关键，努力维护广大农民群众的权益。

在会议当天，就有媒体曝出，中国未来将逐步调减东部地区新增建设用地供应，除生活用地外，原则上不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地。虽然随后被国土部官方微博证实为误传，但这依然指出，未来中国城镇建设用地方向，将会向资源节约集约利用、控制增量、盘活存量为主要方向。

第8篇：国土空间总体规划的建议范文

关键词：土地利用现状;存在问题；管理制度改革；政策建议

一、关于我国土地利用的现状与问题分析

土地管理问题

1.农村集体土地利用问题。农民没有对土地的最终支配权，土地权属和用途的变更由政府决定。农村集体建设用地流转渠道过于狭窄，在一定程度上导致隐性化、非公开化的农村建设用地流转行为的发生和农村土地自发入市现象。目前，一些地方征用土地不是为了公共利益的需要，而仅仅是以发展城市经济、招商引资、增加财政收入为目的。

2.城镇建设用地集约利用问题。城市呈“摊大饼”式无序外延扩张，用地面积和规模过大，占用大量耕地，土地利用浪费严重，城市土地利用结构不合理；城市人均用地水平偏高，目前我国的城镇人均用地为133平方米，超出国家标准（100平方米）33%；城市土地利用潜力没有得到充分发挥，已有建设用地强度偏低，容积率不高，城市土地管理和土地市场不规范。

农地快速非农化，建设用地粗放扩张

1.巨额土地资源开发成本被低估。一些地区为招商引资低价出让土地，不仅导致产业进入门槛过低，出现过度重复建设、产业结构低水平雷同现象，而且低地价或零地价致使经济增长没能扣除应有的土地资源成本而呈现虚假繁荣。

2.部分地区已无地可供。由于土地资源自然供给有限性的特征，大量土地的开发增加了未来土地资源供给的难度，经济可持续发展受到严重影响，有的发达地区几乎无地可供。

3.耕地土壤生态质量明显下降。农地大量损失导致边际耕地大量开发，尤其是“占一补一”和“耕地总量动态平衡”政策，使更多的后备土地资源超前开发和土地复垦，土地生态质量出现下降趋势。

4.农地资源大量损失。一些经济发达地区大中城市周边地区，高质量农田快速消失，加之农业比较利益低下，粮食生产受到影响，食物安全令人担忧。

5.快速的农地非农化过程，使大量农民失去土地。由于土地产权不清、土地征用的城市利益导向严重，农民权益受到侵害，失地农民面临生计问题，成为一个影响较大的社会群体（或利益集团）；土地权益之争不断涌现，社会安全的不确定性增大，不仅带来了土地资源浪费，而且带来了一系列经济、社会和生态的严重影响。

近年来，（特别是在城郊或发达地区的农村）土地收益在村级经济和农民收入中也已占有了一定比重。由于农村居民拥有分得宅基地和自建房屋的权利，为更多地获取房租收入，农民违规或超标占地建房的行为相当普遍。从而造成了村庄布局凌乱、功能混杂的现象，村庄环境问题令人堪忧。

二、我国土地管理制度改革的政策建议

（一）根本解决土地产权不明晰和所有权主体虚置问题应按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求，改革和完善土地产权制度：一是在坚持公有制的基本前提下，明确土地所有权主体和所有权实现方式，将国家土地所有权和集体土地所有权归属具体落到实处。对于农村集体土地，应在农地承包权物权化基础上，探索农户农地使用权制度成为集体土地所有制实现形式的可能性，赋予农民永久土地使用权，推进使用权转让、抵押和继承。对于城市国有土地，正视国家与地方产权关系问题的存在，探索建立在土地管理和权益分配制度上的委托-关系或土地权益分级占有和管理的机制。二是改变土地政策二元分割格局，按照“权利平等”的原则，实行集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”，公平对待国家土地所有权和集体土地所有权，有限制的允许集体建设用地使用权进入市场流转。

（二）建立科学的空间规划体系

科学编制土地利用总体规划，充分发挥规划的整体控制作用。总的原则是：进一步强化土地利用总体规划的科学性、约束性、权威性，明确城市与农村区域的边界划分，落实现代土地管理制度，形成统一、协调的土地管理秩序，从宏观上确保土地总量的动态平衡。尽快安排、落实土地利用规划修编工作，改变目前土地利用规划普遍失效、土地宏观调控依据不足的局面，为土地管理提供权威、科学的调控依据。在获取客观、准确土地资源数据的基础上，结合经济社会发展的客观要求和市场经济规律，科学预测土地需求，制定规划控制指标，强化土地利用空间管理，实现土地利用总体规划体系向“空间规划+土地利用规划（设计）”模式的转变，建立与市场经济体系相适应、弹性与刚性相结合的土地规划。规划编制思路应从以行政控制为主向激励、引导、控制相结合转变，对于生态保护区和基本农田保护区等，进行刚性控制；对于一般性用地，在总量控制的前提下，保留适度的弹性发展空间。

（三）打破政府对土地一级市场的垄断格局

1.将政府征地权的行使范围真正限定在“公共利益”的范畴。在立法方法上，制定“公共利益征地否定式目录”，明确规定以营利为目的的用地，均不属于公共利益用地；同时，列举非公共利益建设的名录，作为土地征收和国土监察的基本依据。与此同时，鉴于目前行政划拨用地的用途过于宽泛，占地过多，既浪费土地，又滋生腐败的情况，对建设用地中公共设施建设划拨用地的比重要作出严格限定，清理已用于营利性目的的用地。

2.打破政府对土地一级市场的垄断格局，遏制城市化进程中土地的国有化趋势。修改现行土地管理法律法规，明确集体土地在符合国家土地利用规划的基础上可以转为非农建设用地，也可以自由流转，以保障集体土地资源配置效率和土地收益最大化。在城市规划范围内征用农民集体土地时，建议给被征地的农村集体经济组织按一定比例预留部分建设用地，由其建造标准厂房、铺面等出租。对于城市建设规划范围内的存量集体建设用地，建议在符合规划的前提下，允许农民长期使用、受益；对于城市建设范围外的农民集体土地进行非农建设的，在符合规划和用途管制的前提下，可分配一定比例的建设用地指标给农民集体。

3.加强对补充耕地和征地的审查，切实保护农民利益。城市建设用地补充耕地必须实行先补后占，并要及时对挂钩的土地开发整理项目进行验收，确保补充耕地的数量和质量；适度提高征地补偿标准，为失地农民建设基本生活保障制度。对于城市郊区的失地农民，要纳入城市社会保障体系。对于远离城市，因修建铁路、公路等原因而失地农民，在土地重新调整前，失地农民的辖区应负担失地农民的生活保障，其保障金的来源应由集体和农民共同承担。待土地重新调整之后，自动取消被征地农民的社会保障，并且按照平均分配原则重新给失地农民分配一份土地。

4.严格限制地方政府土地立法的权限。加大力度清理并逐步减少各级地方政府出台的国土行政法规，凡违背国土管理法律和国家国土政策的地方性法规、政令，无论以何种名义颁布，均予以废除。

5.稳妥建立集体建设用地的交易市场。允许各省辖区内集体建设用地指标的交易，形成建设用地指标交易平台。鼓励地方出台存量建设用地节约、集约利用的政策。

（四）建立和完善土地行政管理体制

1.按照管用分离、分工明确、协调配合的原则，理顺政府土地管理部门与其他部门的关系。政府土地管理部门负责协调配合，其他部门则在土地利用总体规划的控制下负责专项用地规划的实施，按照统一的土地政策和确定的土地用途进行专项管理。

2.明确中央政府与地方政府之间土地管理权限和土地收益分配。严格贯彻实施新《土地管理法》中所规定的土地利用总体规划的审批权、土地征用和建设用地审批权，由国务院和省级人民政府来行使相关权利，并按照规定对国有土地有偿收益的范围及收益分配，即有偿使用土地缴纳的土地使用费，存量土地的收益全部归地方、增量土地的收益按3:7在中央政府与地方政府之间分成，从而打破“卖地机制”对地方政府的利益刺激。

3.理顺政、事，以及事、企的关系。通过将土地管理许多技术业务（土地使用权出让的交易活动，土地利用规划、土地开发整理规划等各种专项规划的编制、审查，土地的分等定级、估价等）交给相应的事业单位或企业性中介服务机构去完成，转变政府职能。

4.土地利用的决策、执行两者的职能和监督职能应相对分离。将审计制度引入监督职能中，对各级土地部门领导进行年审和离职审计。

（五）优化土地执法监管体系

在现行的土地督察制度下，国家土地总督察直接向国务院负责；同时，由国土资源部向地方派驻土地督察专员，但省以下的土地督察体制没有本质变化，原有问题依然存在。因此，建议设立隶属于国土资源部的土地监察委员会，健全大地执法监管体系。

第9篇：国土空间总体规划的建议范文

一个月前,连续几场专家务虚会使得自去年9月国务院第149次常务会以来,一度陷入沉寂的土地规划修编工作再次成为人们热议的主题。

在长时间的研究、思索中,人们期待着,能为负重前行的这轮规划修编找到一条柳暗花明的道路。

不同寻常的“前期工作”

时间回到两年前。2005年7月,新一轮土地利用总体规划修编徐徐拉开序幕。这是我国历史上第三次对土地利用总体规划进行修编。 从2002年即开始着手筹备的这一轮土地利用总体规划修编,似乎从一开始就显得不同寻常。

要求开展“前期工作”,是这一轮规划修编与前两轮修编不同的一个显著特点。

经过两年多的土地市场治理整顿,各地依照规划管地用地的意识明显增强,不按规划用地就是违法用地的认识逐步确立。各地普遍对新一轮规划修编工作表现出积极的姿态。不少地方政府主要领导亲自挂帅,在经费、人员上全力给予保障,有的还订出了时间表。从上一轮规划修编时的“要我做”,到这一轮规划修编“我要做”,土地利用总体规划的地位显著提高。

2005年7月12日,全国土地利用总体规划修编前期工作座谈会在北京召开。 “前期工作”的提出,无疑给某些急于规划修编的地方泼了一盆冷水。一些地方表示,现行各级土地利用总体规划已经执行多年,部分地区的规划已经不能适应经济社会发展的需要,不少地方的规划用地指标已经或接近用完,修编要赶快动手。

地方的这种情绪,中央似乎了如指掌。中央将原来准备全面推开的修编工作改为先做前期工作再审慎推进,其直接原因就是担心,如果地方与中央在修编指导思想上还很不一致的话,一旦规划修编全面铺开,各地有可能出现“借规划修编名义随意扩大建设用地规模”的情况,如果关键的几个问题把不住,建设占地将再度一哄而起。

事实上,不少地方政府正是怀着通过规划修编解“建设用地燃眉之急”的期望,对新一轮规划修编表现得甚为急切。许多地方在修编中强调“一增两减”,就是增加建设用地规模,减少基本农田和耕地保有量。有些地方也确实在暗地里打起了自己的小算盘:趁着这次修编,提前把大片的土地通过合法的途径装进各自的“腰包”。

针对调研中反映出来的一些不容忽视的问题,总理批示,这一轮土地利用总体规划修编工作,要以节约利用土地、严格保护耕地为根本指导方针,坚决防止借规划修编名义随意扩大建设用地规模。要加强组织领导工作,把这件关系国家和人民长远利益的大事办好。

中央的审慎态度并非多余之举。2005年年初,一些城市在规划年限至2020年的城市总体规划修编中,有意抬高GDP增长速度与人口规模,提出超常发展目标。媒体报道,某省会城市目前只有200多万人口,规划中却提出2020年城镇人口将达到1000万;某市目前建成区面积只有125平方公里,却规划出一个150平方公里的新区;不少城市提出新的规划期经济两位数持续增长的目标;更加令人难以置信的是,竟有183个城市提出要建成“现代化国际大都市”......

不少地方之所以违背自然和经济社会发展规律,提出种种不着边际的发展目标,一味将城市做大,无非是要扩大地方政府的土地处置权,“合法”地占用更多的耕地。

国务院领导就此作出重要批示,要求必须及时对新一轮城市规划修编进行正确引导,并制定严格的审批制度,尤其要有明确而有力的土地控制政策,合理限制发展规模,防止滥占土地,掀起新的圈地热。并指出,“此事要早抓,不可放任不管,否则会贻害子孙,造成无可挽回的历史性错误。”

之后城市规划的主管机构建设部下达通知,要求正在进行的城市总体规划修编必须加强与土地利用总体规划修编的协调和衔接,并按照合理限制发展规模、防止滥占土地等要求,对修编工作进行检查;在此之前,暂缓对规划纲要和初步成果的审查。

紧接着,国务院办公厅携建设部和国土资源部,对下一步城市总体规划的审核报批工作提出建议。建议提出对土地治理整顿验收未合格或未验收的地区,以及对土地利用总体规划修编后未经审批的,城市总体规划仍暂停审批。也就是说,土地规划修编未经通过的,不得批准城市规划。这个建议实际上明确了两大规划的先后次序,强调了土地利用总体规划的主导作用。

至此,牵扯两大规划的长期纷争似乎应该有一个令人满意的结果。但事情不会这么简单。冰冻三尺,岂一日可化?“战争”远未结束。

其实,《城市规划法》早有规定,城市规划应与土地利用规划协调。《土地管理法》又进一步明确,城市规划不得超过土地利用规划确定的建设用地规模。而在一些地方着手开展城市规划修编之际,新一轮土地利用规划修编尚未启动,如果城市规划赶在前面把建设用地规模确定了,土地利用规划修编只能扮演“马后炮”的角色。这大概就是一些地方之所以对于城市规划修编的热情如此之高的真正原因。

说穿了,自上而下、一级控制一级的土地利用总体规划,更多地体现了中央政府的意志。而自下而上、由地方分散编制的城市规划,则使地方政府的诉求获得了更易实现的方式。这两大规划纷争的背后,实质上有中央与地方的博弈隐在。

规划的困境折射出的是体制上的弊端。有人说,中国经济发展的成功之处,在于中央政府调动了地区发展的积极性;而中国经济最大的难点,则在于中央如何对地方过高的积极性进行调节。没完没了的宏观调控可以说是中国的一大特色。

正是在这样的背景下,一些地方有意无意将规划作为和中央进行博弈的工具,期望以不同规划来相互牵制以及寻求各规划之间的相互漏洞来规避管理,使得规划的编制越来越难。

只要思想观念的偏差一天不消除,博弈就难以平息。思想认识不统一,主要矛盾不理清,新一轮规划修编很难达到预期目标。

系统、深入的前期研究,为规划修编打下了坚实的基础,也有力地带动了土地管理各项工作。一些地方在土地利用上盲目扩张的态势得到初步扭转,耕地保护意识明显增强。大部分省(区、市)2020年建设用地增量预测数比前期有了明显下降,其中天津、四川等省(市)的降幅超过30%;同时耕地保有量有所增加,上海、广东等地的增幅达10%以上。

许多地方通过深入开展土地利用重大问题研究和以“四查清、四对照”为主线的规划实施评价,进一步摸清了土地的现状和潜力,理清了新形势下土地利用的突出矛盾和问题,自觉把解决问题的思路由依靠外延扩张转到重视内涵挖潜上来,对节约集约用地的途径、机制和保障措施进行了积极探索。

扎实开展的前期工作,从思想、组织和技术等方面为全面开展新一轮规划修编作好了准备。

在各地前期工作的基础上,《全国土地利用总体规划纲要(2006―2020年)》修编深入推进。

空前激烈的博弈

如果说,修编前期一些地方暴露出来的“一味扩大建设用地规模”取向还只是一种苗头的话,那么,2006年5月,当这轮规划修编进入实质阶段的时候,中央与地方、部门与部门之间的博弈便更趋激烈。

离预先计划报国务院审批的期限仅剩一个月,这一轮全国土地利用总体规划修编到了最关键的时刻。经过严格测算,全国规划纲要主要指标已经初步确定,正在分部门、分地区进行最后的协调和对接。毋庸讳言,各地对规划修编的关注也主要集中在指标上。因为从某种意义上说,这些指标决定着各地未来十五年的发展路线和前景。

在当时召开的全国土地利用总体规划纲要修编座谈会上,“对接”成为会议的主旨。“对接”,既是指标的对接,也是规划思路的对接。

最引人注目的指标,无疑是耕地保有量和建设用地规模。而未来5年的耕地保有量,作为一个约束性指标,已经在 “十一五”规划中确定下来。

保住18亿亩耕地,意味着今后5年我国耕地减少量必须控制在3000万亩以内,其中包括相当比例的生态退耕和农业结构调整。这个数字仅仅相当于“十五”期间全国耕地减少面积的三分之一。因此这18亿亩耕地保有量无形中也就成为用地各方利益博弈的焦点。

总量已经初步确定,切分就成了关键。东部要率先实现现代化、中部要崛起、西部大开发、东北要振兴,城镇要扩大、基础设施要跟上、新农村建设要推进,几乎所有地区都能找到加快发展的“正当理由”,几乎所有地方代表在承认总量必须受到控制的同时,也都认为,“我们这个地方特殊,应该受到照顾”。

所有省份的代表都提出,未来5年本地区GDP增长速度比国家确定的7.5%要高,其中大多是两位数。

基础设施建设也迎来新的用地高峰。据有关部门预测,规划期内各项基础设施用地需求总量超过4500万亩。其中,公路用地预估需求大于3000万亩,年均约为1997年～2004年年均增量的1.8倍;铁路用地预计超过300万亩,年均增长是1997年～2004年年均增量的2.7倍。

农业部门提出未来需要20亿亩以上耕地;林业部门提出要40多亿亩林地。目前根本无法满足。

中央要求总量严格控制,地方提出建设用地要增加。按照各地上报预测材料统计,规划期间全国建设用地净增量超过13500万亩,年均增量是1997年～2004年年均增量的两倍。显然,这个规模大大超过了全国规划纲要的总盘子,无论如何也是满足不了的。

上轮规划被随意突破的尴尬犹在眼前。可以想见,如果一些地方和部门过于急切的用地势头不扭转,新一轮规划将难免重蹈覆辙,导致规划目标无法实现。

“这一轮规划可以保证经济总量翻两番的用地需求,保障经济平稳快速增长,但绝不为超越‘搞大’既定目标的所谓更高发展速度提供用地。各地如果有更高的发展需求只能通过集约用地解决,靠拼资源消耗拼多占土地的办法发展经济不是真本事。这是全国一盘棋的考虑。”新一轮土地规划修编的担纲人之一、全国土地利用总体规划修编工作委员会主任、国土资源部规划司司长胡存智在座谈会上这样讲。

如果说《全国纲要》的研究起草工作是一项庞大而艰巨的工程,那么,指标的分解和对接工作所经历的艰辛则是有过之而无不及。一位自始至终参与修编的人士告诉笔者,在修编进行到最后的日子里,几乎每天都有好几拨来自不同地方或部门的代表前来协商规划指标问题。有时候一个省的指标要反复协调衔接三四次还不能解决问题。如此推算,全国所有的省份与主要用地行业和部门加起来,一共需要多少次?

小指标必须服从大指标,最后的对接是艰难的,也是卓有成效的。从《全国纲要》征求意见稿到送审稿,再到《全国纲要》(草案),经历了大量协调工作,其中对建设部、交通部、铁道部等用地部门进行的重点调研达30多次。

2006年7月,经过多次审议,国土资源部按时完成《全国纲要》编制工作,正式上报国务院。

出乎意料的转折

空前的重视与前所未有的激烈博弈,似乎早就预示着这一轮规划修编,不会是一条坦途。

2006年9月6日,备受关注的全国土地利用总体规划修编因为国务院第149次常务会的决定,变得更加引人注目。就在这次会上,国务院作出了暂缓批准《全国纲要》的决定,要求从长计议、加强研究、继续推进,编制历史性、危机性、战略性土地利用总体规划。

面临着更加严峻的形势和更加严格的要求,土地利用规划修编的命运遭遇重大转折。虽然这转折,多少有些出人意料。

......我国人多地少,土地资源严重不足,当前又面临工业化、城市化加快,人口继续增长的压力,发展不可能不用地,但吃饭问题必须靠自己解决。因此土地利用总体规划应该是一个对历史负责,对子孙后代负责的规划,必须走资源节约型道路。这不仅关系到可持续发展,而且关系国家和民族生存根本大计。

18亿亩耕地保护面积要作为一个长期目标坚决守住(而不仅仅是此前设定的“十一五”时期),基本农田“红线”不能动,建设用地规模要压缩,城市发展以内涵为主,不要扩外延……常务会上,国务院领导的一系列指示精神凸显出一个词―忧患意识。

与中央暂缓规划批准的决定相反,对于许多地方来说,迫切需要的是加快修编步伐,加紧规划实施。

各地普遍反映,用地矛盾十分突出,急需加快修编步伐。规划暂缓期间,迫切需要解决建设用地的出路问题。一些地方表示,到2010年的规划用地规模已全部用完,即使有指标也落不了地。至于存量土地,一些地方认为,该用的都用了,不该用的也用了。有的地方甚至指出,今明两年“挤干榨尽”,不出三年就得闯“红线”。

由此看出,与中央保持一致,首先是思想上保持一致,发展观念上保持一致。否则,指标上保持一致是无法实现的。当务之急是要把思想统一到中央精神上来,深刻理解国务院领导的忧患意识。

这忧患出于对我们这个人口大国粮食安全的深深担忧。在科学技术没有取得重大突破的前提下,保障粮食安全必须要保有一定数量的耕地。近些年耕地一直在减,而人口不减,十几亿人口的吃饭问题始终存在隐患,直到现在中国仍然存在谁来养活中国人的问题。发展不可能不用地,但首先要保证吃饭,要通过有效途径解决吃饭问题,靠外国人不行。

这忧患同样出于对我国来之不易的经济平稳健康发展大局的精心维护。当前我国经济发展始终存在两大问题,一个是工业化、城市化的需要,另一个是人口多,土地少。这些年来,建设摊子越铺越大,工业用地越来越多,城市建设恶性膨胀。土地是国家发展的命脉,土地上大手大脚会把国家败掉。

正是出于这样的认识,国务院领导才提出了“用地要一分一厘算,而不是一分一亩”的更高要求,才作出了进一步从严土地利用规划修编的决策,才明确指示我们需要编制的是一个危机性规划,历史性规划,对子孙后代负责的规划。

10月12日,全国土地规划工作座谈会在雾都重庆召开。这是在国务院第149次常务会议作出暂缓批准《全国纲要》之后,国土资源部组织召开的第一个全国规划处长会议。会议主题是传达和学习国务院第149次常务会议精神,部署推进规划修编下一阶段工作。

根据会议部署,在进一步统一思想的基础上,《全国纲要》修编重点开展以下两方面的工作,一是,在认真做好“四查清、四对照”工作的基础上,结合土地利用变更调查和第二次农业普查,继续深入开展现行全国规划纲要和地方各级土地利用总体规划实施评估;二是,会同国务院有关部门,对耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地等重要用地指标进一步深入研究论证并报经国务院同意后,再修改完善《全国纲要》。

各地的土地规划修编工作,主要围绕以下五个方面展开:一是在“四查清、四对照”工作的基础上,进一步加大工作力度,从严核定规划修编各项土地基础数据。

二是在现有工作基础上,继续做实做好现行土地规划实施评价。系统总结规划实施取得的成效和经验,客观分析规划编制和实施当中存在的问题和原因,有针对性地提出改进的对策和建议。

三是深化省级规划修编前期工作。按照国务院第149号常务会议要求和国土资源部初步审查意见,继续深化对土地利用重大问题的研究,进一步做好规划修编前期工作成果的完善工作。

在此基础上,各地可以按照上报的《全国纲要》的要求,以目前的土地利用控制指标为参照,适时开展省级规划大纲的编制工作,但大纲的编制必须从严从紧,统筹安排,以免反复。

四是抓紧分解落实“十一五”规划目标。尽快将国民经济和社会发展“十一五”规划确定的18亿亩耕地保有量目标及相关指标,分解到31个省(区、市),作为“十一五”期间考核省级政府主要负责人土地管理和耕地保护责任目标的依据。

五是稳步推进市、县规划修编试点。要求在这个关键时期,规划修编试点要做出表率,在深入总结已有经验成果的同时,进一步寻找差距,加紧完善。

同时对暂缓批准《全国纲要》期间,现行规划实施中可能出现一些问题,提出处理意见。

18亿亩耕地要保住,基本农田不能动,建设用地规模要压缩――毫无疑问,按照国务院的要求,继续推进的规划修编将更加严格地保护耕地,更加严格地控制建设用地。

而我们又处于一个工业化、城镇化高速发展的时期,用地量很大。看起来这似乎是个难解的结。怎么解开这个结,到底有没有好的办法,既能保住这18亿亩耕地,同时又能保障发展合理的用地需求?

人们都在思索。可以说,不转变原有粗放的经济增长方式和土地利用模式,就解决不了当前的矛盾和问题。大家意识到,再走外延扩张的道路行不通了,必须积极想办法,寻找新的出路。

各地在实践中,也被“倒逼”机制逼迫着,进行积极有效的探索。

大力推进节约集约用地,将节约集约用地同用地指标分配与干部考核挂钩。浙江省制定出台了区域土地集约利用考核评价标准,对各市土地集约利用情况进行考核,并将考核结果与下一年度建设用地指标分配相挂钩。

转变以往单纯扩张城市思维,将城市建设用地增加与农村建设用地相挂钩。江苏省丹阳市,通过规划将散、小、乱的自然村和废弃的零散工矿用地进行空间布局调整,计划将3047个自然村规划成753个。

从耕地转向未利用地,开辟建设用地新空间。国外很多城市建在山坡上,而我国的城市建设往往是先占了好地,再拿钱把未利用地开发成质量较差的耕地。与其占了耕地再去补,为什么不在未利用地上搞建设?我国未利用地数量很大,特别是沿海地区有大片的未利用地,其中相当一部分完全可以在遵守自然规律的前提下,通过有步骤地开发用来搞建设。例如河北高碑店、沧州等地正将这样的设想变成现实。