环境保护基本制度精选(九篇)

第1篇：环境保护基本制度范文

【英文摘要】amending “environment protection law” has drawn intent attention of various fields. discussions and researches are under way in kinds of forms . the paper points to the basic legal system and gives some advice on the amendment. there is not a consensus opinion on the content of basic legal systems. the paper focuses on the provisions of “environment protection law”。 first， the paper states the shortages of basic legal systems. then， illustrates how to amend some of them， such as environment impact assessment system， governance in appointed period system， polluter pays system， clean production system. at last， expounds that the law should prescribe licensing system and ecological environmental compensation system. “environment protection law” should adapt to the times， which is the original idea of the amendment.

【关键词】《环境保护法》；基本法律制度；协调

【英文关键词】“environment protection law”； basic legal systems； harmony

【正文】1989年，我国对原有的《环境保护法（试行）》进行了修改并颁布实施，至今已有18年。该法对保护和改善环境，促进经济、社会和环境、资源的协调发展发挥了重要作用；为健全环境保护法律体系奠定了基础。20世纪90年代以来，一批新的环境保护法律陆续制定、实施，原有的法律也都进行了大幅度的修订。随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，经济的飞速发展，环保事业的兴旺和国民环境意识、法律意识的日益增强，现行的《环境保护法》已经不能适应时代的需要，急需进行修改。特别是其中确立的环境保护基本法律制度不健全、不完善，很大程度上制约了建立市场经济对环境保护的规范与需要。对《环境保护法》的修改从环境保护基本法律制度着手，有助于建立和完善整部环境保护法的基本结构和内容，也能与各单行法保持协调一致，发挥其在环境保护法律体系中的“宪法”作用。

一、《环境保护法》中确立的基本法律制度

环境保护基本法律制度是为了实现环境保护法的目的、任务，按照环境法基本理念和基本原则确立的、普遍适用于环境与资源保护各个领域的法律规范的总称。环境保护基本法律制度对具体环境法律规范具有指导、整合的功能和提纲挈领的作用；在适用对象上具有特定性，适用于环境保护的某一类或某一方面。[1]各个基本制度之间相互配合形成相对完整的规则系统。

由于环境保护法律众多，涉及的领域比较广泛，因此对环境保护的基本法律制度包含的内容有不同的说法。第三次全国环境保护会议曾将我国环境保护的基本法律制度归纳为八项，即所谓“老三项”：环境影响评价制度，“三同时”制度、排污收费制度，和“新五项”：环境保护目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度、排污许可证制度、污染集中控制制度、限期治理制度。但理论界并未形成定论。根据环境保护基本法律制度的特点，在《环境保护法》中明确规定的制度归纳起来有环境标准制度、环境影响评价制度、排污收费制度、“三同时”制度、限期治理制度、环境污染与破坏事故的报告及处理制度。

二、《环境保护法》规定的基本法律制度存在的缺陷

在当代，可持续发展已成为世界上许多国家环境保护的指导思想，其终极目标是实现经济、社会和环境的协调发展。我国现已经将可持续发展制定为国家的总体发展战略，在环境保护领域贯彻这一人类发展的终极目标是其应有之义。而《环境保护法》并没有明确地将可持续发展作为环境与资源保护的指导思想，其第1条的规定表明了该法单纯注重经济增长，以牺牲环境公益追逐经济私益。指导思想上的偏差便直接导致《环境保护法》中规定的基本制度存在诸多不足。

第一，从宏观上看，《环境保护法》的内容过多的集中在污染防治上，对自然资源和生态环境的保护仅仅是少量的政策性宣示，规定非常抽象、原则，可操作性差。因此，该法中规定的基本制度很大程度上都是适用于防治环境污染和其他公害方面的。例如：排污收费制度、限期治理制度。但是在《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《矿产资源法》等单行法中对自然资源权属制度、许可证制度、有偿使用制度等作了不同程度的规定，而在《环境保护法》中有关自然资源和生态环境保护的制度却未有明确规定，这与《环境保护法》的基本法地位不符，也使得我国生态环境保护工作进展迟缓，生态环境的破坏严重。

第二，《环境保护法》是以有计划的商品经济为立法背景的，其基本法律制度不可避免的带有浓厚的计划、行政主导色彩。行政命令性、行政强制性措施条款占据全篇，政府及其环境保护行政主管部门的干预过多，在很大程度上削弱了市场在资源配置中的基础性作用，已很难适应建立市场经济体制的要求。比如，制定国家环境质量标准和污染物排放标准未体现区域性、灵活性特点，政府行使限期治理制度的决定权，环境主体单一，群众参与不足等。

第三，受联合国环境与发展大会的强烈影响，以填补立法空白和法律制度的完善、创新为基本目标，[2]1993年以后，共有18部单行环境保护法律被制定修改，有的已经进行过多次修改。新制定、修改的法律在顺应了新的环境保护理念、贯彻了新的指导思想的基础上，规定了一些新的法律制度，如总量控制制度，排污许可证制度，清洁生产制度等；一些基本法律制度如环境影响评价制度、排污收费制度等已在其他法律法规中得到修改。这些变化没有及时地反映在《环境保护法》中，使得该法处于尴尬地位，有损其作为基本法应有的效力，且各个单行法之间不协调，重复规定多，更不利于环境保护法制的建设和完善。

三、《环境保护法》规定的基本法律制度的完善

《环境保护法》中规定的基本法律制度有些已经暴露出了不适应新形式的缺陷，亟须进行修改，同时也要在《环境保护法》中增加单行法已经确立的基本法律制度，与之保持协调一致。

（一）参照《环境影响评价法》，修改环境影响评价制度条款

我国的环境影响评价制度始于1979年颁布的《环境保护法（试行）》，经过不断的发展，在2002年8月通过并于2003年9月施行了《环境影响评价法》。它是环境保护法“预防为主”的基本原则的具体体现，也是中国环境立法借鉴和吸收西方国家环境管理有关环境影响评价制度的产物。

相对于《环境影响评价法》，《环境保护法》中的相关条款已显陈旧、滞后。对环境影响评价制度的规定集中体现在《环境保护法》第12条和第13条，有三点明显不足：一是环境影响评价的对象单一。第13条只规定对污染环境的建设项目进行环境影响评价，把破坏环境的建设项目排除在外，同时环境影响评价也只是针对建设项目。对于《环境影响评价法》明确规定的规划环评只字未提；二是忽略对环境影响评价对象的后评价。第13条规定的建设项目的环境影响报告书只包含了预测性评价内容和防治措施，而《环境影响评价法》中还要求对规划和建设项目实施后进行跟踪监测；三是公众参与的规定缺失。《环境保护法》全篇中对公众参与未有规定，环境影响评价制度中的公众参与当然就得不到体现。而公众参与是《环境影响评价法》中得一项重要内容，虽有不完善之处，但较之《环境保护法》是有进步的。

《环境保护法》的修改无疑要对我国环境影响评价制度的发展作出总结与提升，囿于其基本法的地位，对环境影响评价制度侧重于基本性规定即可。

首先，扩大环境影响评价对象的范围，增加对规划的环境影响评价的原则性规定。具体的评价内容、工作程序、文件审批等可以《环境影响评价法》为依据。只要对环境能够产生或可能产生影响的规划和建设项目都要进行环境影响评价，其中就包含了涉及到生态保护的规划和建设项目的环境影响评价，这一点不容忽视。更值得一提的是，《环境影响评价法》规定的评价对象也不尽全面，尤其是对法规和政策的环境影响评价没有作出规定，成为该法的一大硬伤。另外，虽然规定了规划环评，但有一部分规划如国务院的规划，市级、省级人民代表大会及其常委会、人民政府编制的规划未被囊括，还有部分规划的环境评价从其编制和审批来看，也有事实上被轻视的可能。[3]为了真正贯彻可持续发展战略，战略环评必须得以重视。它除了包括规划环评，还包括法规和政策环评。但是，开展战略环评的难度也不小。缺乏系统的战略环评理论和技术方法，部门间的合作机制有待完善，技术力量比较薄弱等。因此，在修改《环境保护法》时能否全面引入战略环评将是一项具有前瞻性和挑战性的工作。

其次，增加对规划和建设项目实施后可能对环境造成的影响进行跟踪监测的规定。环境影响评价报告书中不仅包含评价的结论、预防或减轻不良环境影响的对策、措施，后续的跟踪监测同样重要。这样的规定使得环境影响评价条款更完满，也能与《环境影响评价法》的规定遥相呼应。

最后，对于公共参与，应该放在《环境保护法》总则中作为基本原则加以规定，使其能贯穿到环境保护的各个领域，这也是环境保护法发展的必然趋势。

（二）对限期治理制度的完善

限期治理制度作为我国环境保护基本法律制度之一，在环境管理实践中发挥了重大的作用。除了《环境保护法》对限期治理制度作了明确的规定外，《大气污染防治法》、《环境噪声防治法》、《海洋环境保护法》等单行法都有相关规定。

依据《环境保护法》第18条、第29条、第39条规定，限期治理针对造成环境严重污染的企、事业单位或者是位于特别保护区域内的超标排污设施；限期治理的决定权由县级以上的人民政府行使；对逾期未完成治理任务的企、事业单位，除了加收超标排污费外，还可以处以罚款或责令停业、关闭。总结其特点，应从以下方面改进：

第一，扩大限期治理的范围。从《环境保护法》中规定的两类限期治理的范围来看，没有包括污染物排放超过标准的情形。而在《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》中都对超过污染物排放标准的污染源进行限期治理作了规定。《环境保护法》应该作出同样的规定，从而强化国家的环境监督管理。

第二，将行为违法性作为限期治理的构成要件。《环境保护法》中不论是否污染严重，还是超标排污，都没有将它们定性为违法行为，限期治理也只是作为一种行政管理手段。而《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》早已确定超标排污行为是一种违法行为，其中规定的限期治理是一种行政处罚手段，具有法律制裁性。因此，《环境保护法》中应该将违法性作为限期治理的要件，这样有助于强化企、事业单位的环境责任，提升污染防治的效果。

第三，将限期治理的决定权按辖区下放到各环境保护行政主管部门。《环境保护法》将限期治理的确定权授予给对被治理单位有直接管辖权的人民政府行使，而环保行主管部门只有很少范围的限期治理建议权和较低层次的决定权。这突出表现了“命令－控制”型环境管理模式的特点，影响了行政效率的提高，易助长“地方保护主义”之风，也不利于该项制度经常全面地实施。由环保主管部门行使限期治理的决定权则有利于权责分明，提高行政效率，也是我国经济发展和环境管理制度发展趋势的需要。

第四，增加对环境破坏进行限期治理的规定。《环境保护法》中的限期治理重点是针对环境污染行为。而对环境遭到严重破坏时的限期治理鲜有规定。限期治理作为恢复、补救措施同样适用于严重的环境破坏性为。例如，开发利用自然资源，对自然资源及生态环境造成严重破坏的，环保部门也应对责任人作出限期治理的决定。

（三）对排污收费制度的修改建议

排污收费制度是实施环境管理的一种经济手段。它源于1979年《环境保护法（试行）》，经过20多年的发展，一些单行法如《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》，2002年修改制定的《排污费征收适用管理条例》已突破了现行的《环境保护法》的规定，有必要对其进行修改。主要从以下两个方面着手：

1、将超标排污行为规定为违法行为。《环境保护法》第28条和第37条的规定表明超标排污行为并非违法行为，超标排污的只需交纳超标排污费。而《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》早已将超标排污修订为一种违法行为，即“排污收费，超标处罚”。同时，依照《标准化法》和《标准化法实施条例》的规定，污染物排放标准是强制性标准，具有法律约束力，超过标准排放污染物即是违法，应给予行政处罚。所以，《环境保护法》应尽早确定“排污收费，超标处罚”制度，将其推广到水污染防治法、固体废物污染防治法等领域。

2、修改按单一的浓度收费为对不超标排污的按排放总量计征排污费；转向按浓度和总量收费。《环境保护法》规定的排污收费制度是建立在对污染物实行浓度控制的基础上的，未考虑区域的环境容量和污染物排放的总量，不利于整体环境质量的改善。我国《水污染防治法》、《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》都明确规定了在特定区域的污染物排放总量控制度，《排污费征收适用管理条例》的规定也实现了由单一浓度收费向浓度与总量相结合收费的转变。实践中也已经采用了浓度与总量相结合收费的模式。这种转变要在《环境保护法》修改中反映出来。

（四） 明确清洁生产制度

清洁生产，是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。[4]其实质是贯彻污染预防原则。从产品设计、原材料选用、生产工艺技术的采用和废弃物的回收利用等各个环节 实行全过程控制，真正从源头上防止、减少污染，促进资源的循环利用。

《环境保护法》第25条是对清洁生产的规定，但仅仅是作为企业所应承担的义务，没有规定义务违反后所应承担的责任，对于政府在清洁生产方面的责任也未有提及。2003年实施的《清洁生产促进法》对我国的清洁生产制度较详细地作了规定，比较丰富和完善了清洁生产制度，但很多地方存在不足，例如，着重于对工业生产领域的清洁生产的推广和实施，对公民个人在生活领域如何消费产品的问题没有涉及；同样，对政府及有关部门推行清洁生产的责任的规定不足。因此，在可持续发展战略思想的引领下，在大力发展循环经济的背景下，《环境保护法》有必要对清洁生产制度作出较为具体的规定，在《清洁生产促进法》的基础上，将相关规定的原则性与全面性体现出来，如明确清洁生产制度的主体、实施、责任等。

（五）增加许可证制度的规定

许可证制度是指环境法所确认的，对从事可能造成环境不良影响活动的开发、建设或经营者，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准，发给许可证后才能从事该项活动的一系列管理制度。[5]

实行许可证制度意义重大。它是加强对排污者监督管理的有效手段，是保护自然资源的合理利用和维护生态平衡的重要途径，也是实现我国环境管理战略思想三个转变的具体手段。我国许可证制度广泛地被运用于环境保护的各个领域：大气、水、危险废物的污染防治方面，对矿产、森林、渔业、土地等自然资源的开发利用方面，对野生动植物的保护方面等。相关的单行法、地方性法规或规章等为许可证的实行也提供了法律依据。但是，作为环境保护基本法的《环境保护法》却没有规定。即使该法的内容偏重污染防治方面，也未对排污许可制度有所涉及。在理论和实务界探讨最热烈的也是针对排污许可证制度。因此，在《环境保护法》的修改过程中，要将许可证制度作为基本法律制度规定下来。特别是对排污许可证制度，在污染防治一章中，更应予以明确。排污许可证制度具有明显和丰富的功能多样性、灵活机动性，适用于污染防治管理的全过程，是环境监督管理中普遍采行和优先适用的重要法律制度。我国现行的污染物排放许可证制度集中在水污染和大气污染排放上，环境噪声污染没有在单行法中作出规定，对占海洋污染绝大部分的陆源污染物排放没有设置许可证制度；并且各项污染物排放许可证制度法律依据不同，设定主体不明，层级混乱，程序也不健全。[6]如《水污染防治法》中未规定水污染物的排放许可，而《水污染防治法实施细则》、《水污染物排放学许可证暂行办法》、《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》相对完整作了规定。《办法》自行设定行政许可权，违反了《行政许可法》有关行政许可设定权的规定。对此，在《环境保护法》的修改中确立排污许可证制度，统一规范，将对散落于各单行法、地方性法规或规章、规范性文件的规定产生指导性意义，也易于对该制度进行梳理、整合与拓展。

（六）增加生态环境补偿费制度

征收生态环境补偿费制度和排污费制度是征收环境保护费的主要内容， 它是对“污染者

付费，利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复“原则的反映，是环境保护的基本法理制度之一。而《环境保护法》因侧重于污染防治领域，仅规定了排污收费制度，其第19条规定：”开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。“太过原则、模糊，对于采取何种措施及相应的法律责任没有具体规定。而实行征收生态环境补偿费制度能够保证生态环境资源的合理利用和持续发展，也为生态环境破坏的恢复和治理提供资金保障，凸显自然资源和生态环境保护的重要地位。我国除了《森林法》规定了森林生态补偿基金和对占用林地单位开征森林植被恢复费、《草原法》中规定的草原植被恢复之外，在生态环境补偿费方面没有统一的规定。建议在《环境保护法》修改中增加征收生态环境补偿费制度，对征收的对象、范围、标准等基本内容作出说明。

四、结语

环境保护基本法律制度是相对动态发展着的，作为《环境保护法》的支撑，在经历社会一系列变迁之后，理应作出适时调整。而《环境保护法》的修改是个很好的契机。正是此时，要抓住时代的脉络，贯彻新思想、新理念，以环境保护基本法律制度为基石，完善作为基本法的《环境保护法》。期待这次的修改能为环境保护法律事业的欣欣向荣推波助澜。

【注释】[1] 周珂著：《环境法》，中国人民出版社2005年版，第52页。

[2] 李启家：《中国环境立法评估：可持续发展与创新》，载《中国人口·资源与环境》2004年第3期。

[3] 李淑文：《完善环境影响评价制度的立法思考》，载《求索》2007年第1期。

[4] 吕忠梅著：《环境法学》，法律出版社 2004年版，第249页。

第2篇：环境保护基本制度范文

关键词：台湾《环境基本法》预防类制度启示

一、台湾《环境基本法》预防类法律制度研究的意义

大陆现行的《环境保护法》是1989年在原先《环境保护法（试行）》的基础上修改而成的，其立法初衷是作为的环境保护基本法，统筹规定国家在环境保护方面的基本方针和基本政策。然而由于其立法时间早，立法理念落后等原因，现行《环境保护法》的许多规定已经不适应社会经济的发展，环境问题的严重性和整体性使我们必须对作为环境保护基本法的《环境保护法》的基本制度和规范予以修改，而预防类制度的完善是修改《环境保护法》的重点，预防类制度在环境法中具有非常重要的意义。预防类制度是环境保护法中体现预防原则的一系列制度的总称，主要包括环境规划制度、环境影响评价制度、清洁生产制度和环境标准制度。

现今预防原则先已被公认为环境保护基本法的首要原则。在过去很长一段时间，各国在处理环境问题与经济发展的关系上几乎都是走先污染、后治理的道路，然而以牺牲环境换来的经济发展却使人类付出了更惨痛的代价。因此许多国家和地区逐渐将环境政策的重心从末端治理转移到事先预防，并在环境基本法中规定了一系列的预防类制度，落实预防原则。大陆《环境保护法》的修改把重心放在预防类制度上，以体现预防原则。制定于2002年的我国台湾地区的《环境基本法》是人类跨入21世纪后颁布的第一个环境基本法，该法预防类制度的规定对大陆修改《环境保护法》具有一定的启示意义，原因如下：

首先，台湾的《环境基本法》制定于2002年，该法在制定过程中，吸收了美、德、日等国先进的立法理念与体例，贯彻了可持续发展的战略，顺应了循环经济的浪潮，这使该法的很多规定具有先进性和合理性。大陆的环保法制定于1979年，1989年虽作修订后至今，但均在1992年第二次世界环境与发展会议提出可持续发展战略之前，其立法理念仍然停留在末端治理的阶段上，已不适应时代的潮流。因此台湾地区《环境基本法》对预防类制度的规定可以为大陆修改《环境保护法》提供借鉴的范本。

其次，大陆和台湾地区本是同根生，同文同种，共为一体，具有深厚的历史渊源。现在两岸经贸关系十分密切，人员往来也日益增多，大陆是台湾最大的出口和投资基地，衍生出很多环境保护问题。学习台湾《环境基本法》的立法经验，使两岸的环境保护法律得以沟通和协调，并以此促进两岸关系的进一步发展，为两岸的和平统一奠定良好的基础。因此在大陆修改《环境保护法》之际，对台湾地区的《环境基本法》予以研究，不仅具有理论意义，更具有深刻的现实意义。

二、环境规划制度

环境规划是指根据国家或地区的环境资源状况和社会经济发展的需要，对一定时期内环境保护目标、基本任务和措施的规定，环境规划制度是环境规划的制度化和法律化。作为环境保护的预防类制度，环境规划制度是最适当且最能实现预防原则要求的一种制度。环境规划制度标志着国家的环境政策已从消极的“污染防治”跨越至积极的“环境管理”。台湾《环境基本法》第一章总则第7条对环境规划制度作了总的规定，“‘中央政府’应制定环境保护相关法规，策定环境保护计划，建立永续发展指标，并推动实施之。地方政府得视辖区内自然及社会条件之需要，依据前项法规及环境保护计划，订定自治法规及环境保护计划，并推动实施之。各级‘政府’应定期评估检讨环境保护计划之执行情况，并公布之。”第二章规划及保护对环境规划制度作了具体的规定：第16条“各级‘政府’对于土地之开发利用，应以高品质宁适和谐之环境为目标，并基于环境资源总量管制理念，进行合理规划并推动实施。前项规划，应优先考虑环境保护相关设施。”；第17条“各级‘政府’为维护自然、社会、人文环境，得视自然条件、实际需要及兼顾原住民权益划定区域，采取必要之措施或限制人为活动及使用。各级‘政府’应视土地使用及人为活动限制程度，予以补偿及回馈。”；第18条“各级‘政府’应积极保育野生生物，确保生物多样性；保护森林、湖泊、湿地环境，维护多样化自然环境，并加强水资源保育、水土保持，及植被绿化工作。”

（一）《环境基本法》环境规划制度的特点

从以上的规定我们可以看出，台湾《环境基本法》的环境规划制度主要有以下几个特点：

1、环境规划遵循环境优先原则

环境规划是一种协调经济建设与环境保护的合理战略，牵扯的内容十分广泛。环境规划的制定是一项综合性的工程，涉及到各种利益，环境保护规划必须要与国民经济发展规划相协调。如国土利用规划，其是从宏观角度对一个国家或地区较长时间内国土的综合开发、利用、保护和整治所作的总体安排，涉及到的内容非常广泛，包括自然资源的开发规模、布局和步骤；人口、生产、城镇的合理布局；交通、通信、动力和水资源等区域性重大基础设施的合理安排等等此类。所以环境规划要考量到所涉及的各种利益，不能顾此失彼。制定环境规划的过程也就是衡平各种利益的过程，衡平即分出主次，当各种利益发生冲突时有取舍，有侧重。台湾《环境基本法》第7条和第16条均规定，环境规划的制定必须与可持续发展的理念相适应，当各种利益发生冲突时，环境生态保护应优先考虑，即环境规划应遵循环境优先原则。过去末端治理环境问题的失败，使许多国家认识到环境保护的重要性必须提到与经济发展同等重要的程度上，当环境保护与经济发展出现矛盾时，环境保护优先。环境优先原则已经成为世界环境保护的发展趋势，得到了国际社会的支持，很多国家或地区的已在环境法规中肯定了环境的优先保护地位。台湾《环境基本法》规定环境规划应顺应了持续发展理念，遵循环境优先原则，无疑具有先进性和合理性，符合国际社会的发展潮流。

2、定期评估环境规划的执行状况

《环境基本法》第7条规定各级“政府”推定实施环境规划，并应定期评估检讨环境保护规划的执行情况，把评估的结果作为肯定政府绩效或作为环境规划修改的依据。这一规定就使环境规划具有了法律上的执行力和拘束力，环境规划并不仅仅具有宏观的指导作用和调控作用。环境规划的执行力表现在环境规划制定出来后，各级主管部门要采取积极措施，完成环境规划规定的目标和任务，使环境保护工作落到实处。环境规划的拘束力表现在各级“政府”应定期评估环境规划的执行情况，评估结果是考量政府绩效和环境规划是否应修改的依据。环境规划的执行力和拘束力使环境规划具有了法律上的强制力，这避免了环境规划制定出来后被束之高阁、形同虚文的情况，确保环境规划下达的目标和任务能及时完成，推动环保工作的顺利进展。

3、规定自然资源规划制度

《环境基本法》第16条、17条规定了自然资源规划制度。为了维护自然生态系统的平衡、自然界基因库的完整，并保存社会及人文环境资源及景观，《环境基本法》规定各级“政府”视自然条件及实际需要，分别划定若干自然保护区域，对保护区域内的自然资源开发利用、保护、恢复和管理作总体规划。目前“政府”规划的各类保护区总面积非常之大，约占台湾陆域面积的百分之九十，为保护自然资源，保护区内限制某些人为活动，这会对原住民的权益带来侵害，因此，《环境基本法》又规定，“政府机关”应对受限制着的权益给予一定的补偿及回馈，以体现公平正义。自然资源是环境的重要组成部分，《环境基本法》规定了自然资源规划制度，注重自然资源的保育。这一规定对确保生物多样性，从而维护生态环境的完整性具有重要意义。

（二）对大陆修改《环境保护法》的启示

《环境保护法》第4、12、22、23、24条对环境制度的作了规定。《环境保护法》对环境规划制度规定的比较笼统，还停留在宏观阶段，规范性较差。从已有的规定来看，环境规划主要还是针对污染防治，对自然资源的规划并没有提及。环境规划的理念依然是末端治理，没有贯彻了持续发展理念，体现环境优先原则，并且《环境保护法》没有规定环境规划的地位和相应的法律保障措施，导致环境规划的指标每年都无法完成。

建议在修改《环境保护法》时，借鉴台湾《环境基本法》的规定，环境规划应遵循环境优先原则，增加对自然资源的规划，并建立环境规划的定期评估制度，以保证规划能按时完成。

三、环境影响评价制度

环境影响评价制度是指在进行开发建设或其他可能对环境有影响的活动前，对实施该活动可能产生的环境影响进行调查、预测和评定，提出环境影响及防治方案的报告，供有关审查批准等一系列行为规则的总称。环境影响评价制度最早出现在1969年美国的《国家环境政策法》中，其后被很多国家采用。环境影响评价是运用科技手段对环境影响做出的科学评价，具有预测性和综合性的特征。环境影响评价制度是预防新的环境污染和生态破坏的一项重要法律制度，体现了预防原则，被认为是预防类环境制度的支柱。

台湾《环境基本法》第24条对环境影响评价制度作了规定：“‘中央政府’应建立环境影响评估制度，预防或减轻‘政府’政策或开发行为对环境造成之不良影响。”同时该法对环境影响评价中的公共参与制度也作了规定：第11条“各级‘政府’得聘请环境保护有关之机关、团体代表及学者专家备供谘询。各级‘政府’得邀请有关民众与团体共同参与加强推动环境保护工作。”；第29条“‘行政院’应设置‘永续发展委员会’，负责永续发展相关业务之决策，并交由相关部会执行，委员会由‘政府’部门、学者专家及社会团体各三分之一组成。”；第34条“各级‘政府’疏于执行时，人民或公益团体得依法律规定以主管机关为被告，向行政法院提讼。”

（一）《环境基本法》环境影响评价制度的特点

从以上条文可以看出，台湾《环境基本法》对环境影响评价制度的规定有以下几个特点：

1、环境影响评价的范围包括开发行为和政府政策

《环境基本法》第24条明确规定的环境影响评价的范围包括一般的开发行为和政府政策。一般的开发行为是指对环境有影响的工程建设行为，包括工业、交通、水利、农业、旅游等建设行为，这些开发行为在动工之前必须经过主管部门的环境影响评价。很多国家和地区环境法规中都对开发项目进行环境影响评价作了规定。除此之外，台湾《环境基本法》把政府政策也纳入了环境影响评价的范围。从环境的整体性和人类对环境影响的范围和程度来说，政府政策对环境的影响程度远远高于一般开发行为对环境的影响，重大的环境污染和资源破坏事件都很多是由于政府决策的失误所造成的。政府政策不当，对环境造成的影响往往是长久性、整体性和难以恢复性的。因此，比起一般的开发行为，把政府政策纳入环境影响评价的范围更具有实际意义，更能体现环境影响评估制度预防环境破坏的功能。另外《政府政策环境影响评估作业办法》对应当实施环境影响评估的政策作出了具体规定，包括工业政策、矿业开发政策、水利开发政策、土地使用政策、能源政策、畜牧政策、交通政策、废弃物处理政策、放射性核废料之处理政策和其他政策。规定这些政府应当进行评估的标准是政策可能使环境负荷超过当地涵容能力，破坏自然生态系统、危害国民健康或安全，危害自然资源之合理利用，改变水资源体系，影响水质及妨害水体用途，破坏自然景观之和谐性，其他违反国际环境规范之要求，或有碍环境生态之永续发展。

2、注重公共参与在环境影响评价中的作用

公共参与是指公众有权通过一定的程序和途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动之中，并有权受到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性，使得该决策符合广大公众的切身利益和需要。环境法中的公共参与原则是一国政治活动民主理念在环境管理领域的体现和延伸，得到了很多国家和地区的承认，如美国在1969年颁布的《国家环境政策法》中确认了公共参与原则，并通过环境影响评价制度予以落实。台湾《环境基本法》第11条、29条也对公共参与原则作了规定，公共参与是环境影响评价制度的重要组成部分，环境影响涉及到每个人，公共参与环评保证了环评决策过程的透明，结果的公正。另外《环境基本法》第34条规定了环境诉讼制度，环境诉讼是实现公众参与环境决策的法律保障。当环境决策机关剥夺了公众参与的权力，或者决策机关没有慎重考虑公众的意见，或公众对环境决策机关的最终结果有异议时，公众可以基于法律的规定向司法机关提讼，要求司法机关对决策机关的行为进行审查。因此，环境诉讼是实现公共参与的重要救济手段，真正使公共参与环境决策落到实处。《环境基本法》对公共参与原则的规定，保证了环境影响评价程序的公开，环评决策结果符合公众的利益。

（二）对大陆修改《环境保护法》的启示

《环境保护法》对环境影响评价制度的规定主要体现在第13条，从该条规定来看，环境影响评价的范围只限于对环境有影响的建设项目，政府的宏观决策和规划并没有纳入环境影响评价的范围，这不能不说是环境影响评价制度的一大缺憾。很多大规模环境污染事件都是由于政府决策的失误所造成的，如当年政府积极发展十五小企业，即小造纸、小制革、小燃料、小土焦等，造成环境生态的严重破坏。现在我们认识到这些企业污染严重，主张取缔。但在经济利益的驱使下，这些污染企业仍屡禁不止，对环境构成极大地威胁。比如近来出现的太湖蓝藻污染事件，就与太湖周边的乡镇企业污染有密切关系。大量的污水排入太湖，致使水中磷氮过量，造成蓝藻暴发。太湖被污染，自来水无法饮用，无锡市上百万居民上街抢购纯净水。只有对政府经济开发政策进行环境影响评价，才能避免此类事故的再次发生。另外《环境保护法》并没有对公共参与环境影响评价作出具体规定，第6条笼统性的规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”，但这条规定远不能满足使公众真正参与环境影响评价的要求。

因此，建议在《环境保护法》时，借鉴台湾《环境基本法》的规定，首先扩环境影响评价的范围，将政府的宏观决策纳入评价的范围，并具体规定哪些政府政策应进行环境影响评价，其具体标准是什么。对公共参与环境评价作出明确和具体的规定，确实保证公众的参与权，体现环境影响评价的公正性和科学性。

四、清洁生产制度

清洁生产制度是贯彻污染预防原则的又一重要环境管理制度。清洁生产意为“更清洁的生产”，是采用清洁的能源和原材料，通过清洁工艺技术及无污染或少污染的生产方式，对社会生产和服务的各个环节实行全过程控制，制造出清洁的产品。清洁生产本质为从生产和服务的源头减少资源的浪费，促进资源的循环利用，控制污染的产生，实现经济效益和环境效益的统一。清洁生产制度是清洁生产在立法上的体现，是清洁生产的法律化和制度化。

台湾《环境基本法》第5条对公民个人在生活领域消费绿色产品进行了规定：“人民应秉持环境保护理念，减轻因日常生活造成之环境负荷。消费行为上，以绿色消费为原则；日常生活上，应进行废弃物减量、分类及回收。人民应主动进行环境保护，并负有协助‘政府’实施环境保护相关措施之责任。”；第6条规定了进行事业活动的清洁生产要求：“事业进行活动时，应自规划阶段纳入环境保护理念，以生命周期为基础，促进清洁生产，预防及减少污染、节约资源，回收利用再生资源及其他有益于减低环境负荷之原（材）料及劳务，以达永续发展之目的。事业应有协助‘政府’实施环境保护相关措施之责任。”；第37条规定了从事清洁生产和其他环保事业的鼓励措施：“各级‘政府’为求资源之合理有效利用及因应环境保护之需要，对下列事项，应采适当之优惠、奖励、辅导或补偿措施：一、从事自然、社会及人文环境之保护。二、研发清洁生产技术、设备及生产清洁产品。三、研发资源回收再利用技术。四、再生能源之推广及应用。五、研发节约能源技术及设置节约能源产品。六、制造或设置污染防治设备。七、为环境保护目的而迁移。八、提供土地或其他资源作为环境保护之用。九、从事环境造林绿地。十、其他环境保护有关事项。”；第38条规定了‘政府’推行清洁生产的责任：“各级‘政府’应采行必要措施，以促进再生资源及其他有益减低环境负荷之原（材）料、制品及劳务之利用。各级‘政府’之采购，应以再生资源制品及环境保护标章产品为原则。”

（一）《环境基本法》清洁生产制度的特点

从以上条文可以看出，台湾《环境基本法》对清洁生产制度的规定有以下几个特点：

1、规定了公民个人的绿色消费责任

《环境基本法》第5条规定了公民的绿色消费责任。公民的消费行为和日常生活，均会对环境造成一定的影响，所以《环境基本法》规定公民应以绿色消费为原则，对废弃物减量、分类及回收，以减少废弃物的产生。倡导公民绿色消费、购买清洁产品，不仅可以减少日常消费行为对环境造成的负面影响，更重要的是可以促进企业改进生产工艺，生产清洁、对环境污染少的产品。公民消费行为的改变，可以促使企业自觉改进技术，使用清洁的能源和原料，提高资源利用率，减轻对环境的危害。因此，公民绿色消费可以较低的成本推动企业实行清洁生产。

2、规定了企业的清洁生产责任

《环境基本法》第6条明确规定了企业的清洁生产责任。企业进行活动时，应自规划阶段纳入环境保护理念，以生命周期为基础，促进清洁生产。企业在生产活动中，应优先采用资源利用率高以及污染物产生量少的清洁生产技术、工艺和设备，预防或减少污染的产生，节约与回收可再生资源。清洁生产包括清洁的能源、清洁的生产过程和清洁的产品，对企业清洁生产责任的规定是清洁生产制度的重要内容，贯彻了从生产源头控制或避免污染产生的理念，顺应了可持续发展战略，改变了过去被动末端控制污染的手段，强调在污染产生之前就要予以避免或减少。清洁生产贯穿产品的整个生命周期，不仅在产品的生产阶段，采用清洁原材料和清洁的生产工艺，同时对可再生资源要回收循环利用。

3、规定了政府对清洁生产的鼓励措施

《环境基本法》第37条规定了“政府”对清洁生产的鼓励措施。为了有效的推行清洁生产，《环境基本法》规定了对从事研发清洁生产技术、设备及生产清洁产品，研发资源回收再利用技术，再生能源的推广及应用等行为给予一定的优惠、奖励或补偿等措施。政府对从事清洁生产给予鼓励，能有效的促进企事业更加积极的研发和推行清洁生产技术。

4、规定了政府推行清洁生产的责任

《环境基本法》第38条规定了“政府”推行清洁生产的责任，清洁生产不仅仅是对公民个人和企业的要求，政府也要采取各种措施，发挥引导和服务功能，促进可再生资源或其他有益于减低环境负荷原材料的使用。这些措施包括制定有利于清洁生产的政策、为企业提供清洁生产的技术信息和技术支持、优先购买清洁产品等。

（二）对大陆修改《环境保护法》的启示

虽然2002年颁布的《清洁生产促进法》对清洁生产制度作了原则性规定，但作为环境保护基本法的《环境保护法》并没有对这一制度明确规定，因此，建议在修改《环境保护法》时，借鉴台湾《环境基本法》，对清洁生产制度的有关内容作出规定，包括企业的清洁生产责任、公民个人的绿色消费责任、政府推动清洁生产的责任和对清洁生产的鼓励措施。并引进循环经济条款，使整个生产过程从原料来源到废物回收能形成一个封闭循环的系统，实现无废物理念，提高资源利用率。

五、环境标准制度

环境标准制度是指国家为了维护环境质量、控制污染，保护人群健康、社会财富和生态平衡，在综合考虑本国自然环境特征、社会经济条件和科学技术水平的基础上，按照法定程序制定的各种技术规范的总称。其主要内容是技术要求和各种量值规定，是具有法律性质的技术规范。环境标准具有政策的期待性，对于申请环境开发或利用行为，自要超过了环境标准数据的规定，申请者即可清楚的得知其申请行为无法得到许可。预防原则在事务上的体现，就是各种环境标准的设定。

台湾《环境基本法》对环境标准制度的规定集中在第25条：“‘中央政府’应视社会需要及科技水准，订定阶段性环境品质及管制标准。地方‘政府’为达成前项环境品质标准，得视其辖区内自然及社会条件，订定较严之冠之标准，经‘中央政府’备查后，适用于该辖区。各级‘政府’应采必要措施，以达成前两项之标准。”

（一）《环境基本法》环境标准制度的特点

从条文可以看出，台湾《环境基本法》对环境标准制度的规定有以下几个特点：

1、环境标准的制定具有阶段性

《环境基本法》第25条规定“中央政府”应以社会需要及科技水平为依据，订定阶段性的环境品质及管制标准。环境保护及环境品质的提升，非一日之功，不可能一蹴而就，因此环境标准须分阶段制定。不同阶段依据客观情况，制定不同的环境标准，这样才更能体现环境标准的科学性和可行性。

2、环境标准的制定遵循地区差异性

《环境基本法》第25条规定“地方政府”可以依据辖区内的自然和社会条件，制定较严格的管制标准，经“中央政府”备查后，适应于该辖区。由于各地区的地形、气候、水文、植被和人口数量等存在着一定的差别，有些地区这种差别是相当巨大的，因此环境问题与地区关系密切，制定环境标准必须充分考虑各地的实际情况，因地制宜，制定出适合本地区自然环境条件和社会条件的标准。如果忽视地区差异性，片面追求环境标准的统一，反而会造成严重的负面效果。台湾《环境基本法》环境标准的规定充分体现了地区差异性。

3、规定“政府”达成环境标准的责任

《环境基本法》第25条规定各级“政府”应采取必要措施，以达成环境标准。环境标准是法律化的技术规范，环境标准一经颁布，就具有法律强制力，必须严格予以执行。为保证环境标准的实施，各级主管部门应制定一系列实施环境标准的措施，达成环境标准的要求，实现环境保护的目的。

（二）对大陆修改《环境保护法》的启示

《环境保护法》的环境标准制度的规定集中在第9、10条，具体规定了国家环境标准和地方环境标准两个层次，横向上包括环境质量标准和污染物排放标准两类。《环境保护法》对环境标准制度的规定已形成一定的体系，并具有合理之处，但台湾《环境基本法》对环境标准制度的规定对《环境保护法》的修改仍有一定的启示意义。

首先《环境保护法》应明确规定环境标准应分阶段制定，每个阶段有不同的标准。其次环境标准的制定应体现地区差异性，大陆地广辽阔，东南西北差异很大，不同地区应实行不同的环境标准。最后，应规定政府为完成环境标准所采取的措施，以及环境标准未完成所要承担的法律责任。

参考文献：

[1]陈慈阳著：《环境法总论》，中国政法大学出版社2003年版。

[2]蔡守秋主编：《环境资源法学》，人民法院出版社2003年版。

[3]金瑞林、汪劲著：《20世纪环境法学研究评述》，北京大学出版社2003年版。

[4]吕忠梅著：《环境法学》，法律出版社2004年版。

[5]金瑞林著：《环境法学》，北京大学出版社2002年版。

第3篇：环境保护基本制度范文

利益冲突平衡立法模式基本原则基本制度环境法完善

近年来由于环境问题频发，各种环境利益冲突凸显出来，其中包括经济利益与环境利益的冲突、公共利益与个人利益的冲突、代际利益的冲突等。通过分析环境利益冲突根源，寻求环境利益冲突的平衡点，对环境法立法模式、基本原则、基本制度的完善具有重要指导意义。

一、环境利益冲突的种类

（一）环境利益与经济利益的冲突

近三十年来我国经济迅速崛起，但主要是采用不计环境成本的发展方式，近年来环境污染事件频发，主要是因为累计排污总量已超过环境自净能力，环境保护逐渐被重视，协调经济利益与环境利益的冲突已成为共识。

（二）公共利益与个人利益的冲突

从利益产生来看，公共利益源于个人利益，公共利益由全体社会成员让渡个人利益而组成。“公共利益是独立于个人利益之外的一种特殊利益，社会公共利益具有整体性和普遍性。”但实际生活中，人们总是追求个人利益的最大化，必然会侵犯他人利益和公共利益。“个人所追求的仅仅是自己的特殊的、对他们说来是同他们的共同利益不相符合的利益，所以他们认为这种共同利益是‘异己的’。”公共利益与个人利益的冲突关系显而易见。

（三）代际利益的冲突

大部分的地球资源具有不可再生性，当代人的过度生产消费行为会对环境造成不可逆的损害，限制后代人利用资源进行发展，后代人既无法约束现代人又无法请求赔偿，协调代际利益冲突只能通过道德约束、法律强制手段进行。

二、环境法对利益冲突的平衡

（一）完善环境法的立法模式

环境法的立法模式可以分为三种类型：（1）统一基本立法模式，即针对各种环境保护和管理活动，一国制定一部统一的环境保护基本法进行调整；（2）单行法律法规模式，即对环境各要素进行分类，分别制定单独的环境保护法律、法规进行调整；（3）混合立法模式，兼采用统一基本立法模式和单行法律法规模式的环境保护立法模式。混合立法模式在现代各国环境保护立法最为多见。

受传统立法模式的影响，我国的环境法采单一立法模式。而结合我国环境保护与管理的理论和实践，采取混合立法模式将是我国环境保护立法的最佳选择：（1）各级、各类立法的相互综合，包括国家立法和地方立法的综合，创制性立法和执行性立法的综合，环境保护基本立法和环境各要素、组分保护立法的综合，国家制定法和地方环境习惯法的综合等。通过各级各类立法的相互综合，使我国环境立法更加详尽完备，各地区各部门在环境执法过程中，能够因时因地制宜准确地适用法律，缩小自由裁量权的使用范围，降低不公平不合理执法的发生概率；（2）方法的综合，可以按照生态环境的整体性进行管理，将科学方法和制度管理方法综合，还包括综合三种调整机制的方法，即行政机制、市场机制和社会公众参与的机制。行政机制的单纯调整往往因政府能力有限导致政府失灵，但是自发的市场调整机制易出现市场的自我盲目等市场失灵现象。面对政府能力的有限和市场的先天缺陷，试图从制度层面确立并维护一个强大的、活跃的、参与式的第三领域或公民社会，弥补政府能力不足和市场缺陷，是很有必要的。

（二）强化环境法的基本原则

我国环境法确立和体现的基本原则包括：协调发展的原则，发展环境科技、普及环境科学知识的原则，鼓励参与环境保护的原则，科学保护环境的原则，环境责任的原则，损害预防的原则等。但我国环境法基本原则建设仍然存在一些问题：（1）协调发展原则不是基本准则，发展的可持续性没有得到体现；（2）缺乏环境文化氛围，环境科技发展与普及原则没有得到提升；（3）没有体现消费者承担和受益者负担的市场经济规则；（4）奖惩措施过于被动，缺乏自觉维护的鼓励政策；（5）缺乏体现环境保护的预防性、综合性、整体性与全过程性的原则；（6）风险预防原则和环境保护合作原则没有得到确认；（7）没有明确可持续发展的环境法律地位。另外，现行《环境保护法》与各单行环境保护法律均由全国人大常委会通过，效力平等互不隶属。因此，需要制定一部环境基本法来重新确认、丰富和发展环境法基本原则。

强化环境法的基本原则可以从以下几个方面进行：（1）制定一部环境基本法，确认环境法的各项基本原则，遵守和体现可持续发展的目的价值，使环境法基本原则具有特殊性、抽象性、规范性、指导性和统帅性的特点；（2）确认环境权益平衡、协调和制约原则，使环境利益冲突各方能够协调发展，实现整体环境利益的最大化；（3）加强科学保护环境原则，发展环境科技、普及环境科技知识、培养环境文化，使环境保护从意识形态层面提升到科学技术层面；（4）强化环境责任原则，包括开发者养护、利用者补偿、污染者治理、破坏者恢复、消费者最终承担、受益者负担、主管者负责等原则的高度概括；（5）明确环境保护的知情与公众参与原则以及合作原则，是指在环境的开发、利用、保护与改善活动中任何单位和个人都应获得相关的环境信息，享有平等的参与权。此外，环境保护应加强涉外合作与国内合作。

（三）完善环境法的基本制度

1、环境影响评价制度

环境基本法和单行环境法律法规，针对从事对环境有影响的建设项目，必须规定执行环境影响报告书的审批制度。判断建设项目“对环境有影响”的一般原则是：凡是属于中型以上的建设项目，对厂区以外地区的基本环境要素或特定环境保护区可能造成的污染和破坏，不通过环境影响评价不能判断影响程度的，都应编写环境影响报告书，其余的项目可以只填写环境影响报告表。

2、“三同时”制度

“三同时”制度的出发点是良好的，但在实际操作过程中，许多污染处理设施在主体设施投产以后，出于节约生产成本等原因长期处于闲置状态，对此应改善“三同时”制度的实施机制：（1）政府实施机制，应加强中央政府实施“三同时”制度的权威和能力，完善监督下级政府实施的有效的政府检查机制，建立政府实施“三同时”制度的行政责任追究制；（2）市民实施机制，赋予市民一定的监督权和执法权，使市民参与到“三同时”制度的实施，将排污者置于公众的监督之下；（3）自我实施机制，排污者必须定期提取样本进行监测，建立及维持相关的记录报告，并且提供其他环保部门要求的信息。这一制度也是政府实施和市民实施的基础，对排污者的监督大大加强。

3、排污许可制度

排污许可制度实施中存在实施程度太低，缺乏确定性、稳定性、持续性和权威性，实施发生变异等问题。此外，许可的程序存在严重的缺陷：发证的公开性不够，缺乏异议和听取公众意见程序，手续繁多、耗时过长。对此应明确排污许可证制度的基本制度地位，将其作为对排污行为进行全面管理的中心环节，将排污许可证制度和其他制度结合起来，使各项制度能协同发挥作用，提高许可证的效力和权威性。针对排污许可证制度的程序缺陷，可以引入听证程序使发放过程公开透明，在相关政府部门网站公开申请文件范本及申请流程，精简手续以缩短申请时间。

4、排污收费制度

排污收费制度虽然在增加地方财政收入、强化环保投入方面起到一定的积极作用，但实际实施过程仍然存在诸多不足：首先，排污收费制度缺乏相关法律依据，使执行过程处于无法可依的尴尬境地；其次，协商收费和不足额收费等现象普遍，收费政策缺乏稳定性和执行力；最后，收费体制不完善，执行过程被动、烦琐，没有发挥应有的作用。对此，可从以下几个方面进行完善：（1）制定排污收费制度的相关法律法规，是排污收费制度有法可依；（2）对排污收费标准进行适当调整，扩大排污费的征收范围；（3）健全排污收费管理机制，加大排污收费稽查力度。

5、限期治理制度

我国环境法对限期处理制度的规定存在以下不足：（1）限期治理的决定权仅限于人民政府；（2）对有权机关作出决定的期限及协助治理的义务没有明确规定；（3）限期治理制度仅适用于点污染源、造成严重污染的企事业单位；（4）没有规定限期治理的期限和逾期惩罚措施；（5）对限期治理的跟踪监测义务缺乏规定；（6）根据行政管辖级别确定决定机关的级别不合理。

对限期治理制度的完善建议如下：（1）建议由环境保护行政主管部门行使限期治理决定权；（2）明确环保部门作出治理的决定的期限及协助治理的义务；（3）将适用范围扩大到超标排污的一切污染源；（4）规定限期治理的期限和逾期惩罚措施；（5）规定有权机关跟踪监控的义务，建立公众参与等监督机制；（6）根据地域管辖和级别管辖的原则，确定决定机关的权属级别.

6、公众参与制度

在我国的宪法中和有关环境与资源保护的法律法规中，均有关于公众参与环境保护的规定，但对于公众参与制度的规定都过于笼统、流于形式。因此，新的环境基本法应对公众参与制度进行专门规定：（1）建立信息公开制度，政府应建立公示制度，逐步建立企业披露环境信息的制度；（2）建立公众参与程序，首先，应完善听证制度，充足公众参与的条件，明确公众参与的法律效力和法律地位；其次，应建立异议制度，逐步将有权提出异议的当事人从利益关系人扩大到社会公众；再次，畅通参与渠道，法律应要求相关单位确定与公众联系的方式和人员；最后，提高公众参与能力，政府和排污者有义务向公众提供相关信息、培训、指引等。

三、环境法的完善与修改

为实现环境利益的平衡，必须采取相应的法律手段，这对环境法的完善与修改具有决定意义。除经济利益外其他环境利益都只能为公众所集体享有，只能由环境法予以整体保护。现代环境法律体系正是在为这种公众环境利益提供保护的基础上建立起来的。从总体来说，环境保护法的制度核心必须能够同时满足两个条件：（1）必须能够逻辑合理的解释既有的环境保护法律制度；（2）必须能够科学前瞻的指导未来环境法的制度构建。在制度建设上主要有两方面诉求：（1）政府环境行政管理与责任制度必须完善且行之有效；（2）环境保护公众参与制度必须畅通且效力提升。对我国现有环境法制的检讨及环境保护法的修改完善，即应以此为准，找出不足，剖析根源，对症下药。

环境保护法主要内容是确立国家环境基本政策、原则、制度、责任以及与其他相关法律在适用上的关系，是以政府行政管理为主，公众监督、参与为辅的公法，而公法必须以公益为基础，因此加强公益保护是我国环境法的主要完善路径。要加强环境保护、保障环境公益，就必须从强化政府责任和加强公众参与两方面做起：

（1）在立法中明确公众享有环境利益，政府负有维护公众环境利益的义务与责任。厘清政府与公众在环保中保护与被保护、服务与被服务的地位与关系。

（2）建立有效的政府环境责任制度体系。首先要明确政府责任，将环境保护职责落实到各级政府及其主要负责人；其次，要完善环境责任形式，使责任追究机制细化，具有可操作性。

（3）建立健全环境信息公开制度，保障公众环境知情权。我国现行政府信息公开相关法律法规中关于环境信息的条款仍处于探索阶段，内容规定较为粗糙，法律效力较低。环境保护基本法要总结既有制度的不足，作出更为完善详尽的规定，同时提升环境信息制度的法律效力。

（4）强化环境法基本原则，完善环境法基本制度。对环境标准、环境影响评价、三同时、限期治理、排污收费等既有制度根据实际发展情况，作出与时俱进的修改，使制度设计的科学性增强，环境行政执法的效率得以提高，使其充分满足公众环境利益保护的现实需要。

（5）建立有效的公众参与和监督机制，通过立法畅通参与渠道、扩大参与范围、丰富参与手段，通过公益培训等方式提高公众参与能力，完善听证程序保障公众切实参与到环境保护的过程中，对听证环境问题能够畅所欲言提出异议。

（6）赋予公众环境诉权，建立健全环境公益诉讼制度。我国现行诉讼法将环境侵权人的范围限定为被侵权人或利害关系人，但环境侵权有时难以确定被侵权人及利害关系人，或者即使能够确定但不能或不敢，对此应扩大人的范围，增加公益性环境保护团体对涉及公共利益的环境侵害有权提起环境公益诉讼的条款。

参考文献：

[1]孙笑侠.法的现象与观念[M].济南：山东人民出版社，2001.46.

[2]马克思恩格斯选集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1972.38-39.

[3]蔡守秋.第三种调整机制――从环境资源保护和环境资源法角度进行研究（上） [J].中国发展，2004，（1）.

第4篇：环境保护基本制度范文

关键词：环境保护法；环境基本法；完善环境制度

环保问题已经不单单是环境权益和民生问题，更是经济问题、政治问题乃至战略问题。解决好环境问题，已是当务之急。发达国家一条成功的经验就是“经济靠市场，环保靠政府”。政府怎么来治理环境，说到底是要靠法治，时代呼唤一部强有力的《环境保护法》。

从《环境保护法》二审稿的修改内容来看，这次修改稿与第一稿相比有进步，但仍存有不足。环境保护一定要强化力度和措施，要能管住、能治理、能罚到。整合现有的环境保护立法资源，将《环境保护法》上升为国家基本法，重点治污，强力治污是众望所归。

一、环境保护法的法律地位确立

我国对于环境立法存在着较为明显的立法缺陷，即我国的环境法缺乏法的确立高度，在我国的基本法中并未对环境法进行明确确认，同时未将其列入我国基本法律框架之中。第一，随着社会公益性环境诉讼的不断增多公众对于环境保护的发现与重视同样的显现出来，在如此强烈的大众环境保护热潮中，制定环境保护单行法势在必行（众多的环境相关单行法等均已制定），有了如此的立法基础与社会法治理念基础，将会对法律的适用与执行带来意想不到的效果。第二，我国的主要立法模式是为“基本法模式”，环境法的制定亦是如此，我国的此种立法模式应当借鉴国外的部分立法方式，明确相关立法的效力问题，以便认定法律效力的层级。此次环境法的修正案草案并未规定其与其他政策、法律和法律解释的效力层级，出现冲突后如何适用的问题。因此，笔者认为，环境保护法的地位如何确立，答案是其要上升为基本法，其应交由全国人大讨论表决通过，如此，其法律地位将明确确立，在适用中将减少大大的效力层级问题。

二、完善环境基本制度，进一步细化规范内容

1、完善环境影响评价制度

我国《环境影响评价法》中规定的补办环境影响评价审批手续、建设单位意图影响环境影响评价机构的活动、违法责任追究机制不健全等问题，而且还包括适用范围过窄、缺少替代方案、公众参与不足等问题、美国首创环境影响评价制度，且在美国的实践十分成功。应针对重要的问题作出原则性规定，以便为进一步完善环境影响评价制度提供法律依据。

2、完善环境权利和义务制度

建立健康优先保护制度，明确公民个人的良好环境权、环境资源使用权、环境参与权、环境信息权和集体环境权。笔者建议将公众环境权特别是公民环境权纳入《中华人民共和国环境保护法修正案（草案）》，规定公民环境权，从根本上纠正我国现行环境法重公民保护环境义务、轻规范政府环境责任、对政府监督不力、公众参与乏力、公益诉讼无门等缺陷，介意为其他单行的环境法律法规进一步具体规定公民水环境权、公民大气环境权。公众环境权是维护公众环境利益的法律基础和依据，是防治污染破坏环境和推进生态文明建设的有力武器。同时，明确消费者的环境义务、经营者的环境义务、资源使用者和所有者的环境义务

3、促进监督管理与财政拨款的协调

我国目前环境保护部门的人事调动以及财政给付，均有本级人民政府直接负责安排，这将会产生些许连锁相应。假设某地人民政府对于环境保护意识较差，单方面认为经济发展是高于一切的，那么这时就极有可能产生经济发展与环境保护的矛盾问题，在此种问题面前，环境保护部门对于出现的涉及环境保护问题将会畏首畏尾，因此任何行为都将会影响其人事与财政问题。因此，笔者认为，环保部门的监督管理应当实行垂直方式，在人事、财政等等方面均由上级环境保护部门对其进行直接的监督与管理，如此设置，将会大大提高环境保护部门执法的公正性以及透明性，也将会大大提高执法的积极性与有效性。

在实现环境部门垂直监管的同时，要积极建立环境保护的信息公开与听证机制，从而加强公众对于环境保护实施过程的监督。信息公开应当通过网络、报纸、新闻以及其他各种媒体介质方式，将在本区域内容发生的与可能发生的与本区域群众相关的环境信息，包括公民、法人以及其他组织的相关信息等；环境保护听证机制的建立，将会保护群众的知情权，同时，将群众对于此事件的态度进行明晰，将大众的各种意见有效收集，也可以对于些许的发生产生些许阻碍效应。

4、法律责任追究制度

在法律责任追究方面，除了在刑法中专门增加“破坏环境资源保护罪”，设立“重大环境污染事故罪”等罪名外，还应在修订后的环保法责任部分中强调政府责任和企业单位、个人的法律责任，其规定应有以下内容：首先，对于政府应实行行政首长负责制，按照谁审批、谁负责的原则，在发生因工业问题或者其他人为而造成的环境污染时，切实追求相关责任人的法律责任，应将环境保护目标完成与否及完成的质量、生态安全、社会与环境和谐，纳入到地方各级人民政府的考核范围内，不能只考量GDP增长情况；其次，应切实落实政府与排污单位责任，在对危害结果的处罚上不能手软，对于造成的损害，按损害后果进行罚款，对屡次造成环境问题的个人、单位、企业加重处罚；最后，明确企业的责任，如今我国的环境立法已经显得非常滞后，对于环境污染企业的处罚过轻，处罚力度偏软，缺乏威严。纵观国外的相关立法，对处罚很少有上限规定，这样既可以增加其违法成本，又可以对企业产生心理威慑。

5、完善环境纠纷处理机制的多元化

我国的环境纠纷解决主要是靠行政调解和诉讼，然而这已经不能很好地满足现阶段不断涌现的环境纠纷的需求。一个环境立法成熟的国家不应该只有一种或两种的纠纷解决途径。环境纠纷的解决机制中的非诉讼具有社会交流、合作、自治等作用，所以应将非诉讼的解决模式作为重点发展的方向，其应包括调解、仲裁、协商等方式。建立多元化的纠纷解决机制，为解决环境纠纷提供有效的途径和制度保障。目前多元化纠纷解决机制已经在世界大部分国家建立起来了，例如，在美国，除了诉讼方式以外，还可运用调解、仲裁、召集会议、分配、发现事实等多种非诉讼方式解决环境纠纷。

近些年，我国环境污染日益严重，华北地区雾霾天气等状况频繁不断，生态资源也频遭破坏，环境保护法亟需修订，在立法中明确各个部门的职责分工，社会其他主体的权利义务，加强监督管理，让我们的家园回归到以前的蓝天白云。（作者单位：西南科技大学法学院）

参考文献：

[1]吕忠梅.中国需要环境基本法[J].法商研究，2004，（6）。

[2]范海玉，梁静.论我国《环境保护法的》修改与完善[J].前沿，2012，（8）。

[3]谭翊飞，贺涛.求解环境[J].财经，2012，（21）。

[4]何兵.和谐社会与纠纷解决机制[M].北京：北京大学出版社，2007。

第5篇：环境保护基本制度范文

关键词：指令性国家干预；指导性国家干预；直接介入性国家干预；整合与重构；环境法变革

中图分类号：df468 文献标识码：a doi：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.06.08

一、“国家干预”作为环境法调整方法之理论证成 国家干预作为一种法律调整方法，广泛并深刻地应用于经济法理论及实践之中。其内在逻辑在于：市场缺陷产生市场失灵，市场失灵产生干预需求，干预需求产生干预供给，而干预供给的法律形式就是经济法[1]。然而，政府在市场经济发展和干预市场的过程中也不是万能的，有可能过度地关注自身偏好而导致干预目标难以实现，因此，国家干预既是对市场失灵的干预，又是对政府失灵的预防和干预，可以被称为“双重干预”。

“双重干预”作为法律的调整方法不仅体现在经济法中，还体现在环境法中。环境法作为独立于经济法而存在的部门法，以调整方法的综合性著称，除了应用民法“意思自治”和行政法“行政管理”的调整方法以外，大量应用了经济法的“国家干预”调整方法，在克服环境外部性，纠正环境信息不对称，防治污染、自然资源产权界定、推进清洁发展、促进循环经济发展等方面发挥了重要的作用。环境问题与市场失灵和政府失灵相伴而生。政府对经济活动的适度干预，可以纠正人们行为的“外部不经济性”[2]。正如有学者指出的那样，外部不经济性的造成者或受影响者数量众多，造成者和受影响者达成协议的成本将会大大增加，市场机制对市场主体造成的环境外部不经济性无能为力，因此可能需要政府进行干预[3]。

“双重失灵”引入国家干预，给环境法的调整方法变革增添了新的活力。在环境法调整方法运行所面对的诸多现实挑战之中，最为明显的体现是“双重失灵”问题，即市场失灵与政府失灵[4]。

（一）作为公共产品的环境以及环境问题

公共产品是指这样一类商品：将该商品的效用扩展于他人的成本为零，无法排除他人参与共享[5]。与私人产品相比，公共产品有两个显著的特征：一是消费的非排他性；二是供给的不可分性[6]。环境的非排他性特点构成了环境污染和环境破坏的主要原因，进而形成了环境问题，而任何一个独立的个体或私人产商又不愿为公共环境问题单独承担成本和费用，其供给的不可分性（或称为非竞争性）容易被其他个体“搭便车”，因此，环境以及环境问题都具备了完全的“公共产品”属性。

作为资源配置最大化的市场不能有效解决环境及其问题的公共产品困境，因此，环境及环境问题的公共产品属性的克服需要市场之外的第三方就环境公共产品的供给以及环境公共产品的竞争性进行干预和引导，主要体现在：（1）政府作为社会公共利益的代表提供良好生态环境的供给；（2）政府在环境及其问题的解决方面引入竞争机制，引导市场机制在公共产品供给领域的应用，以充分发挥其资源配置的功能。

（二） 环境“外部性”的均衡化需要国家干预

环境问题产生的经济学理论基础更多地依赖于“外部不经济理论”，又称为“外部性”理论，是指在实际经济活动中，当一个个体的行为给其他不相关方当事人带来成本或者利益，但是该个体在作出决定时并没有将这些外部影响考虑进去时，外部性就产生了[7]。外部性有两种：一种是外在经济，这是好的、积极的影响；另一种是外在不经济，即是坏的、消极的影响，亦称为负外部性[3]542。这两种形态在环境领域都有突出的表现：一方面是个人对环境保护所做出的积极行为，如植树造林、荒漠治理等，另一方面则是受到广泛关注的环境负外部性问题，突出地表现为环境污染和环境破坏。

经济学上对于环境外部性的处理在于实现“纳什均衡”，即在环境行为者（包括环境保护者、环境污染者或环境破坏者）与社会公共相对方之间形成最优的利益配置状态。因此，为了鼓励环境正外部性行为，政府应当

立和完善环境保护激励机制；为了防止和减少环境污染或破坏行为，政府则应当将其溢出成本内部化，采取一系列成本内化的制度和措施。无论是正外部性还是负外部性，环境“外部性”的均衡化都需要国家干预。

（三） 环境信息不对称

环境问题的产生除了上述两种归属于环境本身和经济人的特性外，导致市场本身不能有效地发挥资源配置作用的另外一个根本原因就在于环境信息的不对称性，主要体现在：（1）环境信息分布不均；（2）环境信息的间隔性，是指环境负外部性行为与行为后果在时间上或在地域上存在一定的差距，致使环境信息不能在负外部性行为作出当时就被受害人或第三方所知悉；（3）环境信息的隐藏性，环境问题不仅仅是经济问题而且是一个技术问题，即环境信息的获得依赖于一定的技术发展。除此以外，环境信息的间隔性也同时说明了环境信息的隐藏性质，表现为一定程度的环境信息垄断。经济学家阿罗·德布鲁（arrow debreu）在分析信息不对称时认为，如果信息不完备或很昂贵，则政府通过许可证或信息的生产对劳务或产品市场的干预就是必须的[8]。因此，在环境信息不对称情形下，政府进行适当的干预，以保障公众的信息知情权、参与权和监督权是非常必要的。

（四） 政府失灵需要国家干预

国家在环境领域的干预包括积极干预和消极干预两个方面。所谓积极干预就是指国家对市场的建立、培育、发展、运行等方面起到积极的指导和维护作用，如通过政策手段为某一领域市场的发展创造良好的外在环境；所谓消极干预是指国家对市场运行过程中消极或负面影响的克服和制止，主要针对市场失灵，如环境问题外部性的内部化措施，包括征收环境税、排污费、收取押金等。然而，国家干预不是万能的，政府作为市场的干预主体，可能因为干预不到位、干预过度或自身利益偏好而存在利益设租或寻租行为。反映在环境领域的政府失灵可以体现在：其一，环境问题决策的复杂性导致决策不当，以及实施决策之随机性；其二，政府的环境监管不力与失当；其三，因环境要素牵连的相关政府部门的寻租行为和对智力、物力等社会资源的浪费[9]。因此，国家干预决不能损害市场所应当固有的竞争性，其在干预市场失灵的同时，同样需要干预政府失灵。

二、“国家干预”环境法应用之实证分析 国家干预作为一种重要的调整方法在环境法中得到了广泛应用，其分布遍及环境基本法、污染防治法、自然资源法、生态保护法和循环经济法等法律规范中。本文根据经济法“需要国家干预学说”对国家干预类别的界定，分别以指令性国家干预、指导性国家干预和直接介入性国家干预对环境法中的国家干预进行实证分析。需要解释的是，有学者做出“强制性干预”和“非常强制性干预”的区分，也有学者将其理解为“命令控制型”和“经济激励型”调控措施。如果本文未加严格区分，指令性国家干预等同于“强制性干预”和“命令控制型干预”，“非强制性干预”等同于“指导性国家干预”和“直接介入性国家干预”的结合，“经济激励型干预”等同于“非直接介入性国家干预”。

（一）环境保护法

1. 指令性国家干预

所谓指令性国家干预，是指国家利用指令性手段对环境问题所采取的干预措施。虽然它呈现为一种行政性手段，但是环境领域中的指令性干预在实质上区别于纯粹的行政手段，重点在于该指令性手段的环境公益性，以及该手段行使目标的政府非利得性。政府的指令性干预不包括纯粹行政性质的国家行政手段，而在于强调政府的指令性干预能够禁止、预防环境侵害者的环境侵害行为，同时使环境受害者从中受益，但政府本身不能从其指令性干预中获得任何收入或收益。这类收入或收益指的是政府通过行政权力的行使，在惩罚行政违法者的同时，使惩罚的收益直接指向政府本身，而没有指向实际受害者，实际受害者的利益没有因政府的行政行为而得到补偿。根据我国现有法律、法规、规章的规定，指令通常有设权、命令、禁止、许可、批准、撤销、审核、免除、确认以及监督等方式。

指令性国家干预在我国《环境保护法》中主要体现在：第一，总则中的第4条、第6条，明确规定国家环境保护规定必须纳入国民经济和社会发展计划，并规定了一切单位和个人的环境保护义务和检举控告权；第二，第2章“环境监督管理”中第13条规定的环境影响评价制度和第14条规定的现场检查

制度；第三，第3章“保护和改善环境”中的第17条、第18条、第19条、第21条，其中，第17条体现为对环境问题的直接控制和干预，第18条为环境问题的间接控制和治理；第四，第4章“防治环境污染和其他公害”中共11条，均体现为指令性干预，较为突出的有“三同时”制度、排污收费制度、限期治理制度等。

2. 指导性国家干预

所谓指导性国家干预主要是指国家和政府为了实现对环境问题的控制和治理，运用指导性干预手段对环境问题以及与环境有关的经济活动进行干预的方式。指导性国家干预又称为“柔性调整”或“柔性干预”，通常有三种表现形式，即行政指导、计划指导和行政协商[10]。在环境法领域中主要体现为非强制性的政府引导，以及没有明确激励措施的鼓励性规定。《环境保护法》第5条对环境保护科学教育事业的发展采取了指导性的干预措施：“国家鼓励环境保护科学教育事业的发展，加强环境科学技术的研究和开发，提高环境保护技术水平，普及环境保护的科学知识”。第9至12条规定了环境标准制度、环境监测制度、环境规划制度；同时，该法第20条关于“农业环境保护”和第23条关于“城乡建设保护环境”的规定，均体现为指导性国家干预。

3. 直接介入性国家干预

直接介入性国家干预是指国家使用非权力的、私法的手段直接地介入经济生活的一种干预方式，如政府进行非权力的特定物资购买、向特殊金融机构出资、向执行一定经济政策的机构提供国家资金、向公共事业和特殊形态的生产部门投资以及向私人企业提供补助等。在环境领域可以体现为环境权利交易制度、环境押金制度、财政补贴制度、环境保险制度、环境基金制度、国家生态补偿制度等。但可惜的是，在《环境保护法》中，除了第28条关于“排污费”的规定外，没有任何相关的规定。需要指出的是，由于“直接介入”的国家干预本身在法律规定上带有很强的指令色彩，为了避免在列举法律规定上的重复性，凡是能突出显示国家干预直接性的措施都不应在“指令性国家干预”中出现。

（二）污染防治法

我国污染防治法主要包括：《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《放射性污染防治法》等。

1. 指令性国家干预

首先就《水污染防治法》而言，指令性的国家干预主要体现在第2章“水污染防治的标准和规划”、第3章“水污染防治的监督管理”、第4章“水污染防治措施”第1节“一般规定”和第6章“水污染事故处置”之中；反映在制度方面，集中规定有水环境标准制度、水污染防治规划制度、环境影响评价制度、水污染物排放总量控制制度、排污许可证制度、水环境质量监测和水污染物排放监测制度、饮用水水源保护区制度以及突发事件应急制度等。在《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》和《放射性污染防治法》中，“法律责任”前各章的规定大多属于指令性国家干预，大部分条款均使用了“应当”、“必须”、“不得”和“禁止”等强制性用语；体现在制度上，表现为总量控制制度、环境标准制度、排污收费制度、清洁生产制度、现场检查制度、环境监测制度、“三同时”制度和环境影响评价制度等；部分修订后的法律规定了突发环境事件应急制度。

2. 指导性国家干预

由于指导性国家干预措施在法律约束力上比指令性干预要弱，其实际可操作性不强，几乎所有的“污染防治法”对指导性的干预措施规定得较少，主要体现在：《水污染防治法》第5条关于“水环境保护目标责任制和考核评价制度”和第6条“国家鼓励、支持水污染防治的科学技术研究和先进适用技术的推广应用，加强水环境保护的宣传教育”的规定。另外，该法第43条、第48条、第49条、第50条也对工业、农业和农村水污染防治作出了指导性规定；《环境噪声污染防治法》第8条和第9条规定了鼓励环境噪声科学研究和奖励措施；《大气污染防治法》第8条、第9条和第46条就防治大气污染奖励制度、鼓励大气污染防治科学研究以及鼓励支持消耗臭氧层物质替代品的生产和使用作出了规定；《固体废物污染环境防治法》第3条、第6条、第7条、第8条、第19条、第36条、第42条、第43条规定了相关的引导、鼓励、促进和奖励制度，以防治固体废物污染；《放射性污染防治法》第4条和第7条规定了鼓励和奖励条款，其他条款均体现为指令性规定。

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3. 直接介入性国家干预

2008年修订后《水污染防治法》改变了修订前缺少直接介入性国家干预规定的状况，在第7条中确立了“水环境生态补偿机制”。由于《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》以及《放射性污染防治法》中缺少政府实质性经济支持的规定，在这些污染防治法中，没有直接介入性的国家干预条款。

（三）自然资源法

我国自然资源法主要包括：《土地管理法》、《水法》、《矿产资源法》、《森林法》、《草原法》、《海洋环境保护法》、《渔业法》、《煤炭法》等。自然资源法的国家干预机制分类解析如下：

1. 指令性国家干预

《土地管理法》中指令性国家干预主要体现在非市场化和非私权化的管理制度之中，主要包括土地用途管制制度、土地利用总体规划制度、土地调查制度、土地统计制度、耕地保护制度、基本农田保护制度、建设用地控制制度、农村宅基地管理制度以及土地监督检查制度，基本覆盖了除第2章“土地所有权和使用权”之外的所有篇章。此外，《水法》、《矿产资源法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》以及《煤炭法》等自然资源法仍然秉承着污染防治法注重指令性国家干预的特点，在除“法律责任”篇章以外的其他各章均以“必须”、“应当”、“不得”和“禁止”等强制性词语规定了国家或其授权代表（政府）的干预权。

2. 指导性国家干预

《土地管理法》中指导性国家干预条款较少，主要体现在第7条关于土地开发利用保护的奖励规定以及第35条和第38条关于改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失的规定。此外，与《污染防治法》相同，《水法》、《矿产资源法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》以及《煤炭法》等均只在第1章中规定了鼓励科学技术发展和为自然资源开发利用保护做出贡献的单位或个人有权获得奖励，但没有规定具体标准和奖励方式。

3. 直接介入性国家干预

与其他自然资源法相区别的是，《土地管理法》大量应用了直接介入性国家干预手段，以市场的、私权化的方法介入土地管理之中，如土地权属制度、土地整理制度、土地征收补偿制度和国有土地有偿出让制度，其与指令性国家干预规定相结合，最终在土地管理领域实现国家土地管理与市场运作良性互动的干预效果。除《水法》、《矿产资源法》、《森林法》以及《煤炭法》等均在总则中规定了各项资源的权属以外，《水法》第7条、第29条、第31条和第35条规定了水资源有偿使用和水资源补偿制度；《矿产资源法》第5条规定了矿业权有偿取得制度，第6条规定了矿业权转让制度；《森林法》第8条规定了森林生态效益补偿基金、林业基金，第15条规定了林权转让；《草原法》第2章规定了草原权属及其承包经营权流转、第35条规定了舍饲圈养粮食和资金补助；《煤炭法》第34条规定了煤矿企业积累煤矿衰老期转产资金的制度；《渔业法》没有直接介入性国家干预规定。

（四）循环经济法

我国的循环经济法主要是以促进清洁生产、实施资源减量与节约、再利用和资源化的相关法律规定，主要包括：《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》、《节约能源法》和《可再生能源法》。

1. 指令性国家干预

我国循环经济法以促进清洁生产、提高资源利用效率、减少和避免污染物的产生为目的，没有以指令性国家干预为主要手段，主要体现在：《清洁生产促进法》第21条、第24条、第27条、第28条和第31条的规定；《循环经济促进法》第2章“基本管理制度”和第3章“减量化”中的部分条款。此外，在《节约能源法》中，也仅有以下内容属于指令性国家干预：第13条、第35条、第36条关于节能标准化的规定，第15条关于固定资产投资项目节能评估和审查制度的规定，第16-19条关于能效标识制度以及第20条关于能源认证制度的规定。最为典型的当属《可再生能源法》，该法全文几乎没有指令性国家干预规定，呈现出以直接介入性国家干预为主、指导性国家干预为辅的特点。

2. 指导性国家干预

与《环境保护法》、《污染防治法》不同的是，《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》均应用了较多的指导性国家干预条款，其中，《清洁生产促进法》第1、2章和第3章；《循环经济促进法》第1章第6条、第7条、第9条、第10条，第2章第11条、第16条、第17条，第3章“减量化

中第20条、第21条、第23条、第26条、第27条、第28条以及第4章“再利用和资源化”全部规定。相比而言，《节约能源法》中关于指导性国家干预条款的规定几乎占据了第1章到第4章的全部内容。

3. 直接介入性国家干预

《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》和《节约能源法》中均有“鼓励措施”和“激励措施”的专章规定，主要采用政府奖励、专项资金或基金扶持、税收减免、信贷支持、价格政策、政府采购等激励措施，以发展循环经济、促进清洁生产。《可再生能源法》则大量使用了直接介入性国家干预手段，几乎覆盖第3章“推广与应用”到第6章“经济激励与监督措施”的全部规定，代表性制度有可再生能源并网发电制度、可再生能源发电全额保障性收购制度、可再生能源电价附加补偿制度以及可再生能源发展基金制度等。

（五）生态保护法

生态保护法是调整各主体以生态科学为指导，遵循生态规律有意识地对生态环境采取一定的对策及措施进行保护的各项活动的法律规范的总称[11]。一般包括：《水土保持法》、《防沙治沙法》和《野生动物保护法》。

1. 指令性国家干预

《水土保持法》中指令性国家干预条款主要体现在第3章“预防”、第4章“治理”以及第5章“检查监督”之中；《防沙治沙法》中除第5章“保障措施”之外，几乎都体现为指令性国家干预；《野生动物保护法》则全文体现为指令性国家干预条款。

2. 指导性国家干预

《水土保持法》中指导性国家干预的法律规定主要体现在第7条和第2章“规划”之中；《防沙治沙法》中则仅有第7条关于国家支持防沙治沙的科学研究和技术推广工作、国家支持开展防沙治沙的国际合作的规定。

3. 直接介入性国家干预

《水土保持法》第 9条、第33条、第34条关于公众参与水土流失治理和荒山、荒沟、荒丘的治理的激励性规定，体现为直接介入性国家干预；《防沙治沙法》则利用第5章“保障措施”的规定，以项目预算资金、个人资金补助、财政贴息、税费减免以及签订土地承包合同的方式体现国家以经济手段和私权的方式对防沙治沙进行干预。《野生动物保护法》中仅有第4条关于野生动物保护成绩显著的奖励规定和第28条关于猎捕野生动物造成农作物或者其他损失的损害赔偿规定。

通过国家干预在我国环境法中应用的实证分析，不难看出我国环境法国家干预调整方法的应用现状和特点为：（1）环境基本法、污染防治法以及生态保护法以指令性国家干预为主，指导性国家干预为辅，其中，《环境保护法》中基本没有任何直接介入性国家干预；（2）自然资源法呈现出指令性国家干预和直接介入性国家干预并重的特点，其中，《水法》、《矿产资源法》、《森林法》、《草原法》和《煤炭法》中直接介入性国家干预与《土地管理法》相比较而言显得较弱，但《渔业法》几乎没有直接介入性国家干预；（3）循环经济法则以直接介入性国家干预为主，指导性国家干预为辅。

三、 环境法中国家干预手段的整合与重构 （一） 我国环境法中国家干预手段配置失衡，结构严重不合理

当前我国环境法中国家干预手段的应用现状和特点深刻地反映出我国环境法在国家干预手段的配置上存在重大缺陷，体现出结构不够合理、功能不够完善的问题：

1.环境基本法过于推崇指令性国家干预，淡化直接介入性国家干预

《环境保护法》作为环境基本法，在环境法体系中具有政策纲领性和原则性的特点。它是一种综合性的实体法，即对环境与资源保护方面的重大问题加以全面综合调整的立法，一般是对环境与资源保护的目的、范围、基本原则、重要措施、管理制度、组织机构、法律责任等作出原则性的规定[12]。《环境保护法》是环境单行法、环境法规、规章以及其他规范性文件制定的基准和依据，也是环境政策制定的基本导向。

从前文对我国环境法中国家干预手段的实证分析来看，我国环境基本法在立法目的、基本原则、基本制度和基本法律规范的条款设定方面过于强调国家强制性手段在环境资源开发利用和保护过程中的应用，过于强调行政管理在环境保护中的能动作用。就国家干预的类别而言，我国《环境保护法》的法律规定基本都体现为指令性国家干预，而指导性国家干预条款仅有三条，且体现为非核心条款和制度设定，严重欠缺直接介入性国家干预，从而呈现出国家干预手段配置上的

结构不合理，违背了国家干预的逻辑基础，也不符合环境法协调发展原则和经济调控制度的基本要求。

2.环境单行法严重欠缺直接介入性国家干预和指导性国家干预

受制于环境基本法的规制导向，构成我国环境单行法核心的污染防治法、自然资源法以及生态保护法也未能脱离环境基本法所采用的调整方法。其中，污染防治法的问题尤为突出，除了《水污染防治法》中仅有的“水环境生态补偿”制度以外，其他四部污染防治法竟然没有任何直接介入性的法律规定，也较少采用指导性国家干预调整方法。生态保护法同样忽视了经济激励手段在生态环境保护中的积极效用，转而采取了强制性的法律调整方法，因此在法律执行效力上难以起到应有的效果。

3.自然资源法的直接介入性国家干预手段过于简单，可操作性不强

作为对自然资源开发、利用、保护和管理的法律规范，自然资源法承担着合理开发利用与管护相结合的任务，因此，在市场失灵的基础上，国家对自然资源的干预要充分体现自然资源的经济属性和生态属性相结合的特点。然而，在我国自然资源法中，除《土地管理法》外，其他自然资源法在自然资源的权属配置、流转以及生态补偿等方面的规定较为单一和欠缺，背离了直接介入性国家干预手段的多元化选择，需要加以完善。

（二） 国家干预手段重构的理论解释

当前我国环境法中国家干预手段配置的失衡，迫切地要求就国家干预手段在环境法中的分布及其构成进行重新审视和构造。环境法中国家干预手段的重构应当秉承两项基本原则：（1）与“国家干预”的基本理论相吻合；（2）与环境问题的特性以及基本原则相协调。环境法中的国家干预既要遵循国家干预源于市场失灵的基本理论，又要尊重经济发展与环境保护协调发展的基本规律，突出用经济手段解决环境问题的基本导向。对于因市场缺陷、混乱而导致的环境污染和环境破坏等公共产品问题、外部性问题和信息不对称等问题，需要通过国家干预进行弥补，对于因市场缺失而导致的自然资源配置问题，需要国家干预建立和培育新型市场，深化传统市场，实现自然资源合理开发利用与保护。

1.“适度干预”原则要求加大直接介入性和指导性国家干预的比例，降低指令性国家干预的适用

“适度干预”原则作为经济法的首要原则，是指国家在经济自主和国家统制的边界或者临界点上所作的一种介入状态，其包含两项重要的条件：（1）适度干预是以市场为基础的干预；（2）适度干预是以保护竞争为目的的干预[10]54。国家干预不能取代市场，更不能阻碍或削弱竞争。然而，我国环境基本法、污染防治法和自然资源法中的国家干预却浓厚地体现为一种强制性管理和介入，不能体现对环境资源有关市场的正确引导或纠正，也不能体现为对新兴市场的培育与促进。以信息偏在、负外部效应、公共物品问题等为表现的市场失灵，内生于市场机制，市场机制的主要方面是市场结构，而市场结构中最重要的理论假设即是经济人理性[13]。环境法调整方法重在对经济人理性的正确认知和对经济不理性的防范与制约，前者在于正确引导和发挥经济人理性对于环境保护的积极作用，后者在于建立和完善环境风险控制制度。

因此，国家适度干预原则内在地要求在“国家干预”三种手段的选择和配置方面，应当尽量降低和减少指令性国家干预的适用，扩大直接介入性和指导性国家干预的应用范围。在市场经济条件下，资源的开发和利用主要由私的市场主体进行，经济个体利益与公共利益的矛盾表现得更加直接也更加尖锐。法律制度的安排也相应地表现出多样性的特点。对某些片面追求个人利益而严重损害公共利益的行为，如严重污染环境的行为，法律严格进行禁止，并规定了严厉的处罚措施；而对某些存在一定正当性的私人利益与公共利益发生冲突时，则首先规定由政府或其他相关主体对利益的享有者进行诱导或劝导，引诱或说服其放弃某种利益，以保障公共利益的实现。只有在采用上述手段不能达到目的且有必要时，才会采用强制性手段[14]。

2.非强制性干预与“协调发展原则”之间的内在统一

指导性国家干预和直接介入性国家干预又称为“非强制性干预”，其在环境法领域中的应用在于突出干预主体以指导性手段和经济手段对环境失灵进行干预，实现经济发展与环境保护之间的协调统一。社会发展兼顾环境保护是当代环境的要求，同时，

市场机制是引导发展趋势最好的调节器[15]。环境法的“协调发展原则”意指环境保护与经济建设、社会发展统筹规划、同步实施、协调发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。通过“协调”，消除把“环境保护”和“经济、社会发展”对立起来的任何一种片面认识；通过“协调”，突出政府在市场经济条件下秩序供给和协调职能[16]。因此，根据协调发展原则，客观上需要在环境法中加强市场机制等经济调节手段的作用，大力发展和培育环境资源市场机制，力求用经济手段解决环境问题，从而真正实现经济社会发展与环境保护的协调统一。

3.环境外部性对直接介入性国家干预的需求

制度经济学认为，环境外部性的解决依赖经济手段对于环境行为溢出效应的平衡，包括环境负外部性的内化和环境正外部性的激励和补偿，在客观上主要体现为环境经济激励政策的应用。根据价值规律，利用价格、税收、信贷、投资、微观刺激和宏观经济调节等经济杠杆，调整或影响有关当事人产生和消除污染的行为。一方面，借助于市场机制的作用，使外部不经济的环境费用内部化，改变生产者和消费者原有的经济刺激模式，纠正他们破坏环境的行为。另一方面，发挥资金配置功能：依据法律、行政授权，实现和聚敛用于环境保护的资金；资金的重新分配；资金的使用[17]。环境经济激励政策的采取则浓厚地体现为国家干预手段的直接介入性特点，因此，直接介入性国家干预对环境外部性的应对具有独特的功能和作用。

（三） 国家干预手段在环境法中的整合与重构

1.环境基本法

基本法作为一部集该部门法立法目的、基本原则和基本制度于一身的法律文件，对整个部门法的体系构建、制度拓展以及规范整合起到基础性和通灵性的作用。环境基本法作为一部全面调整环境资源开发、利用、保护和管理的基础性法律，其基本特征体现为：（1）基本原则的高度性和普遍性；（2）基本制度的导向型和基准性；（3）调整方法的综合性和均衡性。国家干预作为一种调整方法在环境基本法中的应用应当同时兼顾基本法的三个基本特征。从环境基本法的法律地位和作用来看，不同类型的国家干预在环境基本法中应当统筹兼顾、合理分配。

根据调整方法强制性的不同，我们可以将环境法的基本制度划分为三大类别：（1）环境控制制度，以强制性法律规定为主，包括环境影响评价制度、“三同时”制度、许可证制度、限期治理制度、突发环境事件应急制度和自然资源开发禁限制度等；（2）环境促进制度，以指导和促进手段为主，包括环境规划制度、环境标准制度和环境监测制度等；（3）经济调控制度，以经济手段调控实现可持续发展为主，包括环境基金制度、环境保险制度、自然资源权属制度、环境税费制度、自然资源有偿使用制度、 排污权交易制度以及生态补偿制度等。相应地，不同类型的国家干预手段可以对应不同的环境制度，即指令性国家干预多适用于环境控制制度，指导性国家干预多适用于环境促进制度，直接介入性国家干预则适用于经济调控制度。这样，不同类型的国家干预手段就能在环境基本法中得到合理分配，从而解决以指令性国家干预为主的现状。

2.环境单行法

根据本文对环境法体系的分类，我国环境单行法主要包括：污染防治法、自然资源法、生态保护法和循环经济法。目前，在这些单行法中，除了循环经济法中较为合理地配置了直接介入性国家干预手段，污染防治法和自然资源法两大核心领域均以指令性国家干预为主。国家干预经济的目标是要从资源配置的宏观经济视角来考虑资源投入的社会边际收益，而政府干预经济的手段和方式是尽力通过市场机制来影响微观经济单位的决策，通过微观经济单位的资源投入调整和资源转移来达成资源配置的优化[18]。因此，环境单行法中国家干预手段的重构和整合，应当基于环境基本法对于“环境经济”原则和“经济调控制度”的确立，以创造、引入市场机制为导向，增强直接介入性和指导性国家干预在污染防治法、自然资源法和生态保护法中的应用。

四、国家干预手段重构背景下环境法的变革 从目前环境污染防治法的实施情况来看，其整体运行情况令人担忧。究其原因，主要集中在以下几个方面：（1）指导性国家干预措施和制度过于原则；（2）市场失灵的干预手段过于单一，激励措施不足；（3）政府责任流于形式。因此，我国环境法的变革，可以从如下几个方面入手：

（一）完善《环境保护法》的基本法功能，合理分配不同类型的国家干预手段

1989年12月26日修订的《环境保护法》作为我国的环境基本法，在国家干预手段的选择上呈现出以指令性国家干预为主，直接介入性国家干预缺失的基本特点。因此，《环境保护法》的修改必须做到：

1.完善法律基本原则，增加“环境经济”原则

环境法基本原则在基本法中起到统领和指导的作用，具有弥补法律缺陷和法律滞后的功能。在基本法的结构中，应当实现基本原则和基本制度的统一。我国《环境保护法》应当确立环境经济的基本原则，作为指导基本制度的原则性规定。环境经济理论源于20世纪初关于福利经济学的分析，以庇古在《福利经济学》中所表述的政策措施为代表[19]。环境经济的法律化则以新制度经济学为代表，倡导法律的经济分析。因此，环境法的经济分析就主张对包括环境问题在内的社会问题应采取自由市场的方法，并且呼吁法律和经济分析中的协同作用。环境经济原则的确立，其主要目的和功能在于对环境基本法律制度中的“经济调控制度”起到基本的指引作用，并为《可再生能源法》、《循环经济促进法》以及《清洁生产促进法》中的经济激励法律规定奠定基本法依据。

2.建立和完善以直接介入性国家干预为主的基本制度

当前，我国《环境保护法》仅规定有环境标准制度、环境监测制度、环境规划制度、环境影响评价制度、现场检查制度、限期治理制度、“三同时”制度和征收超标排污费制度。其中，绝大多数都采用了指令性国家干预手段，少数采用了指导性国家干预手段，几乎没有任何直接介入性国家干预的规定，仅有的排污费制度还体现为征收超标排污费，不能满足排污费制度对环境外部性的规制需要。

因此，我国《环境保护法》的修改应该在现有环境控制制度的基础上增加以直接介入性国家干预手段为主的基本法律制度，包括但不限于：第一，确立自然资源权属制度，规定国家所有权，突出国家作为法律主体对自然资源所有权的法律救济；明确除国家所有权、集体所有权以外的自然资源用益物权及其流转的法律规定。第二，确立自然资源有偿使用制度，应对环境资源“公共产品”属性和外部性所带来的资源浪费问题，完善水、森林、草原等自然资源的对价计算标准。第三，建立和完善环境税费制度，将环境资源税纳入基本制度范畴。第四，建立生态补偿制度，明确生态补偿的适用范围、补偿主体、补偿条件、补偿对象、补偿标准及补偿程序等。第五，建立“排污权交易”制度，就排污权交易中的指标分配、交易条件、交易程序、交易标准以及交易登记等作出框架性规定，并与国际碳交易实践相对接。第六，建立“环境协议”制度，明确企业愿意采取什么措施预防或缓解污染和采取该措施的进度，基本上不具有强制约束力，而是依靠道德劝说和自律来改变企业的污染行为。根据欧洲委员会1996年在其一份有关环境协议的文件中的界定，“环境协议是工业界和公共机构为了实现环境目标的协议。这种协议可以通过确定义务的方式对协议当事人产生约束力。它们也可以采用由工业界单方承诺并由公共机构承认的方式。”[6]156环境协议给相关企业更多的自由，具有更大的灵活性，因此，签订环境协议比通过一项法律更容易、更迅速。环境协议能鼓励企业更好地将环境保护纳入企业管理甚至企业战略之中，是对环境法规的补充和完善[20]。第七，其他环境经济制度，如环境基金制度、环境保险制度、环境押金制度以及环境金融制度等。

就指令性国家干预制度而言，我国《环境保护法》还应当就当前集中出现的环境危机事件的法律应对及其制度问题作出规定，建立和完善环境危机应对法律制度，从而为环境危机管理法的制定奠定基础。就指导性国家干预而言，我国《环境保护法》除了对当前已经规定的环境规划、环境标准、环境监测等制度进行完善之外，需要着重建立和完善环境信息公开机制，对环境信息的界定、环境信息的范围、信息公开的条件、信息公开的主体、信息公开的程序、信息公开的对象以及信息公开的救济等予以明确规定，将目前已经颁布施行的《环境信息公开办法（试行）》中的规定予以补充、完善后，上升为《环境保护法》的基本法律制度。

3.确立符合国家干预特点的环境公益诉讼

当前我国的环境公益诉讼研究过于泛化，不同的研究维度对于环境公益诉讼的界定

诉讼构成、诉讼主体、诉讼请求、权利保障以及诉讼费承担等均有较大差异化的研究结果。国家干预的研究视角对于环境公益诉讼的确立及其构成具有重大的实践意义：

第一，现有三大诉讼体系无法满足弱势群体和环境公共产品的法律保护需要。就环境污染导致不特定群体的人身和财产利益遭受损害而言，由于受害人众多、受损价值难以评估、受害人智识水平低下等原因，不可能每一个受害人均有意识向法院提起环境侵权之诉，而且即便在法院受理每一个独立侵权之诉的情况下，法院也会因为案件众多而难以负重，且浪费司法资源，因此，民法救济措施在理论上成立但不可行。行政法律救济和刑法救济也仅针对后续违法行为采取法律强制措施，对已经造成的环境损害无能为力，且行政罚款和刑事罚金也不能用来补偿环境受害人的环境损害。因此，环境污染情形下的受害人不能通过现有的三大诉讼体系得到有效救济，迫切地需要国家作为社会公共利益的代表，为维护环境受害者的合法权益，以国家干预的形式提起环境诉讼，要求环境违法者对环境受害者或潜在受害者给予法律救济并承担法律责任，即环境公益诉讼。

第二，国家干预的法益特点为环境公益诉讼奠定了坚实的理论基础。国家干预作为经济法的调整方法，其核心理念在于通过对市场失灵和政府失灵的双重干预，保障社会公共利益的实现。这里的社会公共利益不是简单或孤立的利益范畴，在环境法律所保障的利益范畴下，国家干预的法益目标在于实现环境及社会公共利益的整合，强调国家干预对于社会公共利益的整合功能。经济法的法益结构并非忽视公民、法人的利益，而是通过对社会公共利益的保护进而实现对公民、法人利益的保护。这种法益结构只是凸现了对社会公共利益的保护，而不是将社会公共利益作为惟一的利益进行保护[21]。因此，环境公益诉讼所保护的公共利益类型至少应当包含：生态利益、国家自然资源所有权权益以及不特定群体因环境侵权所应保障的人身及财产利益。其中，生态利益以大气污染、生态破坏为代表，国家自然资源所有权权益侵害以水污染、自然资源破坏为代表，而后者则以重大环境侵权案件为代表。

第三，国家干预法律关系明确了环境公益诉讼的诉讼构成。国家干预法律关系是干预主体和干预受体因行使国家干预权和承担相应义务而产生的法律关系，以国家为干预主体，干预客体则表现为维护、促进和保护社会公共利益以及治理、制止侵害公共利益的行为。体现在环境公益诉讼中，干预主体应当为了维护生态利益、国家自然资源所有权权益以及环境弱势群体的人身财产利益，以提起诉讼的方式要求环境侵害者履行环境保护义务，纠正环境违法行为，承担环境法律责任。因此，国家干预视角的环境公益诉讼必然要求国家作为必要的诉讼主体提起或参加诉讼，以生态利益、国家所有权权益或不特定个体利益为诉讼标的，形成独立的诉讼构成，区别于现行的三大诉讼类型。

（二）实现环境基本法和环境单行法之间的统一与协调。

当前我国《环境保护法》与各单行环境法律之间在制度上没有构成一个良好的协调体系，各单行法之间及其自身的法律制度设计也难以实现立法目的。因此，不同类型国家干预手段的重构与整合为我国环境基本法和单行法之间的统一与协调奠定了坚实的实证分析基础。

1989年《环境保护法》在法律制度设定上受制于当时的社会经济和环境保护背景，很多制度安排和制度内容无法与当前的环境保护事业相适应，更为突出的是，部分环境法律制度与单行法之间的规定存在严重冲突：

1.限期治理制度

我国《环境保护法》第29条规定的“限期治理制度”与2008年修订后的《水污染防治法》第74条所规定的“限期治理制度”之间存在较大冲突。《环境保护法》规定的限期治理存在的主要问题有：第一，限期治理适用条件模糊，仅笼统地规定为“造成严重环境污染”；第二，限期治理期限不明，没有规定；第三，限期治理的实施主体为县级以上人民政府，而《水污染防治法》则规定为县级以上环保部门。因此，在修改《环境保护法》时，需要在“限期治理”制度的适用条件、期限、实施主体等方面作出与单行法相统一的规定。

2.排污收费制度

《环境保护法》第28条规定的“排污收费制度”将征收排污费的条件设定为超标排污行为；而2008年修改后的《水污染防治法》则明确规定：“

排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”同时，《环境保护法》规定的“征收超标排污费”制度与《环境保护法》确立的其他“防止环境污染和其他公害”法律制度相互冲突，形成对“超标排污行为”合法性的不同理解。因此，根据《环境保护法》的基本原则和其他法律制度的规定，应当将除噪音超标以外的“超标排污”确定为禁止性行为，并对不超标排污行为征收排污费。

3许可证制度

许可证制度是主管机关对符合条件的申请人核发许可证，允许其从事某种活动的制度[22]，被世界各国广泛应用于有关环境资源开发、利用和排污许可等方面。我国的环境许可证制度分别被规定在自然资源法、污染防治法、生态保护法和循环经济法等环境单行法中。然而，令人匪夷所思的是，我国《环境保护法》作为环境基本法却对许可证制度的设立及其内容等未作任何规定，从而导致基本法与单行法之间在重要法律制度方面存在最大、最严重的脱节。

（三）环境单行法的制度完善

除了确立部分基本类似的环境法律制度之外，环境单行法的制度完善需要根据污染防治法、自然资源法、生态保护法和循环经济法中不同类型的调整对象，以及国家干预手段的重构分析，有所侧重地建立和完善相应的法律制度。

污染防治法应着重构建以排污许可证制度、排污总量控制制度和排污权交易制度为核心的排污制度，重点引入环境保险制度和环境基金制度，加强环境税费制度在环境负外部性控制方面的作用和地位。

根据“科斯定理”的基本内涵，自然资源法着重建立和完善自然资源权属制度和自然资源有偿使用制度，加强自然资源初始权利分配和权利流转制度研究，确认国家和集体经济组织作为自然资源所有权人的地位、权利范围以及权利救济方式，确立资源节约激励制度，倡导资源节约和循环利用，从而与循环经济法中的规定相协调。

生态保护法着重建立生态补偿制度，明确生态补偿的条件、范围、补偿主体、补偿方式、补偿对象和补偿标准，引入多元化的生态保护激励制度，加强税费、财政、市场机制在生态保护方面的激励作用。

（四）建立与政府失灵相适应的政府环境责任制度

政府环境责任是指在环境保护领域，中央和地方各级人民政府以及执行公务的人员，根据环境保护的需要和政府的职能定位所确定的份内应做的事，以及没有做或没有做好份内应做的事时所要承担的不利后果，包括积极和消极两个层面的政府环境责任[23]。国家干预的逻辑基础不仅在于市场失灵，同样也在于政府失灵。因此，在环境开发利用和保护过程中，政府会因为不作为、干预程序不当、干预失当以及越权干预而承担相应的法律责任。

环境法中的政府责任则是指政府在干预、协调、管理、参加、引导市场良性发展和保护环境的过程中，由于自身的过错给市场及其相关环境权益主体的利益造成损害，依法承当相应的法律责任，主要体现为环境经济赔偿责任、行政责任以及刑事责任。其中，以政府的环境经济赔偿责任彰显其独特魅力，也是惟一能够让政府以独立法律主体身份承担的法律责任形式。这种经济赔偿责任类似于日本环境法领域中的国家赔偿诉讼，但与我国附属于行政诉讼的国家赔偿诉讼不同。在日本，行政机关在环境方面的违法措施给居民造成损害时，受害的居民对国家或地方公共团体提起请求损害赔偿的国家赔偿诉讼，间接地追究环境行政违法责任[24]。由于我国目前国家赔偿诉讼的起诉资格和条件等方面的限制，政府的环境行为不可能纳入到国家赔偿之列，且赔偿的性质及数额也不同于政府经济赔偿责任。因此，国家干预手段重构条件下的环境法应当考虑建立政府的环境经济赔偿责任，以克服政府失灵所带来的消极法律后果。

综上所述，环境法的调整方法离不开国家干预，但现行环境法的法律规范中对于不同类型国家干预手段的选择与配置存在结构失衡的缺点，因此，不同类型国家干预手段的整合与重构显得尤为重要，并直接影响我国环境法体系及其内容的重大变革。

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第6篇：环境保护基本制度范文

近30年来，我国城镇化快速发展，城市数量急剧增加。城镇化率由1978年的17.92%上升到2010年的47.5%，根据第六次人口普查，2010年11月1日，中国城市人口已经达到6.6亿人，占人口总数的49.27%。城镇化已经成为我国解决就业、实现市场扩展、推进新型工业化的重要举措，城市地区逐步成为经济发展的基本空间单元。 “十二五”期间，我国城镇化率将达到53.5%以上，中国城镇人口将首次超过农村。“十二五”规划纲要提出，要坚持走中国特色城镇化道路，科学制定城镇化发展规划，促进城镇化健康发展。环境是城市健康、可持续发展的基础，为了保障城市健康发展和环境安全，《国家环境保护“十二五”规划》提出要研究编制城市环境保护总体规划。因此，研究城市生态环境保护总体规划的内涵与基本特征、理顺城市环境规划体系、明确试点思路与方式就成为当前环境保护规划研究的一项重大课题。 城市环境保护规划制度发展及问题 城市环境保护取得积极进展，但环境质量不容乐观 经过30年尤其是“十一五”期间的大力投入，城市环境设施建设取得重大进展，到2010年，全国城市污水处理率达到77%以上，比2005年提高了25个百分点，生活垃圾无害化处理率达到72.06%，比2005年提高了12.35个百分点。环境质量也有所改善。2010年，全国地级及以上城市空气中二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物达到国家环境空气质量二级标准的城市比例为83.9%，比2005年提高27.7个百分点；但城市空气中的可吸入颗粒物、二氧化硫浓度依然处于较高水平，流经城市河段水质较差，环境质量总体不容乐观。 城市环境问题发生重大转变 一是基于自身效益最大化的城市发展定位与区域流域环境功能要求不协调，产业和城镇布局缺乏对环境健康安全的全面考虑，高危企业布局性环境风险十分突出，2006年开展的大排查行动结果显示，7555个化学工业与石油化工建设项目中，81%布设在江河沿海水域、人口密集区等环境敏感区域，其中45%项目为重大风险源。“十一五”期间47起重大环境污染事件中，有11起属于布局不合理造成。二是城乡建设布局与生态安全格局不匹配，生态重要区与敏感点（带）处于被动、补救性的保护之中，被挤占破坏现象普遍。三是城市建设布局、规模与经济发展目标、模式未充分考虑资源环境承载能力，城市建设与经济发展缺乏基于资源环境的约束性控制。四是城市发展的环境质量控制目标较少，反映生态系统、人居环境健康的指标更为缺乏。五是城市环境保护要求缺乏强有力的保障机制，与城市建设、土地利用、经济发展等相关规划缺乏充分衔接等。 城市环境规划制度滞后于城市发展 城市环境保护规划经过二十多年的发展，形成了一系列规划制度，如“创模”规划、生态市建设规划、城市环境综合整治规划、城市五年环境保护规划等，对城市环境保护开展有重大作用，但总体上偏重于环境保护本身任务设计，滞后于城市发展。 首先，城市环境保护规划作为城市建设的一项专项规划，被动依据国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划等编制，难以从区域或者流域范围内，合理确立城市环境的功能定位；难以从区域生态环境格局和资源环境承载力的角度，预先确立城市发展的“红线”，合理调控城市发展规模与格局。 其次，环境保护规划的对象覆盖水、土壤、大气等要素，实施部门除环保部门外还涉及到农、林、水利、城建、海洋等部门。目前城市环境保护规划重点在于污染防治和环境治理，对环境实施被动保护和补救修复。各环境要素之间分割隔离，难以对城市环境系统保护与优化进行系统性、整体性、综合性考虑，也难以协调和应对复合型、交叉型的环境问题。 再次，现行环境保护规划期限短、范围小，难以对全市域长远发展提供环境保障。城市建设、土地利用、主体功能区、产业发展、工业园区建设等开发建设规划期限一般都在10～20年以上，从中长期角度对资源开发和经济建设活动做出安排，但现行的城市环境保护规划期限一般只有5～10年，难以对中长期开发建设活动提出长远的、系统的控制引导要求，规划缺乏长远战略，导致城市环境保护“头痛医头、脚痛医脚”。 另外，与其他具有类似基础性作用的规划相比，我国城市环境规划在规划效力、规划体系、规划实施力度方面还相对薄弱。 城市生态环境保护总体规划的基本特征与核心要求 城市生态环境保护总体规划是城市人民政府维护人民群众生产、生活环境安全，保障生态系统健康，促进城市可持续发展的基础性、战略性安排，是实现城市健康发展的重要公共政策之一。城市生态环境保护总体规划是环境参与城市发展综合决策的平台，与主体功能区规划、城市总体规划、土地利用总体规划等同属城市基础性规划，从不同角度对城市发展规模、布局、方式、产业等发挥调控和引导作用，优化城市发展、提供宜居环境，提高城市可持续发展能力。城市生态环境保护总体规划与其他基础性规划在编制实施中要相互协调衔接，应在同一级别审批，确保城市发展与环境功能、环境承载力相协调。 基本特征 基础性地位体现在先导性、约束性、长期性、基础性方面。先导性是从维护环境安全与生态系统健康的角度，提出城市环境战略定位，环境保护总体布局、环境质量要求，从环境的角度提前对城市定位、建设规模与布局、经济发展方式等做出引导性要求。约束性一是强调城市建设与社会经济发展应该在人口和资源环境承载能力范围内，对城市资源能源消耗、污染物排放量提出分阶段控制要求；二是根据区域和城市生态环境结构特征，制定环境功能区划，实行分区指导，分类控制，有序开发，尤其是对生态环境“红线”区域，实行严格保护，建立规划的硬约束指标。长期性是强调规划立足于城市未来中长期经济社会可持续发展，基于国家、流域、区域环境保护战略要求，系统制定城市环境保护中长期方案。基础性是指规划强调从环境、资源、社会、经济、文化等多个维度，尤其是资源环境的角度确立规划定位与基本思路，作为衔接协调经济规划、城市规划、土地规划等基础规划的平台，同时对环境保护、污染防治、生态恢复、资源保护等专项规划提出维护和改善要求，需要各个部门联动，采取综合措施实现规划目标。提高规划审批行政层级，建立法规保障机制，提高规划的公定力、确定力、约束力和执行力。#p#分页标题#e# 核心任务要求 城市生态环境保护总体规划是以保障城市健康发展为目的，以人口与环境资源承载力为基础，以环境功能区划和环境质量目标为核心，以污染减排、质量改善、风险防范、健康维护、生态恢复为手段，对人民的经济和社会活动进行科学引导、合理约束，促进城市与环境协调发展的总体部署。规划的范围包括城市和乡村在内的全部市域范围，规划期应着眼中长期，至少与城市总体规划与土地利用总体规划保持一致。规划的主要内容包括： 一是确立以城市健康发展为核心的目标指标体系。立足于城市环境安全与可持续发展，根据城市环境系统特征，建立分阶段环境目标指标体系，重点是环境质量、环境健康和环境安全指标。二是建立与区域环境系统协调的环境功能区划体系。与国家、区域、流域环境保护战略相协调，明确城市环境战略定位。制定城市环境功能区划，制定分区环境质量与环境管理目标指标，作为引导城市发展、人口布局的基础。三是界定保障城市生态环境安全的“红线”空间。基于城市环境系统敏感性、重要性评估，划定城市生态“红线”，不容逾越，保护城市生态安全格局。四是明确基于人口、环境承载力的城市发展阈值。基于城市资源承载力、环境容量和规划期内社会经济发展阶段、技术水平，合理确定城市人口、经济发展规模，提出优化调整要求。五是制定重点领域重点区块的环境保护总体要求。从污染减排、环境治理、生态恢复等重点领域以及河流水系、重要产业聚集区、人口聚集区、生态功能区等重点区块，制定环境保护的总体要求，指导专项资源环境保护行为。六是建立内外兼顾主动防控的环境安全保障机制。树立牢固的环境安全意识，辨析区域环境影响与污染物传输模式，识别城市建设与产业发展的环境风险，积极主动防范区域性环境事件和城市内部突发性环境事件。七是完善引导和约束相结合的规划实施保障体系。建立完善规划实施机制与政策体系，落实对社会经济发展的引导性要求，明确城市环境质量目标的法制保障。明确规划实施的组织领导、评估修订机制、相关规划的协调衔接机制等要求。 与相关规划的关系 城市生态环境保护总体规划是环境规划体系的关键环节，起着承上启下、左右衔接的作用。一是落实部级、省级五年环保规划、重点区域、流域环境保护规划的落脚点，在宏观尺度上落实国家和区域环境战略要求，在时间尺度上落实五年规划要求，在中长期尺度上长远谋划、主动调控、分阶段评估修订的基本思路。二是协调城市规划、土地规划的平台，城市生态环境保护总体规划与属于同一层级的城市总体规划、土地利用总体规划和主体功能区规划各负其责、分工协作，从环境安全、生态系统健康角度，发挥保障城市可持续发展的基础性作用。三是指导环保专项规划、治理规划的纲领，城市生态环境保护总体规划对下一层级的污染防治、生态保护、资源保护等专项规划发挥宏观引导、综合统筹、指导约束的作用。 推进城市生态环境保护总体规划的建议 选择典型城市推进试点工作 试点城市选取应突出代表性和全面性，区域上应覆盖东中西部，城市规模以大中城市为主，应覆盖不同城市化和工业化发展阶段，沿海和内陆城市兼顾。对试点城市，建议考虑给予一定优惠政策，在能力建设和污染治理专项资金投放、环境保护相关工作技术指导等方面进行适度倾斜，以激励机制形成示范效应。 制定城市生态环境保护总体规划技术指南 建议制定城市生态环境保护总体规划技术指南，建立规划编制技术流程，明确规划范围、规划期限、规划目标指标、重点任务、政策机制等部分的具体内容和技术要求，明确规划文本说明和图集的技术要求。技术指南还应针对我国不同区域、不同发展阶段和规模的城市，编制城市生态环境保护总体规划提出差异化的技术要求等。 逐步建立城市生态环境保护总体规划的法律保障和管理规范 建议在修订环境保护法等法律中，确立编制城市生态环境保护总体规划的法律要求，规定“国家环境保护重点城市的人民政府，应组织编制城市生态环境保护总体规划”。明确规划编制与报批制度，规定“城市生态环境保护总体规划通过省、自治区人民政府审核后，经国务院环境保护行政主管部门审查同意，报国务院审批”。明确规划的衔接要求，规定“城乡规划、土地利用规划等的制定和实施，应与环境保护规划相衔接，并确定保护和改善生态环境的目标与任务”等。建议制定出台“开展城市生态环境保护总体规划试点工作的指导意见”，明确开展城市生态环境保护总体规划试点的重要意义、基本原则、规划编制管理要求等。制定“城市生态环境保护总体规划实施管理办法（试行）”，细化规划编制、报批、实施、评估、修订的具体程序和要求。同时，建议国家环保重点城市的生态环境保护总体规划由环境保护部或国务院审批。

第7篇：环境保护基本制度范文

1.1 研究背景与研究意义

1.1.1 研究背景

改革开放以来,我国的经济迅速发展,取得了举世瞩目的成就,国内生产总值已跃居世界第二。但骄人成绩的背后却是对环境的过度破坏,严重影响着社会的全面、协调和可持续发展。农村环境是整个社会环境的重要组成部分,然而受城乡二元结构以及传统的粗放式经济增长模式的影响,长期处于监管的盲区,遭受着严重的破坏。特别是随着农村城镇化的迅速推进,一些大型乡镇企业的涌入和规模化养殖产业的快速发展,又进一步增加了农村环境的负担,使本已污染严重的农村环境雪上加霜。

近些年来,党和国家政府采取了多项农村环境保护措施,加大了对农村环境的保护力度,为促进农村的生态环境建设做出了重要贡献。2007年,党的十七大报告提出建设生态文明,保护和改善农村环境的目标和任务;特别是 2012 年,党的十报告中提出“美丽中国”的概念,并将“环境之美”视为建设美丽中国的基础,而农村环境又是整个社会环境的重要组成部分,所以新一轮的农村环境整治工作正在有序进行。

随着人们对农村环境的普遍重视,如何保护农村生态环境成为当前解决“三农”问题的首要问题。然而我国虽制定了大量的关于推进农村环境的政策与制度,但是在实施过程中却往往很难达到政策规划的预期,被经济或其他利益所支配,不利于农村环境的保护。鉴于此,建立健全专门的农村环境保护的法律法规势在必行,加强农村生态环境保护的法制化建设迫在眉睫。

1.1.2 研究意义

农村环境与农民的切身利益息息相关,有效保护和治理农村环境是解决“三农”问题的关键。对农村环境保护法制建设课题的研究,在理论上和实践上都具有重要的意义,具体表现如下:

第一,有利于丰富社会主义和谐社会理论。农村的全面、协调、可持续的发展是构建社会主义和谐社会重要组成部分,只有不断缩小城乡差距,实现农村与城市的相互协调发展,农民和市民共享发展成果,才能从根本上贯彻和落实科学发展观,体现社会主义制度的优越性。从总体来看,当前我国的农村环境是基本健康和稳定和谐的,但是一些局部地区破坏严重,已成为影响地方经济发展的不利因素,甚至还严重威胁着农民的身体健康。在这种环境背景下,从法制建设的角度来探索实现农村环境保护的目的,实现人与自然的和谐相处是具有重要意义的。

1.2 国内外研究现状

1.2.1 国内研究现状

随着国家对“三农”问题的普遍重视,农村环境问题也成为国内学术界探讨的焦点话题,在关于农村环境的法制建设问题上也进行了一定的理论探索。

唐刚的《我国农村环境保护的法律问题》,在分析现行农村环境保护制度所存在的问题以及产生缘由的基础上,从健全政府管理体制与环境监督机制、完善法律和法规体系、保障农民的环境知情权与参与权、完善法律援助体系以及建立政府驱动与公众参与相结合农村环境保护机制五个方面提出了农村环境保护法制建设的途径;邹荣在《健全完善环境保护制度研究》,从现阶段环境保护规划理念、国家环境保护体制、环境保护地方制度以及公民参与状况四个方面进行分析,提出了健全和完善社会保障制度的建议对策。李彦玲和李延华在《农村环境保护与农村经济发展良性循环机制探索》一文中,针对当前农村经济发展过程中面临的严峻问题,从建立农村环境保护与农村经济发展良性循环机制进行探索,提出了建立和完善关于农村环境保护的法律体系、加强政府对农村环境的综合治理、多渠道增加对农村环境保护的资源投入、加大文明生态村建设的投入与普及力度等方面的建议。杨永芳的《解决农村生态环境问题的法制对策》等文章也从如何加强农村环境保护治理工作提出了各自的观点,为本文的深入研究提供了大量的可借鉴性资料。吉林大学硕士研究生王迪新的硕士论文《我国农村环境保护法制建设问题研究》中,结合当前我国农村环境保护制度中的《中华人民共和国环境保护法》的实施状况,从四个方面提出了完善我国农村环境保护法制建设的构想与建议。此外,还有部分学者专门从经济手段、行政监管、立法执行等视角提出了健全我国农村环境保护法律体系建设的主张,对本文深入探讨农村环境保护的法制建设提供了有价值的理论参考。

1.2.2 国外研究现状

国外关于农村环境保护问题的研究,大多是与农业经济发展和生态农业发展联系在一起的,从国外经验来看,美国联邦政府较早的将重视农业发展与生态环境保护结合在一起,较好的保护了农村环境。与之相对应的,国外关于农村环境保护法制建设的相关研究也主要体现在加强对农村环境的管理、发展农村循环经济与完善基本的农村生态安全法律制度体系方面。第一,对农村环境的管理。德国部分学者认为,中央和地方政府肩负着环境管理的重任,以环境因子外部性的特点,要合理划分环境政策的制定标准和实施方案,以此为农村环境保护提供法律保障。第二,在发展农村循环经济上。韩国学者从国家新村建设的视角出发,提出通过加快新村建设的途径促进农村环境保护法制建设的建议,实现农村经济建设与农村环境保护建设的同步进行,此外,韩国学者还主张通过环境相关政策与经济政策、农业发展政策、资源开发政策共同作用,推动农村经济的循环模式。第三,在完善基本的农村生态安全法律制度体系上,日本学者从日本较为完善的环境保护法律制度出发,对健全农村环境的侵权损害赔偿制度和环境公益诉讼制度进行了深刻剖析,构建以《环境基本法》为核心的农村生态安全法律制度体系。总之,由于各个国家的学者根据各自不同的农村环境的状况,从国家的发展实际提出了相应的农村环境保护的法制建设的建议,为各国的农村环境的治理与维护提供了坚实的法律保障。

第 2 章

农村环境法制建设的一般概述

加快农村环境的法制建设 ,只有明确涉及农村环境法制建设的一般含义和主要内容,并从加强农村环境法制建设的重要性出发,才能有针对性地提出加强农村环境法制化建设的建议。本章主要对本研究涉及的农村环境法制建设的理论基础与重要性进行系统阐述。

第8篇：环境保护基本制度范文

关键词：农村生态环境；环境法制；环境立法；环境政策

随着农村经济的发展与新农村建设的加快，农村生态环境保护与农村社会经济发展相比较存在着明显的不同步。昔日的山青水秀土肥村美的秀丽乡村，出现了水体大面积污染、土壤肥力下降、垃圾随意堆放、工业污染加剧的情况。长期以来由于国家政策、资金和技术支持力度不够，农村生态环境保护落后于城市速度，对农村居民卫生和健康构成了巨大的威胁。尽管近期国家加大了农村生态环境治理政策力度，农村生态环境保护工作取得了较大进展，但由于农村的点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加，各种新旧污染相互交织，工业及城市污染向农村转移，使农村环境形势仍然十分严峻，并危及农村饮水安全和农产品安全，严重制约了农村经济社会的可持续发展。因此要落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，就要加强农村生态环境保护，切实解决危害农民群众身体健康、威胁城乡居民食品安全、影响农村可持续发展的突出生态环境问题。而解决这一问题关键在于是否建立健全农村环境保护的有效政策、法规与制度体系。

一、农村生态环境问题的表现

(一)水体污染严重，水生态系统破坏

农村水体污染主要表现是工业污水、农业污水和生活污水“三污合流”，未经处理的废水直接污染饮用水源，无法满足农田灌溉；同时近几年农村旱涝灾害频发，河流断流，湖泊萎缩，鱼虾绝迹，天然绿洲消失，水库蓄水减少，地下水位下降严重。

（二）基础设施建设落后，固体垃圾污染严重

长期以来，村庄建设规划差，基础设施少，道路无硬化、无公厕、人畜居住混杂、不可降解农膜使用量急剧增加却无法回收，固体垃圾随意堆放。

（三）农业生产不当，环境资源破坏严重

农民环保意识比较薄弱，滥施农药、化肥，恳荒围湖造田，乱挖乱采，不仅农业产品受到严重污染，也逐渐污染了土壤、空气、水源，对农业生态系统造成极大威胁。另一方面由于人多地少，再加上自然灾害多发，土地退化、沙化、碱化严重，进—步加剧了人地矛盾。

（四）集体林权改革滞后，林业生态系统破坏

集体林权改革滞后，经营主体不明确、经营机制不灵活、利益分配不合理，严重影响了农民发展林业的积极性。其次地方政府决策不当，盲目开发山区，发展果业，加剧了森林植被破坏。再由于农村经济落后，农民伐木为柴，乱砍滥伐现象屡禁不止，结果是森林生态系统的破坏，使生物多样性环境遭受了破坏，并造成了大量水土流失，土地蓄水量下降。

（五）工业向农村的转移，加剧了农村的工业污染

乡镇企业大多是一种以低技术含量、布局不合理、无集聚效应、粗放经营为特征的工业化。由于其生存环境、基础条件及管理水平的相对薄弱，造成污染后缺乏治理技术与资金，治理困难，使农村生态环境产生工业化污染问题。同时大量污染严重的城市工业企业搬迁到城郊或农村地区，或者直接将城市垃圾运往农村，造成城市工业污染“上山下乡”。

二、农村生态环境问题法制成因与对策

农村生态环境问题的产生有着自然、历史、经济与社会等诸多方面原因，这里只对其法制成因与对策进行分析。现行法制状况对环境的保护力度不够，立法是从过去的经济发展为重，环境保护为轻出发，“环境立法缺位,农村环境管理机构匮乏,环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配,基本没有形成环境监测和统计工作体系”。①所以，要健全和完善我国农村环境法制建设，以新的角度和新的观念完善环境法治建设是统筹城乡发展、统筹人与自然和谐发展的重要举措。下面对影响农村生态环境法制建设成因逐一进行分析。

（一）环境政策原因环境政策原因主要表现是环境政策失灵。环境政策失灵是指国家在农村生态环境保护方面的宏观政策失灵和微观政策失灵。宏观政策失灵集中表现为政府在宏观经济政策制定过程中忽视农村生态环境保护和缺乏必要的环境问题保护对策，只到07年国务院专门召开的全国农村环境保护工作会议，才出台了《关于加强农村环境保护工作的意见》，才将农村环境保护工作提到了新的高度。与城市相比，城市早已在这些方面如生活污水集中处理、环境噪声和烟尘控治、工业企业污染物达标排放、循环经济与节能及减排、综合利用等方面有一套行之有效的政策与措施。同时还有“创建环境模范城市”的鼓励政策以及有“飞行监测、限期治理、关停企业”等强制措施，而农村在这些方面几乎是空白。微观政策失灵是指具体的环境保护政策的缺陷而导致的环境问题。一方面是政策不够健全，在农村生态环境保护方面缺乏实效性强的政策，即使有政策但因原则性太强缺乏可操作性而没有起到应有的作用。另一方面是已有的环境保护政策存在着不一致和不协调之处，尚需完善。无论是政策体系，还是工作力度，农村环保工作都还在起步阶段，其中农村生活污染治理、规模化畜禽及水产养殖污染治理、农业废弃物综合利用、土壤污染防治技术、农药和化肥面源污染防治等政策几乎是空白。因此，要根据农村环境问题量多面广、监督对象复杂的内在特点和工作基础薄弱的实际现状，加强农村生态环境政策支持工作，在政策上倾斜，在经济上扶持，在技术上支持。要多出台农村环保财政补助、污染减排财政奖励等政策手段，推动实施农业可持续发展战略。“尽管中国农村环境与经济的矛盾有别于城市,但城市环境保护积累的经验和各项管理制度足以供农村环境管理借鉴。”②环境问题的出现与经济发展密不可分。资源、环境是农业可持续发展的核心和基础，农业可持续发展需要生态环境支撑。所以加大政策保障措施，优化农村生态环境，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是扎实推进社会主义新农村建设的关键。

（二）立法原因

立法原因主要是指农村生态环境立法缺位，已有立法对农村生态环境保护力度不够。《环境保护法》立法时间较早，受时代影响侧重于工业污染控制和城市环境保护，对农村生态环境保护方面关注不够，仅有几个条文很简单。我国目前的诸多其他有关的生态环境法规，如《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等，对农村生态环境管理和污染治理的具体措施与制度规定不足。二是农业自然资源利用与生态保护缺乏统一规范，并且未能将农村环境、农村自然资源和农村生态的保护统一起来，农民的环境权益无法得到有效保障。三是行政法规不到位，本应弥补农村生态环境的上位立法的过于原则性和不足这种情形，却未能出台一部农村生态环境保护的综合性行政法规。“一些重要环境领域还存在立法空白,如土壤污染防治、农用塑料薄膜污染、农村噪声污染、农村生活污水污染、农村环境基础设施建设等方面的立法基本是空白”。③各地方即使有相关地方法规，在规定上也不尽相同，比较混乱，并且是条块分割，形不成完整统一制度体系。如农业部负责农业环境保护工作，主要是保护和管理农业环境，控制农药、化肥、农膜对环境的污染，推广植物病虫害的综合防治。国家环保总局负责农村村镇环境保护工作，各个地方政府所颁布的农业生态环境保护条例涉及到渔业、水利、林业多个部门，内容和规定都存在差异。因此，加强立法工作，完善农村环保的地方性法规体系是农村生态环境保护的基础。将来的《环境保护法》的修改应强调农村生态环境保护，并制定农村生态环境单行法；相关法律法规的立法也要关注农业生态环境的保护。同时尽快制定《土壤污染防治办法》等专项法规，逐步把农村环境保护纳入法制化管理体系之中，修订原有涉及农村环境保护而不适宜的法律法规，做到有法可依，责权清晰，有效防止农村地区种植业、养殖业、工业、生活以及外来污水和废弃物的污染，防止农村生态遭到破坏。

（三）法律制度原因在农村生态环境保护制度方面，考察现有的有关生态环境建设的基本法律制度，会发现现有的制度比较零散、不全面，缺乏对农村生态环境建设的基本法律制度系统而明确的规定，无法满足生态环境建设的实际需要，从而导致制度缺位、制度执行和监督不力的情况。目前相关法律法规虽已建立了环境影响评价制度、排污收费制度、污染集中控制制度、限期治理污染制度等一系列生态环境管理制度，但这些制度主要应用于城市环境污染的治理方面。同时在农村生态保护方面仍存在制度缺位现象，至今仍没有一套治理农村生态环境问题的制度具体安排。在这种制度缺位的情况下，诸如土地退化、水土流失、水资源浪费与污染严重等重大生态环境问题难以得到有效治理。再次，尽管在有些方面建立了制度，但由于制度执行不力，致使制度功能不能有效发挥。从环境污染的治理制度来看，如排污收费制度，资源收费制度虽然对控制环境污染有积极的作用，但在实施中存在着一定问题。此外，生态环境保护和建设是一项系统工程，涉及计划、农业、林业、畜牧、水利和科技等多个部门，管理体制与环节多、各项治理措施相互脱节，造成制度执行和监督不力。因此要尽快建立起农村生态环境保护的基础制度。“农村环境保护制度和考核体系建设要尽快建立,将城市环保和农村环保置于平等位置,从法律、法规体系上,对农村环境保护制度的建立提供依据”，④它是构成农村生态环境建设法律的基本内容，对于实现生态环境建设法律的目的与任务具有极为重要的意义。这些制度应当包括：除继续完善排污许可证制度、征收排污费制度、环境影响评价制度等制度在农村环境保护工作中切实可行外，还应建立如下制度：农村生态环境建设规划制度、农村清洁生产促进实施制度，生态环境建设问责制度、农村环保责任制度和农村生态环境考核制度，畜禽养殖污染防治管理制度、生态环境监测制度、农村生态环境信息公开制度、农村生态环境补偿制度、农村生态环境建设财政转移支付制度、生态环境破坏事故防范与预警制度、农村环境纠纷法律援助和公益诉讼制度等。

（四）政府管理原因农村生态环境问题形成的重要原因之一是环境管理不当。主观上来看农村生态环境管理是有政策但政策在部门之间协调不足或冲突，无手段和措施来达到政策目标；农村环境管理机构匮乏，环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配，基本没有形成有效行政管理工作体系和管理措施。客观上是农村生产与生活中不科学的行为，长期形成的一些生活陋习和农村环保基础设施的缺失，企业地处偏远、点多面广，排污主体具有不确定性，监管主体很难界定，难以用城市的监管的手段与用行政执法的手段来治理。因此要克服以上不足，农村环境治理要走与城市环境治理不同的工作思路，要创新工作方法，增强服务意识，变监督管理为预防管理，变单纯的依法行政为服务与执法相结合。具体工作中要将农村环境污染防治纳入年度考核范围，实行行政问责制的工作体制，形成党委领导、政府推动、部门联动的工作格局，落实工作人员与经费，探索多元化、市场化、专业化的农村环保治理社会化管理模式和机制。其次，制订农村生态环境建设规划及年度实施意见，根据年度工作重点，将各项整治和建设任务分别落实到相关部门，并建立农村环境保护责任制，设立环境指标作为对乡镇考核的重要指标，专门出台年度生态任务和环保专项行动考核办法。再次，要强化农村环境服务与执法力度。在服务上，要象创建国家环保城市一样大力开展生态乡村示范创建，重点开展农村工业点源污染防治、生活污水与垃圾治理、农村畜禽养殖业的管理、土壤污染防治、流域河道整治、生态产业实施等关键工程。加大农村农业污染控制与治理技术的推广运用力度，落实好“以奖促治”和“以奖代补”的政策措施，做好农村环保项目申报，积极争取中央和省里的专项资金，加快推进农村环境保护基础设施建设。在执法上各执法单位要切实克服地方保护主义，积极配合有关部门加强对乡镇企业的监管和对违法排污企业的打击力度，加大农村环境执法力度。超级秘书网

（五）生态环境技术规范制定与推广原因现阶段农民的环境保护意识还不强，对环境保护的认识尚不足，对环境保护的知识很欠缺。滥用化肥与农药、秸杆随意焚烧、家禽粪便污染水源等问题日益突出，农民却对破坏环境的行为及其产生的后果浑然不知。长期以来，农民缺乏环保理念，而政府在农村环境保护中主导作用不足，农民缺少科学规范来保护环境，也缺乏科技与资金，导致农村污染治理基础设施建设和运营的市场机制难以建立。过去的农业技术推广体系随着各乡镇精简与压缩，基本处于瘫痪与失灵状态。既是尚存的农技推广系统由于缺少财政支持，也无法开展农业技术推广，从而切断了农民获取环保措施的最重要渠道。农村的环境污染治理正是由于存在着政策、技术、经济等方面问题，从而使农村污染治理体系滞后于农村现代化进程，基本没有形成有效防控与治理机制。因此要组织农业科技服务专家队伍，在农村中大力普及环保法律法规和科技知识，提高农村干部群众保护环境、防治污染和维护生态平衡的自觉性和责任感；要大力推广绿色植保和环保防治技术，引导农民发展节约型、环境友好型生态畜牧业、改善农村环境质量、地表水环境等环境问题；要发展生态农业，控制农药、化肥、农膜等对农田和水源的污染。积极推进农村环境的监测工作,加强农村环境质量监测。要针对农村环境保护工作现状和农民群众的特点，采取符合农村实际、贴近农民群众的形式，制订简单易懂的安全控害技术规程，把农产品安全生产安全与监控、农村生活污染防治、畜禽养殖业污染防治、秸秆综合利用、水产养殖污染防治、农药化肥面源污染防治、土壤污染防治等技术编发成切合实际的农村生态环境保护技术手册，把生活与生产活动的科学规范以及环境保护法律法规送到农民身边、农户家中，使环保科技知识与法律法规深入人心。

三、结论

环境法制建设是事关农村生态环境问题的重要措施，因此针对农村的生态环境保护问题，要加大政策扶持力度，推动农村可持续发展。

【注释】

第9篇：环境保护基本制度范文

【关键词】环境税；法律制度；环境保护

近年来，为了抑制生态环境的恶化，实现社会的可持续发展，我国采取了排污收费制度等一系列与环境保护有关的税费政策，这些税费政策在保护环境、减少环境污染方面发挥一定的积极作用。但是，由于我国尚未设立专项的环境税，单纯依靠收费很难面对日益严峻的环境保护形势，税收在环境保护方面的作用还没有得到充分发挥，开征环境税已势在必行。

一、环境税内涵的概述

环境税，又称生态税、绿色税、庇古税等，至今还没有统一的公认的定义。从内涵上来说，环境税有狭义、中义和广义之分。狭义说认为环境税就是指环境污染税，包括水污染税、大气污染税等；中义的环境税就是指对开发利用环境资源的经济主体按其对环境资源的开发、利用强度和对环境污染的破坏程度进行征收或减免的一种税收。广义的环境税是指对一切开发、利用环境资源的经济主体征收的税收。广义的环境税的内涵更广，结合目前我国环境保护的实际情况，对环境税的理解不应过窄，采取广义说比较妥当。环境税是指政府以保护环境为目的，筹集环境保护资金和调节纳税人环境保护行为，通过法律或行政手段征收的一系列税收的总称。

二、环境保护费改税的必要性

排污收费是由国家环境资源保护机关对向环境排放污染物或者超过国家污染物排放标准的单位和个人征收污染防治费用。排污收费制度为环境保护提供了部分资金，其一部分收入为各级环境保护机构的建设提供了资金。但是，现行的排污收费制度是典型的“末端控制”思想的体现，不具备较强的防止污染的作用。首先，排污费收费标准长期偏低。我国确定的排污费征收标准低于防治污染设施运转费用，使得企业宁愿选择交纳排污费，也不愿意治理污染，不愿意生产工具的改进，减少了企业治理环境污染的积极性。其次，排污费的收费范围小。排污费的征收对象十分明确，主要针对水污染、大气污染、噪声污染、固体废弃物污染和海洋污染。征收排污费的对象是超过国家或者地方污染物排放标准而排放污染物的企事业单位，对低于国家规定范围内的污染物排放，不需征收排污费。再次，排污费的使用、管理不合理。排污费只纳入地方财政、中央财政不参与资金的分配，这样就削弱了国家的宏观调控职能。虽然我国法律明确规定排污费应该纳入财政预算，作为环境保护专项资金用于污染防治，但是地方政府及其环保部门经常以各种名目将排污费挪作他用。鉴于排污费存在着不足之处，我国有必要推进费改税，开征环境保护税，希望通过税收手段促进自然资源的可持续利用和环境保护。环境税是促进循环经济发展的重要经济手段，具有弹性大、效率高、透明公正的优点，通过环境税要求造成环境污染的企业和个人缴纳一定的污染税作为环境治理的支出，不仅可以控制污染排放和改变经济主体的行为，而且还可以为控制污染筹集资金，引导企业的生产经营行为，促进资源流通，实现资源的优化配置。

三、我国开征环境税的可行性

在发展循环经济的过程中，各国通常采用构建环境税法律制度来促进循环经济的发展。尽管我国尚未设立专项的环境税，但是近年来在公众和各级部门的共同努力下，我国开征环境税已具备了基本理论基础和实践基础。（1）国外环境税的成功经验为我们提供了借鉴。环境税作为一种重要的环境经济手段，许多OECD国家都将环境税收作为优先使用的环境政策，并取得了良好效果。环境税收制度已逐步成为各国保护环境的有力手段之一。针对我国日趋严峻的环境状况和现行税法中税收措施的不足，借鉴国外环境税经验是条捷径，但是切不可盲目照搬国外的模式，因为各个国家的环境状况、经济发展水平等因素并不相同，环境税法律制度也应该要充分体现本国国情。（2）排污收费制度为开征环境税奠定了基础。排污收费是直接向排放污染物的企业按照污染物的种类和数量征收一定的费用。通过近30年的实施和改革，我国的排污收费制度在理论基础、法律依据、测量标准、实践效果等方面取得了不少效果，已经建立了一套比较完善的征管体系。我国开征环境税，可以在此基础上进行改革，适度扩大征收范围，提高其征收标准，从而实现环保目的。（3）现行的环境保护法律、税收法律体系为建立环境税提供了立法基础。我国于1979年制定了《环境保护法》（试行），1989年在修订了《环境保护法》（试行）的基础上，颁布了《中华人民共和国环境保护法》，这是我国环境资源保护的基本法。目前一系列环境保护法规和税收法规体系基本建立，为建立环境税提供了基本的法律保障。党和政府部门也认识到环境保护的重要性，要通过利用税收与收费等手段来解决环境问题，为环境税的出台和实施创造了条件。

四、我国环境税的立法原则

（1）公平原则。公平原则是一国建立环境税的首要原则，也是最重要的原则。所谓公平原则是指政府征税要使纳税人所承受的负担与其经济能力相适应，并且须在纳税人之间保持均衡。对于拥有不同经济条件和纳税能力的单位和个人，应根据其纳税能力征收不同的税收，对具有相同纳税能力的主体，需要征收相同的税收。各纳税人的法律地位是平等的，必须要受到平等地对待。环境税的设定必须限制在有限的范围内，防范课税的过度，不能侵犯纳税人的生存权，要体现社会公平。（2）效率原则。效率原则就是在征收环境税的过程中，要控制环境税征收的成本，要做到以最小的税收成本来获得最大的税收收入，以提高税收行政效率；效率原则还要求环境税收应当有利于实现资源的优化配置，使资源的利用更具有经济效率，在设计税制时，利用税收的经济调控作用最大限度地促进经济的发展，提高市场经济运行的效率；环境税效率原则还要求以最小的税收成本获得最大的社会效益，即税收社会效率原则。我国现行税法在许多方面都略显复杂，针对这一原则，我们要做的就是简化税制，使税收法律制度更加简单、透明，使我国的税制更加的科学。（3）税收法定原则。税收的课征事项，法律均应该明确的规定，并且要严格依法纳税和依法征税。环境税收法定原则包括：一是税收要素的法定性，即税收应该以法律规定为依据。二是税收要素的明确性，即凡是税收要素的规定必须在法律中得到明确规定而不出现歧义。三是课税要素的合法性，包括内容合法和程序合法，税务机关必须依法律的要求和步骤征收税款，其无权自行降低税率、确定征免范围等。四是课税要素的程序保障性，即税款的课征应该以适当的程序行使，解决法律争议的程序要符合税法。（4）环境保护和经济发展相协调的原则。我国开征环境税应当要实现环境保护和经济发展相协调。对于那些污染环境的行为我们要开征环境税，来实现保护环境的目的。然而开征环境税会增加企业的税收负担，对经济的发展会有一定的影响，这就要求立法者在立法中应科学的设置纳税主体、客体、税率，考虑企业的整体税负，在保护环境开征环境税的同时，要把环境税对经济发展的负面影响降低到最低限度，实现环境保护和经济发展相协调。

五、我国环境税法律制度之完善

目前，我国还没有形成专门的、独立的环境税，专项环境税的构建还在积极的探索之中，我国与环境相关的征税规定和政策还比较零散，环境税收体系还很不完善。由于我国没有开征独立的环境税，难以形成专门用于环境保护的税收来源，使得税收对环境的保护作用没有得到最大程度的发挥。因此，当务之急是完善我国环境税法律制度，使之符合我国的国情和经济发展的要求。

（1）全面设置税种。我国现行税法体系中并不存在专门出于生态保护目的而设立的税种，与生态环境有关的税种主要有：资源税、消费税、耕地占用税、城镇土地使用税、车船税、固定资产投资方向调节税和城市建设维护税。我国基本没有开征与污染物排放直接相关的环境税，税种少，覆盖面小，现行环境税收范围存在过于狭窄的问题，这些税的缺位使得税收手段在环保中的效用性没有很好的体现出来。我国应该开征各种环境税，全面设置税种，在此基础上完善现有的与环境保护有关的税种，调整不利于环境保护的旧税，开征有利于环境保护的新税，以弥补原有税制系统环境保护功能的欠缺。（2）完善环境税收优惠政策，征税政策与税收优惠政策相结合。税收优惠政策指国家为了鼓励循环生产，在企业生产节能产品、环保设备以及综合利用资源等方面给予一定的税收优惠。征收环境税可以增加财政收入，而增加的收入可以作为税收优惠政策资金的来源。如果开征环境税的同时还采取宽松的税收优惠政策，将税款返还给企业和个人，就减少了企业和个人的负担。征税政策与税收优惠政策相结合，可以充分发挥税收的杠杆调节作用，促进经济的发展。目前，我国税收优惠政策存在一些问题，比如相关税收优惠政策存在冲突、环境税优惠政策力度不够、税收优惠政策比较单一、范围比较狭窄等等，所以应该完善我国的环境税收优惠政策。（3）加强环境税的征管。对环境税的征收管理方面，正确处理中央与地方环境管理事权的合理划分，适应分税制的要求，合理划分中央与地方税权，建立地方税法体系，是构建环境税时应该加以考虑的前提条件。在我国地方税权基本上是缺失的，地方政府因为税权的虚设导致其财政收入难以满足财政支出的需要，政府就会致力于寻求税收以外的其他收入来源，从而导致各种行政乱收费现象的横行。因此，我国应该在坚持中央统一领导和安排的同时，调动地方积极性，把环境税收款项作为专项资金，用于环境保护。

环境税的改革和完善，应充分体现本国国情，考虑我国具体的环境状况、经济发展水平，切不可盲目照搬别国的模式。环境税的改革和完善是一个漫长的过程，我国在构建环境税时应遵循循序渐进的原则，分期、分批进行，不可操之过急，并且要根据实际情况不断地进行改革，推进环境税法律制度的发展和完善。

综上所述，我们可以说，在保护生态环境的各项措施中，征收环境税是通过经济手段解决环境问题的主要方式，也是筹集环境保护资金的最有效的方法。在我国的税法体系中，还没有系统的环境税收法律制度，期待不久的将来环境税法体系的建立与完善，能够构建出符合我国实际的环境税法律制度。

参 考 文 献

[1]陈少英.生态税法论[M].北京大学出版社，2008

[2]计金标.生态税收论[M].中国税务出版社，2000

[3]李惠玲.环境税费法律制度研究[M].中国法制出版社，2007

[4]王金南等编著.环境税收政策及其实施战略[M].中国环境科学出版社，2006

[5]张计超，许文立，刘帅.关于我国征收环境税的思考[J].企业导报.2010（12下）：40

[6]郝妍.循环经济下我国环境税法律制度研究[D].北京交通大学.2011