我国财政资金支持企业创新模式对比

摘要：财政资金应如何选择资助模式，以更有效支持企业创新，是摆在学术界和政策制定者面前的重要课题。文章依据财政资金直接作用对象，将我国财政资助模式分为财政补贴、税收优惠、资助金融机构、资助创新人才及中介服务机构、政府投资引导基金等五种模式，对各种财政资助模式的作用机制、作用特征与不足，进行了对比分析。借鉴德国、美国、日本、以色列等国家财政资助的经验后，文章认为我国政策制定者应建立财政金融多手段结合的企业创新服务系统；更精准的选择财政资助模式；科学把握政府与市场的边界，适时实现政府退出；提升政府财政工作科学性，建立政府财政支出的绩效评估机制。

关键词：财政资助；企业创新；政府投资引导基金；政府退出

一、我国财政支持企业创新的模式研究

随着各方面体制改革的深入进行，我国财政资金支持企业创新的模式日益多元化。依照不同角度，可以得到不同的分类方式。根据财政资金与企业创新活动开展的时间先后顺序，可以分为“事前资助”与“事后资助”。根据财政资金是直接作用于进行创新活动的企业，还是作用于帮助企业开展研发活动、激励企业进行创新的制度、环境、人才、金融机构、中介服务机构，可以分为“直接资助”与“间接资助”。依据财政资助的实施主体，可以分为国家资助与地方资助。本文依据财政资助的直接作用对象，将我国目前财政资金支持企业创新模式分为直接资助企业的财政补贴与税收优惠模式；资助银行类传统金融机构与风投类非传统金融机构的模式；资助创新人才及中介技术服务机构的模式；政府投资引导基金模式等五类。1.财政补贴。我国财政补贴主要包括为企业提供无偿现金补贴、贴息贷款两种形式。具体表现形式有火炬计划、国家高技术研究发展计划（863计划）、企业自主创新科技专项资助、高新技术企业专项资助、科技企业孵化器项目资助、企业贷款贴息等。财政补贴属于事前支持，一般发生在企业进行创新活动之前，主要通过缓解融资约束、信号传递两个渠道对企业创新发挥支持引导效应。一是通过直接为企业提供研发活动所需资金，解决其面临的融资约束困境，保证企业有充足的研发投入。二是通过“信号传递机制”（Feldman&Kelley，2006），一方面向外部投资者传递出该企业具有潜在竞争力与潜在创新力的有力信号；另一方面传递出该企业顺从政府政策指引、与政府保持良好关系的信号，从而帮助企业获得外部融资及其他创新资源（杨洋，魏江、罗来军，2015）。从实践来看，财政补贴方式的优点在于可控性强、见效较快。但也有其弊端，主要表现为我国当前监管体系不完善、政府与企业间信息不对称可能导致企业骗取财政补贴的“寻补贴”投资（安同良等，2009；毛其淋、许家云，2015）、过度投资（魏志华等，2015），或者为获得政府补贴而进行的“策略性创新”行为（黎文靖、郑曼妮，2016）。此外，财政补贴作为一种财政资金的直接无偿资助，受制于有限的财政资金资源，如果不能有效撬动社会资本，发挥的效力极为有限。2.税收优惠。税收是国家根据某个时期经济发展目标，用来调整纳税主体经济行为、进而对宏观经济进行调整和干预的有效工具。税收优惠，指政府将企业本应上缴的资金无偿让渡给企业，从而降低企业研发成本，激励企业积极开展创新活动，主要包括减税、免税、延期纳税、退税、加计扣除、加速折旧、减计收入、投资抵免、起征点和免征额等14种形式（柳光强，2016）。税收优惠降低了企业的研发成本，形成了企业自主创新的财税政策激励（贾佳，2017）。税收优惠对企业创新的支持作用，一方面体现在，政府对对某类符合规定企业实行优惠税率所获得的减免（如高新技术企业的所得税率为15%，而一般企业的所得税率为25%）；另一方面体现在，对企业在创新过程中开展某类符合优惠条件的某一类技术研发活动，事后获得的税收减免（如企业实施新产品、新工艺的研究与开发支出可在计算应纳税所得额据实扣除的基础上加计扣除50%）。这类间接补贴，主要在企业研发活动的中间转化和后期实现阶段发挥激励作用。税收优惠政策一般相对稳定，有助于科技创新企业形成稳定的研发预期。作用效果相对缓慢，但长期效应明显。此外，相对财政补贴而言，税率优惠面向的企业更具普遍性，从而不易产生寻租现象。3.对金融机构的资助。财政资金对企业创新的扶持力度有限，且企业创新归根是市场行为，应积极撬动金融资本，发挥各类市场金融机构的效能。按为创新企业提供融资需求的金融机构类型，此类资助可分为对银行类传统金融机构、对风投等其他金融机构的资助两类。其一，对银行类传统金融机构的财政资助，主要表现为各类贷款风险补偿机制。传统金融机构往往需要固定资产抵押物或信用担保。而科技型企业的轻资产特征，及研发活动中的高风险性，使其完美避开了传统融资渠道。特别是科技型中小企业、科技型民营企业，在募集研发资金时，更是难上加难。即使创新型企业贷款能获得较高的风险溢价收入，但放贷成本高、违约风险大，并且缺少可抵押的实物资产与担保，预期收益往往不能覆盖风险和损失，使得贷款意愿较低。为此，我国中央和地方政府已采用多种政策减轻商业银行的信用风险损失，促进银行对企业的信贷投放。该方式能有效降低银行等金融机构为创新企业提供贷款的信贷成本和风险损失，提高其对创新企业贷款的积极性。其二，对风险投资等其他金融机构的资助，目前主要做法为给予风险投资机构所得税优惠、对风险投资机构的投资损失进行补偿等。该做法的初衷在于，鼓励风险投资机构将投资期前移，注资于种子期、初创期的高科技企业。其优点在于政策意图鲜明、直接，对于种子期企业的发展，及提升整个社会对创新失败的包容度，均是一个重大利好。然而，另一方面，直接为风险投资机构的投资损失进行买单，可能使本应被淘汰的、以“投机”而非“投资”为目的的、缺少专业化投资团队的风险投资机构得以发展壮大，从而导致风险投资市场上的“劣币驱逐良币”，干扰风险投资机构走向专业化、风险投资市场走向成熟化的自然进程。4.对创新人才及中介服务机构的资助。人力资本、特别是创新型人才是实现创新的关键要素，“人才是第一资源”。政府通过设立创新人才资助计划等形式，帮助企业吸引人才、留住人才。此外，财政拨出专项资金，对从事技术咨询、科技转移、科技评估、成果转化等专业化服务的科技中介服务机构，给予财政资助，激活科技中介服务市场，加速实现产学研结合，提升科技成果转移、市场化的速度与效率。该模式旨在营造有利于企业创新的外部环境，畅通财政资助—企业研发—生产率提升的作用渠道。但我国各地目前对创新人才的资助计划尚不够精细，对中介服务机构的资助力度尚有待提高。5.政府投资引导基金。政府投资引导基金，是政府部分出资、不以盈利为目的，通过政府资金的引导作用，吸引社会资本共同投资于非上市企业。我国政府投资引导基金经历了一个萌芽、起步、缓慢发展，井喷增长的历程。2002年中关村设立国内首支创业投资引导基金，以跟进投资的方式鼓励创投机构投资高新技术企业。2015年中央先后设立两大部级引导基金：400亿元的国家新兴产业创业投资引导基金、600亿元的国家中小企业发展基金。自此我国政府投资基金步入了井喷式增长的快车道，多支中央、地方级政府投资基金先后设立。投中研究院的《2016年政府引导基金专题研究报告》显示，截至2016年底，国内共成立901只政府引导基金，总规模达23960.6亿元，平均单只基金规模约26.6亿元。其中仅2016年，政府引导基金的设立数量和披露总目标规模，就超出了2013年~2015年全国引导基金的总和。政府投资引导基金主要有两个优点，一是能有效撬动社会资本，放大财政资金规模；二是通过基金对企业的市场化筛选、市场化运作，避免政府过度干预，从而实现资源以市场为基础的优化配置，提高财政资金使用效率。政府投资引导基金已成为政府创新投融资资金运用方式、支持企业有效创新的重要选择。但随着我国政府投资基金的火爆发展，也暴露出一些问题：①我国当前专注于生命周期偏前端创新企业的政府投资基金数量与规模不足；②政府投资基金设计与管理不够精细；政府对投资创新企业背后的投资风险缺少科学认知，一味在对创新失败“缺少包容”；③和对创新失败“过度包容”、甚至为其完全买单这样两个极端摇摆。

二、财政资金支持企业创新的国外经验借鉴

研发过程的高风险性、知识的外部性特征，以及中小企业面临的融资约束等困境，使得市场化融资手段失灵，各国均采用多种政策，加大财政资金投入力度，以扶持本国企业创新。本文对德国、美国、日本、以色列等高创新水平国家的财政资助模式进行研究后发现，财政补贴与税收优惠依然是各国政府普遍采取的资助模式，但多数国家会充分考虑企业特征，更精准与科学的制定资助政策。此外，各国很重视对中小企业、生命周期前端企业等市场失灵环节的资助力度，并在适时实现政府退出。这与这些国家已有相对成熟的金融市场体系、从而更高效的企业融资环境密切相关。虽然我国当前制度环境、法制环境、金融环境尚不完善，但对国外政府资助模式的的梳理，能为我国相关部门制定财政扶持政策提供有益的经验借鉴。第一，制定资助政策时充分考虑企业特征带来的异质性。如德国政府目前设立的扶持基金，在对处于生命周期初期的企业进行细分的基础上，分别设立高技术种子基金、联合投资基金、企业启动基金。再如美国的小企业创新研究计划（SBIR），根据技术发展阶段的不同将所投资企业分为技术可行性论证阶段、技术拓展阶段、技术转化阶段，针对企业技术发展阶段的差异明确扶持重点、采取不同管理模式。第二，通过风险补偿等方式资助风险投资机构，鼓励其开展高科技企业的风险投资。如德国经济再开发署（KFW）在1989年至1995年间负责实施的“新技术企业资本运作计划（BJTU）”，为风险投资机构提供90%被担保的无息再投资贷款，最高贷款额可达100万马克，最长期限为10年。作为回报，KFW获得40%的投资收益。也就是说，风险投资机构只承担10%的投资风险，而享受60%的投资收益。第三，重视对中小型高技术企业的支持力度，加大对市场失灵环节的资助力度，如以色列政府出资建立了覆盖企业全生命周期与研发链条的投资基金，包括基础研究基金、起步基金、风险投资基金等。每一类基金均对资助对象的成立时间、资金情况、研发状况等进行了详细的限定，基金设立的科学性确保了政府基金资助的针对性与资助效果。第四，科学把握政策边界，适时实现政府退出。如美国在1977年增设的小企业创新研究计划（SBIR），对美国境内最具创新活力的创业型小企业（不超过500人）进行无偿资助。但对进行到技术发展Ⅲ期（技术转化）的企业，SBIR原则上不再提供资金支持，主要是帮助企业寻找融资机会、实现成果转化。

三、制定财政资助政策的一些建议

财政资金无论以何种资助模式，均应以能激发企业自主创新能力为目标。具体而言，有效的财政资助模式，应该既能有效缓解创新型企业所面临的人力、资金、技术等资源约束，帮助其获得创新所需资源；又能将政府引导信息准确传递给所资助的企业，激励其开展积极的研发创新活动。本文认为，我国相关部门在制定财政资助政策时，首先，应建立财政金融多手段结合的系统服务架构，一方面对多项财政政策、多个财政专项基金进行整合，发挥整体最高效能；另一方面调动银行、证券、保险、信托、担保等多市场主体的积极作用，避免单一使用财政政策资金工具，提高政策资金的针对性和有效性。其次，应精准选择科学的财政资助模式。政府应避免对企业研发创新“一刀切”的补贴方式，充分考虑企业在行业、所有制、区域、规模、资本密集度，及所处研发链条阶段、所处生命周期等差异特征，应结合其资源约束、内控结构、市场环境、研发创新能力等诸多因素，采取财政资助模式，提升资金使用效率、精准发力，实现财政资源的最优配置。再次，应把握政府与市场的边界，适时实现政府退出。建议不断增加政府采用间接手段推动企业创新的方法，促使政府对企业创新的投入从无偿向有偿、直接向间接转变；并在适时实现政府的提出。最后，应提升政府财政工作的科学性。包括提高政府对创新补助项目的技术审查能力及监管效率；引入财政资助的动态调整机制；建立政府财政支出的绩效评估机制。

参考文献：

[1]安同良，周绍东，皮建才．R&D补贴对中国企业自主创新的激励效应[J]．经济研究，2009，（10）．

[2]刘思远，牛冲槐，姚西龙．企业创新过程中的政府财政政策效率研究———基于创新两阶段的视角[J]．科技管理研究，2017，（14）．

[3]柳光强.税收优惠、财政补贴政策的激励效应分析——基于信息不对称理论视角的实证研究[J].管理世界，2016，（10）．

作者：陆晓丽