水利工程管理机制的革新

本文作者：黄东标        单位：武思江水库管理委员会

21世纪是中国水利事业走向全面发展的重要阶段，党中央、国务院把水利作为国民经济可持续发展的基础，予以高度重视。水利部提出要由传统水利、工程水利转向现代水利、资源水利，标志着水利事业已经进入了一个崭新的历史时期。2002年9月17日出台的《水利工程管理体制改革实施意见》(以下简称《实施意见》)，对我国水利事业的健康发展、水利经济的可持续发展产生深远的影响。同时，也提出了新的课题，就是如何处理好水利工程管理体制改革与水利经济的可持续发展问题。《实施意见》将扭转我国水利长期以来重建轻管，水利经济发展缓慢的被动局面，对水利资产的保值增值，促进水管单位逐步走上良性运行的道路，确保水利经济的可持续发展，都具有巨大的相互促进作用。它全面推进我国从传统水利向现代水利、可持续发展水利的转变，以水资源的可持续利用支持经济社会可持续发展，以水利工程管理体制改革促进水利经济的可持续发展，以水利经济的可持续发展保证水利工程管理体制改革的顺利进行和不断完善。所以，在水利工程管理中必须正确处理好改革与发展的关系，用改革促发展，以发展不断完善改革。

1水利工程管理体制改革是推动水利经济发展的重要因素

水利工程管理体制改革的不断推进，为巩固和提高水利工程管理，确保工程安全运行起到积极的推动作用。实现水利工程管理体制改革，首先是要加强对水利工程的科学管理，提高管理水平，使工程更好地发挥其社会效益和经济效益，促进水利经济的可持续稳定发展。根据《实施意见》的要求，必须充分认识到水管体制改革是适应建立社会主义市场经济体制和公共财政制度，解决水管单位现实问题，促进水利经济可持续发展的迫切需要。在我国水利建设和管理中，由于多种原因，水管单位长期存在着体制不顺、机制不活、经费短缺、机构臃肿、管理粗放等问题，随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和经济社会的快速发展，水管单位的状况与经济社会发展对水利工程要求之间的矛盾显得愈加突出。只有改革水利工程管理体制，才能促进水利经济的可持续发展，才能保证国民经济的可持续、稳定、健康发展。改革水利工程管理体制首先必需解决好以下几方面问题。

1.1划清水利单位的性质，做好水管单位分类定性工作

长期以来，水管单位缺乏科学的分类定性，既不像事业单位，又不像企业。水利工程大部分为综合利用工程，既有公益性功能，又有一定的经营开发功能。公益性资产和经营性资产混在一起，界线不清，既影响了工程管理，又阻碍了水管单位的发展。所以，能否做好水管单位的定性工作关系到水管体制改革的成败，以及水利经济是否可持续发展。对水管单位进行分类定性，就要建立公共财政框架体系。公共财政的基本框架是以国家为主体，依靠国家的行政权力，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能，满足社会需求的经济活动。水利的基础性和公益性决定了其属于财政重点支持的范畴。根据水管单位的功能，将水管单位分成纯公益性、准公益性和经营性三类。对于纯公益性水管单位和经营性水管单位，因为其所承担任务的性质比较单一，即分别为公益性任务和经营性任务，因此，毫无疑问纯公益性水管单位应定性为事业单位，经营性水管单位应定性为企业。由于准公益性水管单位是水管单位分类定性的重点和难点，所以做好这类水管单位的定性工作至关重要。准公益性水管单位虽然在一定程度上具有供水、发电以及多种经营收入，但这些单位主要还是承担以社会效益为主的水利工程管理维护任务，而且其中绝大部分水管单位的经营收入不能维持其运行管理和工程日常维护经费支出。因此，对准公益性水管单位的定性，要视其经营收益状况而定。对不具备自收自支条件的，应定性为事业单位；对具备自收自支条件的，应定性为企业。同时，随着水价、电价的逐步到位，定性为事业单位的准公益性水管单位，如其经营性收入能够维持其运行费用和工程日常维护经费支出，具备自收自支的条件，应积极鼓励其转制为企业。需要指出的是，判断准公益性水管单位是否具备自收自支条件，不能简单地按某一年的收支情况来决定，要综合考虑水管单位经营性资产和非经营性资产的构成比例，在多年平均来水量情况下的创收能力，以及随着经济发展，工程的功能和调度运用方式的可能变化对水管单位收支状况的影响等因素。总之，对准公益水管单位的定性要充分论证、科学决策。

1.2理顺管理体制，激活管理机制

水利工程管理单位都不同程度地存在一些通病，制约着水利事业的发展。首先是体制不顺，政府、水行政主管部门、水管单位之间的管理关系不顺，权责不明。有的地方管人不管事、或是管事不管人；有的地方大家争着管、有的地方则没人管，相互推诿、扯皮的现象时有发生。其次是内部运行机制不灵活，缺乏有效的激励、约束机制。人事、分配制度仍沿用传统计划经济的做法，不能充分调动职工的积极性和创造性。我国对水利工程实行分级管理是在长期的治水实践中形成的，符合水资源管理的特点。但目前还存在着分级管理体制不规范，管理权责不明确等问题。比如：在一些地方，本该由上一级水行政主管部门管理的跨行政区域工程，实际是由某一地区在管理，不利于统筹兼顾各方利益，难以实现水资源的优化配置和统一调度；在有的工程管理上，水行政主管部门和水管单位的权责界定不清，责任不明确；非水行政主管部门管理的某些水利工程，行业标准规范得不到有效贯彻，水行政主管部门的行业管理职责没有到位等等。所有这些都不利于社会经济的协调发展，必须进行改革。《实施意见》规定：对国民经济有重大影响的水资源综合利用及跨流域(指全国七大流域)引水等水利工程，原则上由国务院水行政主管部门负责管理；一个流域内，跨省(区、市)的骨干水利工程原则上由流域机构负责管理；一省(区、市)内，跨行政区划的水利工程原则上由上一级水行政主管部门负责管理；同一行政区域内的水利工程，由当地水行政主管部门管理。同时，《实施意见》就水行政主管部门、各相关部门和水管单位的管理权责问题作了明确的界定。这样，运用现代管理手段和创新运营机制，对水管单位实行量化管理，确保水管体制改革工作顺利进行，保证水利经济稳定、快速、健康发展。

1.3改革水利工程管理经费来源途径

根据水利部对全国5432家国有水管单位的普查统计中，有拨款的水管单位1753家，占32．27％；无拨款的水管单位3679家，占67．73％。同时，在普查中发现全国有1300多家纯公益性水管单位，本应为各级财政全额拨款的事业单位，但大都被定为差额补助事业单位，有的甚至被定为自收自支事业单位。这样一来，即使有拨款，也远远不能满足工程运行费用和人员工资的需要。同样，全国综合性水管单位约4000家，大部分单位财政上没有任何补助。不仅工程折耗和维护管理费用没有补偿渠道和来源，而且连职工的工资也缺乏保证。这就很难确保水利工程安全运行和水利经济可持续发展，必须改革水利工程管理经费来源途径。按照财政制度改革的要求，《实施意见》在水管单位分类定性的基础上，明确了财政支付的范围和方式。

纯公益性的水管单位，其编制内在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出由同级财政负担；工程日常维修养护费在水利工程维修养护岁修资金中列支；工程更新改造费用纳入基本建设投资计划，由计划部门在非经营性资金中安排。事业性质的准公益性水管单位，其编制内承担公益性任务的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出，以及公益性部分的工程日常维修养护经费等项目支出，由同级财政负担，更新改造费用纳入基本建设投资计划，由计划部门在非经营性资金中安排；经营性部分的工程日常维修养护由水管单位负担，更新改造费用在折旧资金中列支，不足部分由计划部门在非经营性资金中安排。事业性质的准公益性水管单位的经营性资产收益和其他投资收益要纳入单位的经费预算。各级水行政主管部门应及时向同级财政部门报告该类水管单位各种收益的变化情况，以便财政部门实行动态核算，并适时调整财政补贴差额。企业性质的水管单位，其所管理的水利工程的运行、管理和日常维修养护资金由水管单位自行筹集，财政不予补贴。企业单位要加强资金积累，提高抗风险能力，确保水利工程维修资金足额到位，保证水利工程的安全运行。

同时，《实施意见》还对各级财政负责筹集水利工程维修、养护、岁修资金进行了明确的规定，关于财政支付范围和方式规定得比较具体了，现在的关键在于落实。无论是经济较发达，财政状况较好的地区，还是经济欠发达、财政比较困难的地区，都要想尽办法筹措资金，并拿出具体方案，主动向政府汇报，加强财政、计划等部门的沟通协调，争取有关方面的支持、理解。只有这样，才能保证水管单位的改革顺利开展，以及水利经济稳定、快速发展。

1.4培育新的着力点和增长点

一方面，水价、上网电价偏低，水费收取困难。供水水费是水管单位的主要收入来源，但是供水水价偏低，使得供水不能收回成本，更谈不上形成供水产业，实现良性循环。另一方面，大多数水管单位没能依托行业和自身优势，再加上观念落后，资金困难，不能充分利用水利资源，大力开展多种经营。在当前，应严格按照国家颁发的《水利工程供水价格管理办法》，结合本地实际，制定适宜当地的供水价格，报省一级人民政府批准。但是，大幅度提高农业水价不现实，也不符合国情，要稳定适度推进，要处理好农业水价调整和减轻农民负担之间的关系。同时，要在稳定中提高上网电价价格，保证水管单位的正常资金来源。拓展水利管理单位多种经营发展方向，积极筹措资金，加大招商引资力度，充分利用好水利资源，做好水文章，不断增加新的经济增长点，为水管单位的顺利改革提供物质基础保证。

1.5进行内部机构改革

水管单位内部机构设置不科学，机构臃肿，非工程管理岗位多，导致效率低下，人浮于事。目前，全国水管单位职工47万多人，每年还以近万人的速度增长。在人员总量过剩的同时，各地水管单位真正急需的工程技术人员严重短缺。据统计，具有高、中级职称的技术人员仅占职工总数的3．55％，技术力量薄弱，无法满足工程管理的基本需求。所以水管单位要彻底改革，必须进行内部机构改革，科学合理地设置岗位，实行竞聘上岗。

1.6由粗放型向集约型管理转变

大部分水管单位资产、财务管理薄弱，内部规章制度不健全，运行成本高、效益差，严重影响了工程的正常运行。所以，只有健全制度，规范管理，由粗放型向集约型转变，才能真正出效益。

1.7实行“建管结合，管养分离”

长期以来，水管单位管养一体，重建轻管，职责不清，人员臃肿。为提高维修养护水平，降低运行成本，使工程管理和维修养护适应市场经济的要求，要积极推行水利工程的管理和维修养护分离。目前，很多发达国家的水利工程管理都实行管养分离的方式。国内其他行业在推行管养分离方面，已经取得良好成效，积累了很多经验。如上海市对城市基础设施的管理，全部实行管养分离，既降低了管护成本，又提高了管护水平。近年来，国内一些水管单位也在进行管养分离试点，取得良好效果，已经由原来的专管与群管相结合向专业化管理转变。对于水利工程实行管养分离的改革，一定要从实际出发。一般可以分三步走：第一步，在水管单位内部实行管理和维修养护机构、人员、经费分离，对维修养护实行内部合同管理，维修养护部门实行企业化运作；第二步，将维修养护部门转变为企业，与水管单位分离，但仍以承担原单位的养护任务为主；第三步，将工程维修养护业务从所属水管单位彻底剥离出来，独立或联合组建专业化养护企业(维修养护公司)，水管单位通过招标方式择优确定维修养护企业。管养分离的前提是各级财政应保证水利工程维修养护资金的足额拨付，所以有条件的地方也可以一步到位地彻底分离，使水利工程的维修养护尽快走上社会化、市场化、专业化道路。

1.8做好人员分流和社会保障工作

水管单位要正确引导分流人员改变择业观念，要广开渠道，妥善安置分流人员，同时，要全面建立事业单位社会保障体制，使企业一心谋发展。

2将水资源变为水管单位发展现实生产力的优势资源

要发展社会生产力，必须有可靠的可利用的资源作保证。水管单位的资源就是水，水资源的合理开发、利用必须有利于充分发挥生产力，有利于保护生态环境和确保经济可持续发展。a）加强供水管理，为社会经济发展提供动力保障。水利是国民经济的基础产业，只有为城乡用水、灌溉用水、生产用水提供保障，才能保证经济的健康发展，才能增加水管单位收益。必须加强对水的科学调配，合理利用，使其产生最佳效益，为整个国民济发展捉供可靠的水资源保障。b）确保水电开发的良性运行。由于受到季节和水资源短缺的影响，为了适应调水防汛的需要，一些流域的发电效益受到影响。加上补偿机制不健全和网电管理体制不完善等因素的影响，作为水利单位经济的重要组成部分———发电效益始终未能完全显现其优势。随着改革的不断深入，水电资源优势将逐步转向为产业优势，最终成为水利单位重要的经济支柱。c）促进水利工程旅游业的加速发展。水是万物之灵，水利工程都具有独立观赏性，有些水利工程还内涵着历史缩影和中华文明的精髓，依靠水利工程，发展水利工程旅游具有极强的发展势头和辐射力，必将成为水利产业的经济增长点。

3水利经济的可持续发展将成为水利工程管理体制改革的可靠保证

a）发展水利经济是弥补水管单位事业经费不足的根本途径。据测算，目前广西大部分水管单位2/3以上的经费是依赖经营收入来弥补的。仅以武思江水库管理委员会为例，2002年全年总收入1200万元，其中农业水费收入仅为130万元，其它均为经营性收入。所有经费开支都靠自己，财政没拨款。可见，发展水利经济特别是多种经营，就显得非常重要。b）企业实体的发展壮大为水管单位体制改革、人员分流提供了有机载体。随着水利工程管理体制改革的进一步深化，水管单位内有部分职工将从事业单位中分离出来，现有的企业、实体和即将成立养护维修公司等新的企业实体，将成为转岗人员的有效载体，从而保障机构改革的顺利实施，保证水利队伍的稳定，为水利工程管理体制改革提供组织保障。c）现有的水利骨干企业是水利防汛抗洪抢险的中坚力量。防汛抗洪抢险除了依靠人民军队和广大人民群众外，还必须有突击队和抗洪抢险专业人员，特别是冲锋舟手。每年各水利系统在上级防汛部门的组织下都抽调专人进行防汛抢险集训，为抗洪抢险打好坚实基础。比如，武思江水库管理委员会每年就派出40人次参加冲锋舟及其他防汛抢险集训，他们70％以上来自于水利企业。所以，水利骨干企业是水利防汛抗洪抢险的中坚力量。

4结语

水利经济可持续发展是水利工程管理体制改革的最终目标和强大动力，水利工程管理体制改革又为水利经济的持续发展提供了可靠保证和基础条件。这两者之间是相互依存，相互作用的，应当根据改革与发展并重的思想，在整体建设中体现市场经济思想，用辩证的思维方法，正确认识水利工程管理体制改革与水利经济可持续发展的辩证关系，与时俱进，开拓创新，不断把水利工程管理体制改革引向深入，更好地服务于水利经济的可持续发展。