基层国库现金管理模式分析思考

摘要:国库现金管理模式关系到国库资金的安全性和使用效率，自进入21世纪以来，国民经济水平的上升，促使国家财政各项收入也在不断增长，规模化的国库现金流量需要有效的管理手段，才能保证各地国库现金流存量做小、外在投资最优，既保证国库资金的安全性，也不断提高国库资金的使用效率。但地方和中央在地域、机构组织等方面的差异，使得基层国库现金管理模式并未发挥出全部效应，实际管理中还有不少问题和风险，基于此，文章首先阐述基层国库现金管理模式以及管理现状。再分析现阶段基层国库现金管理中存在的风险，最后针对性地提出优化建议，以期更好地发挥国库现金价值作用。

关键词:国库;现金管理模式;问题;对策

从2001年开始，我国进入漫长的国库集中支付改革进程，经过多年发展，结合我国经济运行模式，已逐渐摸索出适合我国国情的国库现金管理办法。不过由于我国国库现金管理研究时间还不长，虽然已经完成了单一账户体制改革，但关于地方国库现金管理的政策、监管制度等还不够完善，和西方国家相比，还有很大提升空间，基层国库现金管理有待进一步研究和优化。

一、基层国库现金管理现状

目前我国国库现金管理的主要目标是实现支出的有效控制，在保证财政经济投资高效率的同时，有效开展资金预算和债务控制，使得国库资金存储和投资回报利益可以实现最大化。但相比一级政府部门，基层地方政府部门在监管国库现金时，多数只能被动选择市场上的成熟金融资产，相对没有多少选择性，其目标也主要以成本效益最大化为主。在此背景下，各级单位都在不断加强和优化国库现金管理，其必要性可以从以下两方面来讲:一方面是由于现阶段随国库集中收付改革不断深化，各地方单位财政性资金都集中在各地方国库，基层国库现金总量不断增加，需要完善的管理制度来运营，才能实现国库现金管理目标。另一方面，我国整体经济的快速发展带动了各地财政收入的增长，国库现金实现稳定增长，临时性闲置国库资金量也在加大，存在短期资金闲置问题，拉低整体国库资金利用率，而且国库资金闲置和贷款需求同时存在，加大地方财政不必要的支出。

二、基层国库现金管理中存在的问题和风险

(一)现金流预测难度大，前期规划管理不到位一方面，地方单位财政性资金基本都要流入基层国库，现金来源多元化，而现阶段多数基层单位现金流预测手段较为简单，且基于预测的数据都是以往年数据为主，相对缺乏对市场变动的考察，而转移性收支、税收政策变动下的税收收入等都具有一定的不可预料性，实际国库现金流量预测难度较大。另一方面，现阶段我国地方财政体制还不够完善，预算编制虽然采用了零基预算或混合预算等较为科学的预算方式，但实际预算编制上，受财务人员能力、财务管理理念等多方因素的影响，预算编制实质上还带有增量预算的影子，再加上信息化建设的缓慢，使得预算数据也不够全面，地方财政预算不够精准［1］。另外，再加上目前还在进行的地方国库单一账户改革扫尾工作，地方政府在管理国库资金时，主要围绕资金安全性来展开，前期规划管理还不到位，国库资金利用率较低。

(二)管理程序复杂，风险控制制度不健全相比中央国库现金管理，基层国库管理涉及多个层级、多个部门的参与，除了银行和财政不部门外，还涉及中心支库、县支库、分库等，管理层级众多，实际管理程序也较为烦琐、复杂，批报程序冗长，加大了管理难度，也降低了管理效率。而且各地方发展的不均衡，使得各地方政府、银行在参与国库现金管理上的意愿、目标也有所差异，国库现金管理效率差异性较大。而且，多数地方政府还未建立健全国库现金风险管理制度，部分地区为政绩目标，过于侧重GDP的提升，在国库现金管理上，往往会偏重资金收益，而相对轻视资金运营风险，不断寻求项目来降低国库现金沉淀，反而加大了应急支付缺口;部分地区则过于保守，为保证国库资金的安全性，放弃了大部分资金收益，资金闲置问题严重，资金收益性不高［2］。

(三)政策法规不够完善现阶段，针对国库现金管理相关的规定只有在新《预算法》中有所批示，国家并未针对国库现金管理主体、主旨、经营方式等出台系统、明确的政策法规。虽然从中央国库现金管理来看，其管理内容简单，涉及主体只有银行和财政部，沟通交流也方便，不需要设定过多的制度规章来约束。但对于基层国库现金管理而言，管理层级众多，其中涉及各参与主体的权责划分、手续流程的制定等，需要一个明确的规范依据，否则容易出现相互推卸责任、审批流程重复、无用等问题，加大了基层国库资金管理的混乱度，不利于基层国库现金管理水平的提升。

三、基层国库现金管理优化对策

(一)完善国库现金管理机制，加强事前规划首先，加强财政预算机制。一方面，各地方政府应坚持预算编制原则，选择适宜的预算编制方法，在参考历史数据的基础上，加入对当前市场因素、各地方单位预算收支变动、地方税收收入变动因素等外部因素在内，以零基预算为基础，提高预算编制的合理性，保证资金预算的准确性，提高基层国库现金预测的准确度。另一方面，加大预算执行力度。各地方政府应样按照预算目标来开展各项活动，加强预算执行刚性，并推动地方预算管理情况的公开透明化，加大外部监督深度，提高资金预算的真实性，从而保证地方国库现金的可预测性，为国库现金管理提供有效的数据支撑，制定合理的管理制度。其次，规范国库单一账户制度。各地政府应快速完成国库单一账户制度扫尾工作，按照《预算法》要求，落实财政资金专户管理模式，保证各地方所有财政性资金都能完全流入国库账户，消除账户外国库现金管理问题，保证国库资金的完整性。

(二)完善沟通协调机制，健全风险控制体系首先，在基础国库现金管理上，还要坚持“三台原则”，建立银行、政府、相关单位等多方良好的沟通协调机制，提高国库现金管理各环节的沟通效率，并根据流程价值性，对报批等程序进行精简，取消无价值流程，就各单位所担负的权责利进行协商，明确管理模糊点的负责人、权责划分，充分发挥各部门作用，保证国库现金管理效率。其次，健全风险控制体系。完善的风险控制体系可以提高单位风险应对能力，在国库现金使用和管理上，有能力兼顾收益性和安全性，为地方政府追求高财政现金收益提供保障。一方面，落实全面监管。国库现金安全性是管理的首要目标，在国库现金风险控制上，地方政府应加大对国库现金的监管力度，引入外部监督、社会监管等，建立现场检查和非现场检查体系，公平、公正地检查国库现金收支和使用情况，定期分析国库现金余额情况，对出现的异常变动要及时报告有关部门，尽量避免账外现金情况的出现。另一方面，健全国库现金风险预警机制。结合当前国库现金管理风险，从现金安全性、收益性、流动性等方面制定相应的风险评估指标，并借助相关研究证明，明确各指标安全阈值，实时对比和监督国库现金流向、现金是否如期收回等，一旦出现异常情况，及时向相关管理部门发出预警，促使其提早发现异常情况，分析风险影响力和关键因素，及时控制住风险，避免后期带来较大的损失［3］。由于不同时期、不同地区，其国库现金管理中存在的风险不同，在构建国库现金风险预警体系时，单位还应从具体情况出发，并定期根据市场、经济等环境的变动，不断进行优化，保证风险预警的有效性。

(三)出台相关管理法规，规范基层国库现金管理针对基层国库现金管理，我国还需借鉴美国等西方发达国家成功经验，还需从制度基础的完善、适应我国经济体制的法律法规、相互监管的管理机构的设立等方面出发。相比国外，我国正处于国库集中支付制度完善和优化阶段，这也是国库现金管理的基础，但目前我国国库单一账户体系建设还不够完善，还需进一步强化，提高国库资金的集中性。在此基础上，结合我国国库现金管理现状，还应进一步规范利润计息等方面的制度，制定相应的法规来指引和约束，确保基层国库现金管理各环节都有成文的规定和制度可循。同时，还需完善货币市场，尤其是针对基层国库现金可投金融资产单一问题，还需借鉴国外经验，不断丰富我国的质押品、银行招投标项目范围等项目，为基层国库现金的运用提供一个多层次丰富的金融市场。另外，国库现金的应用和金融政策有着紧密关系，一方面需要推进地方国库现金管理和指标管理分散操作相结合的模式，使得基层国库现金管理可以有限配合宏观货币调控政策，有效发挥政府的宏观经济调控手段。另一方面，也要严格落实信息上报制度，将地方国库现金管理情况及时传递给银行、上级单位、财政部等单位，使得各方都可以明确了解地方国库现金管理操作情况，经过进一步分析研究，便于出台相关的政策规章，有效指导基层国库现金管理工作，避免给国家货币政策带来较大的影响［4］。

四、结语

我国国民经济总量的不断增长，使得基层国库现金量也在不断攀升，但减税降费等政策调控下，地方税收收入、预算收支等的变动存在可变性，而且市场经济变动的莫测也加大了投资风险，基层国库现金管理难度较高，既需要单位做好完善财政预算机制、健全风险控制体系等工作，也需要国家出台相关的政策制度来指引和规范基层国库现金的管理活动，兼顾资金的效益性、安全性以及流动性，才能在保证财政资金安全性的基础上，有效提高资金利用率，规范资金使用。

参考文献:

［1］崔洪利，路禹，高雪．地方国库现金管理问题研究［J］．中国市场，2020(12):52+188．

［2］徐文龙．关于地方国库现金管理模式的分析与思考［J］．新商务周刊，2019(10):76．

［3］王丽．我国地方国库现金管理问题探析［J］．当代经济，2019(5):30－32．

［4］解小玲．对地方推行国库现金管理的思考［J］．时代金融，2018(36):86．

作者：李琦 单位：河南省濮阳市范县财政局