集体土地行政诉讼案件原告资格探思

一、典型案例一

【基本案情】

2011年，省级人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》，同意某市2010年年度计划第十批次建设用地，包含某村地块。2018年，该市政府同意原国土资源局作出《国有建设用地使用权出让方案呈报表》。经公开挂牌，某公司竞得案涉土地，签订《出让成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》。经该市政府批准同意，原国土资源局核发《建设用地批准书》。毛某某等6人系某村村民，认为涉案建设用地批准书侵害了其合法权益，于2020年提起行政诉讼。一审法院经审理认为毛某某等人不具备提起诉讼的原告资格，故裁定驳回起诉。六原告不服提出上诉。二审法院认为：案涉建设用地批准书作出前，涉案土地由浙江省人民政府批准征收。故六原告与该被批准征收土地的后续审批利用行为已无利害关系，不具备原告主体资格。据此，驳回上诉，维持原裁定。

【以案说法】

原集体土地使用权人与该土地被征收并出让后的国有土地登记行为无法律上的利害关系。1.本案涉及征地诉讼案件原告资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。属于行政诉讼程序问题，不涉及实体问题。2.本案涉及批准行为性质问题。自然资源主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同，并颁发建设用地批准书。该批准行为属于国家针对建设用地土地用途所采取的总量控制行为，仅是建设单位取得国有土地使用权的一个环节，本身并不直接影响用地范围内原土地使用权人的合法权利，原土地使用权人的土地使用权也不因为颁发建设用地批准书而丧失。

二、典型案例二

【基本案情】

原告葛某认为其宅基地和承包地被强制占用。2019年11月，葛某通过信息公开得知某市自然资源主管部门曾与其所在村集体的股份合作社签订《征地补偿协议》，认为该协议侵害其合法权益。遂于2020年初诉之法院。法院经审查认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，葛某以个人名义提起行政诉讼，不具有原告主体资格，故裁定驳回起诉。

【以案说法】

个人对涉及农村集体土地的行政行为不服，以个人名义提起诉讼的，不具有原告主体资格。1.个别村民未经授权原则上不能代表村农村集体提起行政诉讼。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。作为村农民集体成员的个别村民认为村农民集体享有的土地所有权受到行政行为侵害，需要对有关行政机关主张权利的，应通过法定的途径和形式，将个别村民的意愿转化为村农民集体的意愿，以村农民集体的名义主张权利。2.根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》相关规定，下列主体有权提起诉讼：一是作为集体土地所有权人的村民委员会或者农村集体经济组织；二是在集体经济组织不起诉的情形下，过半数的集体经济组织成员以集体经济组织名义起诉；三是农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼；四是土地使用权人或者实际使用人，对涉及共使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以自己的名义提起诉讼。

三、典型案例三

【基本案情】

原告赵某等五人在本村拥有宅基地、承包地，反复举报该村存在违法征地、占地的情况，向区级自然资源部门提出查处申请。该局经函询、实地查看等方式，未发现违法征地、占地的行为，遂作出履职意见答复书。五原告不服，向市级自然资源部门提出复议申请。市级自然资源部门认为区级自然资源部门对违法线索的调查存在事实不清、证据不足问题，决定撤销原作出的履职意见答复书并责令重做。该区级自然资源部门再次调查后进行答复，结论一致。五原告仍不服，根据行政复议制度改革精神，向该市人民政府提出复议申请。该市政府认定区级自然资源部门系该市自然资源部门的派出机构，其作出查处答复于法无据，决定撤销前述履职意见答复书并责令重作。2019年10月，该市自然资源部门遂作出履职意见答复书，结论也基本一致。五原告仍不服，向该市政府提出复议申请。2020年2月，该市政府作出行政复议决定书，维持市自然资源部门遂作出的履职意见答复书。2020年3月，五原告提起行政诉讼，要求撤销2019年10月的履职意见答复书、2020年2月的行政复议决定书，并责任该市自然资源部门查处非法占用集体土地行为、退还非法占用土地。法院经审理认为，五原告虽然提供了当地房屋被拆除、土地上有工程车工作的照片，但就现状而言，仍在继续使用自己的宅基地，承包地也正常耕种，当地无征地公告，五原告宅基地、承包不存在被非法征收、侵占的情形。另外，根据案涉证据和当事人陈述，五原告土地确实不存在被非法征收与侵占的情形，被告某市自然资源部门的履职回复并无不当。遂驳回原告诉讼请求。

【以案说法】

1.原告是否具备相应诉权。五原告的诉讼请求既包含其各自为土地使用权人对于有关主体侵犯其合法权益的“投诉”，又包含与其本人没有直接关系的“举报”，但其在庭审中明确就各宅基地和承包地部分的结果不服，被告的查处结果当然适用五原告的宅基地和承包地，应当视为五原告与案涉回复具有利害关系，也即拥有法定诉权。2.诉源治理角度的思考。本案中，被告某市自然资源部门的履职回复并无不当。被告虽然在庭审中解释，当地系存在乡村全域土地综合整治项目，并配合机场规划，所以出现宅基地、承包地调整，但是并未在回复时就五原告所反映的房屋拆除、土地平整进行解释。这也是五原告认为被告未履行法定查处职责的重要原因之一。因此，从源头上预防和化解行政争议的角度思考，该执法确有改进之处。

作者:陆杨洁 杨萍 单位:桐庐县人民法院