生态文明下的土地利用规划问题及对策

摘要：今年来我国加强对土地进行合理的利用规划，得我国在土地用地总量方面得到了进一步控制，并且耕地方面也得到了进一步地保护，但是情况还是不够乐观。特别是在党提出了保护自然，建设生态文明理念后，顺应环境需求尤为凸显。如何把生态文明建设和土地利用规划合理有效地结合起来是迫在眉睫需要进一步解决的。因如，文章积极探索生态文明背景下土地利用在规划上存在的问题及对策。首先提出生态文明背景下土地整治规划改革的意义，再分析现有土地利用规划面临的问题，最后指出生态文明背景下土地利用规划相应的解决对策。一方面进一步增强生态文明建设意识，突出强调生态建设的重要性，融入生态文明理念的必然性，在今后土地规划中是不可或缺的，另一方面也为推动绿化建设，促进生态文明建筑提供新构思。

关键词：生态文明建设；土地规划；问题及对策

1生态文明背景下土地利用在规划上改革的意义

目前很多国土单位在土地利用规划方面还是简单地以解决耕地“占补平衡”或建设用地指标为目标进行规划，在土地利用规划上几乎没有融入生态文明理念，所以显现了一连串问题，例如资源日益紧张、严重的环境污染、生态系统恶化等。面对如此严峻的形势，必须要转变思想，纳入生态文明建设的理念，尊重、顺应、保护天然环境，让土地在原有风貌的基础上可持续性发展，稳定生态系统的平衡，避免环境恶化加剧。因此，在生态文明的背景下，土地规划改革势在必行，重点要以生态文明理论为指导，全面统筹、综合协调土地整治活动与自然环境的关系。优化土地资源，整治规划模式是优化国家土地空间开局的主要途径和关键点，在生态文明背景下土地利用在规划上的改革一方面有利于建设生态空间更好地让山更清水更秀，另一方面也给自然环境留下更多的修复空间，大力发展环保型生态农业，给子孙后辈留下绿水青山。

2土地规划整治利用中出现的问题

2.1城乡缺乏统筹，土地开发利用存在较多弊端

农村土地流转虽有中央政策的引导，但缺乏执行力度，土地资源的管理和利用仍呈现分割状态。（1）城镇与农村建设用地所有权不同，流转性也随之天差地别，前者属国家所有，可进入市场流转；后者属集体所有，依法不能流转。城镇和农村土地无法统筹开发，空心村、闲置地等低效粗放经营问题凸显，而且这种土地制度的二元结构，导致的土地利用收益也有着天壤之别。（2）农业土地利用效益低，为促成城镇用地迅速扩张，导致违规用地行为增加。（3）经济的高速发展的代价是能源、资源的高消耗以及生态环境的牺牲。以至于局部地区土地破坏、退化严重，土地生态环境总体呈恶化趋势，耕地保护和粮食安全受到影响。（4）受传统经济体制制约，各类用地比例、结构失调。城市用地中生产性用地比重较高，例如工业区等，占比相对较低的道路交通用地已不能满足城市发展及生态环境改善的需求。“摊饼”式城市发展规模，利用率不高，城市开发建设的盲目性导致城镇地价差异明显，郊区、乡村被占土地现象日益严重。同时，由于土地利用与空间布局的不合理，造成用地紧张与浪费并存，严重违背可持续发展战略。（5）由于受城市户口政策限制，进城农民工无法享受和城市居民同等待遇，工资低、工作忙，加上无力负担城市生活成本，促使其选择回农村养老。农民工无法融入城市，无法脱离乡土的情况，造成了他们的双重身份，双重占地现象使农村居民点和城市用地同步增长，用地紧张。

2.2生态保护意识淡薄，生态环保观念未纳入实施过程

当前生态环保观念尚未真正纳入到土地整治规划中，土地用途管制针对性和灵活性不足。土地整治规划仍停留在传统范畴上，新增耕地范围、农用地整治力度、农村建设用地整治目标、宜耕后备土地开发广度等，严重滞后了生态土地建设的发展需求。土地规划项目实施形式化，普遍存在重“量”轻“质”的情况。相对重点管制对象——耕地而言，我国对非农用地、生态用地等管控力度较弱，用地转用手续审查不严，流程不够严谨规范，缺乏一系列前期基础研究工作，如土地适宜性评价、水文地质调查、自然灾害评价、生物多样性调查等，从而导致部分项目布局在山水资源保护敏感区域，生态环境遭到严重破坏。同时，建设用地布局管制方式过于理想化、建设阶段实施的较多不确定性，甚至占用基本农田导致无法实施，多种矛盾，既加重了规划调整的负担，又阻碍了优势项目落地。

3生态文明背景下土地利用整治的解决对策

（1）充分发挥政府职能作用，转变观念。将政府职能真正转移到公共服务上，使政府成为土地管理者，确保土地规划利用工作的顺利开展。坚持“可持续发展”的理念，实现城镇化建设与环境、人口、经济的高度统一。（2）注重落实，强化执行力，加强土地资源优化的质量。将土地利用生态化贯彻落实到位，环环相扣，使各类用地得以合理布局和安排。对严重影响生态环境、污染重的建设项目不安排建设用地，从源头上严格控制，杜绝建设项目对环境的污染。不断完善土地制度，以统筹城乡土地资源为主线，统一土地市场，规范土地规划，让土地最大限度地得到优化。（3）以科学发展观为统领，坚持“保护优先，预防为主，防治并举”的生态环境保护基本方针，遵循土地环境保护和建设有效结合的基本原则，将基础性生态用地作为重点保护对象，加强对土地生态环境的治理力度，根据年度规划，提前摸排申请的项目，视轻重缓急，严格城镇建设用地预审和审批程序，有序控制城镇规模扩张，并因地制宜改善土地的自然环境，以保障区域生态安全。用科学的发展观指导土地编制、整治规划，是土地规划工作有序进行、实现预期目标的有力保障。（4）做好土地整治规划的环境影响分析，在土地布局规划中是否存在制约区域地块的生态自然环境发展，是否能充分利用土地结构，依据生态系统建立和谐友善的土地开发利用模式，切实做到生态与建设协调发展。（5）根据经济社会发展的需要，按照土地适宜性，重视土地的循环、低碳、生态利用，对园地、林地及其他农用地进行合理布局，明确城区、乡村用地改建的重点工程，推进特色农业规模化、专业化经营，充分发挥农用地的生产、生态、景观等综合功能，拓展绿色空间。还要充分考量区域内的实际发展情况和民众的不同需求，以及城市周边的自然环境，土地利用规划应与周边自然契合，自主地保护自然环境。需要做到以下几点：①合理规划引导城镇扩张。②统筹协调城镇乡村区域居民点的建设用地。③优化区域城乡用地布局，不断优化城乡建设用地的结构。④严格遵循规划主体功能区，以科学配置为重点，对城乡密集区进行土地规划，以级别为要点，划分生态环境保护区。不同功能区的区域管制、土地开发利用率、用途等要有差异性，从而优化不同城镇乡村区域的土地空间布局。（6）因地制宜规划城乡各类用地格局，使其符合生态文明建设的要求，协调配置社会活动用地和居民点，保护原有耕地、林地、草场、河流水系等生态系统，与此同时，加强生态环境基础设施建设，大力开展生态环境问题治理等方面的综合整治工作。（7）顺应形势发展，加快修订、完善有关法律法规，各种有效地管理手段均可纳入土地管理的法律体系内，有效地保障城镇乡村土地整治规划顺利进行。一方面使农村土地管理制度规范化，切实保障农民土地权益，保障农民土地使用权。另一方面，贯彻落实土地有关法律规定，增强管制，严格执行耕地“占补平衡”，用法律法规进行约束，增进责任感，全面加强执行力，有效进行土地资源整治规划行动，推进生态文明建设。（8）市场具有完整性，不仅包括国有土地使用市场，也应包含农村集约土地使用市场。因此，统一土地交易市场，合并国有土地和农村集体土地的使用权市场交易势在必行。应当充分发挥市场在农村工农业用地的调节配置的作用，建立规范统一的土地资源配置市场，严格遵守并执行相关制度。通过市场价格促进土地合理、高速有效地流转。同时，规范市场配置规则，进行标准化管理，提升服务质量，对用地规模严格把控，节约利用土地，让乡村建设用地规划的深度和广度得以延伸。（9）建成多方位、全面协同的信息化平台。以信息技术做支撑，将各方面信息整合、整理、透明化，优化用地审批，强化用途监控，防止违章建设，减少耕地流失。赋予土地用途管控新内涵，纳入土地利用强度、架构、模式等内容，从单一向立体多元化管理方向转变。（10）强化批后监管政策和措施。如：①定期巡查记录，土地市场动态、监管系统数据及时更新。②提升监管水平，明确职责分工，专人专管。③提高土地利用率，加大力度清理闲置土地，提升效益。④建立批后监管档案。包括现场公示牌、交地、动工开发、竣工等各阶段现场图片、项目跟踪卡，并采取有效地激励或处罚措施。

4结束语

通过探索生态文明背景下土地利用在规划上的改革，指出生态文明背景下土地利用规划改革的意义，分析了现有土地利用整治规划目前存在的问题及解决对策。一方面进一步增强生态文明建设意识，突出强调生态建设的重要性，融入生态文明理念的必然性。另一方面也是为推动绿化建设，促进生态文明建筑提供新构思。

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作者：朱美玲 单位：广西桂林市临桂区自然资源局