生态文明建设基层环保执法困境及对策

【摘要】改革开放以来，中国的发展成绩举世瞩目，跃居全球第二大经济体。党的十八大把生态文明建设纳入社会主义事业总体布局，绿水青山就是经济发展的强劲保障，是建立新的可持续发展机制的内在要求。通过修订《环境保护法》和《大气污染防治法》等法律法规，加强了对生态环境的保护力度。基层政府的环保执法是依法推进生态文明建设的基石。基层环保执法运行有效，是构建好全社会环保体系的重要环节。但在实际工作过程中，基层环保执法面临着诸多执法困难问题。结合基层实际，基层环保执法工作必须从思想上增强公众的环保意识，畅通环保督查监督渠道，同时加强环保队伍自身执法能力建设，这样才能为生态文明建设保驾护航。

【关键词】生态文明建设；基层环保执法；绿水青山

在以经济建设为中心的政策指导下，我国的经济发展经历了一个高速发展的时期，发展成绩举世瞩目。党的十八大把生态文明建设纳入社会主义事业总体布局，党的提出进入“新时代”、“新常态”，绿水青山就是金山银山。新时代新常态下，调结构促发展，改变粗放式的经济增长方式，在生态文明建设中寻求新的经济增长点，经济发展的同时要留给后人一个可持续发展的绿水青山。通过修订《环境保护法》和《大气污染防治法》等法律法规，加强了对生态环境的保护力度。基层政府的环保执法是依法推进生态文明建设的基石。基层环保执法运行有效，是构建好全社会环保体系的重要环节。但在实际工作过程中，基层环保执法面临着诸多执法困难问题。

一、基层环保执法面临的主要困境

当前，在基层环保执法中，存在有各种执行困难，执法方式、环境保护政策的科学性、基层群众的配合度、执法人员力量配备、经费保障等参差不齐，导致基层环保执法面临很多困境。

（一）环境保护认识不足。由于利益观念深植，执法人员和社会公众的环境保护认识不足，主要表现在：一是执法观念落后。执法人员的综合素质不够，停留在传统中的执法就是查处问题，进行经济处罚的浅在层面。把执法与处罚等同，没有达到执法监督应有的威慑力，在部分执法人员眼里，执法成了为自己为单位创收的工具。二是社会监督不够。《中华人民共和国环境保护法》实施以来，信息公开和公众参与度得到了有效提高，尤其是环境保护督查以来，环境治理得到明显提升，生态环境也有了较大改变，但是部分地区环境污染问题反弹严重，执法监管不严，一旦督查结束，又恢复到以往的状态，环境治理不可持续。环境执法举报途径也未公开，导致公众参与度不高，发现污染问题反映无门。

（二）环保法律法规可操作性不强。基层环境保护政策多样化，导致基层环保执行和监督均存在较大困难。一是基层环保政策制定走样，考虑不周。个别地区政府规定，发现一个农村烧火堆罚款2000元，对监督不力的乡镇分管领导直接降职。在高压政策下，政府在原本紧张的人力中，抽出多人参与巡查，5加2、白加黑的各地突击检查，强调罚款很少说服教育，工作方式简单粗暴。基层环境保护政策落实困难，执法效率低下，群众怨声载道。一些基层环保政策可操作性不高，漏洞较多，各种弊端就会涌现。二是权利监督不够。有些环保法规虽然有，但是执行不到位，监督不到位，效率评价跟不上，惩戒制度执行不严，致使环境执法缺乏提高效率的积极性，执法者执法不作为、慢作为、乱作为的现象时有发生。再好的政策，缺少对权利的监督，缺少制度的约束，在基层就会走样变形，甚至成为权力寻租滋生腐败的来源，贿赂执法人员，对污染情况视而不见。在大的经济环境和利益驱使的背景下，在排污成本治理较高、排污风险较小的情况下，偷排乱排现象不可避免发生。

（三）基层环保执法力量薄弱。从某R县的情况来看，现在环境保护局已经改为省上垂直管理，机关12个编制，实有人员8人，执法大队19个编制，实有人员18人。基层环保局执法人员编制非常有限，执法人员做不到有效的覆盖清理，经常执法清理完一处，刚撤离环境污染情况又立马恢复，无充足的人员对污染进行长期有效的监管，不能有效的控制住污染源头，使得环境执法人员力不从心，对工作成效和成绩期望降低，进而产生懈怠心理。

（四）基层环保执法工作经费不足。由于进行了机构改革，虽然人员编制由省上垂直管理，但是经费来源依然要靠地方拨款。受制于地方政府的财政收支情况，多数基层环保部门经费得不到切实保障，使谎报执法陷入困境。环保执法人员和执法装备受到经费的制约，在多数人眼里，环保部门就是罚款部门的代表，唯恐避之不及，对环保工作不予支持，工作开展难度大。部分地区环保装备还不如中小学实验室，督查环境问题全靠眼耳鼻口，执法装备的落后，直接影响环保执法对外形象。

（五）基层环保执法受限地方政府干预。承担环保执法的基层环保局作为地方政府的职能部门，其人事权和财权均来源于地方政府，因此环保执法必然带有地方政府的意志，服从地方政府的利益，在经济增速放缓、经济下行压力的大趋势下，地方政府对环保干预较多，执法工作开展困难。污染企业多是当地的纳税大户，在欠发达地区，政府本身资金困难，因此对纳税污染企业睁一只眼闭一只眼，甚至想办法保护企业，地方环保执法机构处于地方政府领导下，执法工作开展举步维艰。

二、提升基层环保执法力度的对策建议

针对以上问题，结合基层实际，环保工作必须从思想上增强公众的环保意识，强化人民当家做主的监督职责，畅通环保督查监督渠道，同时加强环保队伍自身执法能力建设，这样才能为生态文明建设保驾护航。

（一）增加政府和群众的环保意识。环境保护的内在要求，是要人人提高思想认识，将环境保护提高到一定的生存高度来。加强环境保护宣传，营造良好的环保氛围，增强群众的环境保护意识，提升群众自主保护环境的主人翁意识和主人翁责任感，自觉维护生态环境，参与到环境保护全民动员中去。环境保护不是某一个政府和部门的责任，整个社会和群众都应该负起责来，监管部门更多的事后处理，要及时的发现并减少污染带来的危害，需要全社会公众共同参与形成合力，真正让环保根植于人心。

（二）加强基层环保执法能力建设。基层环保执法能力建设是基层环保执法的基础，主要包括基层环保执法队伍建设。一是加强执法人员的执法能力培训，提升执法人员的综合素质。心系群众，为人民谋福祉，是执法人员必备的思想素质要求。术业有专攻，环保执法是一个专业性很强的工作，落实到大气污染、水体污染、固体污染的监测上，只有专业知识过硬，才能及时处理污染现场，做好相应的及时处理，避免污染发生后造成不可控的扩散。其次，环保执法的另外一个业务是预防污染的爆发，及时发现污染苗头，有效控制，做到事前早发现、早处理，减轻人民财产的损失。这些都要求环保执法人员的执法能力过硬，经得住检验。要用心培养出一批真正能干事，能为人民环境保护站好岗的环保队伍。二是确保基层环保执法工作人员的经费和基础装备，调动执法的积极性和执法取证的科学性。在经费上要对于基层有一定的倾斜，困难地区要积极运用现代科技产品，实行无人机侦察监控、卫星成像系统定位监督等新型监督手段，确保无死角的监控环境污染情况。

（三）探索基层环保执法新体制。一是探索实行垂直管理模式的环保执法模式。通过独立管理，让环境执法独立出来，从人事权和财权上独立管理，撇清与基层政府的利益交叉，更好的执行环境执法监督的职能。二是联合开展执法。在环境执法人员和装备跟不上的情况下，调动公安、城管等部门人员参与共同执法，同时调动村、居委工作人员，形成联合监督，减轻执法压力，提高执法效率。总之，环保执法问题，涉及到政治、经济、文化、社会的方方面面，要打破现有局面，实现生态与经济的可持续发展，就要坚持党的生态文明建设方针，落实“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，实现经济与生态的双赢，共同建设拥有绿水青山的美丽中国。

参考文献：

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［4］常纪文，焦一多．新《环境保护法》的立法突破、缺陷与实效问题［J］．中国经贸导刊，2014（18）：50-53．

作者：吴永红 单位：西南医科大学人文与管理学院