生态文明建设促进审计改革创新

2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，标志着国家审计促生态文明建设进入新阶段。

一、国家审计促生态文明建设的内在机理

（一）国家审计通过发挥“免疫系统”作用促生态文明建设实践表明，国家审计开展经济监督，可以通过打造财政审计大格局平台、政策跟踪审计平台和经济责任审计平台，深入开展国企资产负债审计、预算执行审计、地方政府债务审计、政策跟踪审计、领导干部自然资源资产履责情况审计和绩效审计等，能够及时发现和揭示被审计单位和个人开展经济活动或履行经济责任过程中出现的破坏资源、污染环境等问题，提示潜在风险，提前预警，以保障经济安全、健康和绿色运行。同时，通过审计监督，促进中央出台各项生态文明建设重大政策措施并有效落地，进一步约束公共权力，改变官员唯GPD论的政绩观，有效地促进生态文明建设和绿色发展，加快推动经济高质量发展。

（二）国家审计通过发挥建设性作用促进生态文明建设国家审计实施经济监督，开展“绿色体检”，不仅要“查病”，更要“治已病”“防未病”，不仅仅是发现和查处生态领域违法违规问题，更需要对问题产生的体制机制原因，进行从现象到本质、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观的深层次分析，提出改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险等旨在加强环境保护的建议，防止苗头性问题转化为趋势性问题，防止违法违规动机转化为违法违规行为，防止局部性问题演变为全局性问题，充分发挥审计建设性作用，更好地促进生态文明建设和绿色发展。

（三）国家审计通过对领导干部环保履责的监督促进生态文明建设“绿色审计”正成为地方领导干部践行生态文明理念的有力保障。2015年，浙江湖州安吉县成为全国最早开展领导干部自然资源资产离任审计的试点地区之一，2018年1月1日起，领导干部自然资源资产离任审计制度正式从试点阶段进入了全面实施阶段，将地方各级党委和政府主要领导干部作为审计对象，以被审计领导干部任职前后所在区域自然资源资产负债表的对比以及当地生态环境质量状况为基础，来审核领导干部在任职期间对区域生态环境及自然资源资产的履责情况，纠正长期以来唯GDP增长考核的政绩观，对完善生态文明绩效评价考核和责任追究机制发挥更重要的作用，也给各级领导干部树立了一个新风向标：为官一任，既要守规矩、促发展，也要守护好绿水青山。

二、国家审计促生态文明建设的作用优势

（一）国家审计的经济监督具有专业性，比较优势明显审计监督的专业性与生俱来，这是国家审计监督较其他监督方式拥有的专业比较优势。30多年的审计实践表明，国家审计绿色监督责任不断增强，对监督质量要求也越来越高，极大促进了我国审计从业人员专业素质的提高，专业能力不断得到增强，成为我国监督体系中其他监督方式充分利用的重要资源。国家审计开展生态文明建设监督，既可以充分运用审计机关严谨、专业、独立的业务形态，也运用专业知识和技术方法，对审计事实作出客观判断和认定，公正敏锐地揭示问题，同时，通过分析和揭示我国生态文明建设问题背后的深层次原因，提出针对性审计意见，及时为党和国家提供决策参考，在防范系统化、区域化风险方面发挥着重要作用，更好地促进生态文明建设和绿色发展。

（二）审计监督具有权威性，通过与其他监督方式贯通配合，大大增强监督效力审计监督是党和国家监督体系重要组成部分，其具有的法律地位和党内地位，充分彰显了审计监督的权威性。我国最高法律即宪法对审计监督作出了规定，明确了审计机关、人员和基本职能。同时，各级党委成立了各级审计委员会，其中，中央审计委员会由任主要负责人，彰显了审计监督在党内的地位。将国家审计在监督上的优势与党内监督、人大监督、司法监督、国家机关监督等其他监督方式相互贯通，加强协作配合，共同推进国家治理，实践证明，这种配合已经取得了很好的成效。今后可以继续通过强化现有的法定协作机制和沟通协调渠道，完善联络员制度和案件会商制度，根据安排参与巡视监督工作，以及加强对内部审计等监督成果的共享和再利用等形成监督合力，统筹推进生态文明建设和绿色发展，实现高质量发展。

（三）审计监督可以实现全覆盖、全过程，确保监督力度和成效国务院印发的《关于加强审计工作的意见》和中办国办印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件明确提出，要对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。在中央审计委员会第一次会议上强调，要拓展审计监督广度和深度，消除监督盲区。可见，实行审计全覆盖，是党中央、国务院对审计工作的重大部署要求，是中国特色社会主义市场经济发展的现实需要，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，有助于推动完善国家治理各领域，尤其是经济领域体制机制，有效提升治理效能，这是其他监督难以实现的。审计机关可以通过加强审计工作统筹，创新优化审计组织方式，广泛运用现代信息技术，充分发挥内部审计和社会审计的作用，对生态文明建设涉及到的公共资金、公共资产、公共资源和领导干部履行经济责任情况等实现审计监督全覆盖，推动生态文明建设实现质量变革、效率变革、动力变革，切实提高绿色发展质量和效益，推动经济实现高质量发展。

三、国家促生态文明建设的审计创新

国家审计促生态文明建设是以领导干部自然资源资产离任审计为重要手段和路径，2018年1月1日起，领导干部自然资源资产离任审计制度正式从试点阶段进入了全面实施阶段，各级审计机关审计工作面临许多挑战，需要用创新思维开展此项工作。

（一）创新审计内容，变“审资金”为“审资源”自然资源资产离任审计与传统审计相比，其显著不同在于审计内容由财务账册上的数字变为各类自然资源。各级审计机关在开展审计工作过程中，紧密结合地区资源禀赋特点、主体功能区定位、生态环境保护重点任务等有针对性地选择审计内容，围绕领导干部所在地区的土地、水、森林和生态环境等多个方面开展。对森林资源，关注存量和增量，重点审计生态公益林保护、林地征占用管理、对毁林开垦、偷盗林木案件的打击查处等情况；对水资源，关注用量和质量，重点审计“五水共治”政策措施落实、重大水利工程建设、剿灭劣V类水等水污染治理任务完成情况；对土地资源，关注规范和效率，重点审计耕地占补平衡、基本农田保护、单位建设用地GDP、亩产税收等；对于生态环境，关注现状和隐患管理，重点审计污水处理、落实资源环境监管属地责任、生态环境保护长效机制情况等。

（二）创新审计方法，变“账册核对”为“信息化比对”自然资源具有涉及管理部门多、地域分布广、难以简单观察等特征。为确保审计目标的实现，需要积极探索技术方法创新。例如，在对土地、森林资源的审计中，可以引入地理信息技术，通过将部门业务数据与测绘地理信息数据进行精确比对，分析领导干部所在地区的整体情况、区块变动情况并从中查找问题。在开展审计过程中，还可以充分利用某些小镇的地理信息资源优势，利用无人机技术开展审计，高效精确地掌握了基本农田保护、水域环境卫生等情况，有力解决现场核查困难的难题。

（三）创新评价体系，变“单一指标”为“多维评价”对自然资源资产管理和生态环境保护履责情况进行评价是审计的重点、难点内容。对此，应积极探索建立审计试点评价指标体系，确定具有代表性的指标，共同构成指标体系，以量化指数为基础进行分等评价，提高审计评价的科学性。构建的指标体系应涵盖资源保护、生态环境、资源利用三个方面，具体包括森林覆盖率、公众满意度、单位非农用水GDP等多项指标。在此基础上，地方审计机关也根据地方特色对评价指标进行调整和补充，如一些地方审计机关将美丽乡村创建、剿灭V类水等生态文明建设方面的专项行动情况加入了考核指标体系，一些地方审计机关创建了“1+3”评价模式，将部门对乡镇的考核结果、村民和村干部的问卷调查结果作为考核指标进行打分，最后进行总体评价，这一做法取得了实际效果，受到上级领导的肯定和重要批示。

（四）创新组织模式，变“单兵作战”为部门联动地方审计机关应创新审计组织形式，充分挖掘审计资源，促进审计力量的横向与纵向贯通，切实提升审计团队的战斗力。一方面需要与市重点工作相结合，连续两年把开展审计试点列入市生态文明体制改革年度重点任务，工作成效纳入对县区生态文明先行示范区建设目标责任考核，有效促进上下联动。另一方面需要与部门工作相结合，通过征询专家意见等形式，审计机关与当地测绘院需要建立长期合作机制，需要与国土、环保等各职能部门建立协作配合机制，通过借助专业机构、人员的技术和成果，保证审计结果的准确性、权威性和公信力。如一些县组成一个由县审计局牵头实施，县生态文明办统筹协调，并由县环保局、发经委、住建局等十三个部门联合组成的审计组共同开展审计项目；一些区组成由区委组织部牵头，组建包括区纪委、区审计局等多个部门在内的联合审计组，开展包括自然资源资产责任在内的“四责联审”，在实践中取得不错的审计效果。

作者：巫强 冯子洋 欧阳毅鑫 李静 单位：南京审计大学经济学院