网络文化市场分级监管问题探析

摘要：互联网时代，我国在对网络文化市场进行监管方面，还存在监管体制不顺畅、监管机制不完善和监管能力有待提高等现实问题。为进一步形成对网络文化市场的监管合力，需要构建政府监管与市场主体自律相结合的网络文化市场分级监管体系；同时，要在完善法律法规、加强沟通协调和提升监管能力方面做好保障。

关键词：网络文化；市场监管；分级监管

一、研究背景

（一）网络文化市场存在的问题

网络文化是一种以网络信息技术为基础、在网络虚拟空间进行的文化活动与文化消费，在繁荣民族文化和丰富人民精神生活方面占据重要地位（1）。互联网技术的飞速发展，给网络文化市场的繁荣提供了强大的“助推剂”。然而，绚丽多彩的网络文化在丰富人民群众精神生活的同时，也暴露出许多与主流价值观不相容的问题，比如部分互联网企业或平台罔顾国家法律和道德的约束，制作和传播低俗、色情、暴力等内容，严重损害人民群众特别是青少年的身心健康等。如果对这些问题不闻不问，轻则影响我国网络文化市场的健康可持续发展，重则威胁到国家的意识形态安全。因此，加强对网络文化市场的监管成为当前新形势下的重要命题。

（二）网络文化市场的参与主体

从监管角度看，网络文化市场的参与主体有政府、企业、行业组织和网民（消费者）等，它们构成了网络文化市场的产业生态链（1）。政府作为主管和协调者，协同和指导其他主体如行业组织、企业等，共同参与对网络文化市场的监管（1）。由于网络文化市场涵盖新闻出版、宣传发行、艺术服务等多个领域，因此，我国对网络文化市场的监管几乎涉及各个政府部门。如针对互联网内容的信息，宣传部门、网信办、广电部门、文化旅游部门、版权部门（版权局或知识产权局）等均有监管的义务。行业组织是按照自愿原则成立的、代表网络文化企业利益的一种非营利性民间社会团体，它在参与网络文化市场监管方面，既是行业成员（网络文化企业）利益的“代言人”和“维护者”，同时亦是行业成员（网络文化企业）与政府监管之间的“沟通者”和“协调者”，在规范行业成员（网络文化企业）市场行为等方面发挥着重要作用。网络文化企业是网络文化产品与服务的生产者、提供者，他们依据国家法律法规的要求，对网络文化平台进行审查，对从事文化产品与服务的从业者进行法制教育，是当前我国网络文化市场监管中的主要力量。网民在消费网络文化的同时，也是网络文化市场监管的对象，应该与政府相关部门、网络文化企业、行业组织一道，共同维护网络文化市场秩序。

二、网络文化市场监管的主要模式

由于各国的历史传统、现实国情、思维观念等不尽相同，在网络文化市场监管方面形成了各具特色的监管模式。当前，国际上主要有以下几种类型：

（一）行业自律型

该类型监管模式的特点是“少干预、重自律”，认为政府不宜也不可能对网络文化市场实施完全的控制，而应在政府的指导下，由执法者、企业和用户三方协调管理，在法律框架之下进行行业自律管理（2）。该类型监管模式的代表性国家是英国。在英国，承担网络内容监管主要责任的是“网络观察基金会”（In鄄ternetWatchFoundation，简称IWF）。此外，英国还根据不同互联网内容管理成立其他行业自律组织，如“互联网服务提供商协会”（InternetServiceProviderAssociation，简称ISPA）、移动宽带集团（MobileBroadbandGroup，简称MBG）等。他们代表互联网服务提供商、移动虚拟运营商等向英国内政部、商业创新和技能部等政府机构提出意见与建议，以保护互联网服务提供商和移动虚拟运营商的利益。同时，采取必要措施，确保会员不能违反英国的法律。

（二）政府主导型

该类型认为，应通过政府立法以及行政等手段对网络文化市场进行监管，该类型监管模式的代表性国家是德国。政府通过立法，针对网络谣言、虚假新闻等进行治理，如《信息自由法》《公共秩序法》《信息自由和传播服务法》等法律法规都有相关的治理条款，《社交媒体管理法》对脸书、推特等社交网络平台提出了更为严格的监管要求。近年来，德国主张在不放松政府主导的前提下，也开始注重发挥行业自律监管的作用，构建了“受监管的自我监管”机制，形成了覆盖全国的联邦、各州、行业组织的网络文化市场监管架构，从而充分维护了政府在网络文化监管中的主导地位。

（三）自我调节型

该类型监管模式的特点是在强调遵守国家法律规约的前提下，实行自我管理，同时，通过公共教育提升网民的媒体素养，以此促进网络文化市场的健康发展。该类型监管模式的代表性国家鼓励行业自律，通过制定行业规范，并要求所有网络服务提供商和网络内容提供商均需严格遵守行业规则。通过政府推广、公益组织参与，透过高质量的校本课程和社区教育项目，大力提升网民的网络素养教育（3）。该模式经过多年的实践，取得了较好的效果。总之，无论是哪种网络文化市场监管模式，代表了世界各国对网络文化市场的认识和态度，实质都是立足于发挥网络文化的优势，更好地为国家利益服务。

三、我国网络文化市场监管存在的问题

我国网络文化市场经过多年的发展，在监管方面已初步构建起以政府行政监管主导的市场机制调节和行业自律相结合的市场监管格局（4）。但是，在当前网络文化市场监管实践中还存在诸多问题，除了法律法规不完善以及监管人员的理念有待提高等问题以外，监管体制不顺畅、监管机制不完善和监管人员的能力有待提高，已成为当前网络文化市场监管实践中存在的主要问题（1）（2）。

（一）监管体制不顺畅

监管体制不顺畅集中体现在政府对网络文化市场的监管存在重叠交叉。从全国范围看，政府对网络文化市场的监管职能被分散在多个政府职能部门，如国家互联网信息办公室职责包括指导、协调、督促有关部门加强互联网信息内容管理，依法查处违法违规网站等。文旅部督查督办文化领域的大案要案，维护市场秩序，这里的文化市场当然包括网络文化市场，其他的如公安部、电信部门等也有监管职能（1）。从局部范围看，大多数政府监管部门在国家、省、市、县（区）四级层面都设置了相应的监管分支机构，如在地级市，对网络文化市场的监管就涉及宣传部、网信办、公安、通信管理部门、文化和旅游局（执法大队）等单位。因为网络表演不仅仅是一个市场行为，在网络直播和表演过程中也可能涉及意识形态等，所以形成了这样的管理模式（5）。这种监管职能上的重叠交叉容易导致监管主体责任不清等问题。

（二）监管机制不完善

由于网站的经营地与登记地可能存在不在一地的情形，有的甚至租用国外的服务器，网络文化市场的这种虚拟性和跨界性使跨区域和跨部门的监管成为常态。然而，当地文化市场执法部门与上级政府监管部门沟通比较缺乏，与同级政府监管部门（特别是跨行业、跨区域政府监管部门）之间更没有建立有效的协作监管机制，致使执法效果不佳、难以形成监管合力。同时，行业协会在促进网络文化相关政策与法规的实施等方面起到的作用不明显。长期以来，部分行业组织依附于某个政府部门而存在，他们直接或间接地承担着某个行业政府主管部门的部分工作和任务；有的行业组织负责人只是为了解决政府部门人员的待遇问题，他们往往对本行业组织的定位和职能难以掌握和了解，积极主动开展工作的意识不强，等、靠、要的思想严重。在行业协会改革后，不能快速进入角色，最终对行业协会的作用发挥造成阻碍（2）。另外，政府与网络文化市场的其他参与主体之间协同监管机制尚需要完善。如政府与网络文化市场其他参与主体之间的执法协作机制、信息通报机制、协调配合机制尚不完善，执法信息公开机制、网络文化市场监管激励机制等尚不健全（5）。

（三）监管能力待提高

互联网具有超时空性和无边界性，这与线下文化市场监管不同。线下的文化市场监管主要涉及娱乐、演出、网吧、音像、书报刊、广播影视、印刷业、美术品、艺术培训等，它们通常都有一个实体性的标的物作依托，如书籍、报刊市场以纸质印刷品为承载物；娱乐演出以物理场所为载体，因而监管相对容易。而在互联网环境下，对网络文化市场的监管增添了许多不确定性，如某直播企业的信息服务备案地在南京，而服务器托管可能在其他城市、甚至是在国外，这客观上导致对网络文化市场监管的难度大大增加（7）。从监管执法队伍建设而言，从业人员的数量与监管能力有待提高。如北京市投入网络视听节目备案审查的人员编制仅十余人（5）；广州市仅配备8名执法人员从事网络文化市场的监管工作（2）。人员数量的不足，在面对监管面宽、任务重的现实情况下，将很难形成有效的监管态势。同时，由于网络文化市场依托互联网，并且涉及多个行业和领域，这需要监管人员具有比较完备的知识体系和较高的信息素养。然而，实践中许多从业人员不是专业的计算机网络技术人才，掌握的信息技术应用水平有限，对于高端的网络应用技术等往往一筹莫展，这从某种程度严重制约了监管效果。

四、优化我国网络文化市场监管体系

文化市场监管是一个复杂的系统工程，需要多个部门、多个参与主体的共同参与、形成合力。为此，政府应在把握好网络文化市场监管方向的前提下，努力协调好网络文化市场参与的各方力量，形成分级监管体系（2），如图1所示。政府在网络文化市场监管中具有主导地位和强大的影响力体，要总结和吸收国际上各种监管方式的优点，加紧推进法律落地进程，完善相关法律法规，确保网络文化市场相关领域均有法可依、有章可循。对于网络文化市场相关法律法规配套细则不完善的，应尽快制定实施细则，对相关条款进行补充，对各类网络文化市场给予行政处罚的违法违规行为、种类和幅度的范围作出具体、明确的规定（8）。同时，要加强网络文化市场监管队伍建设，提升团队成员的整体专业技术水平，提升网络文化市场的监管效能和效力。行业组织要主动作为，发挥好行业成员（网络文化企业）利益的“代言人”和“维护者”作用。在这个方面，中国商业联合会媒体购物专业委员会在对直播带货的规范和引导方面作出了很好的表率，进行了规范，很好地避免了虚假、夸大功效等方面的问题，实施了有力的市场监管（9）。网络文化企业作为网络文化产品和服务输出的主阵地，应自觉加强对文化产品和服务输出内容的监管。依照行业规定、市场规范经营，建立自身的审查专业队伍来过滤不良文化内容，在网络文化市场监管中发挥重要作用。而网民要加强自律。自律是一种发自内心的自我规范，是网络社会的基本价值观，在网络文化市场产品流通中自觉遵守社会公德。

五、网络文化市场分级监管有效实施的保障

（一）完善法律法规

作为监管依据的政策法规滞后是制约监管工作有效开展的障碍。为此，面对快速发展的网络文化市场，首先，政府主管部门应吸收国际网络监管优点，注重顶层设计，强化立法统筹，在充分调研的基础上，促进立法的公平、公正和公开，将网络文化市场的监管立法上升到维护意识形态安全的战略层面（4）。其次，要加快立法的进度，制定并完善网络文化市场各领域政策法规，明确从市场准入到产品内容、从经营行为到权利保护等方面都可依照的法律法规，确保网络文化市场各领域有法可依。第三，要增强立法的实效性（10），对于现行法律法规应注重实践应用环节，尽快出台相应的细则，对相关条款进行解释补充，确保法律的延续性和可操作性，使网络文化市场各领域都在法律范围内运行（2）。

（二）加强沟通协调

这是网络文化市场分级监管实施的“调节剂”。建设网络文化市场分级监管体系，是要加强政府在网络文化市场监管中的主导地位，理性倾听网络文化市场所有参与主体各方诉求，高效的沟通协调，通力协作，共同履行对网络文化市场的监管。为此，政府部门要有意识地去宣传、推广先进的网络文化，营造良好的网络文化市场生态。行业协会既要加强与政府部门的沟通，共同协商对网络文化市场进行管理，也要根据市场实际需要，积极引导会员企业加强自律和自我管理。对于自律能力弱、自我控制意识较差的网络文化企业、网民，政府要加强干预，甚至在一定程度上限制参与网络文化市场（11）。

（三）提升监管能力

一是强化业务培训，提高执法人员的业务水平。可以从网络案件类型、适用法规、常见案由、办理步骤、取证特点等对新进执法人员进行培训，引导执法人员梳理网络文化市场执法要点，适应新时期对网络文化市场的监管需要。二是要广泛吸纳高技术人才加入监管队伍，提升执法人员的整体素质，与国内知名高校和科研院所进行合作，开展各类纵向、横向的课题研究，为网络文化市场监管建言献策。三是创新技术监管手段。配备专用的网络文化市场执法工具（如能快速巡查网络上不良信息的网络文化智能巡查系统），使监管手段适应当前不断变化的互联网监管要求。加强与高新技术企业、科研院所的合作，鼓励研发先进的网络文化市场监管技术，从而为政府监管提供必要的技术支持。

作者:卢加元 张晓东 单位:南京审计大学信息工程学院