税务文化建设思路研究

“人本型”税务文化就是以人为本的税务文化，是现代税务文化建设的首要目标特征。首先，从文化属性上来看，“人本型”税务文化是我国传统文化和现代主流意识形态文化对现代税务文化建设的共同要求。“以人为本”的思想在我国传统文化中源远流长，从管仲到孟子都有过精彩的论述，是我国传统文化的基本精神。现代税务文化建设不能与传统文化完全割裂，必须体现传统文化中的思想精髓，这不仅有利于现代税务文化的形成，而且有利于现代税务文化的功能发挥。近年来，人本管理在现代管理领域的迅速崛起，更使“以人为本”思想深入人心。党的十六届三中全会提出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”由此不仅确立了以人为本在科学发展观中的核心地位，而且使以人为本思想成为主流意识形态的内容。虽然税务文化是一种亚文化，但是由于它是一种行政组织文化，所以必须与国家的主流意识形态文化保持高度一致。当以人为本思想成为主流意识形态文化的时候，它就完全具备了成为税务文化建设的目标特征的资格。其次，从税务属性上来看，“人本型”税务文化是我国现代税务实践对现代税务文化建设的内在要求。在我国的现代税务实践中，税务活动的剥削本质被完全异化，税收来自于民、用之于民，税务成为一项为广大人民服务的行政活动。因此，税务活动必须以维护广大人民的利益为出发点和归宿，在开展税务活动的过程中体现人文关怀，为广大人民提供便利。为了在现代税务实践中真正做到以人为本，必须建设“人本型”税务文化，使以人为本成为广大税务干部职工的普遍共识和共同目标，并且按照以人为本的要求开展工作。“人本型”税务文化在税务实践中的体现，一是以广大人民为本，坚持人民税收为人民；二是以纳税人为本，为纳税人提供各种便利；三是以广大干部职工为本，对广大干部职工进行人性化管理。

“法治型”税务文化是法治精神在税务领域的体现，是现代税务文化建设的重要目标特征。首先，“法治型”税务文化体现了现代社会对税务文化建设的要求。相对于人治而言，法治是现代文明的产物，是国家形态由传统走向现代的标志。现代社会是法治社会，法律成为调控社会关系的主要手段。因此，在现代社会，税务实践对法律的需求空前强烈，必然要求将法治文化纳为现代税务文化建设的目标特征。其次，“法治型”税务文化同样可以从主流意识形态文化中找到支撑。党的十五大报告提出了“依法治国”的思想，指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。”很显然，现代税务文化要保持与主流意识形态文化的一致性，也必须具备“法治型”特征。最后，税务的自身属性决定了“法治型”税务文化在现代税务文化建设中的突出地位。税收是以国家强制力为保障的一种财富分配方式，法律是税务活动的前提和基础。税务活动对法律的这种特殊依赖特征必然要在税务文化中得到体现，而“法治型”税务文化对于提高税务活动的效率也具有非常重要的意义。“法治型”税务文化的核心思想就是“依法治税”，其在现代税务文化建设过程中的体现主要在于，在制度文化层面上，完善相关法律制度，做到有法可依；在行为文化层面上，严格执法，做到执法必严。

“服务型”税务文化是对税务理念的一次升华，将传统的税务管理理念升华为现代的税务服务理念，也是现代税务文化建设的重要目标特征。首先，“服务型”税务文化是税务实践发展趋势的体现。近年来，在公共行政领域，行政管理正在向行政服务转变，以服务代替管理反映了人们权力理念的根本变化。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”，并且明确指出，“为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则”。税务是一种行政活动，税务部门是政府部门的重要组成部分，税务干部职工是公务员队伍的重要组成部分，因此，促使税务管理转变为税务服务是现代税务文化建设的重要任务，由此也决定了“服务型”税务文化在现代税务文化建设中的重要地位。其次，“服务型”税务文化解决诸多税务实践难题的需要。我国税务实践中长期奉行税务管理理念，作为管理主体的广大税务干部职工和作为管理对象的纳税人之间存在着尖锐的矛盾冲突，征纳关系很难协调，同时，税务管理主体的寻租腐败行为和税务管理对象的偷税漏税行为都屡见不鲜、屡禁不止，严重损害了税务实践的效率，妨碍了税收职能的实现。通过“服务型”税务文化建设，用服务理念代替了管理理念，从逻辑上消除了征纳双方的对立，征税主体主动为纳税人提供优质的服务，而纳税人为了得到更好的社会服务而主动纳税，税务实践的效率大大提高。“服务型”税务文化在现代税务文化建设过程中的体现在于，在思想理念上将服务纳税人与服务经济发展、服务社会进步有机结合起来，不断改善服务条件和服务手段，不断提高服务水平和服务质量。

“和谐型”税务文化是和谐思想在税务领域的运用和体现，是现代税务文化建设的最高目标特征。首先，“和谐型”税务文化是现代主流意识形态文化对现代税务文化建设的基本要求。十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》将“构建社会主义和谐社会的能力”作为当前和今后一个时期，加强党的执政能力建设的主要任务之一。十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调指出，“建设和谐文化，是构建社会主义和谐社会的重要任务”。经过这一系列前后相继的重要决定，和谐文化成为现代主流意识形态文化的基本特征，而现代税务文化与主流意识形态文化之间的密切关系必然会加快和强化和谐文化向现代税务文化的蔓延，从而使和谐文化成为现代税务文化建设的基本目标。其次，税务实践中出现的诸多不和谐的声音强烈呼唤“和谐型”税务文化。无可否认，我国在税务实践方面已经取得了显著成就，但是我们也必须承认，我国目前的税务实践还存在诸多问题，例如，税收管理体制改革任务依然艰巨、地方政府之间的税源之争愈演愈烈、税务官员的贪污腐败层现象出不穷、税收对经济社会发展的促进功能有待提升等。这些问题不仅严重制约了我国税收事业的健康发展，而且对于整个经济社会发展都造成了不良影响。但是这些问题很难在现行框架内得到根本解决，“和谐型”税务文化为这些问题的解决提供了正确的思路，按照和谐文化的准则处理各种关系，是解决这些问题的根本出路。“和谐型”税务文化在现代税务文化建设过程中的体现在于，用和谐文化的思维方式和价值理念，处理发展目标与发展手段、经济发展与社会发展、人类发展与自然生态之间的复杂关系，使以税务为联结纽带的经济社会系统达到和谐状态。现代税务文化建设的这四个目标特征是相辅相成的，不仅揭示了我国现代税务文化建设的总体目标，而且还揭示了未来相当长一段时间内我国现代税务文化建设的发展方向。这四个目标特征的关系可以作如下概括：“人本型”税务文化强调人的主体性，明确人在税务文化建设中的主体地位，将人视为税务文化建设的出发点和归宿，“法治型”税务文化和“服务型”税务文化在过程和目标两个层面都必须坚持以人为本，“和谐型”税务文化虽然要求在体现人本性的同时，也要体现其他物种的本性，但是追求这种和谐的目的还是为了人的和谐发展；而“法治型”税务文化和“服务型”税务文化分别强调用法治手段和服务手段来实现提高税务实践效率、促进经济社会发展的目标，虽然在具体内容上各有不同，但是二者都是工具层面的税务文化，无论是“人本型”税务文化，还是“和谐型”税务文化都离不开这种工具的支持；“和谐型”税务文化强调用和谐原则来处理各种关系、实现各种目标，无论是强调人的主体性的“人本型”税务文化，还是分别以法治和服务为基础的“法治型”税务文化和“服务型”税务文化，都必须以和谐为最高准则，各种纷繁复杂的目标最终都会在和谐的境界中得以实现。

现代税务文化是一个完整的文化体系，其主流的分类方法是将税务文化的内容分为物态文化、制度文化、行为文化和精神文化四个层次。我们可以按照这种分类方法来分解现代税务文化建设的内容框架与基本思路，即从物态文化、制度文化、行为文化、精神文化四个方面来探讨现代税务文化建设的内容和思路。

1.税务物态文化建设的内容与思路

税务物态文化是税务文化的表层，是形成观念文化和行为文化的物质条件，也是税务文化的有形载体，因而物态文化通常也被视为税务文化建设的首要切入点。物态文化之所以会在税务文化建设过程中受到如此礼遇，除了可以从“物质决定意识”的理念传统中找到一些合理的解释之外，更重要的是因为物态文化建设更容易出成果、更容易见成绩，更容易得到利益相关者特别是有关领导者的青睐和支持，而且物态文化建设往往会带来办公条件、工作环境等物质待遇的改善，并不会直接影响既定的利益分配格局，所以受到的阻力相对于其他层次的文化建设要小得多。尽管作此评论，但是我们无意否认物态文化建设的必要性和重要性，相反，我们也赞同将物态文化建设作为税务文化建设的首要切入点，只是坚决反对将物态文化建设作为税务文化建设的全部内容，更加反对用物态文化建设的华丽成就来掩饰行为文化和精神文化建设的不足。物态文化涉及税务活动的载体与场所、方式与方法、组织与实现等各个方面，所表现出来的内容形式极其丰富，其中最为主要的内容包括：改善税务服务的提供场所、改善税务职工的工作条件、改进税务活动的技术手段、改善税务形象等。综合考虑税务物态文化建设的基本内容和特点，我们可以将税务物态文化建设的基本思路归结为：第一，要加大投入力度，为物态文化建设提供充足的物质基础，这是进行税务物态文化建设的必要前提；第二，科学分析税务物态文化需求，制定科学的规划，所建设的税务物态文化既要有一定的前瞻性，又要合乎本地区本部门的实际，具备可行性，切不可盲目追求脱离实际的先进性；第三，开阔视野，发掘新的物态文化载体，不断丰富税务物态文化的内容体系；第四，调动广大干部职工的积极性，为物态文化奠定广泛的群众基础，不仅有助于丰富物态文化的内容，而且有助于提高物态文化建设的效率；第五，将物态文化与行为文化、精神文化建设相结合，避免进行冰冷的物质堆砌，不断提高物态文化的环境效应。

2.税务制度文化建设的内容与思路

税务制度文化是税务文化的中层支撑，是税务文化形成和发展的重要保障。税务制度文化是人与物以及税务制度的结合，既是人的思想意识与价值观念的反映，又是由文字载体等物的形式所构成。税务制度文化是税务部门为实现自身目标而对广大税务职工的行为给予一定限制的文化，是一种约束税务部门和税务职工行为的规范性文化，是税务部门适应内外环境变化实现税务目标的重要保障。税务制度文化是物质文化与行为文化以及精神文化的中介，既是适应物质文化的固定形式，又是塑造行为文化和精神文化的主要机制和载体。在现实的税务文化建设实践中，税务制度文化也容易受到有关部门的推崇，其原因在于：一方面，税务制度文化也可以通过文字载体转化为物化形态，从而满足利益相关者的政绩诉求；另一方面，税务制度文化的核心内容是一系列规章制度，而这些规章制度则是税务管理的基础，因而税务部门在进行制度供给方面也会表现出超强的积极性。税务制度文化包含的内容极其丰富，几乎所有与税务有关的制度规范都可以视为税务制度文化的内容。为分析方便，我们可以从宏观与微观两个层面来探讨税务制度文化。在宏观层面上，税务制度文化建设的首要任务是构建完善的税收法律体系。尽管我国税收法律体系建设已经取得了显著成就，但是仍存在诸多缺陷和问题，例如，税收立宪规定的缺陷导致税收立法权混乱，税收立法技术落后使税收执法效能下降、税务司法保障体系尚未建立导致税收执法缺少威慑力等。因此，必须在宪法层面明确确立税收法定原则，并以宪法中的税收规定为基础，建立以税收基本法为主导，税收实体法和税收程序法并驾齐驱的反映社会主义市场经济要求，结构严谨、体系科学，与各部门法律基本协调的符合中国国情的税收法律体系。在宏观层面上，税务制度文化建设的另一个重要任务是建立科学的税务管理体制。税务管理体制是中央与地方各级政府之间划分税务管理权限的基本制度安排。我国税务管理体制几经改革和变迁，形成了一种集权分权兼顾型的税务管理体制，其典型特征就是分税制。我国现行分税制的税务管理体制在促进经济社会发展中已经发挥了显著功效，但是也存在诸多不足，现行税务管理体制与依法治税、全面发挥税收杠杆作用、建立公平竞争的市场经济秩序等表现出一系列不适应症。因此，必须深化税务管理体制改革，建立权责划分合理、机构设置科学、职能发挥高效的税务管理体制，为税务活动提供科学的制度框架。从微观层面来看，税务制度文化主要包括税务部门制定的针对税务工作和税务部门内部的制度规范。针对税务工作的制度规范主要包括税收征管制度、税务监管制度、税收制度；针对税务部门内部的制度规范主要包括税务机关内部组织管理制度、税务机关内部人事管理制度、税务机关人员培训制度、税务机关办公管理制度、税务机关内部财务管理制度、税务机关信息化管理制度、办税厅规范化服务管理制度等。当前，我国在微观税务制度建设方面已经取得了显著的成就，各税务机关都根据自身实际建立了相应的微观税务制度，但是微观税务制度建设仍然存在许多需要改进的地方，许多微观税务制度流于形式，并没有得到有效的执行。因此，从微观层面来看，税务制度文化建设的根本任务在于：一方面，积极推进制度供给和制度创新，为税务工作和税务部门提供完备的微观制度安排；另一方面，加强相关制度的配合和协调，不断增强微观制度的可操作性，使各项微观税务制度真正落到实处。因此，综合考虑税务物态文化建设的基本内容和特点，我们可以将税务制度文化建设的基本思路归结为：第一，加快税务制度创新步伐，制定完备的税务制度体系。第二，完备的税务制度体系应有如下特征：一是具有充分的约束力，由不同法律渊源构成的税收法律体系应该具备充分的法律效力，涉及税务活动方方面面的各种制度规范必须对相关主体具有普遍的约束力；二是不同制度之间相互协调、相互补充，不存在相互抵触、相互矛盾的问题；三是制度内容与经济社会发展的特定阶段特征相吻合，能够保证税收职能的充分发挥；四是整个税务制度体系具有创新的品质，能够随着内外环境的变迁而不断自我演化创新，获得新的生命力。第三，税务制度文化建设不能单纯停留在制度供给层面，必须提升相关主体的制度执行能力，使制度安排能够对税务活动产生预期的影响，进而推动税务部门和税务工作人员的行为走向规范化、职业化道路。第四，在税务制度文化建设过程中，必须充分发挥制度的规范强化功能，将税务文化建设的优秀成果用制度形式稳定下来，使得税务文化建设可以长期、持续发展。

3.税务行为文化建设的内容与思路

税务行为文化是广大税务职工在各类税务实践中产生的活动文化，包括税收征管、教育宣传、人际交往、文娱体育等活动中产生的文化现象，是税务职工的工作作风、精神面貌、人际关系的动态体现，也是税务精神、税务职工的共同价值观念的折射。税务行为文化是税务文化的中层支柱，是税务文化实现由表层向深层转化的关键环节。税务行为文化的直接载体是各类税务主体的行为。按照行为主体的不同，税务行为可以分为领导者的行为、模范人物的行为以及税务职工的行为。税务部门的领导者是税务管理的主要决策者和协调者，是税务实践的主导主体，其行为对于整个税务部门有决定性影响，因为一方面，其决策的偏好、效率、结果决定着整个税务部门的行为方向，会对整个税务部门的活动产生根本性影响；另一方面，其行为对广大税务职工有强烈的示范作用，会影响广大税务职工的预期进而影响其行为。模范人物是税务部门的中坚力量，是税务部门价值观念的人格化，是全体税务干部职工的学习榜样，其行为不仅会被广大干部职工所效仿，而且会成为税务部门整体行为的重要表征。广大税务职工是税务部门的基础力量，其群体行为决定着税务部门整体的精神风貌，对这种群体行为的引导和塑造是税务行为文化建设的重要组成部分。尽管税务行为文化建设的根本目标是在税务部门塑造和展现良好的工作作风和精神风貌，但是工作作风和精神风貌本身是无形的，其塑造和展现过程必须借助特定的载体才能完成。因此，我们认为，调节和引导各类行为的规范是税务行为文化的直观表现，建立各种行为规范并在整个税务系统推行的过程是税务行为文化建设的中心内容。需要指出，这里所谓的行为规范并不完全等同于上文所述的制度规范，制度规范强调借助成为制度的张力来约束人们的行为，通过提示违规行为将受到的惩罚来警示人们不要采取某类行为，较多地延续了法律的有罪假定，假定规范约束的对象是懒惰、自利的“经济人”，而行为规范则更加强调借助所反映的社会道德和价值观念等的感召力来引导人们的行为，通过倡导某种行为来鼓励人们追求共赢的行为、放弃对立的行为，假定规范引导的对象是勤劳、利他的“自我实现人”。从税务部门的角度来看，税务行为涉及税务部门与纳税人之间的行为、税务部门与社区以及社会公众之间的行为、税务部门内部广大干部职工之间的行为等。因此，税务行为文化建设过程中必须建立和推行的基本的行为规范包括税务部门行为的规范、税务人际关系的规范、税务公共关系的规范等。综合考虑税务行为文化建设的基本内容和特点，我们可以将税务行为文化建设的基本思路归结为：第一，高度重视行为规范的重要意义，建立科学完备的税务行为规范。一方面，税务行为规范应涵盖所有税务相关行为，使每一种税务活动都有相应的行为规范可以遵循；另一方面，税务行为规范不仅要充分反映税务部门共同的理想信念和价值观，而且要充分反映时展对于税务部门的新要求。第二，认真做好税务行为规范的推行工作，使各种行为规范对税务实践产生积极的预期影响。税务行为规范多种多样，其推行工作也纷繁复杂，必须采取灵活多样的方式和方法，使税务行为规范内化为广大税务干部职工的自觉行动。第三，要根据不同行为主体在税务部门的不同地位，分层次开展税务行为文化建设。领导者在税务部门处于主导地位，应该成为税务行为文化建设的积极倡导者；模范人物是税务部门的中坚力量，应充分发挥其行为的示范功效，积极宣传和推动税务行为文化建设；广大税务干部职工是税务部门的基础力量，也是税务行为文化建设的重要目标群体，应充分调动其参与税务行为文化的积极性，通过扩大群众基础达到事半功倍的效果。第四，税务行为文化建设的根本目标是将税务部门的核心价值观念贯彻到提倡税务实践当中，而要实现这一目标必须借助多种方式不断强化广大税务干部职工的正确行为，使广大税务干部职工按照规范要求行事成为一种自觉行为。

4.税务精神文化建设的内容与思路

税务精神文化是广大税务干部职工在税务实践活动中受特定的社会文化背景和意识形态影响而长期形成的一种精神成果，包括税务精神、税务价值观、税务职业道德等。税务精神文化是税务文化的核心层，是税务物质文化、税务制度文化、税务行为文化的升华，是税务文化发展的内在活力和精神支柱，也是税务文化凝聚力之所在。税务精神文化的存在形态非常抽象，在具体的税务文化建设实践中往往容易被掩盖，一方面，因为税务精神文化无法直接通过某种载体表现出来，其评价标准也比较模糊，很难满足相关行为主体的政绩需要；另一方面，因为精神观念的培育和改变是非常艰难的，具体的税务精神文化建设过程耗时耗力，确实不容易取得显著成果。但是，由于税务精神文化是税务文化诸多良好功效的源泉，也是税务文化建设的高级目标，因而人们对税务精神文化建设的理性认识总是高度一致，并且愿意对此倾注更多的心血，希望用更多的努力来克服税务精神文化建设中的诸多难题。综合考虑税务精神文化建设的基本内容和特点，我们可以将税务精神文化建设的基本思路归结为：首先，调动一切积极力量，努力做好税务精神和税务价值观念的提炼工作。归纳提炼出科学合理的税务精神和税务价值观念是税务精神文化建设的首要任务。在税务精神和税务价值观念的提炼过程中，不仅要鼓励广大税务干部职工积极参与，而且应注意利用外部专家的智力优势，还应注意听取纳税人和社会公众的意见。所提炼出来的税务精神和税务价值观念，在内容上时代特色和部门特色应当鲜明、结构体系科学合理，在形式上应该简洁明快易于传播，在功能上应当能够对广大税务干部职工的行为产生巨大的激励引导、规范凝聚的作用。其次，认真做好税务精神文化的宣传推广工作，将税务精神文化建设与税务实践有机结合起来。一方面，通过各种信息传播媒体向广大税务干部职工宣传所提炼出来的税务精神和税务价值观念，使其被广大税务干部职工所认可，成为广大税务干部职工思想道德素质的重要内容，使广大税务干部职工能够自觉地以共同的税务精神和税务价值观念为指导开展税务实践；另一方面，引导广大税务干部职工在税务实践中深化对税务精神和税务价值观念的理解和认识，并根据税务实践的发展要求，及时对税务精神和税务价值观念做出调整和完善。同时，大力向社会公众宣传介绍所提炼出来的税务精神和税务价值观念，并请社会公众对税务精神建设工作进行监督，不仅可以博得社会公众的理解和支持，提高税务精神文化的知名度和美名度，而且可以减少不利于税务精神文化建设的负面现象，提高税务精神文化建设的效率。最后，全力做好思想政治教育工作，使以税务价值观念为指导、落实税务精神成为广大税务干部职工的自觉行动。一方面，要高度重视思想政治教育工作在税务精神文化建设方面的显著功效，用制度化的形式确保思想政治教育工作得以长期持续开展，由党委、工会等部门专职负责对税务干部职工的思想政治教育工作，其他部门应从本职工作出发，将开展业务工作和思想政治教育工作有机结合起来；另一方面，要提高思想政治工作的艺术性，有的放矢，对症下药，针对广大税务干部职工的思想实际和工作实际开展思想政治教育工作，让广大税务干部职工在潜移默化中受到教育，在改革过程中帮助广大税务干部职工树立社会主义共同信念，澄清模糊认识，消除思想疑惑，在解惑受益中接受先进的思想和理念，培养高尚的职业道德。（本文作者：周海生、战炤磊 单位：淮安市委党校、江苏省社会科学院）