中国保险混业与分业监管模式选择

［摘要］近年来，中国保险市场发展迅速，混业经营越来越明显，对保险监管的要求越来越高，保险监管越来越受到人们的重视［1］。保险业应该采取综合监管模式还是分业监管模式，世界各国的专家学者都有不同的看法，那么基于中国保险市场现在的发展情况而言，两种模式中哪一种才是适合中国保险业发展的监管模式，是本文中重点探讨的问题。本文从多个方面比较了综合监管模式与分业监管模式的差异性，并根据中国保险市场的发展情况，提出了中国保险监管应该采用的监管方式。

［关键词］金融监管；混业监管；分业监管；模式选择

一、分业经营的优劣分析

（一）监管目标专业化

不同的行业监管目标，需要更加专业化的监管，特别是金融行业是高风险、高杠杆的行业，风险的发生将会对经济发展产生毁灭性的打击。分业监管能够集中精力研究各个行业的经营特点，针对不同的行业提出专业化的监管目标与理念。监管的意义就在于防范和控制风险，分业监管将对风险的防控分为几个具体的部分，专业化地应对各种风险。由于各个行业的监管目标与理念不同、监管方式不同、评价体系也不同，混业监管可能会导致混业监管机构对不同金融行业的认识不够深入，对不同金融产品缺乏了解，因此也就不能充分地、专业地制定不同的监管策略。统一的监管目标不能适应不同行业的需求，可能会导致监管不充分、不专业，监管的效力会大大削弱。分业监管能够有效地对系统风险和商业行为进行全面的监管，分业监管机构有其具体的监管目标和原则，能够减少监管理念上的差异，增加监管的专业化程度。

（二）监管更具针对性

尽管当前金融业混业经营趋势明显，并且在中国也出现了如光大集团、中信集团、平安保险集团等大型金融控股公司，但并不是所有的金融机构都在混业经营，大型金融控股公司毕竟还是少数。就算出现了大型金融集团，但是金融集团内部也会有各个不同部门负责分业经营，金融分业经营在很长时间还是继续存在的［2］。特别是平安保险集团作为主营保险业务的金融集团，保险业务始终是公司的立足之本，也是公司的主要业务。分业监管可以使得监管行为更加具体、有针对性，能够更加关注企业的市场行为，及时反映并采取行动。分业监管模式是为了适应中国改革开放四十年来经济发展的需要，基于现实国情做出的选择，一味的进行否定是不可取的，要用辩证发展的眼光来看待问题。

二、混业监管的优劣分析

（一）降低监管成本

混业监管将银行业、证券业、保险业纳入同一个监管机构的监管下，由一个机构制定监管政策、颁布监管标准、确立监管目标、执行监管措施，通过分享基础设施、行政管理、信息系统，减少重复岗位的工作人员，最大程度上利用已有资源，可以有效降低监管成本。就如同经济中的规模经济效应的定义一样，通过扩大规模，可以降低成本，达到规模效应。在混业监管下，虽然增加了需要监管的客体数量，但是节省了重复报告、重复监管部分的支出，降低了监管的成本。

（二）避免监管真空和重复监管

分业监管最主要的缺点就是监管真空和重复监管。监管真空是指在监管过程出现没有任何机构监管的“真空地带”。当市场上有多个监管机构，而各个监管机构的目标职责又不够明确时，就会出现对监管者不利的事件发生时，没有监管机构愿意去承担监管责任，而是互相推诿“踢皮球”，从而导致监管者的缺位，出现没有任何监管的“真空地带”。大型金融控股公司往往面临多个监管者，或者同一事件的不同方面也可能面临多个监管者，这时很容易出现不同监管者对同一个方面的重复监管。因为每一个监管者都有自己的监管目标和理念，监管者的立场不同，对同一问题得出的结论也大相径庭，不同监管者之间的意见又很难协调，在协调意见上需要大量的时间成本，监管的结果要么就是久拖不决，要么就是无所适从，监管效力大大下降，同时增加了监管的成本。混业监管可以有效地避免监管真空和重复监管的出现，同一个监管机构负责整个金融市场的监管，监管目标与理念可以内部协调，不会产生监管机构之间的权利冲突，同时可以降低监管成本，提高政策连续性。

（三）整体性地防控风险

金融业的高杠杆、高负债的特点使得金融市场充满了风险，需要政府设立监管机构，专门针对金融市场进行监管。金融业是一个含有许多不同行业的大型市场，尽管每个行业都有其不同于其他行业的特点，但在金融市场中又有其相同之处，政府不可能只针对某一市场进行监管或指导，而是需要放眼整个金融市场整体，维护公平合理的金融市场秩序、保护消费者权益。混业监管可以从整体上把握金融市场的发展，比分业监管更加关注整体发展。金融市场的风险多为系统性风险，而且风险一旦产生，就会带来辐射效应，造成大规模的影响，因此，关注整体风险防控是监管的一个重要方面，混业监管可以更好地满足这一方面的监管需求。

三、我国金融监管模式选择

（一）发挥“一委一行两会”监管作用，加强宏观

审慎监管2018年3月，国务院印发了《深化党和国家机构改革方案》，根据《方案》内容，中国将整合中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会，成立中国银行保险监督管理委员会，对银行业及保险业进行统一监管。证监会则保持原机构设置不变，加上于2017年设立的国务院金融稳定发展委员会，正式构成了中国“一委一行两会”的金融监管格局。金稳委是金融监管的最高级别机构，主要负责金融领域的发展、改革、稳定等重要事项的统筹与协调，联系各具体监管单位，防范和控制系统性金融风险的发生。在此次机构改革中，原属于银监会和保监会的审慎监管职责被划入了人民银行，人民银行在金融监管领域中占据着重要地位，将担负起监管政策与基本制度的制定的重任。银保监及证监会将主要负责市场行为的监管，维护金融市场秩序，保证金融行业合法、有序的发展，维护消费者的合法权益。此次机构改革的核心主要是将监管分为了宏观审慎监管和市场行为监管两个方面，由人民银行负责审慎监管，而银保监会和证监会负责市场行为监管。这样的监管方式类似于英国实行的“双峰监管”，将法律法规的制定权与监管行为的实施割裂开来，互相牵制又互相联系，防止多头监管容易造成的重复监管和监管缺位。但是，中国的监管又不同于典型的英国式“双峰监管”［3］，为了实现监管政策之间的协调，中国在国务院层面上设立了金稳委作为金融监管中最高级别的机构，来联系各方，统筹监管，这更加体现了中国对于宏观层面的审慎监管的重视。值得注意的是在此次机构改革中，证监会并没有与银保监一起合并，而是仍然单独作为一个部门。从这一点可以看出，中国实行的监管模式与英国的“双峰”模式有很大的区别，证监会作为独立的一个分业监管系统而存在。中国金融市场发展时间短，许多方面发展还很不成熟，金融监管同样仍处在需要积累经验的阶段。无论是金融市场还是监管体系本身，并没有成熟到可以马上适应综合监管的阶段，监管制度的改变应该是一个很长的过程，目前的改革首先迈出了第一步，接下来还需要循序渐进。而且，从行业特点来看，银行业与保险业有很多相同之处，二者之间业务交叉之处也远远多于与证券业的交点。因此，首先将银行业监管与保险业监管合二为一是适应金融市场发展的需要。在接下来的发展中，应该结合中国金融市场发展的需要，充分发挥金稳委的领导作用和协调作用，金融稳定发展委员会由国务院直接领导，比原部级联席会议级别高，更易于联系协调各监管部门，且由国务院领导担任主任，加强了对各个监管部门的领导。在中国的金融监管体制中，应该充分发挥金融稳定发展委员会的作用，加强监管的协调，降低监管协调成本，从宏观层面上加强对金融市场的统一监管。特别是要加强“一行两会”之间在重大监管政策上的协调和在对系统性重要金融机构的监管上的协调，防范重大金融风险，这也是“”以后，中国国家层面上金融规划的要求。重视人民银行在监管政策制定上的重要作用，在宏观监管中，央行有特殊的地位，央行作为货币政策的制定者以及银行的“最后贷款人”，在防范重大金融风险方面有着不可推卸的责任。人民银行是监管机构的“牵头人”，要更加关注系统性重要金融机构的监管问题，加强统筹监管和信息之间的互联互通，加快构建金融信息共享平台，防范重大金融风险。最后，要在一定时期内保持银保监与证监会“两会”共存的局面，加强两会监管政策执行的效率，将监管政策落到实处。

（二）“穿透式”监管作为监管主题之一

保险的“穿透式”监管是近几年针对中国保险公司股权不明引发的各种问题提出的重要监管重点之一。“穿透式”监管主要是要求通过甄别股东虚假注资，防范不良股东进行非法利益输送，阻止保险机构关联交易，是对保险公司真实股权结构和最终实际控制人的穿透式监管。资本不实与股东操控都是保险公司治理过程中的重要问题，“穿透式”监管就是在这样的背景下提出的。目前在中国尚未形成有效的控制权市场，给保险公司的股权流动带来了一定的困难，而且股权代持、表决权转让、一致行动约定等行为大多是私下进行，股权透明性不够给监管带来了巨大的难题［4］。此前媒体披露，安邦保险集团37家非国企股东背后，通过101家公司层层叠叠可上溯到86名个人股东，均为安邦保险集团实际控制人吴小晖在浙江老家的亲属团。这些股东表面上的分散，但是内在却存在着各种联系，实际控制人是同一个人，这就会导致经营决策权把握在一个人手中，容易出错。针对这样的情况，保监会已经率先做出应对，保监会于2017年7月20日《保险公司股权管理办法》（第二次征求意见稿），再次重申将险企单一股东持股比例由51％降至30％。“穿透式”监管的主要执行者理所当然是保监会等相关保险监管部门，但是公司构成复杂，问题众多，仅仅依靠单一部门的监管并不能完全达到“穿透式”监管的目的，需要的是多部委的合作，以及法律环境的完善等，需要在金融范围内构建一个宏观审慎监管体系。银监会与保监会合并以后，银行业与保险业监管之间的联系将会大大加深，“穿透式”监管具体执行起来也将会更加便利。在未来的保险监管发展中，“穿透式”式监管必将成为中国未来监管的主题之一。这就要求监管部门首先要防止保险公司股东短时间内大面积退潮给公司经营带来风险，其次要重视民间资本的注入，特别是不能区别对待国有资本与民间资本，否则将会严重影响保险市场的活力。另外监管部门应该完善保险控制权市场，控制权市场主要是指通过收集股权或投票权取得对企业的控制，达到接管和更换不良管理层的目的。目前中国保险业上市公司较少，公司股权流动不透明，控制权市场又尚未形成，给公司股权私下交易带来了便利。

［参考文献］

［1］廖凡．我国金融混业监管的模式选择与协调机制［J］．证券市场导报，2006，11：2－7．

［2］郭琼艳．我国金融混业监管的模式选择［J］．金融监管，2016，5：81－84．

［3］廖凡，张怡．英国金融监管体制改革的最新发展及其启示［J］．金融监管研究，2012（02）：88－102．

［4］曹建华．混业经营与金融监管：基于效率的视角［J］．山东社会科学，2012（08）：172－175．

作者：祁琪 单位：中央财经大学保险学院