新农保试点方案缺陷与完善路径

本文作者：李烨红 单位：湖北第二师范学院

在中西部地区，最低标准基础养老金全部由中央财政给予补助；而在东部地区，中央财政只承担其中的50%，剩余的50%由东部地区财政承担。除此之外,地方财政在“出口”环节的责任还体现在以下两个方面：地方政府可以根据实际情况主要是各地经济发展水平、消费水平等提高基础养老金标准，提高部分由地方政府承担；如果农村居民超过15年标准缴费期而继续缴费，可由地方政府适当加发基础养老金以示鼓励。提高和加发的具体政策皆由地方人民政府制定。此外，多数地方以养老金领取标准不低于当年农村最低生活保障标准为依据来测算确定最低缴费标准和缴费年限，在保障水平方面实现了保障老年人最基本生活的目标要求；新农保制度将农保基金纳入财政专户实行收支两条线管理，也为基金的安全运营提供了一定的保障；新农保制度将管理人员工资和办公经费纳入财政预算，不再从保费收入和基金运营中提取，避免了管理经费对参保农民利益的侵犯，保障了经办机构的经费需求；通过统筹账户、财政转移支付、个人缴费鼓励等制度，建立领取标准调整机制，养老待遇水平根据经济增长、农村最低生活保障标准的调整和农村居民基本生活费用价格指数的变动情况适时进行调整，从理论上解决了领取标准固定不变的问题。

新农保试点方案存在的不足

“新农保”试点方案无论是从资金来源还是养老金待遇模式来看，都具有保险和福利的双重特征，与实质上为个人储蓄性质的旧农保相比，能更好地调动农村居民的参保积极性，筹资水平也有所提高。但是，新方案在设计上存在着一些不足，缺乏一定的前瞻性，需要从制度上进一步修正和完善。

地方财政补贴能力差异较大，经济欠发达地区可持续财政补贴能力不足。在新农保试点方案中，地方财政的筹资能力是新型农村养老保险制度能否顺利推行的关键。东部地区的筹资难度并不大，但经济欠发达的中西部地区财政压力显然较大。根据2010年国家统计局的相关数据，以地方补贴选择每人每年最低30元的情形进行精算，在东部11个省级区划，当年新农保地方财政补贴占地方财政收入比重的平均水平为0.83%，上海低到0.07%；在中西部20个省级区划，这一指标的平均水平为0.91%，西藏高到1.81%。随着制度覆盖面的加大，中西部地方财政压力更会加大。根据相关数据进行预测，当制度覆盖到农村人口的50%时，西藏新农保中地方财政补贴占地方财政收入的比重将达到2.35%。而目前，我国中西部地区财政自给能力大大低于东部地区，据测算，2007年东部地区财政自给系数为0.81，中部地区财政自给系数为0.45，西部地区财政自给系数只有0.42。[1](p39)而且，在改革开放的过程中，中西部地区城市化水平大大低于东部地区，更加大了中西部地区的财政压力。这其中，县级政府财政补贴能否到位更值得担心。在试点方案中，农村社会养老保险基金管理实行的是县级统筹，县级政府无疑是地方财政补贴的重要承担者，而县级财政困难是分税制改革以来一直未能有效解决的问题。要让县级财政再承担新农保改革的补贴，恐怕难以落实，600多个分布在中西部地区的部级贫困县情况更为堪忧。不仅如此，由于县级财政无力配套财政补贴资金，在目前个人账户没有普遍做实的情况下，还易出现农民养老保险个人账户积累被挪用于当期财政补贴资金的情形，使新农保个人账户由完全积累制演变为代际供养的现收现付制，新农保试点方案实施的可持续性值得怀疑。

政府财政的隐形债务较大，缺乏释放机制。新农保个人账户养老金的月计发放标准为个人账户全部储存额除以139个月，而新农保的养老金（包括基础养老金和个人账户养老金）是终身支付的，试点方案规定农民从60岁时开始领取养老金，如果按139个月计算，前期积累的个人账户资金在领取近12年时，即在农民将近72岁时就会被领取完毕。此后如果受领人还健在，其每年的养老金将由政府支出，这其实就是政府将承担的一笔隐形债务。众所周知，当前我国人口结构老龄化和高龄化趋势都非常明显；伴随着我国人口平均寿命的不断延长，我国老龄人口的平均余命也在延长。2005年对1%人口的抽样调查结果显示，我国60岁人口的平均余命为20.62岁，72岁时的平均余命为11.86岁。[2]在我国人口余命的延长的情形下，政府因隐形债务而产生的压力也会越来越大。而在新农保制度中没有关于谈及这笔隐形财政压力的释放方法。

个人账户中政府补贴资金具有非私有性，不利于调动农民参保积极性。新农保制度中参保农民的个人账户主要由个人缴费和地方财政补贴组成，既然是“个人账户”，其所有权理应属于个人。但新农保制度规定，“参保人死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴金额用于继续支付其他参保人的养老金”。即如果参保人死亡，个人账户中政府补贴资金就是非私有性质的，这部分金额将不能像其他私有财产那样被家属继承。这种规定的消极作用将会比较大：不够人性化，从而影响农民参保的积极性，对于新农保制度的全面推广有一定阻碍；参保人死亡后容易出现个人账户资金的产权纠纷，甚至引起农民集体性对抗，农村居民对政府的信任度会降低；个人账户余额中政府补贴部分需要精算，加之划进、划出等繁琐的结转工作，需要的转换成本比较大。

不低于30元的地方财政补贴很重要，但是其吸引力有限。地方财政对缴费农民个人账户每年30元的财政补贴对新农保的启动具有一定的推进作用，对于中西部地区也具有较强的吸引力。但总体来说具有一定局限性：一是从静态角度分析，这笔补贴将会为参保农民带来每月3.24元的个人账户养老金待遇，这对提高养老金待遇的作用微乎其微，对于经济较发达地区更不会形成吸引力；二是在试点中这种补贴并未跟个人缴费的多少挂钩，地方政府对不同缴费标准补贴的绝对额度都一样，即没有实行梯度财政补贴，新制度中参保农民每年的缴费标准有100元、200元、300元、400元、500元5个档次，在选择100元的最低缴费档次时，获得的地方政府补贴相当于个人缴费金额的30%；在选择500元的最高缴费档次时，获得的补贴却只相当于个人缴费金额的6%。一般情况下，为了获得相对较高的财政补贴，农民更愿意选择100元的缴费档次，这显然不利于个人缴费水平的提高，最终会影响养老金待遇水平。

养老金替代率偏低，提高养老金替代率的有效机制缺失。无论以什么方法计算，新农保养老金的收入替代率都偏低。一方面，基础养老金替代率偏低。国家统计局公布的数据显示，2010年，我国农村居民人均纯收入达到5919元，[3](p56)而新农保每年660元的基础养老金补贴占农民人均纯收入的比例则为11.15%，大大低于当前我国城镇职工基本养老保险基础养老金替代率不低于20%的水平。另一方面，总的养老金替代率也偏低。即便所有参保农民按照500元的个人缴费最高档次进行缴费，全国总的养老金替代率也只有19.60%；即便将利息考虑进去，以4%的较高利率水平进行测算，总的养老金替代率也只有20.38%。东部地区由于农民人均收入水平较高还会低于这个比率。而养老金替代率的国际公认标准是70%左右，此时才能有较高水平的、比较理想的养老生活状态。2006年，美国社会养老保障体系的“第一支柱”基本养老保险提供的替代率为42%，“第二支柱”企业年金的替代率已达38%；英国、澳大利亚的同组数据则分别是31%和42%、25%和40%。[4](p112)而2010年，按城镇非私营单位在岗职工年平均工资为口径测算的全国平均“退休收入替代率”为44.26%，上海市也达到了31.86%。①加之我国城镇企业职工企业年金制度等其他配套养老保险制度的逐渐普及，城乡养老金替代率的差距还会进一步拉大。

新农保与其他制度的有效转换与衔接存在着难题。2010年第六次人口普查数据显示，大陆31个省、自治区、直辖市的人口中，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为2.61亿人。同第五次全国人口普查相比，增加了1.17亿人，增长81.03%，这表明我国人口的流动性在增强。而根据《指导意见》，目前绝大多数新农保试点地区都实施了县级统筹，即在全县范围内统一基本养老保险制度、统一缴费标准与补贴政策、统一基本养老保险待遇政策、统一基金管理和使用、统一业务规程和信息系统。而县域之间探索新农保制度模式差异又较大，这就加大了政策的碎片化，不利于人员流动，不利于地区之间制度的衔接。此外，新农保与城镇职工基本养老保险在统筹部分的差异较大，其出资方分别是政府和企业；在个人缴费标准方面，新农保分为五个档次，而城镇职工养老保险为当地职工上年度平均工资的12%；年限计算等方面也存在差异。伴随着我国城市化进程的加快，新农保向城镇职工养老保险的转换会成为常态，但这种转换将会面临较大的困难。特别是反映社会统筹性质的农民基础养老金是由财政继续承担还是由当地城镇统筹账户承担，将面临两难境地：如果由当地城镇统筹账户承担，就会侵犯城市参保人口基础养老金部分的利益；如果由财政继续承担，那么新农保则没有得到实质性的转化。

基金的管理与运营模式缺乏创新，保值增值仍是难题。随着新农保制度试点范围逐步扩大，基金规模越来越大。但与旧农保相比，新农保个人账户资金的有效管理和运作没有实质性的突破，特别是保值增值依然是个难题。作为《试点意见》的配套制度，2011年7月1日起实施的《新型农村社会养老保险基金财务管理暂行办法》（财社[2011]16号）第二十五条明确规定：“基金结余除根据财政部门和人力资源社会保障部门商定的、最高不超过国家规定预留的支付费用外，全部用于购买国家债券或转存定期存款。”加之在县级管理过程中，由于地域和人数的局限性，基金只能在小范围内管理运行、自我周转，这种较低的统筹层次，更导致了新农保基金互剂能力差、抵抗风险能力差，受人才、信息、投资能力等方面的限制，基金增值难度也较大。此外，不同层级地方财政补贴资金注入个人账户之后，资金保值增值风险责任因此变得更为复杂。

完善新农保制度的政策建议

在新农保制度覆盖面扩大的过程中，要时刻关注地方财政的承受能力，尤其要注重解决中西部地区财政筹资困难。在个人缴费补贴方面，有必要重新调整中央对地方的财政关系，适当加大中央财政对中西部地区的转移支付力度，以减轻中西部地区的财政压力，促进贫困地区新农保制度的建立。2009年，中央财政支出仅占其总预算的22.5%，①而省级及省级以下财政都存在着收支缺口。中央财政可以按照各地经济和社会发展水平的不同对新农保的缴费补贴承担不同的比例，对于经济欠发达地区如中西部地区可采取倾斜政策。这种倾斜有利于帮助经济不发达地区特别是部级贫困县全面开展新农保，推动新农保覆盖面的提高，从而真正彰显新农保普惠制的精神实质。此外，省、市、县（区）各级地方财政在“进口”环节补贴比例的分配分担直接关系到新农保制度最优路径的实现。试点方案并没有给出具体的办法，可见在解决这个问题时应结合各省市的具体实际。应坚持政府“有限财政”责任的理念与原则，一方面，政府必须承担在新农保中的出资责任，另一方面，政府的责任应该是适度的、有限的，对于将来的风险必须是可控的。进一步说，政府的责任应该是分地区、分群体、分时段的，以保证能让新农保制度中数量最大的人群安然度过养老期。从目前试点情况来看，由于新农保的实施主体是县级政府，县级财政将承担重要的责任。但由于各地经济发展水平和财政能力的不同，省、市、县三级地方财政在缴费补贴的分担方面也没有必要制定统一的标准。有三种基本模式可供选择：县级补贴为主的模式。特点是县级财政承担较多个人账户补贴开支，市级财政为辅，省级财政补贴次之。这一模式适用于农村经济较发达的富裕县。三级均衡补贴的模式。特点是省级、市级、县级财政补贴基本均衡，共同分担个人账户的财政补贴。此种模式适用于经济发展较为平均的省市。省级补贴为主的模式。特点是省级财政承担较多个人账户补贴的开支，市级财政为辅，县（区）级财政次之。这种模式适合经济发展较不平衡、城乡发展差异较大的省市，特别是财政收入低的贫困县。与此同时，应进一步加快“省管县”财政体制改革，以理顺省以下政府间财政分配关系，加大对财力薄弱县的支持力度，推动市县政府加快职能转变，更好地提供公共服务。在我国，县是承担公共服务的最大载体，但在目前“市管县”模式下，县的财权和其职责是不相匹配的，“省管县”将改变“省管市、市再管县”的三层结构，建立省和县的直接财政关系,有利于减少财政运行的成本,提高县域经济发展的积极性，增强县级财政的缴费补贴能力。

科学精算并适时调整计发月数。新农保“个人账户养老金”资金来源主要是个人缴费，另一部分来自地方政府补贴、集体补助等，筹资主体比较复杂。由于采取的不是现收现付而是完全积累的筹资模式，容易产生缴费金额制定过低或计发月数计算过短等制度设计的失当或缺陷，从而造成个人账户养老金缴纳数与养老金领取期到来之后社会实际发放数之间因“逆差”而形成的隐形债务。作为制度的设计者、养老金发放的承诺者，这种隐形债务的承担者显然是政府。因此，需要政府发挥政策制定的作用，随着我国农村居民寿命的增加，应该考虑60岁人口的余命因素，组织专家对未来制度安排和政策选择进行敏感性分析，深入研究相关参数的调整，科学精算养老金计发月数并适时进行调整，还应适度调整地方政府对个人账户的财政补贴数额，以减少政府的这种隐形财政压力。

正确处理个人账户中地方财政补贴资金的产权问题，避免矛盾和冲突。有三种方法可供参考。一是变革最终所有权，即在参保人死亡后，个人账户中的政府补贴余额作为个人财产也可以依法被继承。二是变革使用方法，如果尚未到领取期的参保人死亡，可以根据缴费年限的不同发放相应丧葬补助金或者分档次进行补贴；如果正在领取期的参保人死亡，在账户中仍有余额的情形下，也可以根据其余额领取年份的多少发放相应丧葬补助金或者给予相应补贴。以上两种方法都可以让参保农民更实际地享受到地方财政在“入口处”补贴所带来的实惠。此外，还可以把地方政府补贴转为基础养老金的一部分，即不再划入个人账户，其好处是更易与城镇职工社会养老保险衔接，但这种方法在新农保起步阶段不宜使用，可作为一种前瞻性制度，在农民对政府信任度相当高和城乡收入差距缩小到合理程度的时候使用。

完善养老金替代率调整机制。在新农保制度的实施过程中，基础养老金、地方财政补贴和个人缴费费用等应伴随着物价水平和居民生活水平的总体提高趋势做出相应的调整，逐步提高农村居民养老金替代率。特别是中央和地方财政可以根据财政收入和各项精算结果，适时增加财政补贴力度。此外，分地区分类别推进对新农保对总的养老金替代率的提高也大有好处，特别是在东部发达地区，可实行政府补贴和个人缴费双重提高的梯度财政机制，但是目前这种相得益彰的政策机制不是十分明确。此外，个人缴费是新农保基金的重要来源之一，为提高养老金替代率，还需增强农民个人缴费能力，调动农民缴费特别是多缴费的积极性。农民的个人收入是个人缴费的基础，农业收入不仅有市场风险、政策风险，还有自然风险，目前农业的生产经营还是以家庭为单位进行的，农村经济化解风险的能力较小，这些都会导致农民收入的不稳定。宣传鼓励农民参加商业保险如农产品保险可以适当化解农村居民收入风险，保障农村居民收入的稳定，从而增强缴费能力。还需进一步完善缴费模式，加强农民社会养老保险金的征管，凡是符合新农保缴费资格的农民，可以用粮食换保障等多样化的方式，为筹集并提高新农保基金提供可靠保证。还应增强养老保障不同构成部分的互助互换功能，比如，可考虑在有条件的农村推广个人储蓄积累保险等多样化的养老保障形式，以提高养老保险的总替代率。还可以允许以养老金置换养老服务，或者借鉴新疆呼图壁和四川通江的做法，允许农保证质押贷款，以提高新农保的实际保障能力、提高新农保个人缴费积极性。

应逐步提高新农保统筹层次，实现制度间无缝衔接。在《指导意见》中提及到了制度间的衔接与转换问题，但缺乏具体措施。如前所述，新农保试点中各地做法差异较大、地方色彩浓厚，对此，逐步上升到省级统筹是必要的，既有利于解决县级财政负担不平衡的问题、有利于提高新农保基金的调剂能力，也有利于地方新农保制度和措施的衔接与配套。而新农保制度与农民工社会养老保险、被征地农民养老保险、计划生育户养老保险、城镇职工养老保险等制度之间的衔接也需要细化的政策，相关部门应加快政策制定的步伐。要从行政管理和经办信息的统一来考虑，在政策制定过程中，既要尽量减少转换成本，又要保障参保农村居民的利益不受损害，努力实现制度之间的无缝对接。

适时开拓投资渠道，加强对新农保基金的保值增值管理。这直接关系到调动农民参保积极性和新农保制度的可持续性，对解决政府隐形债务问题也有帮助。中共中央在“十二五”规划纲要中明确指出要做实基本养老保险个人账户，但是，除了交付全国社保基金理事会投资运营的补贴资金，地方在做实过程中积累的资金只能存银行或买国债，投资渠道有限。而且随着做实省份的不断扩大，资金积累将不断增长，如果不进行投资运营，百姓养命钱面临贬值风险。笔者建议，新农保基金在投资运营的方式上，可借鉴企业年金的信托型模式。这种模式有利于保证基金的独立性和安全性、投资渠道的广泛性、基金管理的灵活性和透明性。在这种运作方式下，账户管理人、托管人、受托人（投资管理人）各司其职、相互制约。社会保险经办机构作为账户管理人，主要负责记录缴费情况和个人账户资产变化情况，并监督养老金的征收与给付，社会保险经办机构负责选择投资管理人和基金托管人。基金托管人主要负责基金资产的保管，监督投资管理人的投资运营行为；投资管理人主要负责基金投资管理，具有基金运营职责，投资管理人可以是基金公司、大型证券公司等。在信托型的基金管理过程中，三者存在严格的制约关系。在基金投资原则上，可遵循资金投资比例限制和最低收益约定原则；在投资领域上，可侧重选择高速公路、铁路、水利、电力、城市供水、供电、供气等基础设施建设，这既能缓解目前我国基础设施建设资金吃紧的矛盾，也能更好地实现新农保基金的保值增值。此外，还可以发行特别国债，设立优于一般国债利率的中长期国债品种，以吸收并有效利用新农保基金。