行政审批论文精选(九篇)
第1篇：行政审批论文范文
有专家曾模拟过6个人分粥的例子，来说明程序公正对实体公正的保证作用。为了做到分粥的公平，专家设计了4组程序：第一组程序是选择一个品行最好、最为公正、最孚众望的人负责每天早晨分粥。一开始，此人十分敬业和公正；但时间一久，他开始逐步懈怠和，每次将自己的粥分得最多，与自己关系好的也分得较多，关系疏远和不好的分得较少。这是人治的程序。于是改为适用第二种程序：选择两个十分公正又深孚众望的人，一个负责分粥，一个负责监督。结果出现与一个人分粥同样的弊病。一开始二人十分敬业和公正；时间一久，此二人逐步先将自己的粥分得最多，再将与二人关系好的人分得较多，关系疏远和不好的人分得较少，腐败开始由个体发展到群体，由被监督者发展到监督者。这是不完善的法治程序。于是改为适用第三组程序：由6个人轮流分粥；结果每个人分粥时均将自己分得最多，将与自己关系好的人分得较多，关系疏远和不好的人分得较少，公正和效率荡然无存。这是绝对平均主义和无政府主义的程序。后来6个人总结经验教训，反复研究和磋商，终于创造了第四种程序：仍然选择一个品行端正、深孚众望的人负责分粥，但他必须最后一个取粥；结果他每次总是将粥分得又公平又迅速，腐败失去了存在的机制，公正和效率由此产生。这是一种比较完善的法治程序。
上述分粥的例子，十分典型地说明了程序公正直接决定着实体公正；②而实体公正有时未必十分复杂，关键是我们要发扬民主制定正确的程序，要公正执法遵守严格的程序。我国1989年颁布的《行政诉讼法》，之所以第一次将行政程序违法放到与行政实体违法同等的高度，规定具体行政行为只要违反法定程序，就应被判决撤销，其立法意图和重大意义也正在于此。
就湖北省地震局告武汉市政府、武汉市土地局违法审批颁证行政诉讼一案③而言，武汉市土地局违反法定程序审批土地转让行为十分明显：首先，《中华人民共和国城市房地产管理法》第39条明确规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”而本案中时辰站转让房地产使用权是在1998年9月17日，银海公司办理出让手续和缴纳土地出让金是在1999年3月份，武汉市政府、市土地局给银海公司颁发土地使用权证是在1999年3月4日；更为严重的是武汉市政府至今没有正式批准转让的批文。因此，本案明显是先转让、后出证，无批准、就颁证，违反审批颁证程序。其次，根据《城市房地产管理法》、《国有资产管理评估办法》等法律、法规规定，国有房地产转让应当先进行评估；但时辰站在转让房地产时却没有进行评估。再次，《城市房地产管理法》、《土地登记规则》等法律、法规、规章规定，房地产转让应当进行变更地籍调查和勘丈，但武汉市土地局并没有履行这一法定步骤。
综上所述，根据《行政诉讼法》第54条规定，人民法院应当以“违反法定程序”为由，判决撤销武汉市政府、武汉市土地局颁发给银海公司土地使用权证的具体行政行为。但令人不解的是，武汉市中级人民法院和湖北省高级人民法院均判决维持了上述两个行政机关的颁证行为，驳回了湖北省地震局的诉讼请求。行政程序的法律权威遭到了无情的亵渎。我想借用全国人大常委会法工委一位负责同志的话来结束本文：“程序是琐细的，但程序的力量是无穷的。要防止民主和法治的精神被抽象的原则和口号所代替，唯有程序才能证明民主和法治的真实存在。……在程序民主和法治的时代，抽象的原则、口号将失去市场，程序的旗帜必将高高飘扬。”④
参考文献：
①参见（英）S·A·德史密斯著：《行政活动的司法审查》，1982年英文版，第238-240页。
②有学者认为：“法律的正义唯有通过正义的程序才能得到真正的实现。公正的程序是正确选择和适用法律，从而也是体现法律正义的根本保证。”参见张正钊、韩大元主编：《比较行政法》，中国人民大学出版社1998年版，第518页。
第2篇：行政审批论文范文
按照职权法定、程序合法、公开透明、法制统一的原则，发挥好法律的引导、规范、促进和保障作用，使制度改革于法有据。推进立法和改革决策相衔接，使立法主动适应改革需要。第一，清理权力设定依据。按照党的十八届四中全会“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”的要求，及时清理有违公平的地方性法规、地方政府规章和规范性文件。拟取消的行政审批事项涉及修改法律法规的，应严格履行相关程序。规范性文件违法设定或变相设定行政许可或收费的，应坚决纠正。第二，清理非行政许可审批事项。按照审批对象不同，对非行政许可审批事项分类清理。对面向公民、法人和其他组织的非行政许可审批事项，按照“取消是原则，调整是例外，例外必从严”的原则，对关系国家安全、环境保护、土地保护等确需保留的事项，应通过立法程序上升为行政许可；对于面向下级政府的非行政许可审批事项，不针对广大群众的事项，尽量取消、下放，确需保留的按程序调整为政府内部审批事项。
二是坚持提高“含金量”。
判断行政审批制度改革成败关键在于“含金量”。第一，提高取消、下放行政审批事项的含金量。聚焦投资创业创新等经济社会发展领域，取消下放“含金量”高、能够激发市场活力的行政审批事项。按照十八届三中全会精神，企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。第二，加强对行政审批前置中介服务的管理规范。全面清理行政审批前置中介服务，对法律依据不足的一律取消，确需保留的进行分类整合，规范程序，优化流程。将中介服务机构按行业划分为环境影响评价、节能评估、安全生产评估、卫生预评价等领域，每个行业主管部门作为中介服务的管理机构，制定并公布本行业中介服务事项目录清单，实现目录化管理。将信誉好、服务水平高的中介机构集中进驻行政服务中心或者其他公共场所，搭建“中介服务超市”，实行集中办公，统一管理。
三是加强政务平台建设。
推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，是公开规范审批、优化审批服务、减少权力寻租的重要基础。第一，加强便民服务平台建设。有条件的地方都应建立行政审批服务中心，整合行政审批权力，逐步实现一个行政机关的审批事项向同一个机构集中，不同行政机关的审批事项向一个行政机关集中，行政审批事项全部向服务中心集中，一级政府“一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费”。优化行政审批流程，对涉及多个部门的审批事项，实行联合办理或并联审批。尽量压缩审批时限，提高服务质量，健全首问负责、限时办结、服务质量承诺等制度。第二，加强网上审批平台建设。建立覆盖省市县乡四级的统一网上审批平台，实现网上办理审批、缴费、咨询、办证、监督以及联网核查等事项。加强审批标准化建设，对网上审批事项统一编码、实行目录管理，统一编制办事指南和业务手册。加强政务公开，全面公开审批主体、依据、条件、程序、时限、流程、材料和收费等事宜。建立网上监察系统，对审批全过程监控，对超时审批、违规审批等行为及时批评纠正。
四是完善事中事后监管。
第3篇：行政审批论文范文
关键词：行政审批；改革；行政审批项目；自由裁量权；法律规制
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）05-0127-06
行政法的精髓在于裁量，但“每一种被推崇的裁量都有危险的事实相随”[1]，“所有的自由裁量权都可能被滥用，这仍是个至理名言”[2]。当前，我国行政审批制度改革（以下简称改革）开展得如火如荼，但改革部门对保留、取消和下放（以下简称保取下）行政审批项目的巨大自由裁量权却使改革的效果大打折扣。形式主义、形象工程、“数字政绩”下的一个个“行政审批长征图”、“越减越肥”的怪圈等，都应该引起改革者、学界的高度重视和认真反思。
一、改革之殇：行政审批项目决定中的自由裁量权
行政审批作为管制型政府的制度典型，是沿袭已久的国家管理经济社会事务的重要工具。在我国，行政审批与计划经济体制有着十分密切的联系，但随着经济社会深刻转型，传统的行政审批制度已无法满足建立健全社会主义市场经济的客观要求，成为了阻滞市场发育、政府转型、社会发展的痼疾。改革行政审批制度，给被束缚地奄奄一息的市场松绑势在必行，正如弗里曼所言：“放松规制是一个世界范围的、强大的和长时间的趋势。”[3]
在中央层面，2001年9月，国务院行政审批制度改革工作领导小组宣告成立，这标志着我国简政放权改革工作地全面启动。截止到2014年6月，国务院在十余年中先后分十批①共取消和下放了2800个行政审批项目②，占原有总数的近78.3%；在地方层面，据不完全统计，各省（区、市）本级共取消、调整审批项目超过3.6万余项，占原有审批项目总数的比例超过68.2%③。从取消和下放行政审批事项的数量来看，我国中央和地方的改革成效显著，政府大幅度地放松管制，市场行为的自主性大大“增强”，这为政府职能转变、深化行政管理体制改革奠定了良好的基础。
改革，当然要有数量和比例的要求，但衡量改革成功与否的标准不能简单地归结为数量和比例，更要看改革的实效，即“保取下”的行政审批项目是否符合《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第十三条等相关规定。基于调研，笔者发现我国改革（尤其是地方）的实践效果并不尽如人意。主要表现为：首先，改革陷入“越减越肥”、“越审越长”的怪圈。比如，海南省人大代表邢诒川在海南“两会”上晒出的经过30多项审批，盖有上百个章的“行政审批长征图”；2013年4月，济南市再造建设项目审批流程，但审图联合办公部门由7个增至12个，一个建设项目要经过近20个审批部门、盖近百个章、全套需8个月才能完成④。其次，改革的“统筹不足”、“上下脱节”。一些改革（尤其是地方）“精心组织”、争取“留肥去瘦”、“不伤元气”，而对被中央明确取消的审批项目，一些地方却“明放暗收，明减暗增”。再次，改革“各自为阵”，改革部门既当“运动员”又当“裁判员”，行政审批项目的决定随意性大，缺乏统一而明确的依据、标准和程序。
笔者认为，造成上述改革不力的罪魁祸首当为改革部门所享有的巨大自由裁量权，如可以自由决定行政审批项目的“保取下”。造成这种状况的原因是多方面的：第一，在理论方面，改革的有关理论研究滞后、不均衡，不能为改革实践提供科学、规范、有效的指导。比如，“保取下”行政审批项目依据和标准是什么、程序如何设计以及如何对其进行监督等等，均处于相对缺乏状态，这导致改革只能依赖政府部门根据实际情况来自由定夺。第二，在法律方面，传统的行政审批很多都没有实体法律依据，或者仅有位阶很低的规范依据，而对其进行改革所依据的实体法律规定更是“凤毛鳞角”，比如《行政许可法》第十三条旨在约束政府部门设立行政审批的行为，现在反而为政府部门对行政审批项目调整的自由裁量提供了一定的法律依据；在法律程序方面，我国从整体上来看缺乏一部《行政程序法》；具体到行政审批领域，虽然《行政许可法》规定了听证等设定行政审批的基本程序制度，但“保取下”行政审批项目的程序以及相关制度无从遵循。第三，行政审批专业性、易变性与复杂性的性质以及行政部门寓立法权和行政权于一体的体制决定了行政审批项目的“命运”可以由政府部门自由掌控等等。
改革部门对行政审批项目所拥有的巨大自由裁量权客观上极大地滞碍了改革的步伐、削减了推动改革的原动力、抵消了改革的实质效果，并且从根本上直接瓦解或解构改革的本质，具有极大的危害性。
综上所述，政府部门对“保取下”行政审批项目所拥有的巨大自由裁量权问题是深化改革的重大问题，甚至是决定改革成败的根本问题，如何规制改革部门的该巨大自由裁量权，真正实现改革的本质，亟待改革者和行政法学界的加以研究和解决。
二、改革之本质：行政自我规制
行政审批作为一种政府规制行为，是从公共利益出发，纠正在市场机制失灵下发生的资源配置的非效率性和分配的不公正性，是以维护市场秩序和社会稳定为目的的。但随着政府规制范围的扩大，我国行政审批逐渐暴露出种类繁多、数量巨大、权限模糊、程序混乱、效率低下等弊端，产生了遏制公平竞争、破坏市场机制、增加企业负担、滋生寻租腐败等消极效果。由此，一场在行政内部进行的自我限权、自我规范、自我完善的“权力革命”――行政审批制度改革拉开了序幕。改革是政府内部自力启动的，而不是在外部控制和压力――立法监督、司法审查、公民和社会舆论监督下被迫回应的。鉴于此，笔者认为，我国改革的本质是行政自我规制。
行政自我规制是指行政主体自发地约束其所实施的行政行为，从而保证行政权在合法合理的范围内运行的一种自主修正行为。行政自我规制的核心要素在于肯定对行政权外部控制的同时将关注的焦点聚集于行使行政权的政府，从而探索以政府自身为控制主体的行政自制的功能、方法与实现途径[4]。行政自我规制理论是在传统立法控权模式和司法控权模式难以达致控制行政权的背景下产生的。一方面，传统立法控权模式的不足[5]在于立法机关所立之法难以准确界定并细致规范行政权，难以满足经济社会快速发展和急剧变迁的客观需求，更难以应对专业性、易变性、复杂性的行政事务，且由于立法的僵硬性、模糊性、滞后性，行政主体往往还要被赋予一定的立法权，这就更难以发挥立法对行政权的规制作用了。另一方面，传统司法控权模式的不足在于司法控制行政权的范围较窄，司法审查往往通过对个别行政争议的解决来监督、控制行政权；司法控权是对行政权是否合法运行的事后监督，难以有效防止行政权对行政相对人合法权益的侵害，而且在行政主体寓立法权与行政权一体于行政事务的体制下，立法机关往往会授予行政主体一定的自由裁量权，法官的纠偏和矫正能力更是无计可施，正如有学者所言：“法院常常并不擅长评价和控制政府管理工作，这种管理工作依靠积极性而不是规定，依靠非正式程序而不是正式程序”[6]；司法控制的成本较高，诉讼产生出来的案卷规模与其效用形成巨大反差[7]，而且密集的法院干涉造成了部门决策所需要的时间和金钱的无法估量的增长[8]，更为严重的代价是可能会抑制了行政主体的主观能动性，抹杀了行政的天性。从立法与司法的关系来看，立法对行政权规制密度的降低连锁性地引发了司法审查的疲软和无奈，传统依靠立法制约和司法审查之“传送带”、“红灯”控权模式已经无法实现督促行政权依法运行的目标。于是，现实的呼唤催生了行政自我规制控权模式的诞生。
行政自我规制的主要功能体现在：有利于推动政府职能转变，厘清政府与市场的关系，政府利用应对行政管理复杂情境的专业化优势，使相关法律规定、政策等真正落到实处，营造公平正义的市场环境，做到权为民所用，促进服务型政府的建设；有利于厘清政府与社会的关系，使政府放权于社会，压缩权力寻租空间，防止或减少腐败，有利于打造有限、廉洁政府；有利于厘清中央与地方的关系，打通行政内部脉络，做到“上下衔接”、政令畅通；倒逼政府部门勇于纠偏、矫正非法或不当行为，有利于责任政府的形成；推动行政伦理和行政文明的现代化进程。
基于以上关于行政自我规制的基本理论，笔者认为，行政审批制度改革作为行政自我规制的一种方式，是一项系统的、综合的、复杂的“行政工程”，肩负的法律意义、政治意义、行政意义是重大的，同时也面临着巨大的阻碍与挑战，欲推动其向纵深良性发展、真正发挥其预设的功能，必须遵循以下基本原则：第一，法治原则，比如“保取下”行政审批项目的指导思想、组织架构、目的、方式、途径、评估、监督、奖惩、责任追究等必须在现有的宪法、法律框架下进行，决不能随意由部门或个人的意志、喜好、态度、利益等决定、主导。第二，公开原则，比如将“保取下”行政审批项目的依据、标准、程序、步骤、成果（包括审批项目、流程、期限、救济途径等）等通过一定的载体（如门户网站、官方微博、报纸、电视等）向社会公布，以便于公众知晓、办事、监督和维权。第三，比例原则，改革的目的不是“扼杀”行政机关的主观能动性，将行政审批项目的“保取下”一律由立法规定（况且立法或者规制之治不可能做到），而是要使自我规制的适用必须适当和适度，能正确处理防止裁量权滥用与促进裁量权有效行使的关系。第四，行政利益排除原则，改革是为谋求行政相对人利益或社会公共利益服务的，行政机关不能把行政利益带到改革中来，正如王名扬先生所言：“行政法一方面给予政府有效地执行手段，另一方面控制政府的权力，政府只能依法行政，维护公民的合法权益。”第五，监督制约原则，比如对行政机关关于行政审批项目的保留等决定，立法、司法机关不能“袖手旁观”，仍要对行政主体的行为依据、违法或不当行政行为、行政程序等进行监督，防止行政自我规制变成行政恣意或自我放纵。
三、改革之逻辑悖论：自由裁量与自我规制的博弈
（一）悖论之一：价值理念上的博弈
行政自我规制是行政机关的自我约束，其最终目的是通过提高资源配置效率，以增进社会福利，维护行政相对人利益和社会公共利益，因此其价值理念可以被称为“公共利益论”（Public Interest Theory of Regulation）。这种理念主张政府规制是对社会公正和效率需求所作出的无代价、有效和仁慈的反应[9]，其内在要求行政规制在市场、社会面前须保持谦抑性。具体到行政审批制度改革，行政规制要尽量减少对市场、社会的直接干预，应适时取消和下放行政审批项目，同时为了提高效率，必须保持中央和地方行政上的一致性。而针对自由裁量，首先我们承认“无裁量，无行政”，正如有学者指出：“不论是司法上创设的还是法律上规定的，行政法都包含着许多机制，用以保护被认为对有效行政非常重要的行政部门的自由裁量权”[10]。但是，不受规制或者无益于行政服务宗旨的自由裁量是危险的，异化的自由裁量将会在价值理念上自觉接受“部门利益论”的指导。这种理念与行政自我规制追求的公共利益论是相左的，它追求利益优先以及利益的最大化，但这里的利益仅为某一特殊利益集团的利益而非一般公众或社会。部门利益论主张政府规制以社会公共利益为幌子，实质是特殊利益集团（比如行政部门本身、受益行政工作人员“抱团”）寻租、创租的结果。这种理念的一个直接衍生物是“政府规制俘虏论”，即规制者会被受规制者（利益的附体，比如企业）俘虏，然后为受规制者服务，因此促使政府进行规制（比如行政审批），或是规制对象本身，或是其他有可能从中获益的人[11]，而后者为要。这种理念追求的是狭隘的部门利益，导致的后果就是可能使原本打算要弥补的市场缺陷更严重，使社会承受重负损失（Deadweight Loss）。以“保取下”行政审批项目为例，行政审批者追求的是部门利益，他在制度运行中被利益“俘虏”，为了使利益最大化，其不仅不会取消和下放审批权，甚至还会增加自己的审批权。
（二）悖论之二：运行方式上的博弈
改革中的自由裁量与行政自我规制在运行方式上存在着自我授权与自我收权的悖论关系。在前文中，笔者详细论述了行政自我规制的控权功能以及运行所遵循的基本原则，可以说行政自我规制是沿着羁束方向运行的，而改革部门的自由裁量权运行是“离散型”方式，改革部门所享有的对决定行政审批项目的自由裁量权实质上承认并提供了保留甚至增加行政审批项目的空间，且这种方式在“部门利益论”指导下，会造成行政审批权横向、纵向上的界限模糊，放纵行政审批权自由进出市场、社会领域，违反行政自我规制设定的法治原则、公开原则、比例原则、行政利益排除原则，甚至会发生“政府规制俘虏”下的权钱交易、集体腐败，严重破坏改革的秩序。这种情况下，改革部门对行政审批项目的自由裁量权很可能会解构行政自我规制的动力，使改革陷入无效率甚至停滞的境地。
（三）悖论之三：路径依赖上的博弈
路径依赖是制度变迁的一个重要制约因素，诺斯认为“制度变迁与技术变迁过程一样，存在报酬递增和自我强化的机制”[12]。在不完全市场⑤下，该机制导引制度变迁一旦走上某一路径，这一路径就会在以后发展中得到自我强化。具体来讲，这一路经分两种情形，一种是制度开始良性循环，迅速优化；另一种是制度走上歧途，面临着被锁定在无效率的状态下而导致停滞的危险。
自由裁量下的改革是政府放松规制后的自由路径选择，其会自觉借助传统的“管制-服从”单向度路径依赖来寻取行政利益。这种弊端在强化规制阶段并未显现，因为此时行政审批权与部门利益是一致的。但是在放松规制时，行政审批权与部门利益之间的矛盾就会爆发，此时的部门利益失去了合法性基础，部门利益蜕变为“集团利益”，行政人员们（新型“利益集团”）为了保持“报酬递增”至少不减少，都极力地去争取行政审批权，行政审批权之争演变为裸的利益集团之争。利益集团之争以强制或欺诈（如形式主义、形象工程）为掩饰，来争夺对行政审批决定权的资源和地位的控制。享有巨大自由裁量权的利益集团沿着这一路径发展下去，行政审批项目不仅未减少，在一定时期反而猛增，最终改革必然会陷入无效率甚至停滞的“死胡同”。而行政自我规制下的行政审批制度试图打破传统的“管制-服从”单向度路径依赖，在善治理论下形成新型“需求-服务”互动合作路径依赖，在互动合作的路径依赖中，行政审批权与行政相对人利益和社会公共利益始终相一致，改革将进入良性循环，迅速优化，但问题在于后者的自我强化机制尚未形成。在当前行政伦理、行政职业素质亟待提升时期，传统的路径依赖仍占据优势地位，因此，在改革部门享有巨大自由裁量权的情况下，行政自我规制下的新型路径依赖难以形成，改革难以得到实质推进。
四、法治：规制改革中自由裁量权的必由之路
（一）实体规制：构建适度合理的裁量权规则体系
1. 以《行政许可法》为核心，建立和完善相关法律体系。
我国现行《行政许可法》第二章规定了“行政许可的设定”，这为我国改革提供了一定的法律依据和标准，但不足之处在于第十三条“不设行政许可”的标准很模糊，给了改革部门巨大的自由裁量权，成为改革顺利推进的绊脚石。该条对能够通过个人或组织自主决定的、市场调节、行业自律、行政机关事后监督等事项规定“可以不设行政许可”。笔者认为，这个措辞的另一层意思是行政机关对这些事项也“可以设行政许可”，而行政机关在前面论述的“部门利益论”的指导下肯定会执行后者，这与改革的宗旨是背道而驰的，故建议修改《行政许可法》第十三条，将“可以”修改为“应当”。当然，修改目的不是把行政许可变为羁束行政行为，而是要使相关立法宗旨与改革的思想统一起来，至于怎么认定第十三条的四种情况应交由“两高”的司法解释予以细化。除了《行政许可法》，国务院《关于加强法治政府建设的意见》等也对行政裁量做出了规范的要求，但这种要求只体现在了执法层面，对行政机关制定行政规范性文件（比如“红头文件”）没有明确。因此，笔者建议以约束行政机关“‘保取下’行政审批项目的自由裁量权”为切入点，尽快制定和完善以《行政许可法》为中心的规制行政“立法”自由裁量权的法律、行政法规、地方性法规、省政府规章等法律体系，把立法宗旨、设定范围、设定程序、设定主体、绩效评估、法律监督、责任追究等予以明确规定，切实控制类似于随意决定行政审批项目去留的行为，也为规范、监督此类行为以及行政相对人寻求救济等提供相应的法律依据。
2. 行政机关构建裁量基准――裁量标准格次化。
“对裁量权的限定的期望并不能寄予法律的颁布，而在于比法律更为广泛的行政规则的制定。”[13]在前文，我们揭示了改革的本质是行政自我规制。因此，规制改革中自由裁量权更应该依靠行政机关自己的努力。有学者提出：“行政机关必须在授权法的范围内提供约束裁量的基准”[14]。关于建构裁量基准，我国一些学者在行政执法领域提出了建构行政裁量基准的理论⑥。借鉴此理论，笔者建议在行政机关制定行政规范中引入裁量基准机制――裁量标准格次化，即行政机关对制定行政规范时所享有的相对宽泛的自由裁量权按照一定标准进行量化、区分出不同梯度，使其更为明晰并更具有可操作性，从而适当限缩行政机关及其工作人员主观能动空间的一种规制方式。拿改革来讲，国务院应根据《行政许可法》等有关法律规定和实际调研情况，将行政审批项目主要分为四类：应当保留的、可以保留的、应当取消的和应当下放的，其中，“应当保留的、应当取消的和应当下放的”事项，相应的改革部门必须遵照执行；“可以保留的”的事项，相应的改革部门若作出保留决定的，应当说明理由并取得同级人大或人大常委会的批准，同时报上一级政府备案。当然，国务院各部委、省级政府等可以根据法律、国务院的相关规定细化行政审批项目各格次的内容，制定相应的实施细则，从而将设定、“保取下”行政审批项目的自由裁量权限定在合法合理的范围内。
（二）程序规制：让行政审批项目的决定在阳光下作出
如果说改革在前一阶段主要靠各种静态的实体制度推进，那么今后欲推动改革朝纵深方向发展，必须依靠动态调整的程序作保障。第一，尽快制定《行政程序法》，规范“保取下”行政审批项目所应当遵循的一般行政程序，将行使该过程中的自由裁量权的依据、标准、条件、决定过程和结果等予以公开，并相应导入公众参与机制。第二，在制定行政程序法典条件不成熟的情况下，建议由国务院、地方人大或省政府等行政部门根据实际需要制定相应的行政法规、地方性法规、政府规章等。第三，如果制定前两者的条件都不具备，那么建议制定有关“保取下”行政审批项目的专门程序，具体应包括决定行政审批项目选择的依据、理由、行政主体、方法、程序、审查机制、监督制约、法律责任等内容，同时还应当设置公开、回避、专家评审、听证、时效等程序制度以及行政公开、公平、法治、比例等保证“保取下”行政审批项目活动合法合理推进所应当遵守的原则。
（三）司法规制：对自由裁量行政审批项目的司法审查
在行政审批制度改革中，若存在某行政审批项目应被取消、下放却仍保留，已被取消、下放却仍存在，或行政审批设置程序违法等情况，而有关监督机关没有及时发现、处理时，该怎么办？根据我国《行政诉讼法》有关规定⑦，个人或者组织不能直接对行政机关的“保取下”行政审批项目的决定向人民法院提起行政诉讼。但我国《行政复议法》规定⑧了对“规定”这一抽象行政行为的“间接附带审查制”，有学者基于此提出人民法院可以对“被诉行政行为所依据的规章或者行政机关的具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件是否合法一并进行审查”[15]。笔者同意这一观点并且认为应当在上述抽象行政行为范围内，建立“行政诉讼附带审查制”，如可以对“‘保取下’行政审批项目的决定”的合法性进行审查，这种做法与改革的指导思想是不谋而合的，有利于行政自我规制的加强、有利于公众和社会监督推动改革、有利于维护个人或组织的合法权益。具体实现路径之一为：个人或组织欲从事的事项在行政机关的“行政审批项目目录”中，但个人或组织认为该审批事项违法，应当被取消或下放，则其在受到行政机关相应处罚时，可以在申请行政复议或提起行政诉讼时请求附带审查该行政审批事项，人民法院经审查认为该行政审批项目违法的，有权确认该项目无效，并在判决发生法律效力时建议该行政机关及其上一级政府和同级人大及其常委会对该行政审批项目予以调整或取消，然后再由有关行政机关依法对该违法行政机关及负责人给予相应的惩罚。将行政机关决定的行政审批项目纳入到司法审查范围，可以在一定程度上控制改革部门在决定“保取下”行政审批项目时的自由裁量行为，防止行政恣意，有利于推动行政审批制度改革的发展。
注释：
①自2001年启动改革以来，国务院前六批共取消和调整行政审批项目2497个，后四批共取消和调整行政审批项目303个。
②本文所统计的国务院取消和下放行政审批项目的数据包含以下几种情况：第一，国务院决定取消和下放管理层级的行政审批项目；第二，国务院决定部分取消和下放管理层级的行政审批项目；第三，国务院建议取消和下放的依据有关法律设立的行政审批项目，其途径为国务院将依照法定程序提请全国人民代表大会常务委员会修订相关法律规定。以上三种情况没有本质或实体上的区别，只是取消和下放行政审批项目的程序不同而已，因此，为了方便读者的阅读和行文的顺畅，笔者将三者合并为取消和下放行政审批项目，不再分别表述。
③本文引用的各省（区、市）取消、调整行政审批项目的总数和占比是2012年的统计数据，随着我国改革的深度和力度不断加大，现在地方各省（区、市）取消、调整行政审批项目的总数和占比应比该数据大。
④《行政许可法》第十三条规定：本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（二）市场竞争机制能够有效调节的；（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
⑤制度变迁路径的力量决定于报酬递增和不完全市场两个方面，即在一个不存在报酬递增和市场的可竞争性世界，制度是无关紧要的；但若存在报酬递增和不完全市场时，制度则是重要的，自我强化机制就会起作用。
⑥比如周佑勇教授，其认为行政裁量基准制度指行政主体在法律规定的裁量空间内，根据行政均衡等基本原则并结合本地区社会、政治、经济、文化状况和执法经验的总结，将裁量的幅度分割为若干裁量格次，每个格次规定一定的采量标准，并依据裁量涉及的各种具体事实情节等因素，设以相对固定的裁决种类和裁量幅度的一种制度。行政裁量基准作为一种规则化的行政自治制度，是从行政执法过程中自发生长出来的。
⑦《行政诉讼法》第二条规定了行政诉讼的标的只能是具体行政行为。第十二条规定了人民法院不予受理的四类案件，其中包括（二）行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令的行政案件。《行政诉讼法解释》第三条规定“具有普遍约束力的决定、命令”指行政机关针对不特定对象的能反复使用的行政规范性文件。由上可知，由于行政机关保留、取消或下放的行政审批项目是制定行政规范的抽象行政行为，因此，行政相对人不能直接对其提起行政诉讼。
⑧《行政复议法》第七条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。
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第4篇：行政审批论文范文
（河南师范大学 法学院，河南 新乡 453000）
摘 要：我国的行政审批制度改革实质上是在发展市场经济的前提下政府的自我转型，转型过程中行政审批面临的困境有：法律和现实的交锋——非行政许可审批概念的存在；政府与市场之间力量的较量——政府的越位、缺位和错位；政府和社会之间的纠结——第三部门的窘境等。对此，本文认为，应借鉴日本和美国行政审批制度改革的经验，在《行政许可法》的基础上取消非行政许可审批；在服务型政府之下审视当代政府和市场经济的关系；积极培育政府和市场之间的“润滑剂”——第三部门（中介组织和行业协会），逐步建立起政府依法监管、行业协会依法自律、中介机构依法执业的配套体制。
关 键 词：服务型政府；行政审批制度；非行政许可审批；中介组织
中图分类号：D922．112 文献标识码：A 文章编号：1007－8207（2015）10－0096－07
收稿日期：2015－06－16
作者简介：李伟敏（1980—），女，河南新乡人，河南师范大学法学院讲师，研究方向为宪法学、行政法学。
基金项目：本文系2014年河南省教育厅人文项目“新时期服务型政府理念下的行政审批制度改革”的阶段性成果，项目编号：2014－QN－017。
目前，我国的行政审批制度改革研究仅处于探索阶段，其着眼点主要为审批事项的精简，由于缺乏指导理念，多数研究仅限于审批制度的某一个方面，没有形成一套完整的适合于中国行政审批制度改革的理论体系。这种改革方式并没有触及我国行政审批制度的症结，不能彻底解决我国行政审批制度存在的问题。十八届三中全会提出：“加快转变政府职能，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”［1］这说明行政审批制度改革的成效是与政府职能的转变密不可分的。
一、服务型政府建设的重要渠道——
行政审批制度改革
改革开放以来，为了满足社会公共需要，我国政府不断进行着创新性的变革——法治政府、诚信政府、透明政府、服务型政府，特别是十七大报告中明确提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的改革目标，十八大报告进一步提出深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。这表明，今后政府转型和改革的目标之一是建设服务型政府。
“政府行使权力的目的，不再主要是为了管制，而是为公众提供更好的服务。按照现代公共管理的理念，政府不是凌驾于社会之上的官僚机构，从某种意义上讲，更像是负有责任的‘企业家’，公民则是其‘顾客’。这里的‘企业家’并非生意人，而是不断提高公共资源配置效率的人。服务型政府将以市场即公众需求为导向，因为只有顾客驱动的政府，才能提供满足人们合理、合法需求的公共服务。”［2］卢梭在《社会契约论》中也对政府与公民的关系作了这样的描述：国家的权力直接或间接地来源于公民的授权，因此国家的主人是公民，政府则是仆人，政府的职责就在于为人民服务，实现公共利益的最大化，将自己定位为服务型政府。
“服务型政府要求政府必须优化工作流程、使用现代先进的管理手段和方法，本着方便、快捷、高效、亲切的原则为民服务，让民众在接受服务的同时，有享受服务的主人意识。”［3］行政审批作为政府对社会进行管理的重要手段，直接关系着国家的安全、社会秩序的稳定及公民、法人和其他组织权益的维护。政府从“全能型”转变为“服务型”，行政审批制度也必然要转变为与服务型政府相适应的新型政府治理方式。可以说，我国行政审批制度改革的实质是政府在发展市场经济前提下的自我转型。
行政审批制度改革的原则是划清国家与社会、政府与市场、政府与公民之间的关系，即国家逐渐将部分权力还于社会、政府要尊重市场运行的价值规律、政府权力与公民权利之间的均衡。过去在计划经济体制下，国家主要通过政府指令和强制的行政手段进行社会管理。“传统管制型政府的理念停留在‘官本位、政府本位、权力本位’的基础上，政府利用公共权力主要是维护统治秩序和对社会实施管制，公众和社会的主导性和自主空间很少。”［4］在全能型政府状态下，由于过于强调管制的功能，忽视了社会服务的职能，使得行政审批被大量地运用到行政管理的各个角落，各种审批名目繁多，审批程序不透明，导致行政效率低下。当前在市场经济体制下，政府必须重新定位并调整政府与市场、政府与社会、政府与公民之间的关系。服务型政府就是以提供高效的公共服务为主要特征的，这也是行政审批制度改革的方向，两者不约而契合。
二、服务型政府建设过程中我国行政
审批制度改革面临的困境
自2001年9月成立国务院行政审批制度改革工作领导小组以来，我国的行政审批制度进行了一次广泛而深入的改革，特别是《行政许可法》的颁布及实施，使政府职能逐渐得以转变，时至今日，国务院已分六批共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69．3％。［5］目前，我国大多数的省、市、县政府都成立了行政服务大厅，集中进行行政审批，以提高行政审批的效率。但应看到，我国行政审批制度改革过程中还存在一些亟待解决的问题。
（一）法律和现实的交锋——非行政许可审批的存在
在依法治国的大环境下，服务型政府首先应该是法治政府。就行政审批制度改革而言，应以依法行政、程序正当等原则为其保驾护航，但非行政许可审批的存在却与法治政府理念有所冲突。《行政许可法》第三条第二款规定：“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。”国务院办公厅2004年8月的国办发［2004］62号文《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批事项的通知》附件明确列举了“211项”予以保留的非行政许可审批事项。①非行政许可审批的概念由此而产生。通知中并没有对“非行政许可审批”的概念作出严格界定，而是用概括性的语言划定其范围，“这些项目，主要是政府内部管理事项，不属于行政许可。”［6］由于非行政审批事项的存在，导致的最大风险在于大量的行政审批不受《行政许可法》的调整，在行政许可的主体、设定权限、程序、监管等方面都游离于《行政许可法》之外，成为了“法外空间”。例如：“在我国教育领域，增设专业、扩大招生名额、更改校名等都要审批，此举扼杀了民间力量参与办学、发展教育的积极性；在卫生领域，行政机关一般通过严格的药价审批来实现对药品的限价，但忽视了对廉价药品生产商的补贴扶持，这势必导致廉价药品无利可图而被迫停产，最终造成老百姓买药难，买廉价常见药更难的局面。”［7］因此，我国历经六轮行政审批制度改革，依然没有走出精简、膨胀、再精简的局面。
（二）政府与市场的较量——政府的越位、缺位和错位
在计划经济时代，政府就是一个“大管家”，通过行政审批、行政命令、行政指令等行政管理手段将国家的政治、经济、文化等事务完全囊括在自己手中，形成了“大国家小社会”的格局，社会的自主性和积极性受到很大的压制。由于长期受计划经济体制的影响，我国政府还不能完全摆脱全能型政府的影子，还没有完全从微观的经济事务中脱身。虽然市场经济这只“无形的手”已经充分调动了市场主体的主动性和积极性，各类市场主体参与经济事物的热情极具高涨，但它同时也造成了政府和市场的双重膨胀，出现了政府的越位、缺位及错位。以发展地方经济为例，地方政府会抛出各种优惠的条件吸引具有垄断性质的国有大中型企业到当地投资，在发展经济至上原则的指引下，地方政府的行为就可能违背市场经济的价值规律，在企业的行政审批方面就必然会出现随意性甚至违法性。因为这种行政审批与当地经济的发展特别是地方官员的政绩有着千丝万缕的联系；另外，垄断企业自身也会为了自身利益的最大化，对市场价格进行操纵，尤其是在和公众生活密切相关的水、电、气等价格方面，行政审批就很难有所作为。根据十八大报告和十八届三中全会公报，未来中国在相当长时期将坚持“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，“巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力”。［8］这样的经济结构及传统管制思维的存在，依然会让相关的行政机关以行政审批的方式对具有垄断性质的国有企业进行管制。
（三）第三部门的尴尬
《行政许可法》第十三条第三项规定：行业组织或中介机构能够自律管理的，行政机关可以不设定许可。这条规定主要涉及到国家和社会的关系，涉及到政府和社会在公共事务管理方面的分工。国家（政府）要逐步让权给社会，尊重社会中介组织或行业组织的自治（中介组织或行业机构等广义上被称为第三部门）。行政许可法的这一规定显然有利于政府的转型及市民社会的培育。但由于我国第三部门的成长缓慢且对国家行政机关严重依赖，这直接影响了政府让权给社会的速度，形成了自己享有行使自治权但还需要向行政机关“请示”的尴尬局面。同时，“因为政府长期的思维定势所导致的不愿还权于社会，政府或者担心社会自治的发展会动摇执政根基，或者不愿意放弃附着在政府干预身上的利益，或者忧虑社会组织缺乏自治能力。”［9］但让权给社会是国家发展的一个趋势，因此，我国相关的行政机关就选择了一个折中的方式：既放权但又操控着第三部门。这导致了我国的政府和第三部门之间有着“割不断，理还乱”的密切关系，第三部门被戏称为“二政府”或“红顶中介”。“在中国，很少有人把行业协会当回事。政府把它当作附庸，企业认为它毫无用处，就连行业协会自己也不敢高看自己。”［10］因此有些中介机构的身份就很多样化，既有着政府的影子，也有着市场主体的身份，第三部门的独立性和公正性很难保障。
（四）行政审批监管不力
一是在现行的行政审批体制中，国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室只对现存的审批项目进行了清理，缺乏对新增审批项目的审查；只对现存行政审批项目的数量加以关注，加以精简，但是对现存审批项目被精简后的“变身”缺乏监管。二是对行政审批机关的行为拘束和责任追究比较笼统，在行政审批过程中一旦出现了问题，或者找不到相应的负责人，或者只是简单地追究部门领导的责任。三是对已经审批项目对象的活动缺乏相应的监督制度，导致审批项目的对象在经营活动中容易出现侵害公民合法权益甚至违法的现象。
三、美日行政审批制度改革的
历史发展及启示
从20世纪70年代开始，西方发达国家开始了轰轰烈烈的行政审批制度改革运动，美国至今进行了5次改革，日本进行了9次改革，是行政审批制度改革较成功的国家。
（一）美日行政审批制度改革的历史发展
⒈美国行政审批制度改革的历史发展。美国行政审批制度改革的目的是为了完善市场经济，改革也是在市场经济的环境下展开的。其改革经历了两个阶段：管制审批过滥和放松管制审批。美国对经济的管制始于19世纪末，一直持续到20世纪70年代末。这一阶段美国设立的各种行政机构，束缚了企业的发展，对经济的发展造成了很大的影响。进入20世纪80年代，面对公众要求放松管制的呼声，福特总统任职期间采取了一系列的措施来放松管制，发展经济。首先是通过立法的方式为放松管制提供法律保障，什么事项需要管制，什么样的事项不需要管制，法律均有明确的规定。“在金融证券领域制定了《证券交易修正法》取消股票委托手续费管制；《放松存款金融机关管制和通货管制法》取消存在利率管制，放松筹措资金幅度的限制，允许储蓄协会多种经营。从内部政策上规范审批事项与行为的同时，以市场机制代替政府管制是改革审批制度的外力”。［11］通过改革，行政审批项目大幅度减少，行政审批程序进一步透明简化，政府职能发生转变，市场经济得以完善。美国政府推崇市场经济，政府不再过多地参与到经济发展当中，政府的职能只是对经济进行引导和调节，而其采取的激励性管制措施有效地增加了市场的活力，为企业的发展提供了条件。
⒉日本行政审批制度的历史发展。二战后的日本经济处于停滞状态，为了发展本国的经济，日本政府必须进行调控加大管制力度。20世纪60年代，日本对经济和公民个人行为的管制达到了高峰。当时日本的行政审批机构众多，审批范围越来越大，市场竞争受到严格限制，这种情况一直持续到20世纪80年代。长期的经济管制造成日本的经济处于封闭状态。为了促进经济的发展，日本决定进行行政审批制度改革，村山内阁公布了涉及领域广泛的“管制放松三年计划”，对1228项管制进行放松；桥本内阁在此基础上又追加569项，这样，到了1999年，日本决定实施管制放松的项目已达1797项。［12］“放松政府管制使市场上出现了很多新的企业和行业，在很大程度缓解了日本的就业压力，增加了国民的就业机会。放松政府管制也缓解了日本与其他国家的经贸摩擦，在解决国内外价格差过大和延缓国内产业空洞化进程等问题上发挥了积极的作用。”［13］
（二）美日行政审批制度改革历程的启示
⒈要正确处理政府与市场的关系。从美国和日本的行政审批制度改革历程看，两个国家都经历了从加强管制到放松管制的过程，其最终目的在于促进本国经济的发展。我国在行政审批制度改革中也应正确处理政府与市场的关系，防止政府过多地干预市场。
⒉积极培育民间组织。美国和日本在加强管制的同时造成了政府的过度膨胀，妨碍了经济的发展。两国都认识到政府集权及膨胀的危险性，因而积极采取各种改革措施来分化权力，通过法律授权或行政委托的方式逐步让权于社会，如美国的行业协会及商会的中介组织就行使了一部分行政审批职能。而我国的中介组织还不够成熟，相关一部分还是从政府中分离出来的，因此在我国积极培育中介组织意义重大。
⒊政府行政审批制度的法制化趋势。美国政府通过颁布一系列法律在天然气、公路及铁路运输、消费品等方面实现了政府行为与市场调节的结合；日本在行政审批制度中更是严格地按照现有生效的法律法规进行行政审批。两国都以立法的方式对审批的事项、设定及程序进行了严格规范。而目前我国在行政审批领域还存在大量的游离于法外的非行政许可审批，对此，也应通过立法及法律解释的方式使行政审批完全纳入法制化轨道。
⒋规范和健全审批监督制度。无论是美国还是日本都非常重视行政审批监督制度，不仅重视事前监督也重视事后监督，不仅重视外部监督也重视内部监督。这对我国都有很好的借鉴意义。
四、解决我国行政审批制度改革
困境的对策建议
（一）取消非行政许可审批
非行政许可审批的存在与依法行政是相违背的，对此理论界存在两种观点：一是“统一立法”，通过制定行政法规的方式将事实存在的、大量的非行政许可审批纳入法治的范畴；二是“分类治理”，通过对非行政许可审批进行分类，清理没有必要存在的非行政许可审批，有必要继续存在的则纳入《行政许可法》的调整范畴，最终取消非行政许可审批。两种观点最大的不同在于对现存的非行政许可审批事项的看法不同。笔者赞同第二种观点，通过分类的方式逐渐减少并最终取消非行政许可审批的概念，使行政许可和行政审批的概念在理论及实践中得到有机的统一，扩大《行政许可法》调整的对象，将部分非行政审批事项纳入内部审批范畴，没有必要存在的审批事项要彻底取消，在行政许可领域不允许出现法外空间。
在我国，非行政许可审批的产生和发展不是孤立的行政现象，而是诸多要素共同作用的结果，是在行政审批制度改革和许可制度不断完善进程中的一个聚焦点，其本质背后折射出的是政府与市场、经济与社会的关系。［14］虽然非行政许可审批的存在在我国不具有正当性，但其大量存在却是不争的事实。所以，在解决思路确定的前提下还需要具体设计清理的步骤。理论界要详细研究非行政审批事项存在的现实原因、非行政审批与行政许可的关系、非行政许可审批事项的科学分类、分类整理、分类对待，最终取消非行政审批许可。
（二）积极发展及规范中介组织
一是积极培育和发展中介组织和行业协会。市场经济下，政府应该以市场为导向进行权力分化，将政府承担的某些社会职能放权给社会，发挥中介组织的作用，使中介机构成为市场和政府之间的“润滑剂”。应放宽中介机构的市场准入机制，按照市场竞争原则，让市场主体对中介机构自主选择。逐步建立起政府依法监管、行业协会依法自律、中介机构依法执业的配套体制。二是规范涉及行政审批服务的中介组织。集中清理规范与行政机关职能相关的、与经济发展相关的中介服务组织，清理“红顶中介”。清理中介组织也要注重放管结合的原则，加强对中介组织的事中事后各环节的监管，消除中介机构身上政府的影子，隔断两者之间或明或暗的关系。审批部门所属事业单位、主管的社会组织及其举办的企业，不得开展与本部门行政审批相关的中介服务，需要开展的应转企改制或与主管部门脱钩。［15］因为《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》只是行政规范性文件，位阶较低，因此，建议制定《中介组织管理条例》等行政法规，提高对中介组织的产生、设立、监管及收费的监管。
（三）政府职能的转变
实现政府职能的转变是行政审批制度改革的关键一环，政府职能转变在于处理好政府与市场的关系。我国的行政审批制度要顺应经济发展的趋势，政府规制与行政审批都是市场经济的调节器，改革行政审批制度必须对本国的市场经济状况和政府规制状况有清楚的认识，对市场经济调节不到的地方进行弥补和管制，最终促进市场经济健康有序的发展。政府职能转型的同时，行政审批机构工作人员理念也需要转变。目前，少数行政机关工作人员并没有认识到行政权力直接或间接地来自于公民权利，行政权应服务于公民权，而是把行政审批当成是自身手中的权利，缺乏最基本的服务意识，导致“门难进、人难找、脸难看、事难办”“不给好处不办事，给了好处乱办事”等现象的发生。因此，在行政审批制度改革过程中，行政机关工作人员需要转变执政理念，培养服务意识。
伴随着全能型政府向服务型政府的转型，行政审批制度的改革也应均衡把握市场与政府、社会与政府及公民与政府之间的关系，从而形成法治国家、法治政府和法治社会三位一体的局面。
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第5篇：行政审批论文范文
一、加强党的理论方针、政策学习教育是根本
党的思想政治工作就是通过我们的思想宣传教育工作把党的主张和意图传达到社会各界群众中去，并把广大人民群众的思想和行动统一到党的伟大实践中去，所以，加强党的基本理论、基本路线、基本方针、基本经验宣传教育，用科学理论武装人是开展党的思想政治工作最根本的任务。要通过学习教育，强化行政审批工作人员的宗旨观念和执政思想，提高依法执政、民主执政、科学执政的本领，增强“全心全意为人民服务”重要思想的自觉性和坚定性。
二、思想政治工作要为打造牢固的政治思想基础服务
共同的政治思想基础，是激励行政审批工作者奋斗的精神支柱，是维系社会和谐的精神纽带。快速发展、和谐稳定的社会，需要共同的政治思想基础。围绕行政审批制度改革和社会主义现代化建设中出现的新问题、新情况，紧密结合干部群众思想实际，用发展着的马克思主义理论，用人民群众在改革开放实践中创造出来的新经验来回答干部群众关心的问题，坚决破除对马克思主义教条式的理解，坚决抵制各种否定马克思主义的错误观点；要始终坚持针对不同宣传对象采取不同宣传方式的原则，努力改变当前理论宣传中对象不清、方式单一落后、效能低下的状况。
三、思想政治工作要为夯实思想道德基础服务
道德是社会和谐的基石。一个社会是否和谐，一个国家是否长治久安，很大程度上取决于国民的思想道德素质，没有良好的公民道德和行为规范，和谐社会是无法实现的。通过卓有成效的思想政治工作，在行政审批工作中推进公民道德建设工程；倡导爱国守法、明理诚信、团结友爱、勤俭自强、敬业奉献的基本道德规范，引导行政审批工作者树立正确的世界观、人生观、价值观，切实纠正不正之风，大力倡导家庭美德，提倡尊重人、理解人、关心人，形成热爱集体，热心公益，扶贫帮困，团结互助、平等友爱、共同前进的社会氛围；讴歌真善美的精神文化，为和谐社会创造良好的文化氛围
四、牢固树立“群众满意”的服务观念是核心
行政审批服务工作，是政府形象的缩影。工作人员的服务态度、服务质量和服务效率是反映干部宗旨意识的一面镜子。群众能最直接、最直观、最真切感受到情为民所系、权为民所用、利为民所谋的执政理念，“群众满意”程度是检验行政审批服务业绩和衡量整体工作最有分量的标尺。为此，行政审批服务工作务必牢固树立“五种意识”、保持“五种心态”，即服务大局的全局意识，统筹兼顾的“中心”意识，服务是第一责任的服务意识，群众满意的责任意识，与时俱进的创新意识；以及提高素质增强信心，严格程序注重细心，热情周到培养耐心，不怕麻烦坚持恒心，敢受委屈确保平常心。
五、要以建立健全组织为抓手
建立健全各类组织是开展思想工作的有力抓手，丰富多彩的各类组织活动是思想政治工作的有效载体。行政审批工作需要党组织和工、青、妇组织齐全，延伸思想政治工作的手，进一步激发行政审批工作人员的工作热情和奋发向上的精神风貌。
六、开展文明创建活动是支撑
近年来，开展共产党员示范岗、巾帼文明示范岗、优胜服务窗口等创建活动，使文明服务深入人心。创建活动进一步提升了行政审批工作状态的整体形象。通过文明创建工作，一方面满足党群组织和行政审批工作者追求先进和荣誉的愿望，营造比服务、比质量、比效率的工作氛围，另一方面创建活动成为培养团队合作精神和集体荣誉感的最佳载体。
七、要有激励机制作保障
第6篇：行政审批论文范文
[关键词]行政审批制度改革；政府管制；国家治理
[DOI]1013939/jcnkizgsc201529138
1政府管理模式的转变――从管制走向治理
对管制的研究，始于英语国家，主要是英国和美国的经济学和法学。政府管制作为政府的职能，是指“依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为”。西方国家政府经历了政府作为“守夜人”的放任型管制、“干预型”政府的加强管制和“有限性”政府的放松管制的发展历程。到20世纪90年代后期，人们开始认识到政府和市场都存在失灵现象，新一轮政府改革本着适应变化，增进合作，促进协调的宗旨在各国悄然兴起，治理理论力求建立“协同型政府”的理念开始为各国所倡行，开启了21世纪的治理时代。我国政府的管理模式也正在经历着从传统管制向公共治理道路的演变。
1.1传统行政管制时期
新中国成立至改革开放前我国实行的是高度集中的计划经济体制。政府是国家管理的唯一主体。政府的管理建立在只有政府才能处理好经济发展、社会事务及其自身的管理，任何其他的社会组织和公众都无法完成宏观领域内的公共管理的假设基础之上。于是形成了政府对各个领域无所不包、无所不管、政府权力无限的管理格局。此时，政府主要是通过行政命令和行政指导的方式参与经济活动和实现社会管制。微观经济主体所从事的一切活动也几乎都是由政府来决定。
1.2改革开放后的政府管制
改革开放后，我国开始实行市场经济体制。市场经济体制要求由市场自主决定资源的配置，原本的计划经济条件下大包大揽的管理模式已不能适应经济和社会发展的需要，“有限政府”“有效政府”的观念开始被人们所接受。我国开始了以国有企业改革为先导的政府管制的改革。十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标后更是使政府管制改革提上日程，中国的政府管制改革围绕着国有企业改革、减轻农民负担、转变政府职能、改革行政审批制度等逐步展开。党的十八届三中全会《决定》提出要建立法治政府和服务型政府的目标，关注民生问题，从而将政府管制改革的视野更深一步地推向社会公共领域。
1.3从政府管制走向公共治理
传统的管制型政府在改革开放和市场经济体制的大潮之下逐渐暴露出弊端。政府对日益增多的国家、社会事务的管理越来越力不从心。客观上，我国市场经济体制的实施催生了多元的利益主体，各种社会组织开始出现，加之，治理理论在我国逐渐发展成熟，我国开始迈向了治理之路。
治理理论兴起于20世纪80年代，被广泛应用于政治、经济、社会诸领域，起着框架性解释和指导作用。中国学者对其进行研究，已有十余年之久。从中共十提出“国家治理”，到十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”，标志着我国进入了新世纪的治理现代化的治理状态。自改革开放以来，我国一步步转变着政府职能，政府部门简政放权的步伐从来没停止过，国企改革、行政审批制度改革等措施都为我国迈向国家治理铺平了道路。
2政府管制与行政审批
行政审批制度，“在原初的意义上是从属于政府管制的理念”。与行政许可相比，政府管制的外延更为广泛，除去传统的审批行为以外，对不正当交易、垄断地位的限制，实行特定产业的认证以及政府劝告、补贴、指导、说服等行为都是政府管制的手段。管制是政府为克服市场失灵而产生的一种代替竞争政策的治理机制。随着管制向治理的转型，行政审批作为政府管制经济社会的有力武器必须以弥补市场不足为己任，以促进和稳定经济发展为目标，同时又不能扼杀市场的积极作用。作为一种典型的政府管制工具，行政审批在控制危险、分配资源及提供公信力方面发挥着积极作用。政府管制机制下的行政审批改革，实际上是一场政治体制改革，是一场涉及利益调整、特别是触动政府部门既得利益的革命。改革行政审批制度的过程是我国改革政府管制，转变政府职能的关键一步，也是我国走向国家治理的必经之路。
3行政审批制度的演变
3.1传统管制时期的行政审批
新中国成立初期，经过三年的国民经济恢复阶段和“一化三改”的过渡时期，我国于1956年基本完成了对农业、手工业和资本主义工商业的改造。此时国内物资依然短缺、人民生活困难，为了在保障人民基本生活的同时进行大规模的经济建设，政府大包大揽，对国民经济实行了严密的控制，建立了以生产资料公有制为基础的计划经济体制。在计划经济体制刚刚形成之际，政府职能比较单一，为了实现有计划、按比例、高速度的发展，此时政府主要以下达各种指令性计划为主，行政审批只在公安、刻字、印刷、市场登记等少数几个领域实行。在计划经济条件下，也存在着行政审批，但就其规模和程度来说，都是极其微弱的，也尚未形成规范的行政审批制度。行政审批制度其实是在计划经济向市场经济转轨的过程中出现的，行政审批作为一种制度出现，是改革开放的结果。此时的行政审批只是作为政府行政命令和行政指导的政府管制手段的辅管制方式而存在。
3.2改革开放后的行政审批制度
改革开放后，我国由计划经济体制向市场经济体制转型。经济体制的转轨催生政府管理体制的变革。社会政治经济发展的需要随着经济、社会的进一步发展，政府需要管理的各类事务日渐庞杂，计划经济时期“大包大揽”，通过行政命令和行政计划来实现社会、经济管制的全能型政府模式也不能适应现实发展的需要。为了合理化配置有限资源，行政审批范围不断扩大，几乎方方面面的事务都需要得到政府的行政许可，行政审批制度逐步形成。中国行政审批制度的生成是强权国家控制经济社会生活的伴生品，其功能在于确保政府在宏观领域的决策权和微观经济领域的资源配置权。
行政审批制度的确在很大程度上保证了我国各领域的有序发展，且比原始的行政命令和行政指导的方式更适应市场经济体制的需要。然而，随着改革开放的深化，市场经济的发展使得社会活力进一步得到释放。在计划经济向市场经济转轨时期得到迅速发展的行政审批的弊端日益显现。“马拉松”似的盖公章活动给社会生产、生活带来了严重的负面影响，提供了滋生腐败的温床，严重压制了市场经济的活力。此外，由于行政审批制度对微观事务的干预过多，政府“越位”“错位”现象频现，市场主体无法放开手脚进行经济活动，传统的行政审批制度不再能满足社会经济发展的需要。随着社会主义市场经济的发展和完善，且2001年我国正式成为WTO成员后，行政审批过程中长期存在的问题日益突出，行政审批制度改革势在必行。
3.3行政审批制度的改革历程
我国行政审批制度改革经历了漫长的历程，直至今天，行政审批制度改革的步伐依然没有停止。
1992年中共十四大明确提出要建立社会主义市场经济体制，而计划审批“造成了取代市场调节、压抑社会活力、阻碍科技创新、增加社会交易成本的不良后果，已经严重不适应社会主义市场经济体制的要求”。因此，我国各地方开始局部探索进一步变革行政审批制度来适应社会主义市场经济的发展，减少行政审批事项，扩大市场主体运作自由。
2001年9月24日，国务院办公厅下发《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》，成立国务院行政审批制度改革工作领导小组，开始积极、稳妥地推进行政审批制度改革，这意味着我国行政审批制度改革工作全面启动。2003年8月，《中华人民共和国行政许可法》正式出台，该法的颁布使行政审批制度改革迈入了实质性的全面发展阶段。从2001年到2013年国务院已分七批取消和调整了行政审批项目。据统计，国务院部门已先后取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的693%；31个省、区、市取消和调整了3.7万余项审批项目，占原有总数的682%。2013年新一届国务院组建后，七个月来已取消下放334项行政审批等事项，占现有总数的18%。2014年1月，国务院再次下达关于取消和下放64项行政审批项目和18个子项的通知。可见政府改革行政审批制度的决心和力度之大。
行政审批制度经过层层改革，对我国的行政审批事项进行了有效的清理，削减的行政审批事项促进了市场开放，推动了市场经济的快速发展；审批程序的逐渐规范化提高了政府的工作效率；行政审批权的下放释放了市场经济的活力，激发了基层政府和社会组织的积极性。
4行政审批制度改革与政府管理模式转型的关系
无论是西方国家还是我国的管理实践都证明了全能型政府和放任型政府都不能满足国家发展的需要。一个繁荣昌盛的国家必定是在政府的适度管理下，遵循客观规律，发挥市场无形的手的作用，同时不断根据时局的变化灵活的实施管理才能实现。行政审批制度的存在是政府实行社会管制的有效手段，行政审批制度的改革历程是我国从管制走向治理的标志。
4.1行政审批制度的改革历程是政府逐渐放松管制的过程
行政审批制度的改革历程反映了我国政府不断简政放权，逐渐放松管制的过程。例如，放松审批是我国的行政审批制度改革的主要方式之一。放松审批，即对于应当放松管制的事项，通过放宽审批条件、合并审批事项、改革审批方式、下放审批权限等放松管制，如将审批改为核准、将核准改为备案，将中央审批的事项下放给地方，将政府审批的事项下放给事业组织、行业组织等。
从行政审批制度改革的方式可以看出，行政审批制度改革的历程是政府权力不断下放给地方政府及其他社会组织的过程。中央政府不再是一枝独秀的权力所有者，地方政府、民间组织、企事业单位等组织的权力不断加强，充分地展现了我国政府由全能型政府向多元治理型政府的转变。
4.2行政审批制度改革是我国迈向国家治理模式的必由之路
要实现我国国家治理体系的现代化，首先，需要深化行政体制改革，转变政府职能，优化政府组织结构，形成不同政府主体的整体型、协作型治理机制；其次，需要深化经济体制改革，处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用；最后，需要创新社会治理体制，改进社会治理方式，培育社会组织力量，激发社会组织活力，构建公私合作伙伴关系。
行政审批制度改革作为政府行政体制改革的一部分，是转变政府职能的重要突破口。行政审批权力的下放使市场交易环节的管制逐步放松，市场在资源配置中的作用逐渐显现出来，同时，地方政府及社会组织被赋予了更多的权力，促进了社会组织协调治理模式的发展。
5结论
行政审批从根本上是政府实行社会管制的手段。伴随着行政审批制度改革而带来的行政审批权的取消与调整，包括行政审批权的下放是政府实行简政放权，优化自身职能，强化地方政府的执政力量，进一步释放市场活力，推进市场经济在资源配置中起决定性作用的具体举措。行政审批制度改革的历程就是我国从管制走向治理的过程中一个侧面的体现。要实现我国国家治理的现代化就要走好我国行政审批制度改革这一步。
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第7篇：行政审批论文范文
入世要求我国政府进一步深化体制改革和加快职能转变。入世为我国行政审批制度改革提供了良好契机。传统的行政审批制度曾发挥过一定的作用，但也存在着诸多的问题，急需改革。文章在分析行政审批制度现状、作用和问题的基础上，阐述了我国入世后加快行政审批制度改革的紧迫性、必要性，指出观念创新和制度创新作为时下行政审批制度改革的基本思路，并提出了调整行政审批范围、改进行政审批方式、完善行政审批程序、严格审批项目的设立、强化审批监督机制的一系列具体建议。
关键词 入世 政府职能转变 行政审批 行政许可
一、 引言：“入世”——我国行政审批制度改革的“催化剂”
中国“入世”，国人振奋，世人评说，中国政府正以更加积极、主动的新姿态参与世界经济的接轨和融合、竞争与发展。中国“入世”，挑战与机遇同在，但机遇多于挑战；困难与希望共存，但希望大于困难。其中，最大的挑战和困难在于政府体制改革和政府职能的转变。可以说，中国的“入世”，首先是政府的“入世”。因为，“中国‘入世’的法律基础，是政府与世界贸易组织及其成员之间签订的关于中国加入世界贸易组织的政府框架协议。中国承诺将遵循世界贸易组织的国民待遇、市场准入、公平竞争等原则，按照最终达成的多边贸易协议，分阶段、分行业地开放市场，提高政府的透明度，清理和调整不符合世界贸易组织规则的政策、条例、法律和法规。”[1]也就是说，中国政府成为了世界贸易组织的有关协议中的法律主体和责任主体，必须履行其协议中所规定的义务并承担因可能的违背协议规定所引起的责任。
“入世”后，中国政府将不容回避以下三方面内容的职能转变。一是要解决制约市场机制有效发挥作用的利益障碍。即主要对已获得资源控制权而不愿轻易让渡给市场的利益获得者进行补偿。如对一些政府部门的资源分配的审批权、一些企业享有的对某种资源和商品经营的特许权。二是要建立适应“入世”后开放经济下的宏观调控体系。政府应主要依赖于宏观调控对经济进行引导，而不能直接干预经济活动。宏观调控应主要依靠经济手段如货币、金融政策和法律手段如行政法规、规章等，行政手段只是必要的补充手段。三是政府管理的重点要放在建立市场经济规则和秩序上来。政府应从直接干预管制转向研究制定和严格执行市场规则，健全法治，为企业创造更有效的市场竞争环境，提供更好的公共服务。
正是在这种政府体制改革和政府职能转变势在必行的情形下，作为政府管制重要手段的行政审批制度亟需改革的呼声也空前高涨。行政审批是和计划经济体制相随而生，并与其紧密相联的。“审批是计划经济条件下政府管理社会经济的基本手段和方式，通过审批，政府实现对社会资源的计划配置。从这个角度讲，计划经济就是审批经济，是以审批管理为主的一种经济制度。”[2]这种经济制度的一个重要特征是停留在对大量微观事项的审批上，宏观管理比较薄弱。而市场经济中，要求按经济规律办事，最大限度地利用市场，利用经济手段和法律手段来规范市场行为，调节经济运行，而不是主要依靠审批等行政手段。这种经济制度强调政府对经济的宏观调控能力。这就是行政审批制度必须改革的根本原因所在。尽管如此，一个不争的事实是，近几年来我国行政审批制度中的种种问题还是不可抑制地越积越多、愈演愈烈，大有泛滥成灾之势，正在进行中的行政审批制度改革也是收效甚微。其中的根本原因还是在于对行政审批制度改革的必要性认识不足、思路不明、举措不力。2001年11月，中国正式加入世界贸易组织，入世成为了加速我国行政审批制度改革的“催化剂”，为我们更深刻地认识行政审批制度提供了一种新的视角，也为促进其进行实质性的改革提供了一个新的契机。
本文试图从中国加入世界贸易组织后带来的政府职能转变的紧迫性入手，剖析我国行政审批制度的现状、作用及其存在的问题，尝试从多种角度来深化对行政审批制度进行改革必要性的认识，并在此基础上提出我国未来行政审批制度改革的基本思路。
二、 我国行政审批制度的作用、现状及存在的问题
（一）行政审批制度的作用
社会的发展离不开行政机关的行政管理活动，社会发展的程度越高，社会情况越复杂就越是如此。也正因为如此，行政审批作为行政管理的重要手段，它对社会的发展起到过重要作用。行政审批制度的作用主要体现在对“市场失灵”发挥的防范作用和补救作用，这也是行政审批制度仍将继续存在的价值所在。
一是行政审批制度有利于国家对重要社会事务的有效控制。在市场经济高度发达、社会环境复杂多变的情况下，国家有效地将一些重要的特殊行业和特殊行为纳入宏观调控的范围，规范公民、法人和其他组织行为，使其按照国家宏观规划行事，对国家与社会的整体利益来讲，无疑会有更大的好处。行政审批正是可以发挥这一作用，可以将关于国计民生的重要社会事务进行有效控制，保持社会的稳定。
二是一定程度上可以保护公民、法人和其他组织的权益免受侵害。行政审批制度实际上是一种市场准入的关卡，在某些特殊行业和领域内，为了保证这种行政相对人的特殊活动本着促进公益、有利安定，向社会提供质量可靠、数量充足、比例结构合理的公共产品和更好的服务，行政主体站在行政审批的“关卡”上检查进入特殊行业人员的资格和生产技术水平能否达到公共要求是极其必要的。
三是有利于保护自然环境，保持经济持续性的发展。通过在审批中确定明确的环境保护标准，以及在审批中贯彻《投资企业指导目录》有关产业区域布局等等一系列的要求，可以避免对资源盲目性、重复性、浪费性开发和利用，维持生态平衡，实现经济的可持续性发展。
四是一定程度上还有利于提高行政相对人的素质，促进其事业的发展。通过行政审批过程，可以发现行政相对人申请审批的项目中存在的缺陷和不足之处，对其提出修改和补正意见，并对其行使监督检查职责，这也必然会提高申请审批的公民、法人和其他组织的素质，促进其经营和从事所批准事项的能力和效益，推动整个事业的发展。
五是可以在一定程度上协调行政相对人之间的关系。如在行政审批中严格把关，对同一狭小地区内不批准两个以上以同样稀少资源为原料的加工项目；或者不批准以我国国有企业已有的市场为市场目标的外资企业，或者不在相邻区域批准两个可能造成互相干扰的项目。
（二）我国行政审批制度实施现状
据有关资料表明，到2001年5月止，在我国政府的规范性文件中涉及的许可、审批的数量是惊人的。其中，中央各部门审批事项达2000多项，而省级和省级以下的政府和部门更是大量运用行政审批。[3]在一些省级（含自治区、直辖市）行政区域内实施的许可审批项目最少在1300项左右，最多的省份超过2200项。如北京市在清理前原有审批项目1304项，辽宁省有1551项，广州市有1377项，山东省有2200多项。[4]这些项目分布在每一个行政管理领域。如北京市行政审批项目分布在计委、经委、商业、教育、科委、公安、民政、财政、城建、交通、劳保、司法、民族事务、宗教等几乎所有的社会生活领域。[5]
行政审批的种类和表现形式多种多样，名目繁多。从审批的内容来看，重点是对行政相对人的许可。主要有生产经营项目的审批、自然资源开采项目的审批、城市规划建设项目的审批，交通运输的审批，专营专卖特许的审批、进出口货物的审批、外商投资企业的审批、农业综合开发项目的审批、特种行业的审批等等。从表现形式来看，主要有许可、批准、核准、审核、备案、登记注册、证明、特许状等等形式。[6]
（三）当前行政审批中存在的诸多问题
目前，我国的行政审批制度中主要存在以下几方面的问题：
一是审批事项太多，审批范围太广。如以深圳市为例，根据有关资料表明，1997年止仅市政府就有700多项审批，还有近300项核准事项（有些核准事项其实也是审批），涉及到政府绝大多数部门和几乎所有的行业。有的事项本是《公司法》或其他法律、法规明确赋予的企业自主权，少数部门依然在审批。[7]在我国改革开放的前沿城市尚且如此，其他地方可想而知，如此多的管制窒息了社会成员的创造性和活力。而在美国等西方发达国家，许可之类的管制制度使用的范围较狭窄，通常主要用于对社会事务的管理，而很少用于对经济的管理。即使用于管理生产经营活动，也是大多同公众的生活与健康有关。[8]
二是审批机构不协调，审批权限不清晰。一般有两种情形，一种是同一项职能可能会有两个以上的部门来分担，这样可能导致单位间的推诿扯皮，丧失工作效率。如有的地方部门既有“利用外资办公室”，又有“外外经济贸易委员会（局）”，长期以来职能不清，造成外商审批报告两个地方来回跑，两边都收钱，还两边都办不好事。另一种是一个职能单位侵占了另一个单位的应有职能。如有些地方计划委员会侵占了建设局对房屋建设的审批权，意图分取更多利益。重复设置的这种审批不仅使生产经营者不堪重负，也大大增加了行政成本。
三是部分审批设置目的不当，规划不合理。国家设立审批制度的目的是为了对某些社会事务或经济活动进行管制或规范，防止人们因自由从事有关事务或活动损害公共利益或他人利益，以保障社会和经济健康发展。然而，某些部门设置某些许可或审批的动机或目的并非出于管理需要，而是为了设卡收费，增加本单位收入，是受部门利益和地方利益驱动。这种做法背离了国家建立行政许可或审批制度的初衷。有些审批规划不合理，导致盲目审批，造成被审批项目间可能相互“碰车”，对企业间的生产性要素配置不合理，形成“马太效应”[9]。而西方发达国家建立政府管制仅仅是为了弥补市场本身的缺陷，不是取代市场的作用，更不是出于财政的目的。[10]
四是大量的审批环节过多，审批时间过长。这主要体现于两种情形。一种是部门与部门及部门内各处（科）室之间重复审批。有些一般性的项目如一栋楼的建设要盖100多个公章是非常普遍的现象。又如开办一家中小企业的前置审批项目，上海市共有237项，广州市有256项，武汉市超过300项，北京市高达440项。[11]另一种是上下级部门或部门内层级之间的层层审批，导致审批时间无法把握。短则数月，长则数年。造成了许多单位的“马拉松”项目和“接力棒”项目。
五是许多审批事项标准不明确，操作性不强。由于这种情形的普遍存在导致很多审批人员只能根据自己的习惯、经验、感觉甚至是关系来决定是否批准。因为许多审批事项甚至连鼓励什么，限制什么，鼓励到什么程度，限制到什么程度都不明确，规定缺乏科学性和合理性，必然导致执法人员自由裁量权的恣意行使。
六是行政审批程序不完备，缺乏理性。其一是审批的决定程序不规范。很多审批往往是部门领导在“酒桌上”或“KTV包房”中决定，还有的是上级领导以电话“通知 ”有关部门审批或以批条子“指示”有关部门审批。其二是审批中对行政相对人的权利尊重不够。目前审批制度中普遍没有建立行政相对人的参与制度。信息不公开、理由不说明、意见不听取，审批人员态度恶劣粗暴，门难进、脸难看、事难办的“三难”现象普遍存在。其三是程序僵化而且复杂。要求提供一些并非必要的材料、经过许多并非必要的关卡、耗费过多的时间。这使行政相对人把大量的时间和精力浪费在毫无效率的行政程序中。如我国《公司法》就对股份有限公司的设立规定了严格的审批程序。[12]比较而言，西方主要发达国家的许可程序就较为规范而且灵活，具有便捷、高效的特点。如无论在美国哪一州，注册公司的程序都极为简单，只要出示必要的文件，缴纳几百美元的注册费（基本上没有注册资本的要求），在州务卿那里登记，注册公司的程序就完成了。[13]
七是收费过高。由于税外收入是我国政府财政收入的主要来源之一，其中相当大一部分是行政收费。[14]因此，不仅所有许可审批都收费，而且相当高。审批收费超过成本，公共管理也就变成了有偿行为了。比较而言，在美国等西方发达国家，有不少许可是免费的。即使收取费用也只是收取成本费。[15]
八是监管不当。有的主管部门往往只“批”不“管”，一“批”了事。对审批之后的项目执行情况缺乏后续的监管，导致审批的项目质量不高、发展不利、效益不好。也有的行政主管部门仅仅是通过所谓年审制度来监管许可证的使用，况且绝大多数年审也是收费的。而西方发达国家基本上不存在这样的年审制度。对许可证使用的监控是通过平时的管理来实现的。实际上，采用年审制度监督许可证的使用对绝大多数许可证来说是不恰当的，也是不必要的。年审最突出的负面作用是增加行政成本，降低行政相对人生产经营效率而提高其成本，从而最终削弱他们在市场上的竞争力。
三、 中国“入世”后加快行政审批制度改革的紧迫性、必要性
随着社会主义市场经济体制的初步建立，我国社会生活的各个方面都发生了巨大的变化。市民社会逐步形成、市场化观念不断发育、行政观念也随之发生转变，这一切都必然要求作为国家管制手段的行政审批制度予以相应改革。我国在加入了世界贸易组织后，市场化进程加快，政府作为WTO成员之间协议的责任主体也不得不加快改革同国际接轨，塑造一个合法、有限、责任、高效、人道的政府形象。此种情形之下，我国的行政审批制度改革的必要性之上又更添了一份现实的紧迫性。
（一）行政审批制度改革是来自市民社会形成的呼唤
市民社会是与政治国家相对应的一个分析范畴。这一概念始于14世纪的欧洲，17、18世纪霍布斯、洛克、卢梭、孟德斯鸠等人的著作中频繁出现，并将之与政治国家相区分。1949年新中国成立以后，由于各种主客观原因，政治运动高潮迭起，传统的封建性的全能主义政治观念不仅未被铲除，反而被强化，国家政治权力压倒一切，政治权力渗透和扩张到一切领域，形成马克思所批判的政治国家与市民社会颠倒的现象，即社会的完全政治化。1978年始，中国市场取向的改革促使了社会和政治权力关系的深刻变革，政治和国家权力正逐步地撤退和收缩，社会和个人权利正迅速地发展壮大，最终将导致中国社会主义市民社会的形成。[16]市民社会具有以下三方面的特征：[17]一是有一个多元化的公共领域构成的国家领域。即存在国家与个人之间自治的第三领域。如生产单位、志愿性组织和社区服务组织。二是市民社会是平等和自由的复合体。市民社会首先要求个体的独立性，并在此基础上个人之间平等地进行社会活动，即个人意志自决领域不容忍有公权力的身影。三是国家与市民社会相互对峙、相互制约、相互促进，形成二元化的格局。市民社会民主化离不开国家权力的支持，而政治民主化又依赖于市民社会的推动。
加入世界贸易组织必然会加速中国市民社会的发育和成长。主要将体现在以下三个方面：一是经济更加市场化。1993年，全国人大修改宪法，把建设“社会主义市场经济”载入国家根本法，使中国市场化有了强有力的法律保障。而世界贸易组织的目标是：“在国际经贸竞争中，消除歧视性待遇，坚持非歧视性贸易原则，对发展中国家给予特殊和差别待遇，扩大市场准入程度及提高贸易政策和法规透明度。”[18] “市场开放与公平竞争构成WTO的基本原则。”[19]在这种情形下，行政审批特别是涉外经济活动中行政审批与市场开放的矛盾更显突出，不容回避。二是社会更加多元化。目前中国已经出现了个体、私营、股份制、国有 等多种经济成分并存的局面。中国加入了世界贸易组织后，外向型经济将更加迅速发展，外资经济成分也将更加壮大。这些又将进一步引起社会结构和社会阶层的变化，传统的工人、农民与知识分子等都在发生迅速的分化、重组，形成差异万千的利益群体，这又导致行政审批制度中一些标准性规则的不适用和失效。三是文化更加个人化。加入世界贸易组织，建立新体制将带动人们价值观念、思想态度和思维模式的革故鼎新。人们更加注重各种自我利益和自我满足，利益观念和主体意识大为增强，个体的尊严得到重申，个人的财产体现为物的形态的人格同样得到尊重。
总之，中国加入世界贸易组织加速了我国市民社会的形成。而“从某种意义上讲，中国市民社会的构建过程，实际上也就是中国社会法治化过程。”[20]因为市民社会中各类主体具有高度的独立性和自治性，而这种独立性和自治性在很大程度上取决于市民社会与政治国家之间的良性互动关系形成，能够完成这一使命的非“法”莫属。所以，就我国目前的现实而言，要构筑市民社会与政治国家之间的良性互动关系，面临两大政治转型：一是政府权力必须从广泛的社会经济领域撤出，把社会的权力还给社会，把市场的权力还给市场，政府不管不该管的事，将一部分事务交由社会、市场法则去调节。二是政府对企业的直接干预权因受到抑制而逐步萎缩，企业的自主权逐步扩大并得到落实。在这两大转型中，行政审批制度都是难中之难、重中之重，难以回避，也不容回避。
（二）行政审批制度改革是始于“博弈”理论思维的启迪
“博弈”理论是西方经济学中对制度的一种分析模式，后来，公共选择学派将之运用于行政过程的分析，对国家法、行政法等公法领域产生了重大的影响，也为我们更深刻地认识行政权及行政行为带来了新的视角和启迪。以布坎南为代表的公共选择学派学者认为：在自由的市场之中，每个人都是机会主义者，有自己的利益需求，也有个人的偏好取向，即“经济人”的假设。而总体而言个体的知识是有限的，个体之间信息也存在不对称，个人负担不起正确决策所需的信息费用，即存在“信息悖论”。[21]20世纪三十年代，资本主义国家普遍性的经济危机迫使人们对以前的自由放任的经济政策进行反思，人们普遍认识到个人的偏好导致的“市场失灵”问题。如当所有的草场中仅剩下一块属于公有公用时，大家都可能把羊赶到公用的草地上放牧，造成公用草场的完全恶化。经济学家将这种情形描述为“公地灾难”。因而凯恩斯主义为代表的国家干预政策兴起，政府大量地规定强制为特征的制度 。但随着行政国的出现，国家行政权广泛地渗透到经济领域后，人们又开始发现到“政府失灵”的问题。公共选择学派正是将“经济人”假设和“信息悖论”贯彻到政府行为之中进行分析，认为政治家和行政官员与其他人一样都是机会主义者，追求自己的目标；而行政相对人与行政主体之间、行政相对人与行政相对人之间都存在着信息的不对称，这样就不可能导致“囚徒困境”。即每次政府决策都由于双方的偏好不同及不信任的情感基础而达不到最优状态。公共选择学派将政府行为作为交换的过程来研究，把政府与个人之间描绘为一个相互“博弈”的过程，只有通过多次的博弈才能达到稳定的均衡状态。由此他们得出结论是：要走出“囚徒困境”，政府决策过程中必须满足以下要件：一是博弈的双方必须合作，建立信任的基础；二是要反对国家管制，建立参与式的决策机制；三是改革官僚机构，强调官僚之间的交易关系，提倡官僚行为具有自己的正当性利益，它的这种利益也源于其政治行为本质上也是与行政相对人的一种交换；四是提倡在官僚制度中引入竞争因素，使官僚在各机构之间具有流动性，有对官僚的惩罚和激励制度；五是实行真正的分权，加强权力之间的监督，加强责任的落实；六是注重程序的约束，以程序规避政治决策过程中的“政治寻租”行为。[22]
这也就是“博弈”理论对行政行为思考后的启迪。而中国加入了世界贸易组织之后，这些启迪也转变成了现实性的要求。主要体现在以下三个方面：一是透明度原则。透明度原则，是指成员方必须公布正式实施的政策、法律及规章，以及成员方政府或政府机构与另一方政府或政府机构签订的影响国际贸易政策的现行协议之义务。[23]关贸总协定第10条是透明度原则的核心条款，另外第6条、13条、16条、19条也有所体现。二是监督原则。乌拉圭回合改进并完善了关贸总协定的贸易争端解决机制，达成了《争端解决规则和程序的谅解》，明确了争端解决的目标程序和监督机制。其中特别是具有上诉复议救济机构和执行的监督制度，使成员方责任落到了实处。三是无歧视待遇原则。[24]无歧视待遇原则是指所有成员国在无歧视基础上进行贸易，相互给予对方以平等待遇。关贸总协定第1条、第2条、第3条，以及《服务贸易总协定》第2条都集中体现了这一原则。
行政审批制度作为国家干预的重要行政手段显然也必须适应这些要求，作出适应性的调整。一是要尽量减少行政审批事项，退出一些领域，将一部分事务交由社会、市场法则去调节；二是要尽量清除行政审批中可能存在的部门利益、地方利益，避免“囚徒困境”，但应予以其他的正当性利益为补偿作为交换；三是要注重程序公开、透明，接受行政相对人以及其他部门的监督；四是信息公开化，采取参与制的行政方式，必要时有的部门和事项可以建立听证制度来完善行政审批制度；五是在行政审批中应对行政相对人实行无差别对待，适用统一的审批标准和程序。
（三）行政审批制度改革是基于行政观念转变的要求
“行政”这一概念有多种多样的理解，如有F.J. 古德诺的“政治行政二分说”、“三权分立说”、“实质意义上的行政说”、“管理说”等等。[25]而“行政的核心或实质是行政权，几乎行政法的每条原理都可以从行政权的研究中得到解释。”[26]所以，行政观念的转变其实就是对行政权应有内涵之认识的转变。在19世纪之前，国家主义滥觞，居完全统治地位。博丹、卢梭等人认为作为国家主权之一种的行政权是主权者所享有一种命令的权力，政府与行政相对人之间是“命令—服从”的关系。尔后，基于防止权力腐败的需要，洛克、孟德斯鸠等人认为，政府与行政相对人之间是“命令—控制”的关系。基于这种认识的桎梏，以戴西为代表的根植于自由资本主义土壤的规范主义理论主张对政府权力进行控制，反映了政府与个人、公共利益与个人利益之间的二元对峙。这时候，行政权仅仅归属于行政机关，政府职能通常仅限于国防、外交、治安、税收等纯行政性事务。19世纪末、20世纪初“行政国”的兴起导致了行政权特征和属性的转变。经济的发展同时带来了大量社会矛盾和问题的产生，如垄断、环境、交通等等，为了解决这些问题，国家大量地增设行政机构和人员，对经济生活和社会生活进行干预，同时行政权的范围也不再限于执行管理，而是不断地介入贸易、金融、劳资领域，并拥有了一部分“准立法权”和“准司法权”。[27]概括来看，现代行政权主要有三方面的属性：一是行政权主体的非专属性。西方传统理论一般将行政权界定为执行性权力，专属于行政主体。二战后，由于某些职业公务需要财政上的独立，工商企业需要经营上灵活性，因而某些职业公务、社会公务开始由专门职业组织来行使。如法国的公务法人，“公务法人独立于一般行政的层级组织之外，是自给自足的一种方式。”[28]二是行政权职能的多元性。[29]随着福利国家的到来，公众日益要求政府提供社会福利、社会保障、建筑桥梁、道路交通等服务。行政的职能从传统的权力领域向与人民福利紧密相联的非权力性领域扩展。正如西方学者所形容的，行政权对行政相对人实行“从摇篮到坟墓的管理。”三是行政权的非强制性日渐凸显。正如平衡论者所认为，现代行政主体和行政相对人之间是“服务—合作”的关系。他们认为，“现代行政权要进一步发挥行政权的作用，但并不意味着行政机关要采用更多更具强制性手段进行管理。恰恰相反，在一些行政领域应尽量避免采用行政命令、行政制裁、行政强制手段，淡化行政色彩。”[30] 日本不具强制力的行政指导却富有成效便是例证。日本学者甚至认为，“这一点是保证日本经济走向成功的一个极为重要的因素。”[31]
中国加入世界贸易组织之后，使得这些行政观念转变带来的要求进一步得到强化。主要体现在以下三方面：一是加入世贸组织使我国社会利益分化速度和利益集团形成速度都明显加快，使得以群体利益为基础的第三种组织更加迅速形成。二是加入世贸组织要求政府进一步转变行政职能，不直接干预企业活动。这也促进了政府在行政管理尽量中采取非强制手段如行政指导、行政契约方式。三是基于政府行政强制手段的减少，而有些生产性职能的公务将实行部分民营化。行政机关在调整公共事务方面，不再机械地适用公法，对民营化的行政事务适用“私法”，即“公法”向“私法”逃遁。[32]总而言之，作为行政管制手段的行政审批制度必须进行弱化性的改革，这是中国加入世贸组织的现实要求，也是现代行政观念发展的历史必然。
四、 中国“入世”后行政审批制度改革的基本思路
行政审批制度的兴起是源于资本主义进入垄断阶段后对“国家本位”的大力提倡，而当前行政审批制度改革的势在必行却是源于世界经济全球化市场的形成过程中对“自由主义”的郑重重申。显然，我国的市场化程度与全球化的要求和标准还有很大的差距，这主要是源于我国计划经济体制下形成的传统观念对市场经济改革过程的桎梏，这也正是我国“入世”前行政审批制度改革收效甚微的原因所在。所以，笔者认为，我国在对行政审批制度改革，进行制度创新之前，必须努力转变传统的社会观念，进行观念创新。因为“徒法不足以自行”，而且“任何一项事业的背后都存在某种决定该项事业发展方向和命运的精神力量”。[33]可见，法治观念、思维习惯、社会风俗对制度作用的完全发挥有着极其重要的作用，而我们以前的行政审批制度的改革中正是忽视了这一点。因此，只有“制度创新先动，观念创新先行，两者并重”才是我国行政审批制度改革的成功之路。
（一）要借“入世”契机，转变观念，培植法治社会的价值理念
中国的“入世”必然对我们原有的传统观念形成革命性的冲击，造成强有力的影响。这也正是我国对行政审批制度改革进行思想动员的大好时机，是我们实现“观念创新”的良好契机。
第一，培育市民社会化的人文精神是行政审批制度改革的大前提。一是要培育社会中个人的独立主体观念。“在计划经济体制下，国家与集体仍然主宰着一切，个人仅是团体的一份子，以这种或那种身份而层层隶属，未曾谋得个人人格的独立。”[34]加入WTO之后，过去那些变相的对个人独立性的约束不得不解除，个人不仅具有经济上的主体地位，而且还具有法律上的独立人格，个人与国家处于平等的法律的普照之下。“从此，个人与国家的关系不复是权威与虔诚服从加献身的宗教关系，个人不再跪服在国家的阴影之下，而发展成对话关系。”[35]二是要培育社会中个人的平等地位观念。要打破国家的神话，将政府拉下神坛，置于和行政相对人的同等地位，即要认识到国家可以是崇高的，而政府可以是卑鄙的，如果不受约束，也可能和个人一样堕落为“最野蛮的动物”（柏拉图语）。所以，要借WTO的东风，灌输和普及“政府与个人之间平等，都应为自己的行为负责”的法治理念。并力图在公法中实现民法般的个人价值理念，即——“在民法慈母般的眼睛里，每一个个人就是整个国家。”三是要培育社会中个人尊严普遍得到尊重的观念。要在社会中普及权利意识，将“人权”提高到“人性”的高度来认识，将“人权”归置于“人格”的范畴来保护。即，基本人权的法律保护是对于“人性脆弱的一种让步”[36]，而且，财产表现为“物的形态的人格”，应得到同样的尊重，因为侵犯财产就是侵犯人格。
第二，加速行政权价值取向的转变是行政审批制度改革的小前提。一是要从行政权偏重“效率”转向“效率与公正”并重。传统的公共行政价值取向主要是效率（EFFICIENCY）和经济（ECONOMY），但美国新公共行政学派认为，“现代公共行政必须考察政府提供的服务是否促进社会公平！效率必须以公平的社会服务为前提、为代价。”即把“社会公平”作为核心价值。[37]而现代平衡论学者认为行政权应该民主与效率兼顾，正确地阐释了现代行政的理念。当前要借加入WTO之际，张扬行政权应有的民主和公平的理念。二是要从强调行政主体的“权力”转向“权力与责任”并重。计划经济体制下，人们往往片面地强调行政权的优益性，而现代行政双方平等的理念使人们也认识到，行政权行使的同时必须在法律的范围内活动，并为其行为负责，行政权实际上是权力和责任的统一。三是要从重点依赖“强制性手段”转向“强制性手段和非强制性手段”并重。随着政府民主化的进程加快，国家应该大量的采用非强制的行政手段如行政指导和公法契约来引导行政相对人的活动，但这并不意味着完全排斥强制手段，而是各自在相适应的领域内发挥作用。
第三，端正对行政审批的不正确认识是行政审批制度改革的落脚点。一是要端正行政审批是对行政相对人“恩赐”的不正确认识，调整到为行政相对人提供“服务”的认识上来。当前有的部门有的工作人员存在把行政机关的审批权当作自己的“特权”，批准是对行政相对人“恩赐”的不正确思想，导致工作态度差，向行政相对人“索、拿、卡、要”情况普遍。一定要借加入WTO的时机，纠正这一不良思想，让主管部门认识到，行政审批是为行政相对人提供“公共服务”，以切实改进行政“软”环境。二是要端正行政审批主体“高于”行政相对人地位的不正确认识，调整到两者地位“平等”的认识上来。正是由于前一种不良思想滋生这种不良认识，政府部门的审批人员一定要摆正自己的位置，与行政相对人平等相待。三是要端正行政审批只“审批”不监管的不正确认识，调整到“审批并后续监督”的认识上来。要站在整个地方或国家经济全局的高度来提高审批单位的责任感，对自己审批过的项目进行事后全程的监督和服务，促进其健康发展。
（二）要借“入世”良机，加速行政审批的制度创新
如前所述，对行政审批制度改革并不是意味着要取消审批制度，审批制度虽然有种种弊端，但还有其存在的价值。所以，行政审批制度改革的重点应是进行制度创新，以适应新形势的要求 。
第一，要调整行政审批的范围。首先要退出一些领域。对于生产性和营利性的项目交由市场规则来管理，采取招标、拍卖、邀请发价、直接磋商等方式取代现有的行政审批制度，将企业经营范围内的权力交还给企业。二是要保留一些领域。对于法律、法规和规章规定的关系国计民生的专营专卖项目，少数重要商品的价格和服务项目的收费标准，少数必须严格控制的指令性计划指标可以适当地保留审批。三是要弱化一些领域。如对一般的管理事项可以采取备案制代替行政审批；对于凡是能够事后进行监督的事项，应该采取核准登记制代替行政审批，或者彻底放开。四是要强化一些领域。对于确实需要审批的领域，尤其是城市规划、土地开发和利用、环境保护、财政支出项目，以及涉及社会安定和人民群众安全的特种行业和项目，不仅要审批，而且要从紧、从严。
第二，要改进行政审批的方式。要结合审批事项的不同情况，对审批方式进行适当的改革。比如，可以将许多部门分散审批改为联合审批，或将许多部门审批归口到某一个或两个部门依法集中审批，实行会审制，也就是实行“一个窗口对外，一条龙服务”。可以将省厅审批，改为地方政府职能局审批，到省厅备案。还可以完善政府各部门间的网络建设，实行网上联合审批，借助现代化手段，实行信息共享，提高行政效率，优化政府管理。
第三，要完善行政审批的程序。“现代行政法机制乃由制约机制和激励机制整合而成”，[38]而民主的程序制度正是这两种机制的体现，这也是我国行政审批制度必须努力完善的方向。主要应完善以下几方面的制度：一是信息公开制度即审批条件和标准公开制度。即获得许可或批准的条件、申请所需文件或材料、案件受理部门、费用标准、结案时限等信息应当在机关办公地点、机关手册、机关互联网中公开，并可免费索取或下载。二是听取行政相对人意见的制度。即对于审批报告中的疑难之处或不明之处，审批人员不作个人的主观臆断，而是听取行政相对人的说明、解释。三是审批决定说明理由制度。即行政机关不论是否批准项目，都要说明其作出决定的理由。四是行政审批案卷制度。即行政机关要对其审批过程制作文本，实行规范化操作。五是回避制度。即如果行政审批人员和审批项目之间有利益关系必须回避，不得干涉这一项目的审批过程。六是利害关系人的听证制度，即一个审批项目可能影响到多个行政相对人或其他第三人的利益时，应该听取各方当事人的意见。
第四，要严格具体审批项目的设立。要尽快制定《行政许可法》。[39]该法应当对行政审批的设定、职权、审批机关、审批范围事项、审批责任以及对行政相对人的救济作出更加完备和可行的规定，使行政审批不仅有法可依，而且有良法可依。首先，一方面，许可审批应当依照权限由法律、行政法规、地方性法规设定，规章及以下的规范性文件不得设定许可审批。另一方面，只要不影响国家利益，即使法律、行政法规、地方性法规有规定，地方政府也可以不设置许可审批。其次，在制定法律、行政法规或地方性法规时，必须严格控制许可和审批的设定。审查立法草案时应当着重审查设定该项许可审批制度的必要性和合理性，必要时应当举行听证会。
第五，要强化行政审批的监督机制。一是要强化行政监督的作用。一方面要加强对审批机关的审计监督，杜绝审批过程中的单位和个人的“私利”；另一方面是要加强对行政审批的监察监督，防范审批过程中可能发生的以权谋私，盲目审批，利用审批搞小部门的利益垄断。二是要强化司法监督的作用。司法监督是保障行政机关依法实施审批行为的重要条件。目前，由于我国行政诉讼受案范围太过狭窄，保障法院行政判决执行的措施乏力，影响了人民法院对行政机关实行审批行为的监督。要改变这种局面，一是要努力扩大行政诉讼的受案范围，允许人民法院审查抽象行政行为，这样，行政审批的标准、条件和依据都置于司法权的监督之下。二是要加强法院的独立性，改变人民法院的人、财、物都受制于行政机关的局面，让法院真正独立办案，敢于对行政审批行为进行实质性的审查监督。三是加强对行政判决的执行，使人民法院对行政审批的监督能够真正地落到实处，保护行政相对人的合法权益。
五、 结语
公共选择学派代表人之一塔洛克指出：政治决策机制中充满着“政治寻租”。[40]行政审批中也是如此，其中的种种问题和缺陷都与政府、行政机关以及执法人员的政治利益甚至经济利益有着千丝万缕的联系。所以，对行政审批制度的制度创新，以制度创新来抑制寻租性腐败势在必行，刻不容缓。但是“正如诺斯所认为，遏制寻租活动的有效办法是法律制度和规范的文化道德。清除和防范寻租活动，除了依据健全的体制、完备的法制和有效的社会监督外，还有一项重要的因素是道德内约，即强化公务员的道德修养和道德意志，自觉主动抵御寻租活动。从根本上说，对寻租活动最好的控制和防范是经济人的自律”，[41]正是基于对制度本身不可克服的局限性的认识，笔者在文中提出行政审批制度改革的同时要进行“观念创新”，使之与“制度创新”相互配合，相互协调，相互促进，对行政审批双管齐下、综合治理。正如江泽民同志在党的十五大报告中指出的那样，要“坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键。通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。”借加入WTO之历史性机遇，推动行政理念的根本转变，促使公开、透明、参与为特征的行政法治早日到来。
［注 释］
[1] 柳斌杰主编：《WTO协议解读》，四川人民出版社2001年5月版，第219页。
[2] 《改革审批制度，实现转变政府职能的新突破》（特约评论员文章），载于《深圳特区报》1997年7月29日。
[3] 这一数据来源于周汉华等：《构建适应市场经济要求的审批制》，载于《经济日报》2001年5月20日。在文中，曾参加中央政府行政审批制度改革调研和方案设计工作的中国社科院法学所公法研究中心副主任周汉华指出：“行政审批项目具体数字很难说得准确，因为统计是非常困难的。”而以上数据是该文中公布的2001年5月各有关部门清理的结果。由于各审批部门自身利益的考虑，可以断言实际数量肯定大于这一数字。如肖金明在《行政许可制度的反思和改革》，载于《中国行政管理》2001年第6期的这篇文章中指出：“据不完全统计，在中国现行行政审批制度中，国务院各部委颁布的各种审批规定就有2500余项。”
[4] 周汉华等：《构建适应市场经济要求的审批制》，载于《经济日报》2001年5月20日。
[5] 根据《北京市行政审批事项清理方案》所列事项概括所得。
[6] 根据《北京市行政审批事项清理方案》之（一）（二）（三）归纳所得。
[7] 《改革审批制度，实现转变政府职能的新突破》（特约评论员文章），载于《深圳特区报》1997年7月29日。
[8] 毛寿龙：《中美行政审批制度及其改革之比较》，载于《安徽决策咨询》2001年第5期。
[9] “马太效应”是发展经济学不平衡发展理论的一种认识。即：多数国家在其经济发展过程中，几乎普遍存在着区域发展不平衡现象，具有相对好的发展条件的地区利用其区位优势，并以此积累技术、资金、市场等方面的优势，走上良性发展道路，导致其与后发展地区差距进一步扩大，产生所谓马太效应。笔者认为，审批制度规划不合理会使技术、资金、市场等方面的生产性要素在地区和企业间的分布不合理，必然加速马太效应的形成。
[10] 毛寿龙：《中美行政审批制度及其改革之比较》，载于《安徽决策咨询》2001年第5期。
[11] 肖金明：《行政许可制度的反思和改革》，载于《中国行政管理》2001年第6期。
[12] 我国《公司法》第三章第一节详细规定了股份有限公司设立的各项条件和要求。其中第77条明确规定：“股份有限公司的设立，必须经过国务院授权部门或省级人民政府批准。”
[13] 宋永新：《新型的美国有限公司法评述》，载于《外国法译评》（法学译丛）1999年第4期。文中指出：“美国《统一有限公司法》规定：‘一个或一个以上的人均可向州务秘书交存组织章程，组织一个或更多成员的有限责任公司。’就大多数州看，一般对公司设立没有特别规定。”此外，[美]罗伯特.w.汉密尔顿著，李存捧译：《公司法概要》，中国社会科学出版社1999年8月第1版，第26页也指出：“组建公司的程序实际非常简单，许多程序可以由一个合格的法律秘书来完成。”
[14] 宋世明：《我国中央政府经济职能转变途径述评》，载于《新视野》2001年第3期。文中指出：“从财政收入来源看，税费并存，以费挤税，管理失范。1999年中国税收收入达1万亿人民币，当年有统计的预算外资金收入达3385 亿人民币，约占预算内收入的1／3，其它预算外资金收入无法统计。（注：资料来源：李岚清副总理2000年11月20日在国家行政学院省部级干部财税专题高研班所作的演讲：《以“三个代表”重要思想为指导建立公共财政的初步框架》）”。 张红：《 借鉴国外税法改革的经验，完善我国税法体系》，《河北法学》2000年第3期。文中也指出：“我国税外收费规模日益扩大，严重挤占了税收收入，导致基金、收费占政府收入的比重过高，而税收收入占政府收入的比重过低。以1998年中央预算为例：税收、基金、国债共计9186.5亿元，其中税收收入只占30％，收费等收入占11.6％；省以下地方政府非税收入比重过大的问题更加突出，非税收入甚至超过地方预算内的财政收入。”
[15] 毛寿龙：《中美行政审批制度及其改革之比较》，载于《安徽决策咨询》2001年第5期。
[16] 郭定平：《我国市民社会的发展和政治转型》，载于《社会科学》1994年第12期。
[17] 何增科：《社会大转型与市民社会理论的复兴》，载于《当代世界与社会主义》1997年第3期。
[18] 柳斌杰：《WTO协议解读》，四川人民出版社2001年5月版，第8页。
[19] 柳斌杰：《WTO协议解读》，四川人民出版社2001年5月版，第1页。
[20] 刘武俊：《市民社会与现代法的精神》，载于《法学》1995年第8期。
[21] 根据[德]柯武刚、史漫飞著：《制度经济学——社会秩序与公共政策》，商务印书馆2001年版为基础归纳所得。
[22] 根据文建东著：《公共选择学派》，武汉大学出版社1993年版；厄尼斯.缪勒著，张军译：《公共选择》，三联书店上海分店出版1993年1月版为基础归纳所得。
[23] 柳斌杰主编：《WTO协议解读》，四川人民出版社2001年5月版。
[24] 赵春明主编：《世界贸易组织与中国经济》，党建读物出版社2000年版，第13页。
[25] 罗豪才、湛中乐主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第1—2页；张正钊主编：《行政法与行政诉讼法》中国人民大学出版社1999年版 ，第5—6页。
[26] 张树义、梁风云：《现代行政权的概念及属性分析》，载于《国家行政学院学报》2000年第2期。
[27] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法学》，北京大学出版社1999年版，第4页。
[28] 王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第130页。
[29] 主体的非专属性和职能的多元性这两个特征是张树义和梁风云所归纳。见其文《现代行政权的概念及属性分析》，载于《国家行政学院学报》2000年第2期。
[30] 罗豪才、甘雯：《行政法的“平衡论”及“平衡论”范畴》，载于《中国法学》1996年第4期。
[31] 罗豪才、湛中乐主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第282页。
[32] 张永伟：《行政观念更新与行政法范式转变》，载于《宪法、行政法学》（人大复印刊）2001年第3期。
[33] 马克思．韦伯在《新教伦理与资本主义精神》一书中提出并验证了一个影响深远的假说。即每种事业的背后都有某种支持的精神力量，而这种精神与特定的文化背景有着某种内在的渊源关系。笔者认为，这一假设其实超越了韦伯宗教社会学的范畴而具有普遍的意义。
[34] 陈端洪：《对峙——从行政诉讼看中国的宪政出路》，载于《中外法学》1995年第4期。
[35] 同上注。
[36] 乔治.萨拜因著：《政治学说史》上册，商务印书馆1900年版，第98页。
[37] 孙柏瑛：《公共行政的新思维——美国新公共行政学派及其思想评述》，载于《国外社会科学》1995年第8期。
[38] 罗豪才、宋功德：《现代行政法学与制约、激励机制》，载于《中国法学》2000年第3期。
[39] 据了解，自上个世纪九十年代中期以来，全国人大法工委行政立法研究组已召开了多次学术研讨会，进行了多次立法调研，曾形成《行政许可法》（专家意见稿）。1999年《行政许可法》立法草案稿由国务院法制办负责起草。后经多次立法调研、论证，形成了《行政许可法》（初稿），于2001年7月印发国务院各部门、省级人民政府及较大的市人民政府的法制工作机构和全国人大常委会法工委等单位以及专家学者征求意见。经过反复研究、修改，形成了《行政许可法》（征求意见稿），并于2001年9月21日提交国务院第44次常务会议讨论、审议。会议决定，应进一步对《行政许可法》（征求意见稿）征求各方面意见。再经研究、修改，形成了《行政许可法（草案）》，2002年6月19日国务院第60次常务会议讨论通过。2002年7月5日国务院向全国人大常委会提出审议该法律草案的议案（国函[2002]64号）。该草案已经2002年8月、12月全国人大常委会两次审议。有望2003年由全国人大或全国人大常委会审议通过。
[40] 转引自方福前著：《公共选择理论——政治的经济学》，中国人民大学出版社2000年版，第183页。
第8篇：行政审批论文范文
第一条为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，制定本法。
第二条本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。
第三条编制本法第九条所规定的范围内的规划，在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的项目，应当依照本法进行环境影响评价。
第四条环境影响评价必须客观、公开、公正，综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据。
第五条国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。
第六条国家加强环境影响评价的基础数据库和评价指标体系建设，鼓励和支持对环境影响评价的方法、技术规范进行科学研究，建立必要的环境影响评价信息共享制度，提高环境影响评价的科学性。
国务院环境保护行政主管部门应当会同国务院有关部门，组织建立和完善环境影响评价的基础数据库和评价指标体系。
第二章规划的环境影响评价
第七条国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。
规划有关环境影响的篇章或者说明，应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关。
未编写有关环境影响的篇章或者说明的规划草案，审批机关不予审批。
第八条国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下简称专项规划），应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。
前款所列专项规划中的指导性规划，按照本法第七条的规定进行环境影响评价。
第九条依照本法第七条、第八条的规定进行环境影响评价的规划的具体范围，由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门规定，报国务院批准。
第十条专项规划的环境影响报告书应当包括下列内容：
（一）实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估；
（二）预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；
（三）环境影响评价的结论。
第十一条专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。
编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。
第十二条专项规划的编制机关在报批规划草案时，应当将环境影响报告书一并附送审批机关审查；未附送环境影响报告书的，审批机关不予审批。
第十三条设区的市级以上人民政府在审批专项规划草案，作出决策前，应当先由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查。审查小组应当提出书面审查意见。
参加前款规定的审查小组的专家，应当从按照国务院环境保护行政主管部门的规定设立的专家库内的相关专业的专家名单中，以随机抽取的方式确定。
由省级以上人民政府有关部门负责审批的专项规划，其环境影响报告书的审查办法，由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门制定。
第十四条设区的市级以上人民政府或者省级以上人民政府有关部门在审批专项规划草案时，应当将环境影响报告书结论以及审查意见作为决策的重要依据。
在审批中未采纳环境影响报告书结论以及审查意见的，应当作出说明，并存档备查。
第十五条对环境有重大影响的规划实施后，编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价，并将评价结果报告审批机关；发现有明显不良环境影响的，应当及时提出改进措施。
第三章建设项目的环境影响评价
第十六条国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。
建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：
（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；
（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；
（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。
建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。
第十七条建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容：
（一）建设项目概况；
（二）建设项目周围环境现状；
（三）建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；
（四）建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；
（五）建设项目对环境影响的经济损益分析；
（六）对建设项目实施环境监测的建议；
（七）环境影响评价的结论。
涉及水土保持的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案。
环境影响报告表和环境影响登记表的内容和格式，由国务院环境保护行政主管部门制定。
第十八条建设项目的环境影响评价，应当避免与规划的环境影响评价相重复。
作为一项整体建设项目的规划，按照建设项目进行环境影响评价，不进行规划的环境影响评价。
已经进行了环境影响评价的规划所包含的具体建设项目，其环境影响评价内容建设单位可以简化。
第十九条接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构，应当经国务院环境保护行政主管部门考核审查合格后，颁发资质证书，按照资质证书规定的等级和评价范围，从事环境影响评价服务，并对评价结论负责。为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构的资质条件和管理办法，由国务院环境保护行政主管部门制定。
国务院环境保护行政主管部门对已取得资质证书的为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构的名单，应当予以公布。
为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构，不得与负责审批建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门或者其他有关审批部门存在任何利益关系。
第二十条环境影响评价文件中的环境影响报告书或者环境影响报告表，应当由具有相应环境影响评价资质的机构编制。
任何单位和个人不得为建设单位指定对其建设项目进行环境影响评价的机构。
第二十一条除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。
建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。
第二十二条建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。
海洋工程建设项目的海洋环境影响报告书的审批，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定办理。
审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内，收到环境影响报告表之日起三十日内，收到环境影响登记表之日起十五日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位。
预审、审核、审批建设项目环境影响评价文件，不得收取任何费用。
第二十三条国务院环境保护行政主管部门负责审批下列建设项目的环境影响评价文件：
（一）核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；
（二）跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；
（三）由国务院审批的或者由国务院授权有关部门审批的建设项目。
前款规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。
建设项目可能造成跨行政区域的不良环境影响，有关环境保护行政主管部门对该项目的环境影响评价结论有争议的，其环境影响评价文件由共同的上一级环境保护行政主管部门审批。
第二十四条建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。
建设项目的环境影响评价文件自批准之日起超过五年，方决定该项目开工建设的，其环境影响评价文件应当报原审批部门重新审核；原审批部门应当自收到建设项目环境影响评价文件之日起十日内，将审核意见书面通知建设单位。
第二十五条建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。
第二十六条建设项目建设过程中，建设单位应当同时实施环境影响报告书、环境影响报告表以及环境影响评价文件审批部门审批意见中提出的环境保护对策措施。
第二十七条在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案；原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施。
第二十八条环境保护行政主管部门应当对建设项目投入生产或者使用后所产生的环境影响进行跟踪检查，对造成严重环境污染或者生态破坏的，应当查清原因、查明责任。对属于为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构编制不实的环境影响评价文件的，依照本法第三十三条的规定追究其法律责任；属于审批部门工作人员失职、渎职，对依法不应批准的建设项目环境影响评价文件予以批准的，依照本法第三十五条的规定追究其法律责任。
第四章法律责任
第二十九条规划编制机关违反本法规定，组织环境影响评价时弄虚作假或者有失职行为，造成环境影响评价严重失实的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由上级机关或者监察机关依法给予行政处分。
第三十条规划审批机关对依法应当编写有关环境影响的篇章或者说明而未编写的规划草案，依法应当附送环境影响报告书而未附送的专项规划草案，违法予以批准的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由上级机关或者监察机关依法给予行政处分。
第三十一条建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
海洋工程建设项目的建设单位有前两款所列违法行为的，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定处罚。
第三十二条建设项目依法应当进行环境影响评价而未评价，或者环境影响评价文件未经依法批准，审批部门擅自批准该项目建设的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由上级机关或者监察机关依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构在环境影响评价工作中不负责任或者弄虚作假，致使环境影响评价文件失实的，由授予环境影响评价资质的环境保护行政主管部门降低其资质等级或者吊销其资质证书，并处所收费用一倍以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第9篇：行政审批论文范文
根据国务院和省政府关于改革行政审批制度的精神，为适应WTO规则和市场经济发展的需要，市政府决定深化行政审批制度改革。现就开展第二轮行政审批制度改革提出如下实施意见。
一、深化行政审批制度改革的主要目标和总体要求
深化行政审批制度改革的主要目标是：建设高效、廉洁的服务型政府。建立结构合理、配置科学、秩序严密、制约有效的与社会主义市场经济相适应的行政审批制度。
深化行政审批制度改革的总体要求是：以制度创新为重点，切实转变审批观念，营造有竞争力的服务环境。不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批，坚决予以取消；可以用市场机制代替的行政审批，通过市场机制运作。对于确需保留的行政审批，要建立健全监督制约机制，杜绝审批的随意性，做到审批程序严、审批环节减少、审批效率明显提高，行政审批责任追究制得到严格执行。
二、深化行政审批制度改革的主要内容和措施
各部门要根据《国务院转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》（文件附后）中确定的合法、合理、效能、责任、监督五项原则，按照国务院审改领导小组《关于印发〈关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题〉的通知》（以下简称《几个问题》）（文件附后）要求，切实做好行政审批项目的清理工作，建立科学、合理、规范的行政审批制度。
（一）进一步精减行政审批事项。
1、法律、行政法规对某一事项只是作出原则的管理规定（如加强管理、监、指导、负责、检查等，下同）但没有设定行政审批，而国务院规章、地方性法规、地方政府规章设定了行政审批事项的，应当提出取消或调整的建议。
2、法律、行政法规对某一事项只是作出原则的管理规定，但没有设定行政审批，而本市地方性法规设定了行政审批事项的，按法定程序建议市人大予以中止执行或取消（地方性法规设定属于地方性事务的行政审批除外）。
3、法律、行政法规、地方性法规对某一事项只是作出原则的管理规定，但没有设定行政审批，而本市地方政府规章自行设定了行政审批事项的，应当予以取消。
4、市政府及各部门的规范性文件设定的行政审批事项应当予以取消；仅仅根据领导讲话、批示、指示等设定的行政审批事项，应当予以取消。确实需要审批的，应当通过法定程序，报市政府批准，以市政府规章在法定权限内设定。
5、超载《几个问题》第二（二）部分所列行政审批适用的14个事项范围设定的审批事项，应当予以取消。
属于《几个问题》第二（二）部分所列行政审批适用的14个事项范围设定的审批事项，凡是可以通过市场机制、中介组织、行业自律或者除审批之外的其他监管措施解决的，应当予以取消。
6、设立公司、其他企业和个体工商户，除法律、行政法规或者国务院决定规定的前置性审批外，公司、其他企业和个体工商户在开业或者设立登记前办理的行政审批事项，应当予以取消。
7、除法律、行政法规或者国务院和省政府决定规定需要审批的建设项目以及使用财政资金、外国政府和国际组织贷款投资的项目外，对企业的投资等经营活动设定的行政审批事项，应当予以取消。
8、有关经营性土地使用权出让、建设工程承包、政府采购和产权交易，除法律、行政法规和国务院以及省、市政府决定另有规定的外，必须采取拍卖、公开招标投标等市场运作方式，相应的行政审批应当予以取消。
9、法律、法规已经调整的行政审批事项，部门“三定”规定也要进行相应调整。部门“三定”规定已经取消、下放或划出的行政审批事项，该部门的行政审批事项也应当取消、下放或划出。
10、两个以上的部门行政审批职能交叉或者重复的，应当合并成一项，由职能最直接的部门审批，该部门应主动与相关部门沟通协商，共同研究决定后办理。
11、依法科学、合理地划分市、区（含各开发区管委会）、镇（街道）政府的行政审批权。凡是能够或已经由区级政府实施行政审批的事项，市政府不再审批。
12、法律、行政法规和国务院决定规定需要审批的事项，认为确实不适应本市经济发展需要的，及时向上级提出停止实行的建议。
（二）提高行政审批的效能。
对继续保留的行政审批事项严格规范，减少环节，提高行政审批的效能。
1、行政审批的内容、对象、条件、程序和时限，以及要求申报的有关材料，都要非常明确、具体，具有可操作性，并对外公布，实行行政审批政务公开。对技术性和专业性比较强的行政审批事项，要制定详细的审批技术规范。
2、行政审批事项涉及两个以上部门和单位的，市政府可以确定由一个部门受理申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办公、集中办公。但是，对企业设立、工程建设、项目投资等有关事宜的行政审批，应当确定由一个部门受理申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办公、集中办公。
3、对在办理公司、其他企业和个体工商户时需要进行前置审批的项目，实行企业注册登记网上并联审批；对需要多个部门联合审批的项目，可通过加快政府各部门的电子信息网络建设，探索网上审批的新模式。
4、部门审批业务涉及内部几个处室的，应实行“窗口式办文”制度，由一个内设机构代表本部门统一对外。已实行“窗口式办文”制度的，要不断地改进和完善；切实提高办事效率。
5、对关系国计民生和社会公共利益的重大行政审批事项，积极推行社会听证制度；对专业性和技术性比较强的行政审批事项，实行专家审查（咨询）制度。
（三）建立健全监督制约机制，约束行政审批权力。
1、注重后续监管和日常管理，正确处理好“放”与“管”的关系。对保留的行政审批事项，实行谁审批谁监管的原则，各部门和单位要制定监管制度、措施，积极履行对许可证对象的监管职责，对许可对象是否在行政许可证确定的范围内活动进行有效的监管。对取消的行政审批事项，各部门一方面要按照市里的统一规定制定严格的、可操作的行业监管措施，尤其是对重点事项和关键环节，要制定专门的监管办法；另一方面，对需要完善的办事程序应予完善，以免行政审批事项取消后出现管理上的漏洞。
2、行政审批机关应当建立行政审批责任制和重大过错责任追究制度。明确审批人员的审批责任和审批义务，对违法审批、审批严重失误等情况，实行过错责任追究。
3、加强行政监督和社会监督，建立行政审批责任监督检查制度。行政监察机关会同有关部门，对审批部门领导和审批人员，实行定期或者不定期的审批责任检查。要把行政审批列入绩效考证和行风评议的内容，对违法违规审批的，按有关规定对责任人进行处理，并在新闻媒体上曝光。
4、行政审批机关应当保证自然人、法人和其他组织依法行使对行政审批的监督权。相对人对行政审批提出异议的，该行政审批机关必须作出书面说明，并告知相对人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。行政审批机关要设立举报电话，建立举报、投诉处理制度。相对人对行政审批机关的违纪违法行为进行举报、投诉的，行政审批机关应当依法及时核实、处理，并将处理结果以适应方式及时回复举报人。
三、进一步探索制度创新切实转变政府职能
深化行政审批制度改革以制度创新为重点，进一步改进政府管理和服务方式，切实转变政府职能。大力推进企业设立、年检、资质资格认定、公共资源配置类等行政审批事项的改革。
1、改革前置审批，方便企业登记，加强事后管理。凡是妨碍市场开放和公平竞争原则的，一律取消或降为核准；实行“先照后证”办法，将一些前置审批改为后置审批；对仍需前置审批的事项，由串联审批改为工商牵头受理的各部门并联审批制度。积极探索推行告知承诺制度。对设立外商投资企业试行直接登记方式，归并审批环节，由工商部门一口受理转有关部门内部会审，再由工商部门办结。
2、改革年检形式，实行联合年检。全面清理年检项目，凡是形式上是年检，实际上是以收费为目的的项目一律取消。确实需要年检的实行一门式联合年检；统一办理、一次性收费，收费必须合理。
3、改革资质资格认定审批。区别情况、分类处理，对涉及易燃易爆、食品加工、化学危险品、压力容器等特殊行业的法人资格认证，继续由政府依法严格审批；对一些特种行业及司法、金融等从业人员资质资格考评和认定，向行业协会、中介机构转移。规范行业协会和中介机构的运作规则。
4、改革公共资源配置类审批。可以市场化的，通过中介或采用招标、拍卖等方式推向市场。
5、全面清理行政收费项目。取消不合理消费，需要保留的收费项目开听证会予以论证，并报市政府核准，切实减轻企业和社会负担。
6、加快电子政务建设，推行网上审批。推进公务信息网建设，信息资源共享，启动网上审批。努力做到能在网上审批、办理的事项尽可能在网上办结。加强网上监管的力度，实现行政效能监察的网络化。
四、深化行政审批制度改革的方法和步骤
结合政府机构改革，第二轮行政审批制度改革工作在市、区两级政府同时进行，年底以前基本完成。
（一）方法
1、加强领导。深化行政审批制度改革，在市政府行政审批制度改革领导小组的领导下进行，抽调有关部门人员组成工作机构。市政府各部门要确定一位领导分管，并指定专人负责本部门的审改工作和上下联系。
2、统一布置。召开全市审改工作会议统一布置深化行政审批制度改革工作，并公告，广泛征求社会各界的意见。各部门要组织学习，深刻理解国务院和省政府有关审改工作精神，深入调查研究，广泛收集有关资料，对照兄弟城市的先进经验，将现有我市各部门、各区的行政审批项目及法律依据进行全面梳理。
3、自查自审。各部门、各区政府和管委会要严格要求按照市政府关于进一步深化行政审批制度改革的统一布置和要求，彻底清理并依法确定行政审批事项，做到该减必减。对保留的行政审批事项减少环节，严格规范审批内容、条件、程序和时限。
4、论证听证、核查审定。市、区两级政府审改办对各部门自查自报的材料逐项审查，反复研究，加强协调工作，提出保留和取消行政审批事项的意见，召开专家论证会和社会各界人士参加的听证会，核查审定初步方案。对公民、法人和其他组织权利义务影响较大的行政审批项目的初步处理意见，还要在网站、报纸上登载听取广大群众的意见。
5、建章立制，实施审批责任制。积极推进审批方式的改革，外商投资项目审批服务中心和工程建设管理服务中心要进一步优化审批程序、简化审批环节；根据WTO透明度原则要求，深化政务公开，加强审批事项的规范运作，提高办事效率，改变服务形象。健全审批过错责任追究制，切实各项审批改革措施落实到位。
（二）步骤
具体分为两个阶段：
