风险评估意见和建议精选(九篇)

第1篇：风险评估意见和建议范文

关键词 气象灾害；评估；现状；建议

中图分类号：P429 文献标识码：A 文章编号：1671-7597（2014）10-0197-01

1 气象灾害风险评估定义与意义

1）定义。气象灾害风险评估是根据规划、建设项目所在地的气象要素空间、时间分布特征及其衍生灾害特征，结合现场实际情况，对各类气象灾害可能导致的人身财产损失、社会影响危害等进行综合风险计算分析，为规划建设项目的选址、功能布局、气象灾害防护等级与措施、应对灾害事故方案等方面提出建设性意见的一种评价方法。

2）意义。开展工程建设项目的气象灾害风险评估工作可以有效避免或减轻气象灾害造成的损失，从而有效地保障人们生命财产安全，并有效提高工程建设项目的防灾减灾能力。防御气象灾害一直是国家公共安全工作的重要课题之一，因此开展气象灾害风险评估是气象部门履行政府社会化管理和公共服务职能的重要体现。

2 吉林市开展评估的必要性

1）吉林市地处长白山向松嫩平原的过渡地带，属温带大陆性季风气候，地形复杂，山区、半山区、丘陵、平原、盆地、谷地和湖泊交错分布，气候多样，气象灾害发生频繁，气象灾害风险评估尤为重要。

2）贯彻国家地方法律法规的规定要求。《气象灾害防御条例》《吉林省气象条例》《吉林省气象灾害防御条例》及《吉林市气象灾害防御条例》从国家法律到地方性法规分别规定了建设项目应当充分全面地考虑其在气候方面的可行性和可能受到的气象灾害风险性，尽力避免、减轻气象灾害的影响。吉林市的气象灾害风险评估是贯彻国家法律法规履行部门职能的必然要求。

3 评估现状

吉林市的气象灾害风险评估工作开展于2012年，是由雷电灾害风险评估发展而来，现已形成了以雷电、暴雨、暴雪、大风、大雾、冰雹、高温、严寒等吉林市主要气象灾害对项目可能造成的风险评估。评估范围涉及有大型建设项目、爆炸火灾危险环境、普通住宅、重点工程、人员密集场所等新建、改建及扩建项目，至今已完成了百余个项目的评估。

4 评估报告内容与地位

4.1 评估报告的内容

1）规划或者建设项目概况。根据发改立项确认书、规划建设许可证等相关证件及风险评估现场勘查情况综合得出评估对象概况。

2）气象资料来源及其代表性、可靠性说明。评估使用经省气象主管机构审查通过的气象资料，吉林市城郊气象站因有较长的观测记录，在资料年代和气候环境上其均均有代表性，故选为评估中参证站。

3）吉林市气象灾害历史与现状分析及发展趋势预测。

4）规划、建设项目可能受到的雷电、暴雨、暴雪、大风、大雾、冰雹、高温、严寒等其中一种或多种极端气象灾害并存的危险程度评估，预防及减轻气象灾害影响的措施。

5）规划、建设项目选址地点的气候条件背景分析，极端气象灾害出现的概率，通过对暴雨、雪压、风压等不同重现期的计算得出安全有效、经济合理的设计方案及防灾减灾措施。

6）进行气象灾害风险评估的规划或者建设项目的评估结论及建议，提出应对气象灾害，预防或者减轻影响的意见和建议。

7）其他有关内容。关于评估报告的说明、结束语及开展气象灾害风险评估工作的法律依据等。

4.2 评估报告的地位

气象灾害风险评估结论及建议作为项目建设设计方案的重要依据，并已纳入政府行为，成为建设项目立项阶段行政审批中非行政许可审查的必备要件。

5 几点建议

1）细化评估范围。作为本地化法规，《吉林省气候可行性论证若干规定》及《吉林省气象灾害防御条例》（2013年11月1日起施行）虽都规定了与气候条件密切相关的国家重点建设工程、重大区域性经济开发项目及城市规划、气候资源开发利用项目等应当由气象主管机构组织进行气候可行性论证，但《吉林省气候可行性论证若干规定》也同时规定了气候可行性论证项目的范围，即由县级以上气象主管机构与当地发改委、住建、交通运输以及其他相关部门依法确定。目前吉林市的气象灾害风险评估针对的是所有新、改、扩建建筑物，不区分项目大小及性质，这样容易造成受气象灾害影响较小的小型建设项目对评估工作的错误认识。

2）充分利用气象数据。目前所利用气象台站多年观测记录多是进行气候分析统计及气象极值出现概率统计，应加入闪电定位数据、大气电场及卫星雷达产品的使用，充分体现出气象数据的全面性及科学性。

3）完善丰富评估方法。目前尚未出台气象灾害风险评估方面的技术规范，开展评估只针对规划或建设项目整体，缺乏项目分区评估，如一建设项目内部各个单元的自身参数及周边环境取值不尽相同，所面临的风险值是不同的，相应评估的技术结论意见也不同。

4）建立气象灾害数据库。气象相关部门应当对气象灾害的种类及强度、出现次数和造成损失等情况开展普查，建立完备的气象灾害数据库，使气象灾害风险评估工作能够准确地按照气象灾害的种类和分区进行。

5）提出针对性的评估建议。针对不同的项目，选择其面临的主要气象灾害种类进行评估，选择符合其特性的评估方法和标准，并应根据评估对象特性提出有针对性的评估建议。

6）加强相关部门交流协作。气象灾害风险评估工作是一项技术性很强的工作，涉及的知识面非常广，应加强与城市建设、规划、国土及水利等部门的学习交流，使得评估报告更具科学性。

吉林市的气象灾害风险评估工作开展较早，发展较快，目前已形成了成熟的操作流程，原始气象数据详实可靠，内容全面，评估思路清晰，计算分析精密，结论科学合理的评估报告模板。但评估工作中仍存在一些薄弱的环节，需要通过不断的发展完善来保障评估工作的健康有序开展，为吉林市防灾减灾工作，保障人民的福祉安康作出积极地贡献。

参考文献

第2篇：风险评估意见和建议范文

在传统的行政法治框架下，行政程序主要源于制定法规范的明确要求。通过公开、公正、公平的行政程序制度，将行政过程纳入民主化、理性化的轨道，是现代行政法的一个重要使命，也是现代行政法治的一个重要特征。［1］3而且现代行政法治所要求的行政程序，应当是体现政府守法、民主参与、理性决策、公开公正之精神的“现代行政程序”，而不是行政系统内部用于层级控制、请示汇报的办事规则和行政手册。［1］3在此意义上，作为体现现代法治精神之行政程序，并不只是作为行政权运行载体的时序、步骤、方法，而更是基于法规范要求，体现民主参与、沟通理性等现代价值的法定程序。(一)重大决策的形式与程序规范国务院在《关于加强法治政府建设的意见》(下文简称《意见》)中已经明确提出，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。在我国，重大决策主要通过各级政府或相关政府职能部门作出，重大决策程序因此也主要体现为行政程序。①尽管《意见》已经明确了重大决策的五道必经程序，但《意见》毕竟不具有直接的法规范效力，其对于重大决策的制定也只能依据行政系统的上下级命令而具有事实上的指导效力。在风险评估程序未为各领域的实体法和行为法转化以前，风险评估只是行政机关实现决策理性的一种自我规制程序，不能产生具有对外效力的法规范效果。重大决策并非一个性质明确的法律概念。对于何为重大决策，学理上和实务界并未形成统一认识。各地关于社会稳定风险评估的具体办法，对于何为重大决策，作出了一些细化规定，内容大同小异。②从“重大决策”的内涵来看，其主要是从决策的影响范围和程度来判定，而非决策的具体形式。而行政程序，通常是以行为的具体形式作为规范对象，如行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查等。重大决策既可能以规范性文件的形式呈现，亦有可能以行政处分的方式作出(如重大项目的审批、许可等)。对于规范性文件，不少地方出台了专门的程序规范。尽管目前我国尚未制定统一的《行政程序法》，但各地已在不同层面制定了形式各异的行政程序规定。如《湖南省行政程序规定》、《山东行政程序规定》、《汕头市行政程序规定》。社会稳定风险评估程序要求，在地方层面的制度规范中，都有不同程度的体现。对于行政处分，有实体法领域的相关规范和行为法上的程序要求予以专门规范。这些领域的规范尚未专门规定社会稳定风险评估的制度要求。在实体法领域，例如，2007年我国《突发事件应对法》确立了国家建立重大突发事件风险评估体系的制度。①但其针对的对象是“可能发生的突发事件”，既非针对某一特定的行政处理决定，亦非针对规范性文件。因此，尽管《意见》将社会稳定风险评估作为重大决策的一项必经程序，但由于重大决策形式的多样性，统一程序规范的欠缺和实体法领域社会稳定风险评估要求的欠缺，社会稳定风险评估作为一项行政程序，在不同的实体法领域、在不同地域、在以不同形式作出的情景下，皆可能呈现截然不同的面貌。对于其效力和地位，亦不可一概而论，应根据重大决策作出的具体形式、具体的行政领域、具体的地域具体判断。(二)重大决策程序与政策形成自由基于统一行政程序法的欠缺和重大行政决策形式的多样性，实践中绝大多数重大决策的作出并无统一的法定的程序规范。各地基于维稳、控权等要求开展的社会稳定风险评估，就主要体现为一种裁量程序。程序裁量，即在法律法规没有特别规定的情况下，行政机关及其他承担行政任务的主体有权选择作出行政行为的程序种类与形式，自主确定行政过程的内容。［2］程序裁量的意义，就在于法律未对程序作出特别规定时，赋予行政机关及其他承担行政任务的主体以行政过程的形成自由。美国著名行政法学家戴维斯教授明确提出:“裁量并不局限于实体性的选择，而且还扩展到程序、方法、形式、时限、重要程度以及其他附属性因素。”［3］《德国联邦行政程序法》第10条规定:“如果没有关于程序形式的特别法律规定，行政程序不受确定形式的拘束。行政程序应当简单合乎目的和迅速地进行。”［4］虽然法律未对程序的形式和种类作出明确规定，行政机关及其他承担行政任务的主体在行使程序裁量权时，仍应遵守符合法定目的。正如日本学者所言:“行政有义务关于手续执行与手续形成之决定，以规范拘束力，手续目的为方向，并且所有宪法上及法律上有关行政手续目的规定，特别是相关行政事务之最佳决定与最佳履行，包括国民权利之保护与实现。”［2］(三)社会稳定风险评估作为一种裁量程序的局限如前所述，社会稳定风险评估目前在地方政治实践中，主要作为重大决策的一种裁量程序装置而存在，欠缺制定法的程序构造与制度理性。尽管有行政问责和层级监督等行政化的监督机制，但由于社会稳定风险的扩散性和后果的无法估量，社会稳定风险评估作为一种裁量程序自然无法承担起其应有的功能期待。特别是，社会稳定风险评估机制主要是一种行政程序，但行政程序无法承担起扩散至整个体制层面的风险控制任务，其超出了各级地方政府的制度掌控能力和信息负担能力。为了避免社会稳定风险酿成总体性的政治危机和社会危机，还需要在整个体制的范围内进行规范层面和制度层面的改革。为此，通过中央或地方层面的立法，将社会稳定风险评估由裁量程序转化为法定程序，并将程序正义的理念和制度纳入其中，就成为未来提升社会稳定风险评估制度理性的必有之路。

风险社会下行政决策合法性的两个基本路径

(一)风险社会中传统管制模式面临的难题近代以来西方法治国家规范行政决策的基本方法是通过民意机关的立法指令来为行政机关的活动提供合法性和正当性，其要旨是借助立法权的正当性来为行政权及其活动提供合法化资源，从而带有很强的形式主义色彩。并且，依传统模式作出决策的前提是要有明确的事实认定、得到较为确凿的证据支撑、有较为确定的规则依据、在裁量范围内不作出通常有理智的人绝不可能作出的行动、为秩序的安定性提供信赖保护或合理期待、甚至在手段和目的之间应该进行比较精确的成本———效益计算以达到合比例要求，等等。［5］3可是，在风险社会的重大决策中，传统的行政法规制模式很难解决以下两个问题:其一，知识上“不确定性”风险(uncertainty)。例如，建设垃圾焚烧场，从选址建设时起，就存在风险是否存在、风险有多大和风险是否可控等讨论，而这些问题都与该决策是否具有合法性有关，但对于这些问题，即便是专家也未必能给出一个较确定的答复，这必然导致立法机关所制定的规则无法做到明晰、确定;其二，民众认知上的风险。科学上的不确定性很容易造成民众认知上的恐慌，对于一个建立在身边的垃圾焚烧场，民众先天地就存在一种反感，科学上的争论只会加剧民众的不安全感，从而给决策增添压力。①所以对于此类重大项目在决策时存在我们的法治模式无法提供规范的例外的情形(即风险)，因而一般情形下采用的通过民意机关的授权来为行政权提供正当性和合法性证成是不可行的，指望民意机关通过制定详细、严密的规范或标准来为行政机关的能源项目的建设决策活动提供坚实的依据则是愈发的困难。(二)以风险评估为核心的专家理性模式在现阶段形式法治无法证成的前提下，重大决策的正当性和合法性所证成的路径主要是通过民主与科学，即公众参与和专家意见。但是这二者之间也是存在张力的。在如何缓和、化解此类工程所带来的风险的问题上，存在两种针锋相对的主张:一种是科学理性模式。即既然代议机关不能制定出切实可行的规则用以规避风险，那么就对行政机关进行宽泛和模糊的授权，以便行政机关在理性的支配下(即专家的指导下)有充足的权力去进行决断。行政决策在行政法治中的普遍出现，本身就是现代行政专业化和复杂化的体现。面对现代行政，仅仅依靠法律的形式规则显然难以有效回应相关需求，大量的行政任务需要以政策的形式来完成，其中法律规则仅仅能够提供程序指引，而很难或不适宜提供具体的实质内容指引———依法行政在这一意义上被相对化为法定程序下的“合理行政”。这一路径依赖的主要制度是专家咨询和论证制度。通过政府自有机构、政府合同委托机构、民间独立机构以及大学内部机构等多系统运转，将政治权力对知识的强制可能性降至最低，通过知识来源和竞争机制的多元化化解知识垄断，从而为具体的行政决策提供真正科学意义上的理性支撑。风险概念是一种独特的“知识和无知的结合”，人们一方面在既有经验知识基础上对风险进行评估，另一方面又是在风险不确定的情况下决策或行动。因此，普通民众需要依赖专家，因为技术风险没有专门知识予以应对是不可想象的。然而，专家本身又是知识和无知的结合体，经常会对同一个问题持不同或相反的意见;专家也可能同时受雇于一些企业和政府机构，被相关利益团体“俘获”，影响专业判断的客观性;在现代社会，随着分工的精细化和社会复杂性的加剧，科学领域的不确定性也不断增强，“在20世纪七八十年代不断发生的工业及环境风险的危机下，早前合法地称为科学的技术领域突然发现了自身的不可靠性。从前的科学是真善的保证的理念已经成为历史。”［6］因此，当技术专家建议决策者应当如何设计制度安排以控制风险的时候，他们不再是协助公共治理控制风险，而实际上是在生产更大的不确定性，因为他们的行为已经跨越了技术科学的功能边界。［7］技术专家的功能在于为决策者提供各种方案技术风险的精细分析，而不应代替决策者作出政策选择。因此，即使在技术性的风险决策中，无论是通过风险评估，抑或通过专家论证获得的专家意见，都不能成为绝对的真理，成为拒绝公开和排斥公众参与的理由。(三)以公开和参与为核心的公众参与模式另一种模式则是引入直接民主模式(或公众参与模式)，既然科学知识上存在不可解释的“不确定”性，那么就将此问题交付民众裁决，以此获取决策的广泛的可接受性。随着世界范围内公共事务由“统治(government)”向“治理(govern-ance)”的转变，非政府主体，通过或者直接参与行政活动，传统上被认为是“私人”的非政府主体成为了风险规制这一“公共”管理活动的决定者之一。［8］在风险规制中，所有受到风险影响的人，都有权参与相关的风险决策。通过广泛的公众参与，可以削减政府风险规制所面临的因信息不对称而带来的不确定性，从而有利于政府更有效地进行风险规制。布雷耶法官也注意到风险认知价值偏好的存在，他也评价了专家和公众之间风险认知的差异，但是他认为专家与公众之间的差异是无法通过科学的方法加以弥补的。第一，现代社会里的风险既是物质存在，也是社会建构的产物。正如玛丽•道格拉斯(M．Douglas)和维尔达沃斯基(A．Wildavsky)所主张的，风险是关于未来的知识与对于最期望的未来所持共识的共同产物，是一种认知或理解的形式。风险的严重性并不在于风险本身，而在于风险的附着对象。［9］就未来尚未到来的当下而言，什么是风险取决于人类作为社群的主观认知，就是说，风险同时是社会建构的产物。在这个意义上，风险治理需要以社会中广泛存在的风险交流为前提。无视这一点的风险规制活动，必然会受到来自民众的挑战和质疑。［10］第二，风险评估的过程无法完全脱离民众而存在。在技术性风险评估的框架中，风险评估是一种分析过程，运用有关某一物质的成分及其对生态系统的影响的可得科学信息，就暴露于该物质环境产生危害的可能性作出评估。风险评估本身是由四项不同的分析步骤组成:风险识别、剂量—反应评估、暴露评估和风险界定。这些过程都无法脱离民众而单独展开。如典型情况下，风险识别依赖于如下四种信息中的一种或多种:(1)受控的人体试验;(2)流行病学研究;(3)动物试验;(4)化学结构、放射性、突变性、DNA损害及修复等的研究。这些研究都离不开对不同地域、不同人群的样本选择。这种选择也不能完全由科学专家通过内部程度封闭决定。第三，风险决策必须是在民众广泛参与基础上作出的风险分配。风险评估被认为主要地———虽然并非排他地———基于科学证据和科学分析。而风险决策是规制机构在充分考虑政治、社会、经济、工程中与风险有关的信息，以开发、分析和比较各种规制选项并选择适当规制方案回应潜在的长期健康危害后，做出的决定。风险决策不可避免地要求对诸如风险的可接受性和控制成本的合理性等问题作出价值判断，科学永远不能单独成为风险决策的充分基础。因此，规制机关在风险评估的基础上作出风险决策时，必须充分考虑公众的不同利益诉求，从而做出不同的风险分配。在此过程中，公众参与具有较大的作用空间。当然在实践的决策过程中，行政机关不可能做到完全不考虑公众的意见或专家的意见，只是在不同类型决策中，二者所占的分量不同而已。因此，如何通过程序的设计来规制行政权力的恣意和专断，并且在程序中充分引入风险评估和公众参与两种制度，从而使行政机关在作出行政决策时具有科学性和民主性，成为制度建构必须面临的难题。

风险评估的科学性保障———以社会稳定风险评估为例

在风险社会中，行政决策必须具备科学基础。这种科学基础主要通过以风险评估为代表的专家咨询制度得以呈现。我国当下在地方普遍推行的重大决策社会稳定风险评估，就是旨在通过增强决策过程的风险意识，来提升行政决策的科学理性。本部分即以此为例，分析风险决策科学性的制度保障。(一)社会稳定风险评估如何可能如前所述，域外风险治理框架下的风险评估，主要指向食品、药品、能源、环境等领域的技术性风险，是运用概率论和数理统计的方法，综合已发生的大量案例的详细资料，估计和预测风险发生的概率和损失幅度。在此种语境下，风险评估主要是一种科学性评估。其应当严格区别于后续的风险决策过程。然而，社会稳定所面临的风险不完全等同于上述语境下的技术性风险。社会稳定风险具有如下几方面的性质:1、社会稳定风险是一种次生风险。与技术性风险主要是基于某一元素、某一技术在科学领域的未知性及置身于复杂情景下的应变产生的风险不同，社会稳定风险通常并非基于决策本身的问题，而是基于其他前置性要素存在的未知风险而产生。如在各地因PX事件引发的中，其社会稳定风险源就并非基于该决策本身，而是PX技术可能存在的环境污染风险。在各地因垃圾焚烧场的设置而引发的中，其风险更多并非基于选址本身的问题，而是垃圾焚烧作为一种垃圾处理技术可能引发的环境污染问题。因此，与技术性风险的单一性相比，社会稳定风险通常是一种次生风险，是基于其他技术性或社会性风险而引发。因此，对于社会稳定风险评估，既要考虑风险管理决策作为公共决策所面临的风险，更需要考察其前置的技术性或社会性风险。2、社会稳定风险作为一种综合性风险。与技术性风险主要面对的是某一元素、技术等存在的科学上的不确定性不同，重大决策事项中可能引发社会风险的元素可能是多元化的，即包括某一技术、某一政策本身在科学性上的不确定性，亦有可能因为利益相关人对相关政策不知情、不了解等引发，亦有可能基于对政府的监管不信任而产生。因此，社会稳定风险主要是一种综合性的风险，其可能包括技术性、社会性、自然性、财政性等多个方面的要素。重大决策制定和实施中的任何一个环节存在的风险，都可能成为社会稳定的风险源，如果处理不当都有可能引发社会稳定风险问题。3、社会稳定风险作为一种社会性风险。与技术性风险主要是一种科学性问题不同，社会稳定风险尽管亦有可能基于技术性风险而产生，但其本身更多的是一种社会性风险，是基于利益相关人和公众与决策主体之间的诉求冲突而产生。因此，技术性风险评估通常借助于理论假设、环境模拟、动物试验等多种方法而进行。而社会稳定风险评估，则因其影响因子难以量化、数据样本的有限等因素，难以完全比照技术性风险评估而进行。通常情况下，社会稳定风险评估，则需要更多地借助于社会管理方面的专业人才，通过充分的信息披露和意见交换来解决。(二)社会稳定风险评估应在法治的框架下进行正是基于社会稳定风险的次生性、综合性、社会性特征，社会稳定风险评估的制度建构不宜完全照搬技术性风险评估。但二者之间并非完全没有类似之处。域外风险治理已经形成了相当成熟的理论框架和制度建构，其足以为我国社会稳定风险评估的制度完善提供可资借鉴之处。社会稳定风险评估是公权力主体行使公共权力的一个过程，尽管其结果并不当然对利益相关人和公众之合法权益产生直接影响，也应遵循法治的基本框架。当下以行政措施为主要载体的社会稳定风险评估机制，并不完全适应建设法治国家的政治目标。为此，需要尽快完善社会稳定风险评估的法制建构。特别是需要完善如下几方面的问题:1、提升风险评估程序的法律地位，将重大决策社会稳定风险评估从“必经程序”提升为“法定程序”。作为一种必经程序，其仅仅是决策主体决策权限范围内的一种裁量程序，无法经由行政复议和诉讼接受完整的合法性检测。要提升社会稳定风险评估的制度理性，必须将社会稳定风险评估上升为一种法定程序。未履行此法定程序，成为行政复议和行政诉讼撤销重大决策或确认违法的法定理由。2、明确社会稳定风险评估的范围。尽管重大决策主要依据决策对当事人的影响范围和程度来确定，对其内涵难以做出精确界定。但目前实践中普遍采取的“定义+列举+排除+清单”的立法例，已能相对精确地勾勒出重大决策的范围。唯有将其范围法定化，方能排除行政部门的选择性适用，增强社会稳定风险评估的适用效力。3、决策主体与评估主体的适度分离。决策主体的责任在于以风险评估报告为基础，综合政治、经济、文化、社会等多方面的要求，审慎做出风险管理决策。而评估主体的责任，主要从科学性、社会性的角度，对评估事项所存在的风险进行理性分析和评测。如果由决策主体直接来承担评估责任，则其极有可能将其政治考虑(意欲推动该决策的实施或阻碍该决策的出台)裹挟于风险评估的议程设定和评估过程，影响风险评估的科学性。［11］4、科学区分重大决策的风险类型，构建多元、复合的评估机制。基于社会稳定风险的次生性、综合性、社会性，对其进行评估难以通过单一的程序、方式实现。要提升社会稳定风险评估的科学有效性，必须对其所涉风险进行分类，对于不同类型的风险，采取不同性质的评估机制。即:如子风险主要体现为技术性风险，那么应当以科学专家为主，通过理论假设、科学实验等方式来进行风险预测和分析;如果子风险主要体现为社会性风险，则应以社会管理和利益相关人为主，通过公平、开放的信息披露与意见交换程序进行。5、专家的利益声明与回避制度。为防止专家为利益集团所俘获，应当建立专家的利益申明与回避制度。专家在应邀参与风险评估时，如果与所评估的事项存在法律上或事实上的利益关联，应当提前提出并进行回避。但是这一点并非绝对，如果其回避可能影响风险评估的科学性和公正性，如该专家是某一技术领域的绝对权威，其回避可能严重影响风险评估的科学性，即使其与所评估事项存在利益冲突，也可不予回避，但应作出利益声明，防止其利益关联影响风险评估的科学性。6、评估过程和结果的公开及可审查性。社会稳定风险评估无论是否作为后续监管决策的过程，其都属于决策主体在行使公共权力过程中产生的信息，除了法定的免于公开的理由外，不得以任何借口拒绝公开。风险评估报告的公开，不仅有助于利益相关人和公众知情权的实现，其对于实现对评估者的监督、提升评估过程的审慎，都具有至关重要的意义。此外，决策者的风险评估报告，并不存在免于审查的法定理由。无论其是作为后续风险决策的基础，还是单独作为一个风险报告而存在，只要其对利益相关者的合法权益产生影响，其就应接受行政复议或行政诉讼的审查。复议机关和法院可以从实体和程序两个方面对社会稳定风险评估的深入审查。

重大决策中民主价值的程序建构

(一)风险决策中民主参与的可能与空间强调风险规制中的民主价值可能会面临诸多质疑。如“无知的”民众对风险规制的参与有实际意义吗?将风险治理的决定权交给因“无知”而无法理性应对风险的民众，是否会将人类置于更为危险的境地?毕竟，在一般意义上，现代社会的风险是源于科学技术，而具有专门知识经过专业训练的专家对风险问题无疑会有更深的认知。现代人不再能够依赖于直接经验来辨识风险，而必须依赖专门“知识”。但是，专家和公众在风险认知方面存在明显的差异。［12］美国心理学家保罗•斯洛威克(PaulSlovic)也认为，在评估风险时，专家倾向于注意数字，遭受危险影响的整个生命或寿命的年限数字，但公众更为敏锐，他们关注一些更定性的变量。［13］据此，公众关于风险的基本概念比专家要丰富得多，并反映了常常会被专家评估风险时所忽略的因素。在AmericanPetroleumInstitutev．OSHA一案中，第五巡回上诉法院撤销了职业安全与健康管理局关于苯的标准，认为职业安全与健康管理局没有就降低容许暴露限值可以获得的收益，提供一份由实质性证据支持的评估报告。该案后来上诉至美国最高法院，最高法院以5:4维持了第五巡回上诉法院的判决。但马歇尔大法官出具了反对意见，认为多数法官的意见是“异乎寻常的傲慢自大和异乎寻常的不公平”，因为多数法官实际上是在进行重新审查。［5］168因此，即使是在技术性的风险评估领域，专家也不宜成为唯一的行动者。［14］(1)专家只是在极为狭窄的特定专业领域具备专业知识，超出其特定领域，专家和普通公众一样无知;(2)专家所固有的保守、固执与偏见。专家容易为既有知识框架和体系所束缚，会格外倾向于保护本学科不受挑战，不愿意改变自己的观点，难以认识到自身的局限;(3)专家容易被俘获。在现代社会，专家经常会受雇于一些经济主体、非政府组织或政府机构，专家在提供专业咨询时，会或多或少地将其所代表的利益团体的意见裹挟于其专业意见中，造成专家被企业、被政府“俘虏”的现象;(4)事实和价值的交织，也会影响专家对于样本采集、实验方法的选择，从而影响科学判断的客观公正性。“尽管对于每一个科学家个人来说他们是在建立数据，但是对于科学家和其他翻译家的群体来说是他们在通过整合数据来确定事实的……那些观点能最终从相互矛盾的信息中生存下来，一方面取决于什么是真理，另一方面也取决于那些采集特定数据并愿意相信它们的人的持续的权力。”［15］在风险规制中专家所遭遇的信任危机，表明通过专家理性模式实现的决策合法化模式具有内在缺陷，必须辅之以充分的公众参与模式。首先，公众参与的协商和民主决策有利于信息的充分交流，如专家与专家之间、专家与民众之间的信息不对称，充分利用多元主体所掌握的分散知识及知识互补性。其次，公众参与可以为风险评估提供更为充分的数据样本和数据选择，增强风险评估的科学理性。再次，在决定如何应对特定风险的知识尚不存在的情况下，民众参与能够克服专家理性的缺陷，通过决策的公共化实现决策正当。因为在这种情形下，不再有专家，没有任何人能声称自己“有知”，也就是，没人任何人能够声称自己的决定比“一般民众”的决定更合乎“理性”。于是，最重要的问题，不再是如何做出“正确的”或者说“符合科学理性”的风险决定，而是基于知识的有限性和风险的不确定性而通过民主决策实现风险的公平分配。其所欲实现的，并非“科学的”决策，而是利益相关人和公众“可接受的”决策。［10］(二)风险规制中民主参与的程序建构1、风险评估建议权与回复机制。风险评估程序的启动，不能仅仅由决策主体垄断。利益相关人和公众基于自身利益诉求或公益需要，亦存在提出社会稳定风险评估建议的空间。对公众建议评估的重大决策，如果确有必要进行评估，就应及时纳入评估计划甚至进行应急评估;不予评估或难以评估的，应说明原因和依据;对已有评估结论的，应予以告知。只有这样，才能体现出对不同价值偏好的同等对待，弥补国家中心主义监管模式的不足或疏漏，尽可能保证评估议程和优先次序的合理性。［14］2、风险评估过程的透明与参与机制。基于专家理性存在的不足，风险评估过程不宜由专家完全垄断。为了确保风险评估结论的可靠性，风险评估过程必须是透明和开放的。在AFL－CIOv．Marshall一案中，贝兹伦法官(Bazelon)就明确提出，司法审查应当把目标定位于确保不同团体都获得富有意义的参与机会，更重要的是确保最后的行政决策是商谈的产物:法院的作用是……监督行政机关的决策过程。行政机关应当站在专家和政治争论之外，确保所有问题都得到彻底的公开讨论。为此，他关注可以确保实现这些目标的行政程序，而不是关注分析方法。3、风险评估结果的说明理由。风险评估有效性主要体现于其理性，无论是对于决策者，还是对于公众，充分的说理不仅能够展现风险评估报告的科学理性，更是后续风险决策和监督审查的基础。在美国，以风险评估报告欠缺充分的说理而被撤销的个案屡见不鲜。在PortlandCementAs-sociationv．Ruckeshaus一案中，Leventhal法官就明确指出，根据并不充分的资料、数据颁布规则，或者根据关键部分只有该行政机关知晓的资料、数据颁布规则，与规则制定程序的目的是相悖的。因此，法院的司法审查任务就是探究行政机关分析说理的质量。这在实践中意味着，行政案卷必须详细载明决策所依据的方法以及相关联的说理。［5］1444、同行评审。风险评估是否按照当下科学共同体公认的适当方法和标准得出科学上可靠结论的问题，普通公众以及其他领域的专家是很难对此进行实质性的评判。而由同一领域内专家对风险评估及其初步结论进行匿名评审，有助于从专业角度发现评估结果可能存在的瑕疵与错误，能够更好地确保评估结论的可靠性。当然，在具体的制度建构上，同行评审可以体现为不同的形式。如在对食品风险评估的问题上，可先由某些具备资质的实验室或技术机构进行初评，然后由国家食品风险评估中心进行复审。5、风险评估结果的救济机制。决策者的风险评估报告，并不存在免于审查的法定理由。无论其是作为后续风险决策的基础，还是单独作为一个风险报告而存在，只要其对利益相关者的合法权益产生影响，其就应接受行政复议或行政诉讼的审查。在域外，风险评估和风险决策的司法审查，已经积累了相当丰富的理论和实践经验。①阿兰•劳尔(AlanRaul)也明确提出，在风险评估的司法审查中适用多伯特原则，能促进行政机关将所有潜在原则、假定和事实公开，迫使行政机关全盘交代其科学决定的根据。劳尔相信更严格的司法监督将促使行政机关更多地向法院和公众公开。［16］

第3篇：风险评估意见和建议范文

一、组织领导

成立局社会稳定风险评估工作领导小组

二、风险评估的范围

国有土地上涉及房屋征收与补偿项目的房屋登记中涉及大额抵押。在建工程抵押与预抵押。土地与房屋分押登记和撤销登记等类型的，行政处罚涉及停产停业、没收非法所得以及罚款等适于一般程序的均应实行社会稳定风险评估。

三、风险评估的内容

1、国有土地上涉及房屋征收与补偿项目。实施是否符合法律、法规、政策的要求；是否按照法定程序逐一逐次落实；征收补偿标准是否符合房地产市场行情；征收资金、补偿方案是否落实和通过；征收区域内民情民意满意度；征收过程中可能引发的其他不稳定因素分析；防范对策和处置预案。

2、房屋登记项目。房屋抵押中的大额抵押、土地与房屋分押、在建工程抵押与预抵押是否严格按照相关法律、规章办理；受理要件是否齐备；适用法律是否得当；是否会带来较大风险和社会风险。撤销登记中是否调查取证达到证据充分；程序合法；适用法律得当；是否告知当事人或与当事人进行事前沟通；可能带来的行政风险、经济风险和司法风险预测。

3、行政处罚案件。行政处罚是否严格依法定程序实施；相对人对处罚事先告知的反映；可能带来的司法风险预判。

四、工作制度

1、明确责任主体。按照“谁管理、谁负责”和分级负责原则，对属于风险评估范围内的项目由具办部门的负责人或分管局长提出评估申请和初步意见，局社会稳定风险评估工作领导小组负责审定。

第4篇：风险评估意见和建议范文

随着金融体制改革的日益深化，建立科学的公司治理结构和风险管理体制成为摆在每个商业银行面前的重要课题，而内部审计作为一项独立、客观、公正的约束与评价机制，在现代企业风险管理中正发挥着越来越重要的作用，履行和发挥内部审计在风险管理中的职责与作用是现代商业银行转化经营机制、建立现代企业制度的客观需要，也是内部审计充分发挥和提升审计价值实现增值服务的重要途径。本文就内部审计与企业风险管理的关系及内部审计如何参与企业风险管理进行了思考，并提出一些建议。

一、内部审计与企业风险管理的关系

风险是指发生对目标的实现可能产生的事件的不确定性。风险的衡量标准是后果与可能性。风险管理是指对影响组织目标实现的各种不确定性事件进行识别与评估，并采取应对措施将其影响控制在可接受范围内的过程。风险管理主要包括风险识别、风险评估、风险应对三个阶段。可见，风险管理是现代企业管理的一项主要，为了实现企业的工作目标，企业管理层应当确保企业中存在良好的风险管理过程并使其发挥作用。

内审协会对内部审计的定义是：“内部审计是指组织内部的一种独立客观的监督和评价活动，它通过审查和评价经营活动及内部控制的适当性、合法性和有效性来促进组织目标的实现”，而“风险管理是组织内部控制的基本组成部分，内部审计人员对风险管理的审查和评价是内部控制审计的基本内容之一”，也就是说风险管理是内部审计的重要内容。

国际注册内审师协会对内部审计的描述是：“内部审计是一种独立、客观的保证工作与咨询活动，它的目的是为机构增加价值并提高机构的运作效率。它采取系统化、规范化的来对风险管理、控制及治理程序进行评价，提高它们的效率，从而帮助实现机构目标。”并且指出“内部审计应该就管理层的风险管理过程的充分性和有效性进行检查、评估、报告，并提出改进意见”。可见，国际先进内审理念已明确将风险管理作为内部审计的重要内容，现代内部审计的范围已从传统的财务审计扩大到风险管理和公司治理层次上，有效的风险管理机制和健全的公司治理结构已成为现代内部审计关注的重点。

在现代内部审计工作中，内部审计与风险管理有了明确的结合点——风险管理审计。风险管理审计是在帐项基础审计和制度基础审计基础上起来的一种审计模式，是指审计人员在对被审单位的内部控制充分了解和评价的基础上，运用一定的审计手段，、判断被审单位的风险所在及其风险程度，针对不同风险因素状况、程度采取相应的审计策略，加强对高风险点的实质性测试，将内部审计的剩余风险降低到可接受水平。2005年5月1日中国内审协会颁布了“内部审计具体准则第16号——风险管理审计”，风险管理审计作为先进的审计理念和审计内容正式步入我国内审领域。

因此，作为现代企业管理的重要内容，内部审计与风险管理的联系日趋紧密。内部审计本身就是企业管理的一种手段和方式，是内部管理的延伸；风险管理是企业管理的重要内容，同时也是现代内部审计的重要内容之一，内部审计负有识别和评估风险的责任。风险管理作为管理层一项关键责任，企业管理层对其负有不可推卸的责任；内部审计师则有职责定期评价并协助其他部门进行风险管理，在改善管理层的风险管理流程效果和效率方面进行检查、评价、报告和提出审计建议，帮助识别、评价和实施风险管理方法和控制。内部审计和风险管理在企业中的目标是一致的，都是为了实现企业的组织目标。

二、内部审计在现代企业风险管理中的作用

在风险管理审计中，风险管理成为组织中的关键流程，分析、确认、揭示关键性的风险，成为内部审计的主要职责。

（一）内部审计将风险管理纳入审计范畴，有助于实现企业全面工作和总体目标的实现。

现代企业面临的经营环境日趋复杂，风险日益增大，减少面临的风险是企业实现价值最大化目标的关键。内部审计采取系统化、规范化的方法促进建立风险管理过程，通过内控制度的评价，对公司经营活动进行风险识别和评价，改进风险管理与控制体系，提请管理层关注风险，从而完善企业管理，转化负面风险，提升企业竞争能力和应变能力，最终实现企业目标。

对企业而言，对风险识别、防范和控制需要从全局考虑，而企业本身是多个部门的集合，各业务部门很难做到这一点。内部审计在企业中具有相对独立的地位，决定其能站在全局的高度相对超脱地获得企业内部控制、经营管理活动及风险管理等方面的信息，向管理层提供创造性思维，提出科学合理的建议，避免风险带来的损失。

所以无论是从全局工作还是实现总体目标的角度来看，内部审计都有职责融入风险管理。内部审计将风险管理纳入审计范畴，对实现企业全面工作和总体目标将发挥及大的作用。

（二）内部审计的相对独立和与企业一体性的独特地位，决定了其对企业风险的揭示更准确更有效。

从企业内部看，现代企业建立了各级风险管理组织层次，包括风险控制委员会、内部审计部门、专职风险监管部门。但风险监管部门往往做为一个职能部门隶属于各级管理层，不具有独立性，其意见有时会屈服于管理当局的压力，这使得风险管理部门的作用受到限制。在现代企业中，内部审计部门独立于管理部门，在现代企业公司治理构架中，内部审计往往隶属于董事会或审计委员会，直接向董事会负责，其风险评估的意见可以直接报送给董事会，提出的意见与建议更具权威性。

从企业外部看，外部审计从独立、客观的角度对企业的财务报表进行审计和对企业的内部控制进行复核，经常能提供一些有用的信息影响到企业风险管理。但他们更多地围绕企业报表的合法、公允、一贯性开展工作，对企业管理环境和运作过程不十分熟悉，决定其提供的风险管理服务不能做到贴近内部管理，不能对企业风险管理的有效性负责。而内部审计部门对企业面临的风险更了解，在风险管理方面拥有外部审计师无可比拟的优势。他们以风险发生可能性大小为依据，深入经营管理过程和行为，在业务经营、财务管理、费用控制等各方面查找并防范风险，通过内部视角，敏锐观察经营过程中不断变化的风险因素，快速传递管理中存在的缺陷或失败，促使董事会和高级管理层做出快速反应，及时采取措施，防范和纠正不当行为。

（三）风险因素始终贯穿于内部审计的整个审计程序，使内部审计成为风险控制程序的重要补充。

内部审计人员风险导向审计模式，从整体上把握审计风险因素，合理整合审计资源，警惕可能目标、运营和资源的重大风险，最大限度地减少审计风险。在审计计划、审计实施、审计报告阶段，将风险作为重要考虑因素，在整个审计过程贯穿对风险的关注，充分考虑风险管理的充分性和有效性。具体讲，在审计计划阶段，内部审计应该考虑活动存在的风险，在评估风险优先次序的基础上安排审计工作，按照风险大小分配审计资源；在审计实施阶段中，审计通过检查、评价风险管理过程的充分性和有效性，发现风险控制的漏洞和薄弱环节；在审计报告阶段，对风险管理状况进行评价，对风险管理中存在的漏洞和不足提出改进建议，协助确定、评价并实施针对风险管理的和控制措施。

三、内部审计如何参与现代企业风险管理

内部审计可以从风险识别、风险评估、风险应对三个阶段参与企业风险管理，通过审查和评价企业风险识别、风险评估、风险应对的充分性、适当性、有效性，来识别、报告潜在重大风险，提出应对措施，同时通过落实审计建议督促企业采取有效的风险控制措施。

（一）审查和评价企业风险识别的充分性和适当性。

风险识别是管理层的职责，主要是根据企业的组织目标、战略规划等识别企业所面临的各类内、外部风险。是对企业所面临的、以及潜在的各类内、外部风险加以判断、归类和鉴定风险性质的过程，实质上就是对风险进行定性。

内部审计人员通过实施必要的审计程序，对企业风险识别过程进行审查与评价，重点关注企业面临的内、外部风险是否已得到充分、适当的确认。外部风险是指外部环境中对组织目标的实现产生影响的不确定性，其主要来源于国家法规及政策的变化、环境的变化、的快速、行业竞争、资源及市场变化、灾害及意外损失等。内部风险是指内部环境中对组织目标的实现产生影响的不确定性，其主要来源于组织治理结构的缺陷、组织经营活动的特点、组织资产的性质以及资产管理的局限性、组织信息系统的故障或中断、组织人员的道德品质、业务素质未达到要求等。内部审计部门要关注企业已识别风险的完整性，即企业所面临的主要风险是否均已被识别出来，并找出未被识别的主要风险。这就需要内部审计人员也要对企业的风险进行有效识别，从而审查和评价企业对风险识别的充分性和适当性。内部审计熟悉公司的经营管理过程，以风险敏感性为起点开展工作，有效识别风险，从潜在的事件及其产生的原因和后果来检查风险，收集、整理可能的风险，并充分征求各方意见以形成风险列表。内部审计通常要关注的主要风险有：财务和经营信息不足而导致决策错误；资产流失，资源浪费和无效使用；顾客不满意，企业信誉受损等。

（二）审查和评价企业风险评估的适当性和有效性。

风险评估是对已识别的风险，评估其发生的可能性及影响程度。风险评估主要应用各种管理技术，采用定性与定量相结合的方式，找出主要的风险源，并评价风险的可能影响，最终定量估计风险大小。风险评估的目的是确定每个风险要素的影响大小，一般是对已经识别出来的风险进行量化估计，从风险发生的可能性和影响两方面对风险进行评估，通过公式：风险值=风险概率×风险影响，出风险值。

内部审计部门在审查和评价企业风险评估时要重点关注风险发生的可能性及风险对组织目标的实现产生影响的严重程度。为了更好地审查和评估企业的风险评估，内部审计人员应当充分了解和掌握风险评估的方法，风险评估可以采用定性或定量的方法进行：定性方法，是指运用定性术语评估并描述风险发生的可能性及其影响程度；定量方法，是指运用数量方法评估并描述风险发生的可能性及其影响程度。内部审计部门和内部审计师要对已有的风险的评估结果进行再检验，以确定其是否恰当，对不恰当的评估予以更正。风险分析中，审计师不仅要关注风险的数量方面，还要关注风险的属性方面或其承载价值的后果。同时，内部审计人员应当对管理层所采用的风险评估方法进行审查，以评价风险评估方法的适当性和有效性，审查时重点考虑以下因素：已识别的风险的特征、相关数据的充分性与可靠性、管理层进行风险评估的技术能力、成本效益的考核与衡量及其他因素。内部审计人员在评价风险评估方法的适当性和有效性时，应当遵循以下原则：定性方法的采用需要充分考虑相关部门或人员的意见，以提高评估结果的客观性；在风险难以量化、定量评价所需数据难以获取时，一般应采用定性方法；定量方法一般情况下会比定性方法提供更为客观的评估结果。

（三）审查和评估风险应对措施的适当性和有效性。

风险应对是采取应对措施，将风险控制在组织可接受的范围内。完成了风险评估后，确定存在的风险以及它们发生的可能性，排列出风险的优先级，就可以根据风险性质和承受能力制定相应的防范措施。根据风险评估结果作出的风险应对措施主要包括以下几个方面：一是回避，是指采取措施避免进行可产生风险的活动；二是接受，是指由于风险已在组织可接受的范围内，因而可以不采取任何措施；三是降低，是指采取适当措施将风险降低到组织可接受的范围内；四是分担，是指采取措施将风险转移给其他组织或保险机构。

内部审计人员在评价风险应对措施的适当性和有效性时，应当考虑以下因素：一是采取风险应对措施之后的剩余风险水平是否在组织可以接受的范围之内；二是采取的风险应对措施是否适合本组织的经营、管理特点；三是成本效益的考核与衡量。内部审计人员对有关部门针对风险所采取的防范措施进行审查，对于风险缺乏充分的控制措施的情况，内部审计部门和内部审计人员应提出改进措施和建议，协助完善风险反应方案，以强化企业的风险防范管理，降低风险损失。

第5篇：风险评估意见和建议范文

2010年美国国防事务局特别任务组递交的《美军频谱管理审查报告》曾指出：“从当前用频的发展趋势来看，可以预见一场危机即将发生……包括重要雷达系统在内的关键用频系统的性能将退化，甚至无法使用。”针对越来越稀缺的无线电频率资源，美军采取积极的应对措施，制定了相关法律法规、指令（命令）、技术标准和指南，还颁布了多项频谱政策，如CJCSM3170.01C、CJCSI6212.01E、DoDI5000.02、DoDD3222.3和DoDI4650.01，以期使电子系统能够在预期环境中正常工作，同时不引起或遭受无法接受的频率干扰。表1列举了美国军队所制定的部分频谱政策。根据这些政策，用频系统及装备开发人员应尽早开展频谱可支持性分析，确认其工作所需频谱是否可用。如果开发的系统虽能满足使用需求，但却无频谱支持，那么这些系统极有可能造成严重的无线电干扰，轻则引发系统故障，造成服务中断，重则造成人员伤亡。

1频谱可支持性的内涵

频谱可支持性（SS）是指某个装备或系统能够接入预期的电磁频谱，而频谱可支持性程序（SSP）则是指用频装备或系统达到这一目标状态所经历的过程。一般而言，频谱可支持性程序的组成包括：（1）频谱可支持性风险评估；（2）电磁环境效应评估；（3）装备频谱认证。

2陆军频谱可支持性的分析过程

各军种的频谱可支持性程序是类似的，本文仅详细介绍美国陆军的情况。对陆军而言，要想获得频谱的可支持性需完成以下几项工作：（1）完成频谱可支持性风险评估（SSRA）。（2）取得CIO/G-6的频谱可支持性认定。这表明CIO/G-6已同意了项目主任（PM）所做的频谱可支持性风险评估，PM可以继续进行备选系统的开发。（3）在国防部采办系统（DAS）的每个阶段里，向陆军频谱管理办公室（ASMO）递交技术参数修改后的DDForm1494（装备频率划分申请表），并取得CIO/G-6的认可。（4）确保在完成预期作战任务的过程中有充足的可用频率。在美国本土及其属地（US&P），军队通过联邦频谱批准程序保证在US&P执行任务时有充足的可用频率；通过作战司令部（COCOM）启动相关国家协调程序，来保证在相关国家执行任务时有充足的可用频率。（5）量化相关的电磁兼容（EMC）、电磁干扰（EMI）和电磁环境效应（E3）。图1给出了陆军频谱可支持性程序的流程图。物资开发人员为陆军频谱管理办公室（ASMO）提供DDForm1494（装备频率划分申请表）和频谱可支持性风险评估。根据DDForm1494的处理结果和SSRA的结论，ASMO将为CIO/G-6提供一份关于频谱可支持性认定的建议。另外，ASMO还将利用DDForm1494来申请美国国家及相关国家的频谱可支持性批准。

3频谱可支持性风险评估

频谱可支持性风险评估（SSRA）是确定和评估规章管理方面、技术方面和实际使用方面的电磁频谱问题以及有可能影响整个系统基本使用性能的电磁环境效应（E3）问题。图2给出了频谱可支持性风险的评估过程。“需求文件”一旦得到联合需求监督委员会的确认，项目主任或物资开发人员就必须作出相关决策，确定该物资（如电子设备、电气设备、用频装备）采办是否需要SS和E3控制。如果需要，那么在接下来的采办过程中，技术评审、评估和试验就是必不可少的。如图3所示，SSRA具体包含三方面的内容，即规章层面、技术层面和使用层面，涉及了DAS的每个阶段，且随着系统采办的逐步深入，其详尽程度也逐渐提高，有初始SSRA、详细SSRA和更新后的SSRA。（1）规章层面。评估射频系统与相关频谱规章的一致性，具体包括美国国家和国际频率划分表、国际电信联盟（ITU）协议、相关国家和国际技术标准等。“初始SSRA”应完成下述任务：确定相关的“东道国”；确定所涉及的无线电业务；根据每个“东道国”的频率划分表，确定相关无线电业务的状态（主要业务或者次要业务），并确定系统调谐范围内受划分表支持的频谱；查阅并参考其他具有相同无线电业务、类似技术参数的军方系统的用频意见；通过查询相关数据库，了解有可能与待研系统在相同位置或邻近位置、在相同频段或邻近频段工作的其他军用或民用系统；识别规章层面的风险，并提出相应的解决建议。“详细SSRA”应完成下述任务：处理相关机构的指导意见；了解频谱规章的修订是否影响了待研系统的用频，并量化其影响；确定待研系统的辐射特性是否满足相关标准要求；识别规章层面的风险，并提出相应的解决建议。更新后的SSRA应完成下述任务：处理相关机构的指导意见；了解频谱规章的修订是否影响了待研系统的用频，并量化其影响；识别规章层面的风险，并提出相应的解决建议。（2）技术层面。将备选系统与同频段、邻频段、谐波频段上其他系统的相互影响量化，并给出解决或降低这些潜在干扰的建议和方法。“初始SSRA”应完成下述任务：确定备选技术及其技术参数，如应用类型（固定、便携、移动）、主要承载平台（机载、车载等）、频率范围、数据吞吐量、接收机灵敏度、接收机保护准则、辐射带宽、输出功率、天线性能等；根据相应的技术参数，开展初步的电磁兼容分析，识别需深入研究的电磁问题；对照相关频谱标准，初步评估系统参数，并提出相应的技术来处理不兼容的问题；识别技术层面的风险，并提出相应的解决建议。“详细SSRA”应完成下述工作：评估系统性能对使用环境中同频或邻频工作的其他用频系统的影响；确定系统与其他用频系统间可接受的干扰等级；在适当的传播模型下，确定环境、干扰等因素对待研系统性能的影响，评估系统的总体性能；将测量所得的系统参数与相关频谱标准做比较；给出技术建议，以解决潜在干扰，如采用高级窄波束天线、选用无源频率组件；识别技术层面的风险，并提出相应的解决建议。更新后的SSRA应完成下述工作：量化信号使用参数的变化对同址EMC和E3所产生的影响；识别技术层面的风险，并提出相应的解决建议。（3）使用层面。确定并量化备选系统与使用环境中其他用频系统的相互影响，并给出解决或降低这些潜在干扰的建议方法。“初始SSRA”应完成下述工作：确定使用环境中可能出现的其他用频系统；开展全面的EMC分析，量化备选系统与使用环境中其他用频系统间的潜在干扰；识别使用层面的风险，并提出相应的解决建议。更新后的SSRA应完成下述工作：进一步明确系统使用环境中预期使用的用频系统；进一步开展EMC分析，量化备选系统与使用环境中其他用频系统间的潜在干扰；识别使用层面的风险，并提出相应的解决建议。为保证系统能够接入预期的频谱，还应基于评估结果在系统全寿命周期内对风险进行有效管理。根据风险的发生概率及其造成的影响，可对风险进行量化，如表2所示。

第6篇：风险评估意见和建议范文

以鸟击概率（P）和严重程度（S）为自变量，建立鸟击风险（R）评估模型，如式(1)所示。式中，P代表了某飞鸟侵入某跑道的概率，S代表了该飞鸟与飞行器撞击的严重程度，二者的值划分为非常高（VH）、高（H）、中等（M）、低（L）、非常低（VL）五个等级。表1给出了一个5×5的风险评估矩阵，建立了R与（P，S）之间的函数关系。风险值划分为3个等级，要求机场管理人员分别采取不同的应对策略，表2提出了分级应对策略建议。

鸟击概率估计

鸟击概率估计模型综合考虑了飞鸟与跑道的相对位置，估计某飞鸟目标侵入某跑道的概率，如图1所示。点A和B为跑道的两端，飞鸟目标（C）与跑道中点（O）之间的距离为L，OC与跑道之间的夹角为θ（0°≤θ≤90°）。

严重程度估计

本部分首先介绍了科学获取专家知识的德尔菲法，进而提出一种双层结构的DAHP模型，基于专家知识进行鸟击严重程度估计。

1德尔菲法

德尔菲法是为了克服专家会议法的缺点而产生的一种专家预测方法。在预测过程中，专家彼此互不相识、互不往来，这就克服了在专家会议法中经常发生的专家们不能充分发表意见、权威人物的意见左右其他人的意见等弊病。各位专家能真正充分地发表自己的预测意见。德尔菲法依据系统的程序，采用匿名发表意见的方式，即专家之间不得互相讨论，不发生横向联系，只能与调查人员发生关系，通过多轮次调查专家对问卷所提问题的看法，经过反复征询、归纳、修改，最后汇总成专家基本一致的看法，作为预测的结果。这种方法具有广泛的代表性，较为可靠。本文基于德尔菲法设计了专家调查问卷。问卷中首先简要介绍了鸟击风险评估和AHP方法的基础知识，然后列出了需要专家填写的DAHP模型中不同层次上的比较矩阵，最后提出了开放性问题，请专家对影响鸟击风险的因素提出增减与合并建议。专家选择是德尔菲法中一个重要问题，需要兼顾权威性和普遍性。因此，我们选择的专家包括高等院校的鸟类学家、民航科研院所的航空安全专家以及机场一线的驱鸟人员。专家的数量需要合理设置，数量过少影响各领域的普遍性，数量过多造成操作困难，通常邀请10~20位专家。

2双层结构的DAHP模型

建立双层结构的DAHP模型估计鸟击严重程度。在第一层结构中，考虑飞行器（EA）和鸟（EB）两类因素；在第二层结构中，飞行器因素包含飞行器类型（TA）和飞行器状态（SA）两个子因素，飞鸟因素包含飞鸟数量（NB）和飞鸟重量（MB）两个子因素；见下式。共邀请10名专家填写调查问卷。其中，2名为高等院校的鸟类学家，5名为民航科研院所的航空安全专家，3名为机场一线的驱鸟人员。专家经过3轮问卷的征询、归纳和修改，给出了趋于一致的比较矩阵。在第一层结构中，包含EA和EB的比较矩阵为当鸟群密集运动时，由于雷达分辨力有限，可能无法提供准确的飞鸟数量。此时，可以通过统计雷达图像中鸟群目标的像素数，大致给出对应的飞鸟数量和种群规模[10]。最终的鸟击严重程度由下式计算

机场实例

利用北京首都国际机场（三跑道）的仿真数据和北海福城机场（单跑道）的实测数据，对本文提出的鸟击风险评估方法进行测试。

1仿真数据

图2所示为北京首都国际机场三条跑道（R1、R2、R3）的位置与四群飞鸟目标（F1、F2、F3、F4）的运行轨迹，探鸟雷达的覆盖区域为[-8,8]×[-8,8]。三条跑道长度分别为2km，8km和8km。表4给出了跑道与飞行器的相关信息，包括跑道端点的坐标与飞行器的型号和状态，3个飞行器的状态均为“起飞”。跑道2的北端设定为坐标系的原点。每条跑道的北端为A，南端为B。表5出了飞鸟目标信息，包括每群飞鸟目标的飞行起点和终点，以及每个群中目标的数量和重量。在图2中，每个目标群的起点都被圈出，仿真时间为200s，10s更新一次坐标数据。利用以上仿真数据，估计每群目标的鸟击概率和严重程度。图3所示为4群目标针对3条跑道的鸟击概率。在图3(a)中，目标1距跑道1最近，其侵入跑道1的概率也最大，但由于其距跑道较远，其侵入3条跑道的概率在整个仿真过程中始终低于0.4；在图3(b)中，目标2对跑道3的鸟击概率在150s之后接近100%，原因在于其在这段时间内与跑道3距离过近（<0.6km）；目标3在跑道1和跑道2之间的区域运动，其侵入这两条跑道的概率也相对较高，见图3(c)；目标4与3条跑道的距离基本相同，其3条概率曲线相互也比较靠近，见图3(d)。

四群目标针对三条跑道上不同飞行器的鸟击严重程度见表6。目标1和4的鸟击严重程度等级均为H，可见一群小鸟与单只大鸟的鸟击风险基本相同。基于图3给出的概率估计结果和表6给出的严重程度估计结果，按照表1中的风险评估矩阵规则，得出的鸟击风险评估结果如图4所示。图4(a)中，尽管目标1的鸟击概率较低，但由于其严重程度估计值较高，其风险等级仍然较高；图4(b)中，目标2对跑道1的风险等级高于对跑道2的风险等级，原因在于跑道2上的飞行器为B737，其对鸟击的承受能力较差；图4(c)中，由于目标3侵入跑道3的概率较低，其对跑道3造成的风险等级也较低。跑道1的风险等级比跑道2略早达到3；图4(d)中，目标4与跑道1距离较近，对跑道1的风险等级也最高。三条跑道分别在50s、120s和180s达到风险等级3。

2实测数据

采用“机场雷达探鸟实验系统”获取的北海福城机场鸟情信息，将其与机场地图叠加，如图5所示。本实验系统放置在机场跑道南端，以该位置为原点建立直角坐标系，跑道全长2km，两端坐标分别为（0,-0.3）和（0.8,2.8）。图5共显示了某飞鸟群目标在1分钟之内的运动情况，其中心位置由矩形方框标定，运动方向由一条短线表示。该目标群包括3只小鸟（0~50g），其横穿跑道南端的同时，一架B737飞机正在滑行。采用本文提出的方法进行鸟击风险评估，鸟击概率等级为“VH”，鸟击严重程度等级为“L”，风险等级为2级。按照表2提出的应对策略建议，此时应加强关注飞鸟目标，必要时采取相关驱鸟措施。

结束语

第7篇：风险评估意见和建议范文

一、指导思想

坚持从群众中来、到群众中去的群众路线，紧紧围绕“创新群众路线工作法，实现跨越发展”的总体要求，不断拓展联系群众途径，广泛听取群众意见，切实保障群众知情权、参与权、监督权，建立从源头上防范和减少涉稳隐患的工作机制，确保我乡社会和谐稳定。

二、主要内容

（一）评估项目：乡场镇居民生活用水价格调整社会稳定风险评估。

（二）评估范围：乡文兴社区全体居民，场镇各单位，乡“两委员一代表”，乡其他群众。

（三）评估内容：1、事项合法性。决策机关是否在权限范围内进行决策；决策内容是否符合现行法律法规及政策；决策程序是否符合国家法律法规规定。2、事项合理性。是否符合广大人民群众的利益；是否保障和改善了民生；是否保持了政策的连续性、相对稳定性；是否兼顾群众的现实利益和长远利益；是否兼顾不同利益群体的诉求；是否会造成其它地方、其它行业、其它群众的攀比，引发不良连锁反应。

3、事项安全性。是否存在重大公共安全隐患；是否可能引发环境污染、生态破坏、重大社会治安问题、较大规模群众上访和、过激过度的网络负面舆论，以及其它影响社会稳定的因素；可能引发的社会稳定风险是否可防、可制、可化解。4、事项可行性。出台的时机和条件是否成熟；本级财力能否承受；是否超过大多数群众的承受能力；是否得到大多数群众的接受和支持；是否坚持了审查审批和报批程序；是否符合实际且可操作；制定的风险化解措施和应急处置预案是否周密完善、科学有效。

（四）时间：2013年3月-5月底。

（五）评估地点：乡文兴社区。

三、实施步骤

（一）成立领导小组。为加强领导、提高工作效率，保证乡重大事项风险评估法试点工作顺利开展，成立以乡党委委员、副乡长徐治富为组长的“乡重大事项风险评估法试点工作领导小组”，编制《乡场镇用水价格调整社会稳定风险评估实施方案》。

（二）搜集资料掌握情况。工作组向社会公布本次水价调整的基本情况、方案、法律和政策依据，以及反映意见的具体途径和期限等内容。全面收集事项的合法性、合理性、安全性、可行性等方面的基础资料、信息和数据，为评估提供全面、真实、准确的第一手资料。

（三）预测风险。

①采取定量和定性相结合的方式，对水价调整的合法性、合理性、安全性、可行性作出全面评估。

②对水价调整可能引起的显性风险、潜在风险和可能诱发风险的因素进行综合分析。

③对水价调整实施后可能引发的矛盾冲突以及涉及的人员数量、范围和激烈程度等作出预测评估，识别风险点。

④分析风险源，评估风险概率，预见风险后果，确定风险程度。

（四）形成风险评估报告。工作组根据广泛调查情况，对各种风险进行科学分析与评估，形成评估报告草案。内容包括：基本情况，预测评估情况，风险防范、化解措施及应急处置预案，评估结果和决策建议意见等，并上报区稳定风险评估工作领导小组办公室。

（五）专家评审。区社会稳定风险评估工作领导小组办公室组织政研、法制、维稳、专家评审员、利益群众代表对评估报告进行评审，提出综合评审意见。须经三分之二以上利益群众同意通过。

（六）集体会审决策。决策事项无风险的，可以作出决策；存在较小风险的，在预先做好风险防范和化解工作、完善应急处置预案后，可以作出决策；存在较大风险的，要暂缓作出决策，并要求提出决策建议的单位修改完善决策方案，经再次组织评估确认风险等级降低的，可以作出决策；存在重大风险的，不得作出决策。

（七）跟踪项目实施。在实施过程中要坚持全程动态跟踪，及时监测、排查新出现的矛盾和问题，需要对决策进行调整的，要及时调整；需要停止执行的，要立即停止执行。

四、实施要求

（一）深入调查，全面摸清实情。通过深入细致的调查，了解掌握基本情况。采取请社区干部、党员和群众代表召开座谈会，走访、调查、进行民意测评等方式，为风险评估提供准确可靠的第一手资料。

第8篇：风险评估意见和建议范文

关键词：证券公司；系统重要性机构；指标法；评估体系

中图分类号：F830.92 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2016（6）-0009-04

金融危机后，社会民众对大型金融机构冒险行为对金融体系的破坏性影响有了直观体验，各国监管组织也随即对系统重要性金融机构（Systemically Important Financial Institutions， SIFIs）进行了更为审慎的监管，以防范系统性风险。2009年4月，伦敦G20峰会上，金融稳定委员会（Financial Stability Board， FSB）整合G20峰会与多个国际金融监管组织的要求，提出了SIFIs的评估框架，将SIFIs的评估、监管提升到新高度。“大而不倒”最初只指银行，2008年3月，美国第五大投资银行贝尔斯登破产被收购，美国国际集团由于与贝尔斯登关联紧密而遭殃，于是“太关联而不倒”也成为SIFIs评估时的重要考虑因素，这也将证券交易商、保险公司纳入SIFIs的评估范围。2015年6月18日，国泰君安在我国A股首次公开发行，募集资金300.58亿元，成为自2010年7月农业银行以来最大的A股IPO，这使得证券公司的规模成为金融监管与社会公众关注的重点之一。随着多层次资本市场体系的不断完善以及注册制的试点，证券公司作为经济资源优化配置的重要服务机构，其在金融体系中的作用将愈发凸显。

在我国现有的金融体系中，已确立银行业和保险业的系统重要性机构，唯独缺乏对证券业的评估。因此，有必要对我国证券业开展系统重要性机构评估工作，以识别金融体系中的风险因素，降低因监管盲点导致的金融动荡。本文试图探讨证券系统重要性机构的评估体系，以推动证券系统重要性机构评估工作的进行。

一、证券系统重要性机构定义与特征

（一）证券系统重要性机构的定义

对证券系统重要性机构的识别始于FSB，并在国际证券监督委员会（International Organization of Securities Commission， IOSCO）等国际金融监管组织的推动下逐步成型。2014年1月，FSB联合IOSCO了识别非银行、非保险（Non-Bank Non-Insurer， NBNI）系统重要性机构的征求意见文件《识别全球系统重要性非银行、非保险金融机构评估方法征求意见稿》（以下简称《征求意见稿》），文件确认了纳入SIFIs评估框架的NBNI类型。凡是从事资产管理、发行与承销、自营、保证金贷款等其中一项或多项与证券相关业务的市场中

介被归为证券公司的评估范围内。2014年4月，我国证券业协会下发《中国证券业发展规划纲要（2014-2020）》（讨论稿）（以下简称《规划纲要》），根据《规划纲要》中提出的证券业的发展规划，本文将证券系统重要性机构定义为：在金融体系中，由于规模大、与其他机构关联性高、业务类型复杂等特征对资本市场具有重大影响，陷入困境或破产时对金融系统乃至经济活动造成巨大破坏的证券公司1。

（二）证券系统重要性机构的特征

根据上文定义，尤其是“对资本市场具有重大影响”的特征要求，结合我国现阶段证券公司的实际情况，《规划纲要》中提出的“两大四高”特征符合国内证券系统重要性机构的评估要求，于是本文将“两大四高”作为证券系统重要性机构的特征，见表1。

二、证券系统重要性机构评估的国际借鉴

证券系统重要性机构的评估框架是在FSB和IOSCO评估NBNI系统重要性机构的框架下进行的。在2011年G20峰会上，峰会领导人要求FSB和IOSCO着手识别NBNI系统重要性的工作。NBNI之所以被纳入SIFIs的评估工作中，是考虑到NBNI会通过三种途径对金融体系产生影响。

就证券公司而言：第一、证券公司的财务困境会通过债权人、投资者等交易敞口传递到金融体系中的其他参与者；第二、当证券公司陷入困境或破产进行资产清算时可能引发资产价格暴跌，使得其他金融机构无法履行合约导致融资链条断裂，影响金融体系功能的发挥；第三、当证券公司倒闭时由于其提供的服务缺乏替代品使得市场无法正常运行。

也就是说，除了银行、保险机构外，证券公司的破产也会在很大程度上对其他金融机构及市场产生不利影响或将产生系统性风险。经过筹划，2014年1月，FSB联合IOSCO的《征求意见稿》中提出了财务公司、证券公司、投资基金三类NBNI全球系统重要性识别的总体框架。2015年3月，FSB联合IOSCO了《征求意见稿》的修订版，在第一版基础上针对公众反馈意见对一些金融机构评估方法进行了修订。

《征求意见稿》提出了NBNI系统重要性的识别要点、步骤、方法，在证券公司的评估中，从规模（Size）、关联性（Interconnectedness）、可替代性（Substitutability）、复杂性（Complexity）、全球性（Global activity）五方面进行。

此外，《征求意见稿》还指出，鉴于NBNI在各国和地区的业务内容不同，建议各国监管机构在识别NBNI系统重要性时要注意业务内容的区域性和数据的可得性。由于各国金融机构在经营范围、统计口径上的差异，识别出全球SIFIs需要一定的协调处理。在NBNI的系统重要性评估中，需要以下过程来保证评估工作的权威性、一致性，如图1所示。

三、我国证券系统重要性机构评估

（一）我国证券系统重要性机构的现状

截至2015年9月底，我国共有124家证券公司，总资产、净资产、净资本分别为6.71万亿、1.35万亿、1.16万亿，客户交易结算资金余额、托管证券市值、受托管理资金本金总额分别为2.32万亿、27.01万亿、10.97万亿，与2014年同期相比各项指标都有显著提升。在FSB主导的全球系统重要性银行、保险机构名单中，中国银行、中国工商银行位列其中，中国平安也于2013年成为全球系统重要性保险机构。对于证券公司，尚未有全球系统重要性证券机构名单。在“新国九条”和《规划纲要》中，明确提出了建设国内若干具有国际竞争力、品牌影响力和系统重要性的现资银行作为资本市场发展的重要战略目标，这表明我国已将加快发展证券业发展、促进资本市场升级提高到国家战略高度。

（二）我国证券系统重要性机构的评估体系

基于我国证券业的发展规划和国际金融监管组织的指导意见，本文认为在构建我国证券系统重要性机构评估体系时应该注意以下三点：

首先，评估体系应遵循《征求意见稿》中的评估方法、程序、建议等，即保持框架的国际规范性；

其次，评估指标应该能反映《规划纲要》中的“两大四高”特征，即保持内容的国内行业特色；

最后，应该考虑实用性、可操作性以及数据的可得性，根据行业发展动态适时动态调整，即保持评估的实效性和时效性。

1、评估方法

评估SIFIs的方法可以分成两大类：市场法和指标法。市场法是利用金融机构的市场数据（多为价格、收益率），选用指标的波动数据来测度单个金融机构对市场风险的影响程度，以此作为其系统重要性程度的基准。根据对系统性风险定义的分解和实现方法的不同，常用的市场法有条件在险价值法（CoVaR）、边际期望损失法（MES）、SRISK法三种。市场法是基于样本的市场数据，所反映的样本信息有限，实现方法要假设样本市场数据的分布，而假设分布、对极端尾部条件的定义和样本数据区间的不同选择都会影响评估结果。

指标法是依据FSB、IMF等国际金融监管组织的评估体系，设定一系列指标来识别SIFIs的范围。指标法优点在于可操作性强，确定指标后再辅以权重便可计算出金融机构的系统重要性排名，缺点在于指标的选取有赖于经验和金融机构所处的行业特征。不过，在FSB、IMF、IOSCO等国际金融监管组织的推进下，识别SIFIs的指标得到了广泛一致的认可，并分别针对银行业、保险业、NBNI金融机构的不同特征形成了其各具特色的指标体系。在运用市场法和指标法对银行评估的比较研究中可以看出，指标法以其稳定性、连续性在实际的监管操作过程中反而具有更高的实用价值。因此，本文建议采用指标法对证券业的系统重要性机构进行评估。

2、评估指标

在NBNI的国际评估体系中，还有“全球性”指标，鉴于我国证券公司的全球业务和国际影响力还不够，因此建议我国证券系统重要性机构的评估重点放在国内业务上。本文将从规模性、关联性、复杂性和可替代性四个方面构建评估我国证券系统重要性机构的指标体系，如表3所示。

3、确定权重

确定评估指标后，本文建议采用FSB和IOSCO推荐的等权重法，等权重法简单易用、操作性强，能够全面均衡地评估每个指标的贡献情况。在加权计算之前，还需要对二级指标进行标准化处理，而后根据权重加权计算得到每家证券公司的系统重要性得分。

4、确定样本评估标准

在评估工作前，应先选定“总资产”阈值构造评估样本池，而不是将所有证券公司纳入评估工作。《征求意见稿》在评估全球证券系统重要性机构时确立的阈值是总资产1000亿美元，现阶段我国证券公司能够达到此阈值的证券公司极少。在现有研究中，既有选择总资产300亿元的绝对指标，也有选择覆盖85%行业总资产的相对指标。因此，需要根据我国证券业的现状确定合理的阈值，以能够在保证评估样本的全面性下简化评估工作。建议考虑相对指标与绝对指标结合的方式确定阈值，选择总资产规模在行业中位数之上且加总值占行业75%以上的证券公司作为待评估样本。

四、我国证券系统重要性机构的评估启示

经过多年发展，我国证券业仍存在行业集中度较低、同质化竞争等问题，在抗风险能力、业务创新水平上仍然有待提升。证券系统重要性机构的评估并不是为了形成“大而美”的行业态势，而是行业发展、金融稳定产生的需求。强调证券系统重要性机构并不意味着证券业只需要少数大型证券公司，相反，是为了在识别出证券系统重要性机构后，引导其他证券公司业务多元、创新发展以提升行业整体水平。

资本市场发展迅速，金融监管要求因时而变，没有哪类方法能够精确评估证券公司的系统重要性，监管当局应当综合多种方法和多类信息来识别影响金融稳定的证券公司。指标法作为一种清晰易懂、可操作性强的方法，其不仅受到国际金融监管机构及欧美国家监管机构的青睐，也应该在我国评估工作中得到重视。

证券系统重要性机构的评估应该是一个动态过程。综合金融体系的实际发展情况，需要不断更新与健全系统重要性的评估体系，适时加入新信息以反映证券公司的行业特点，并结合其他方法如市场法来追踪其他监管所需信息，实施以指标法为主、市场法为辅、动态追踪的评估、监管方式。

指标法下的证券系统重要性评估体系能够比较全面地反映证券公司的资产规模、市场影响力、业务规模、与其他金融机构的紧密程度等综合因素，是证监会现有的以“风险控制、财务稳健、合规经营”为主的分层评估的重要补充，也可以作为证监会对证券公司进行事前监管的重要参考。

参考文献

[1]FSB & IOSCO. Proposed Assessment Methodologies for Identifying Non-Bank Non-Insurer Global Systemically Important Financial Institutions[R].2014.

[2]巴曙松，高江健.基于指标法评估中国系统重要性银行[J].财经问题研究，2012，（9）：48-56。

第9篇：风险评估意见和建议范文

关键词：社会稳定风险评估；分析式评估模式；参与式评估模式

作者简介：高 山，中南大学公共管理学院教授（湖南 长沙 410083）

王京京，中南大学公共管理学院硕士研究生（湖南 长沙 410083）

自1983年美国大部分联邦机构将社会影响评价纳入到环境影响评价程序以来，社会影响评价成为西方国家应对社会风险的主要机制。在我国，从2005年四川遂宁市推行重点建设项目的社会稳定风险评估开始，社会稳定风险评估逐渐成为中国应对社会风险的重大举措。但目前，社会稳定风险评估还缺乏理论层面上的深入研究，没有形成一套成熟的评估模式。因而需要借鉴西方成熟的理论，结合我国的国情，探索切实可行的评估模式。

一、社会稳定风险评估的理论基础

20世纪后半期西方学者已对社会风险有所关注，著名的社会学家如乌尔里希・贝克（U. Beck）、斯科特・拉什（Scott Lash）等人对风险进行研究，形成了有关风险的社会学理论。贝克于1986年第一次提出了“风险社会”的概念，他认为，社会风险是过度工业化的产物。并且“由于风险的分配和增长，某些人比其他人受到更多的影响。或早或晚，现代化的风险同样会冲击那些生产他们和得益于它们的人”{1}。根据贝克的观点可知，风险是客观存在的，是现代社会发展的衍生物，并随着全球化而加剧，最终风险会分配到每个人身上。对于如何解决风险，贝克认为旧的制度已经无力解决问题，应该“通过有意采取的预防性行动以及相应的制度化的措施战胜种种（发展带来的）副作用”{2}。因而贝克被认为是制度主义的风险防范者。

然而对于贝克的“风险社会”理论，玛丽・道格拉斯（M. Douglas）并不认同。她与维达斯基（A. Wildavsky）认为：“在当代社会，风险实际上并没有增加，也没有加剧，相反仅仅是被察觉、被意识到的风险增多和加剧了。”{3}另一位“风险文化”的代表人物斯科特・拉什赞同道格拉斯等人的风险观，但他反对将风险归咎于社会边缘团体。他认为“（这些团体）他们并不是自私自利的个人主义者，恰恰相反，他们常常热心于关注社会公共事物。”{4}

在《风险社会与风险文化》一文中，拉什借鉴了康德的审美判断/反思性判断的观点，他认为“关于危险和风险的判断常常是一种带有很强的主观性色彩的反思性判断，不同风险文化中的不同的判断主体，甚至同一种风险文化中的不同的判断主体，对同一种危险和风险进行反思后所做出的判断，无论从其判断方式还是从其判断结果上看，都往往呈现出很大的差异”{5}。因而，他表达了对当代技术资本主义试图用计算机网络和信息数据库来抵御风险的强烈质疑。他认为技术手段不但不能化解一切风险和危险，而且“可能会牵扯出新的进一步的风险，可能会导致更大范围更大程度上的混乱无序”{6}。

尽管关于社会风险理论的争论还在继续，然而人们却越来越重视对社会风险的防范，尤其重视通过运用多学科理论来评估社会风险并提出相应的防范对策。大致而言有两种不同的评估模式：一种是秉承实证主义精神，运用科学技术和数学模型来构建评估风险的指标体系以及防御风险体系；另一种持建构主义学说，认为风险具有建构性，试图回答的基本问题是人们会认为哪些社会事实是社会风险或者哪些社会风险构成重大威胁。{7}因而应从诸如社会制度、社会角色、利益立场等社会性因素探求风险的解决之道。这两种不同的评估模式所形成的话语体系也截然不同。实证主义的评估模式注重专家话语，趋向于福克斯等人所说的“少数人的对话”，即官僚制的独白性话语。{8}这种话语常常代表精英、专家的言说，加强了独白的趋势，在评估过程中，政府机构决定将哪些问题排上日程，没有或者只有形式上的公民调查，没有提供给那些想要参与和应该参与的人参与机会，这样会“扭曲民主的含义”。而建构主义的评估模式注重探寻民众对风险的心理感知，力图将公众纳入到风险的实践当中来，趋向于福克斯等人所提倡的“一些人的对话”，这种形式能够保证话语的“真实性”、“切合情景的意向性”、“参与意愿”及“实质性的贡献”。{9}

当然，风险的两种社会学理论以及形成的两种评估话语，不仅不符合“二律悖反”定律，反而有相互融合之态势。纯粹应用实证主义方法不能全面地评估风险，一味地运用建构主义方法也只是空中楼阁。只有实证主义方法和建构主义方法相辅相成，才能在实践中更好地应对风险问题。

在我国，对社会风险的研究主要在社会稳定风险评估上且具有实证主义倾向的分析式社会稳定风险评估模式占主导地位。然而，治理之道在于空间上的扩展，要想很好地发挥社会稳定风险评估作用，引入具有建构主义的参与式社会稳定风险评估模式，并将分析式与参与式评估模式相结合是非常必要的。

二、社会稳定风险的分析式评估模式

为解决社会科学“前科学”和“形而上学”的困境，实证主义者力图“将其在自然科学所取得成功的方法和模型应用到社会科学中”{10}，并主张社会科学的任务是对事实的描述及解释，不仅要坚持科学的方法论，而且要保持价值中立。缘于自然科学已形成强大的权威性，使得公共管理者及公众以自然科学的标准来要求社会科学，只有做出定量的数据和分析模型，才被认为是可信的、可应用的。

社会稳定风险的分析式评估模式正是以“实证主义”为基础的。拉贝尔J.伯基（Rabel J.Burdge）指出，分析性的方法有时叫做技术的或者技术性的（technoratic），分析式模式是借助量化的资料预测特定地理政治区域的社会变化。它假设在地方或社区层面，大多数社会影响，至少是直接影响，是能观察的。{11}目前我国社会稳定风险评估主要运用分析式评估模式，它依靠专家和科学技术评判风险等级。评估的主体大多是各领域的专家，他们拥有丰富的经验和专业知识，能够设计科学的评估指标体系，并且在评估中运用了实证主义的科学方法，如危险与可操作性分析（Hazard and Operability Study，又称HAZOP）、风险概率―影响矩阵，判定风险等级的层次分析法等。分析式评估模式的优势有目共睹，它可以运用科学技术识别风险、描述风险、评估风险、判断风险等级，是风险评估的重要基础。它能够量化风险，制定风险的可接受量度，有利于控制风险，能够使风险评估和风险防范有较好的可操作性。另外，由于个人对风险的认知具有较大的主观性，往往会出现不同主体间对风险的认知不同，接受程度不同，这就需要专家依据专业知识做出科学的评判和裁决，有利于快速应对风险。

但是分析式评估模式无法避免“官僚制独白式”和“无政府主义”的话语形式。在这种评估模式中，专家掌握了绝对的话语权，受影响群体的意见只具有参考性，而没有实质的决定性，在独白式单向传递的信息面前，公众只能被动地接受。这不仅会得出不客观的评估结果，而且公众会对专家产生不信任情绪。一旦这种情绪出现，就为谣言提供了滋生空间，产生了无政府主义的话语形式，阻碍公众意见的形成。那么导致这种情况产生的具体原因有以下几点：

第一，专家们往往具有学科惯性，并容易被利益所掣肘。学科惯性是指“专业人员狭隘的局限于自己的专业，不能有效地与他人合作”{12}。这样，专家们往往根据自己专长得出片面的结论。然而，引发社会稳定风险的因素不仅仅限于那么几点，因而对风险的评估需要不同学科的专业人员通力合作。不仅如此，专家们不可能在短期内熟知当地情况。伯基曾举过这样的例子：美国伊利诺伊州中部的谢尔比维尔水库建设之初，当地人曾指出溪水水位所引发的风险，但未被专家所注意，而后导致了因项目设计不当而引发的生态风险。{13}这说明当地知识在评估中的重要性，而专家往往缺少这方面的经验知识。并且专家没有办法做到完全的价值中立。首先，专家们的认识和行动会受到潜在价值观支配，而这种价值观与他的成长环境以及教育背景等因素相关联。其次，专家们易受各方利益影响。社会稳定风险评估的结果关乎项目是否实施，政府及建设单位对此极为看重，因而就会出现“俘获模式”，即评估专家被政府或者项目建设方收买。在这种情形下，有些专家隐瞒或者选择性地解释与评估相关的信息，甚至编造有利于政府或项目建设方的评估结果。这样的结果满足私人利益，会造成公众的怨恨、抗议和抵制。

第二，评估指标及评估模型的局限性。指标及模型的预设往往建立在某种假设条件之上，然而假设条件的正确与否有待检验，并且现实生活中往往会出现“墨菲法则”现象。那么要求评估指标及模型涵盖方方面面的因素，这对于它们来说是不可承受之重。况且，专家们在设计评估指标及评估模型时，希望其发挥可应用、易操作之功效。然而，不同的评估对象、不同的评估地域，都有其独特之处，因而指标和模型的应用价值有待考察。就目前的学术成果来看，尚未出现权威的、应用价值高的评估指标及模型，反而导致了原本具有科学性的评估指标和模型变得不那么科学了。

第三，评估过程中信息大部分是单向流动，会导致谣言四起。纵观整个评估活动，公众并没有参与到决策环节，仅仅参与了公众座谈会，而这种座谈会的目的在于收集相关数据，公众与政府、项目建设方之间的沟通效果甚微，公众的意见大多忽略不计。对于最后的评估结果，公众大多不知情。这种单向流动的信息不仅会造成评估结果的片面化，而且会导致谣言四起，出现了福克斯等人提及的“多数人的对话”。不负责任的言论借助互联网迅速传播，公众离事实的真相越来越远。如果再被社会人员别有用心地利用，那么的发生将不可避免。

以上分析式评估模式的缺陷是该模式自身所导致的，并非完善该评估模式就能解决上述问题。因而，人们开始关注另外一种评估模式，即基于建构主义的参与式评估模式，并且形成了一套新的话语体系。

三、社会稳定风险的参与式评估模式

建构主义理论是基于对科学的合理性和客观性持怀疑主义态度和相对主义立场的认识论。{14}建构主义的基本原则是从诸如社会制度、社会角色、利益立场等社会性因素寻求对社会问题的合法性解释。如前所述，道格拉斯和威斯维尔德从建构主义的视角来考察风险问题，他们认为风险是主体建构出来的，是主体对风险进行反思性实践的产物。

既然风险是心理感知的结果，那么不同文化背景下对风险的诠释不同，不同的群体对风险的感知程度也不同。就对影响社会稳定的风险而言，既然群体间对风险的认知不同，那么在风险评估中就不能单单依靠专家和科学技术去测量风险，基于实证主义的分析式评估模式所发出的官僚制独白话语无法掌握受影响群体对风险的主观认识。因而只有引入具有建构主义倾向的参与式评估模式才能完善评估的作用。

对于“参与式”定义，众说纷纭。1981年，在一份关于《社区社会影响评价》的论文中，W德莉（Audrey Armour）强调参与式的重点为“应该从受影响人群的角度来评估影响，然后才是从更大利益的角度来评估”{15}。林扬认为参与式的核心理念是“强调社区在发展中充分发挥作用，本地群体不能是单纯的行动涉及对象，而应该是行动的有效参与者”{16}。由此看出，参与式方法认为受影响人群对风险的感知和态度是至关重要的，因而参与式暗含建构主义倾向。

将具有建构主义倾向的参与式方法运用到社会稳定风险评估时，绝不仅仅是将信息告知公众，而是要具有相同利益、相同理念、相同爱好并能保持有效联络的超地域群体成为评估过程中的有效参与者。公民参与一定要遵循参与式的宗旨――全程参与，并且受影响群体应该有相应的知情权、参与决策权、建议权、监督权和评价权。这样，既能够避免陷入官僚制独白性言说和无政府主义状态，也能够很好地实现民主的真实话语。具体来讲，这种评估方法具有以下优点：

第一，有利于提高评估的全面性、客观性。首先，“经验是有价值的老师”。当地群众对当地情况更加了解，拥有更多的本地知识，能够弥补专家的学科惯性和短期内不能熟知当地情况的缺陷，有助于政府或建设方全面地识别风险源。其次，分析式评估模式可以判别环境、地质等方面的风险，却无法量化受影响群体对于风险的态度。而社会稳定风险评估的重点在于评估受影响群体的接受程度，参与式评估模式可以较好地感知群众对评估对象的态度，契合了这一要求。再次，决策者和评估主体很少与受影响群体持有相同的价值尺度。以前者的价值尺度去主导评估过程，那么考虑问题的角度、对问题的价值判断都会受到影响，评估结果很难客观公正。而参与式评估模式可以在一定程度上纠正这一问题。

第二，成为利益相关方与受影响群体沟通的有效途径。笔者在参与评估某爆破器材公司异地搬迁项目的社会稳定风险时发现，受影响的民众通过参与式评估模式能够了解该项目的一些基本情况，并且清楚地认识到该项目可以改善交通设施，增加就业机会，促进经济增长。同时也表达了对征地补偿、空气污染、植被破坏的疑虑。而项目负责人也针对这些顾虑，耐心地阐述相应的解决方案。这样不仅会防止出现谣言四起、人心惶惶的局面，还会获得群众的理解与支持。

第三，提升民众对可接受风险的抗逆力。抗逆力又称复原力，是一种存续能力和适应能力。我们都知道风险无处不在，完全消除风险是不切实际的，社会稳定风险评估的目的就是要判别哪些风险是公众能接受的。假设可接受风险发生了，由于受影响群体内心的恐惧，加之公共舆论的夸张报道，再掺杂别有用心者的煽动，可接受风险很可能会转化为不可接受风险。参与式评估模式预防了此类情况的发生。公众从评估伊始就参与进来，能清楚地了解该项目或政策带来的变化和影响，会理性权衡风险是否可接受，并会对可接受风险做好心理准备及防范措施。那么当可接受风险发生了，公众也能及时地适应，并恢复到原来的生活状态，提升了对可接受风险的抗逆力。

综上所述，参与式评估模式在一定程度上弥补了分析式评估模式的不足。并且在国外，参与式方法在社会影响评价方面运用地比较成功。然而，将参与式方法运用到我国社会稳定风险评估时，还要考虑到以下制约因素和其局限性：

第一，公民参与制度的不健全。亨廷顿在《变化中的政治秩序》 一书中认为“社会动员与政治动荡之间的关系是直接的”，“在缺乏强有力和灵活的政治制度的情况下，这种参与的增加便意味着动乱和暴力”。{17}如何在风险社会中既保持强政府同时又能扩展治理的空间的问题困扰着公共管理者。要运用参与式评估模式，前提就是要健全公民参与的制度。然而，目前我国并没有相应的规章制度来明确评估的参与主体、参与事项、参与方式以及何时参与。加之信息透明度不高和收集信息的高成本使得公民难以获得参与所必备的信息资源。这样，就会滋生“寻租空间”和“灰色参与”。

第二，公民参与话语形式的不成熟。目前，在评估中，公民参与的话语形式并没有呈现“一些人对话”的景象，却恰恰出现了“官僚制独白性话语” 和“无政府主义的表现主义话语”，其中，第一种话语形式尤为明显。唐博森（Bo-sin Tang）等人在研究广东地区征地案例时指出，由于中国传统的政治文化，公众习惯于服从权威，政府也习惯于制定政策后告知于公众，但公众参与的目的是决策而非告知。{18}然而要改变这个局面，并非一日之功，不是仅仅引入参与式评估模式就能解决的问题，这需要公民参与意识的觉醒和参与能力的提升，需要参与制度、参与形式的完善，需要政府、专家思想观念的转变。另一种“无政府主义的表现主义话语”形式日益兴起，并且渐渐偏离了可控的轨道。借助互联网，有些公众发表不真实、不负责任的言论，这不仅扭曲了事情的本来面目，更造成了社会的动荡不安。这都制约了参与式评估模式作用的发挥。

第三，群体思维阻碍参与式评估模式发挥作用。“智者千虑，必有一失；愚者千虑，必有一得”，这句古话反应了集体智慧的闪光之处。然而，在我国公民参与意识及能力不足的情况下，可能会出现群体思维。一些缺乏参与热情的弱势群体，或者因为从众心理使其习惯性地跟随大家的意见，或者觉得即使表达了自己的态度，也无济于事，风险评估只是走走过场而已。于是他们在评估过程中保持沉默，“缺席者被看成赞成者”，这样潜在的风险被掩盖，评估没有达到应有的效果，之后必然会产生“公众在征求意见时提不出意见，实施后有很大意见” 的严重后果。

第四，参与式评估易受外界干扰。这种干扰主要来自两个方面：一方面是公共舆论的干扰。在项目或政策未开始评估之前，夸大事实的消息满天飞，干扰了公众对项目或政策的认识和评价。例如先前媒体大肆报道PX事件，这会让群众以为PX项目在哪里兴建都会对身体造成严重的伤害。因而在评估中，即使建设方和专家们解释本地区的气候条件、地理位置等因素适合兴建PX项目，公众只会相信媒体先前的报道而非专家，抵制情绪非常强烈。另一个方面是各方利益的干扰。因为评估的结果关系到政策或项目能否实施，所以政府或者建设方使出浑身解数操控评估过程。专家不仅仅会被“俘获”，参与代表也会被“俘获”，或者参与代表根本不具备代表性，不能反映受影响群体的真实态度；或者参与代表是受影响群体，但屈服于强大的利益集团，没有表达自身利益诉求，因而参与式评估模式仅仅是流于形式，起不到本该有的效果。

四、两种评估模式的融合