公共管理与私人管理的区别精选(九篇)

第1篇：公共管理与私人管理的区别范文

——兼谈公共管理学与行政管理学的关系 最近一段时间以来，有关公共管理学的问题引起了行政管理学界的关注。其中一个基本问题是：公共管理学与行政管理学到底是一种什么关系？一种观点认为，从国外的研究情况来看，公共管理学就是行政管理学，两者的差别是由于翻译的不同而造成的。另一种观点认为，公共管理学与行政管理学是有区别的，二者不能等同。但这种差别何在？后者没有做出有说服力的解释。笔者认为，在今天的中国探讨公共管理学与行政管理学的关系，不能仅仅以西方学者的观点为依据，而主要应根据中国目前的理论与实践来探讨。本文试图首先通过对公共部门的科学界定来确定公共管理学的研究范围，然后在此基础上探究公共管理学与行政管理学的关系。 一、关于“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之区别 人类社会是一个整体，然而这个整体又是由各个部分组成的。人们可以对这些不同的部分给予不同的称谓，如社会团体、社会群体、社会部门等。其中，有关这些社会部门的分类，人们又可以从不同的角度或运用不同的标准对之加以区分。例如，传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部门、科学技术部门，等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类，并有助于研究不同社会部门管理的规律，当代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门：第一部门为政府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门为工商企业，这是非公共部门，西方的一些学者将之称为私人部门；第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门，这些部门非常复杂，有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业，往往被称为公共企业或公益企业；有的则更类似于或依赖于政府组织，往往被称为非政府公共机构。前者如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。 政府作为所谓“纯粹的”公共部门，它具有以下基本特点：第一，政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。这里所说的公共事务包含了社会中除私人领域（按西方学者的观点，竞争性的工商企业一般属于私人投资领域，因而这方面的事务被划归于私人领域，属私人事务）以外的所有事务。在人类社会生活中，有些事情固然可以通过私人或私人组织来进行处理，小到个人的谈情说爱、结婚生子，大到组织生产、经营管理；但是，还有很多事情是无法由私人或私人组织来办理的。例如，人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高和智力开发，等等。有关这些事务的管理，必须由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处理或加以管理。第二，政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力。把这种权力称之为公共权力，主要基于以下两方面的理由：一是这种权力就其性质而言，它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力，而不仅仅是一种个人的私人权力。在中国的封建社会，尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力，但它实际上是代表整个封建地主阶级的，离开了它所代表的整个阶级，这种权力就不会存在了；在资 本主义社会，政府组织的权力被宣称为是一种来自于全体公民的权力，尽管它实际上仍然是有产阶级的权力；在我国社会主义社会，国家的一切权力属于人民，这已经被写入了共和国的宪法。一句话，自从政府产生以来，几乎所有社会的政府组织的权力在性质上都是公共的，当然，由于社会性质的不同，在“公共”这一概念下所隐含的意义有所区别。第三，政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。我们知道，政府要通过行使其权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提。没有一定的人、财、物作基础，整个政府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中，从政府控制的角度而言，对财源的控制又是非常基础的。政府组织的财政来源于全体公民的税收，因而其财政实质上是一种公共财政。此外，政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源，也是

第2篇：公共管理与私人管理的区别范文

 最近一段时间以来，有关公共管理学的问题引起了行政管理学界的关注。其中一个基本问题是：公共管理学与行政管理学到底是一种什么关系？一种观点认为，从国外的研究情况来看，公共管理学就是行政管理学，两者的差别是由于翻译的不同而造成的。另一种观点认为，公共管理学与行政管理学是有区别的，二者不能等同。但这种差别何在？后者没有做出有说服力的解释。笔者认为，在今天的中国探讨公共管理学与行政管理学的关系，不能仅仅以西方学者的观点为依据，而主要应根据中国目前的理论与实践来探讨。本文试图首先通过对公共部门的科学界定来确定公共管理学的研究范围，然后在此基础上探究公共管理学与行政管理学的关系。

一、关于“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之区别

人类社会是一个整体，然而这个整体又是由各个部分组成的。人们可以对这些不同的部分给予不同的称谓，如社会团体、社会群体、社会部门等。其中，有关这些社会部门的分类，人们又可以从不同的角度或运用不同的标准对之加以区分。例如，传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部门、科学技术部门，等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类，并有助于研究不同社会部门管理的规律，当代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门：第一部门为政府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门为工商企业，这是非公共部门，西方的一些学者将之称为私人部门；第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门，这些部门非常复杂，有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业，往往被称为公共企业或公益企业；有的则更类似于或依赖于政府组织，往往被称为非政府公共机构。前者如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。

政府作为所谓“纯粹的”公共部门，它具有以下基本特点：第一，政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。这里所说的公共事务包含了社会中除私人领域（按西方学者的观点，竞争性的工商企业一般属于私人投资领域，因而这方面的事务被划归于私人领域，属私人事务）以外的所有事务。在人类社会生活中，有些事情固然可以通过私人或私人组织来进行处理，小到个人的谈情说爱、结婚生子，大到组织生产、经营管理；但是，还有很多事情是无法由私人或私人组织来办理的。例如，人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高和智力开发，等等。有关这些事务的管理，必须由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处理或加以管理。第二，政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力。把这种权力称之为公共权力，主要基于以下两方面的理由：一是这种权力就其性质而言，它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力，而不仅仅是一种个人的私人权力。在中国的封建社会，尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力，但它实际上是代表整个封建地主阶级的，离开了它所代表的整个阶级，这种权力就不会存在了；在资本主义社会，政府组织的权力被宣称为是一种来自于全体公民的权力，尽管它实际上仍然是有产阶级的权力；在我国社会主义社会，国家的一切权力属于人民，这已经被写入了共和国的宪法。一句话，自从政府产生以来，几乎所有社会的政府组织的权力在性质上都是公共的，当然，由于社会性质的不同，在“公共”这一概念下所隐含的意义有所区别。第三，政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。我们知道，政府要通过行使其权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提。没有一定的人、财、物作基础，整个政府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中，从政府控制的角度而言，对财源的控制又是非常基础的。政府组织的财政来源于全体公民的税收，因而其财政实质上是一种公共财政。此外，政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源，也是一种公共资源。作为一种公共资源，就其本质而言，是为全民所共享的。第四，政府组织为社会所提供的产品是一种公共物品。这种物品的基本特征是：它作为一个整体是不可分割的，它不能单独提供给每一个人，而是自动提供给社会中的所有人。例如，国防作为一种公共物品便是如此。一个国家的国防力量保卫着该国的全体居民，而不需要每一个人单独购买。因此，单个个人不会花钱也可能享受公共物品，即所谓的“搭便车”现象。这样，单个个人一般不会自己花钱来购买公共物品，这种物品只能由政府来购买或提供。第五，政府组织行为的价值取向是公共利益。政府组织是一种公共服务组织，从理念上讲，它应该把全体公民当成自己的服务对象，它不应该有自己的特殊利益。对于政府组织来说，凡是追求自己本组织、本部门利益的行为都是错误的。因此，政府应该是一种“公益人”而不应该是一种“自利人”。它应该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标。在这里，公共利益应该理解为全体公民的共同利益。当然，在一个存在着不同阶级、不同团体的社会里面，由于不同阶级之间、不同团体之间的利益是相互冲突的，而且这此不同阶级、不同团体的利益与全体公民的共同利益也可能发生冲突，因此，在政府如何对待社会共同利益的问题上也有一个哪个阶级、哪个团体的利益优先的问题，但这并不能因此否定政府组织行为以公共利益作为基本价值取向这一事实。

竞争性工商企业作为“纯粹的”非公共部门，主要有以下特点：第一，竞争性工商企业的基本投资主体，在西方国家主要是私人，因而其权益主要归私人所有。这表明，这类组织所控制的资源，实际上归企业的所有者所有，因而是一种非公共资源。当然，这里的私人不一定是某一个人，而可能是多个人的联合，但其产权是非常明确的，因而每个人所享有的权益也是非常明确的；在我国，国有资产也将逐步从竞争性行业中退出。在有些竞争性企业，虽然国有资产还占有很大比例，但已实行所有权和经营权分离，企业享有充分的自主经营权，实行自负盈亏，因而也正在逐步向真正的非公共部门过渡。第二，竞争性工商企业为社会所提供的产品，一般属私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能够加以分割，因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且一般不会对他人产生外部效应。因此，个人对私人物品的消费是可计价的，这样的物品可以由私人自己购买，而不必由政府来提供；其价格完全可以通过市场竞争来加以确定，而不必由政府来加以控制。第三，竞争性工商企业的行为价值取向是本企业利益的最大化。竞争性工商企业活动所遵循的是“经济人”原则，这种原则实际上是一种“自利人”原则，其目的是追求本企业利润的最大化。尽管企业必须提供社会所需要的产品，并在这个过程中创造出有益于整个社会的价值，但就其基本动机而言，为社会提供产品只是手段，其目的是追求自身利润的最大化。这种经济人的实质正如18世纪英国经济学家亚当·斯密在其著名的《国民财富的性质和原因的研究》（即《国富论》）一书中所指出的那样：“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩惠，而是出于他们利己的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要，而说对他们有利”[1]（第14页）。这就是经济学家眼中的“经济人”，这也是竞争性工商企业的基本特性。

以上分析表明，“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之间至少存在以下三点区别：一是在它们所占有的资源问题上，作为“纯粹的”公共部门的政府组织所占有的是一种公共资源，公共权力也可以看成是公共资源的一部分；而作为“纯粹的”非公共部门的竞争性工商企业所占有的是一种产权明确的非公共资源。二是在它们为社会所提供的产品和服务方面，政府组织所提供的是一种公共产品和公共服务（包括对社会公共事务的管理），而竞争性的工商企业为社会所提供的则是一种私人化的产品。三是在它们的行为价值取向上，政府组织必须以公共利益作为其行为的价值取向，而工商企业则往往以其自身利润的最大化作为其行为的价值取向。

二、关于第三部门及其与公共部门的关系

第三部门即公共企业或非政府公共机构既不同于竞争性工商企业，也不同于政府组织，但又既与竞争性工商企业相联系，也与政府组织相联系。在保罗·A萨缪尔森、威廉·D.诺德豪斯所著的《经济学》一书中有这样一道供讨论的问题：“思考一下一种从纯粹公共物品到纯粹私人物品序列是有用的。在一张纸上画出这种序列并用下面这些例子填上：纯粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、纯粹公共。”[2]（第1211页）这个问题表明，从私人物品到公共物品之间存在一个链条，并且这个链条又存在着由细（私）到粗（公）的变化。同样，在竞争性工商企业与政府组织之间也存在着一个链条，这个链条也是变化的，即第三部门由这样一个链条构成：公益性企业、公共事业、非政府公共机构。第一类组织即公益性企业，如城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。其基本特征是：一般由政府投资或政府投资为主体，为社会提供公共服务或准公共物品，生产由政府垄断，其服务或产品价格由政府定价；但实行企业化管理，自负盈亏，必要时由政府补贴。如果套用萨缪尔森等人的话来说，这类组织所生产的是大部分私人或一半私人一半公共的物品，其性质属于（竞争性）企业化倾向比较明显的准公共部门。第二类组织即公共事业，如公立幼儿园、小学、中学；公立高等院校；政府投资兴办的科学研究机构；政府兴办的社会福利机构，如老年人福利院、儿童福利院、残疾人福利院等。这类机构的基本特征是：主要由政府投资，所需资金主要由财政提供，部分资金由其为社会服务所得收入予以补充；其基本功能是为社会提供公共服务或准公共产品，其服务或产品价格由政府定价；但一般不实行企业化管理，政府对这些组织实行必要的行政管制，要求这些组织的活动优先体现政府的意图，甚至直接用来为实现政府的目标服务。这类组织所生产的物品或提供的服务，按萨缪尔森的说法，是大部分公共的。第三类组织即非政府公共机构，如中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会、中国青少年基金会等，这类组织活动所需的经费一般可能由政府或财政提供，如中国妇女联合会等组织便是如此；也不一定由政府或财政提供，如中国青少年基金会便是如此。但无论其经费是否由政府或财政提供，它的职能在很大意义上与政府相似，承担着很多有关社会公共事务的管理工作或公共服务工作。这类组织所提供的服务基本上是纯粹公共的，至少也是大部分公共的。以上三类组织除了分别具有上述特征外，它们还有一个共同特征，这就是非营利性。当然由于这三类组织所具有的“公共性”程度的不同，它们所具有的“非营利性”程度也不同。一般说来，第一类组织还具有一定的“赢利”，即“非营利性”程度较低；第二类组织基本无“赢利”或只有少量“微利”，“非营利性”程度较高；第三类组织就其实质而言属于完全无“赢利”组织，因而是真正“非营利性”的。可见，从“营利性”这一特征来看，第三部门由从“少量赢利”组织到“微利”组织再到“无赢利”组织这一系列组织或部门构成。

人们通常所说的公共部门应该既包括“纯粹的”公共部门即政府组织，也包括“准”公共部门即第三部门。第三部门之所以被归入公共部门，主要原因在于：第一，第三部门主要是一些从事公益事业的组织，其生产或活动的基本目标是公益性，即为公共利益服务，这与政府组织即“纯粹的”公共部门的目标是一致的。第二，第三部门市场化程度较低或非市场化，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制，因此它与政府组织存在着十分密切的关系，甚至被当做政府组织用来实现其目标的一个重要工具。第三，第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或“准”公共物品，这与政府为社会所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。第四，第三部门的投资主体或提供资源的主体也主要是政府。当然，在现代市场经济条件下，某些第三部门也应向私人资本开放，允许私人资本进入某些第三部门，毫无疑问这是对的，甚至是一种趋势。但私人资本在这些领域的投资不可能是完全市场化的，它必须受政府的高度控制，其产品或服务价格必须接受政府的行政管制。第五，第三部门的“非营利性”与政府组织以“公共利益”作为行为价值取向的目标或原则是一致的，即都是以一种“公益人”而非“经济人”的面貌出现的。从这个意义上说，第三部门很难被归入私人企业部门或竞争性工商部门，尽管它不属于“纯粹的”公共部门，将它称之为“准”公共部门是合理的。

三、关于公共管理学的研究范围及其与行政管理学之同异

什么是公共管理学？简单地说，就是研究公共部门管理过程及其规律的科学，主要是研究公共部门如何高效率地为社会提供公共服务和公共产品的科学。既然公共部门既包括作为“纯粹的”公共部门的政府组织，又包括作为“准”公共部门的第三部门，因此，公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题，而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机构的管理问题。政府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围。

从上述关于公共管理学的研究范围的观点看，公共管理学与目前我国学界所公认的行政管理学至少在研究范围上存在着明显的区别。早在20世纪30年代，英语中的Public Administration一词就被译为“公共行政”，至80年代这一学科在我国恢复时，“公共行政”一词广泛地被“行政管理”所代替。在政府和学界的共同推动下，行政管理学作为一个相对独立的学科被很快地发展起来。从那个时候起，我国的行政管理学就被定义为研究政府组织及其管理社会公共事务的规律的科学，这是人所共知的事实。也就是说，从目前我国的实际状况看，行政管理学的研究范围仅仅是政府组织自身的管理以及政府组织对社会公共事务的管理。至于第三部门的管理问题，即公益企业与事业组织的管理问题、非政府公共机构的管理问题，则在行政管理学的视野之外。

据此，我们认为，仅就研究范围而言，行政管理学与公共管理学在以下方面是共同的：无论是行政管理学还是公共管理学都必须研究“纯粹的”公共部门即政府组织的管理问题，把探讨政府组织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共服务或提供更多的公共产品作为自己的重要研究内容。因此，政府部门的组织问题、领导问题、决策问题、执行问题、监督问题及其管理过程中的规律性问题，既是行政管理学关注的重要问题，也是公共管理学关注的重要问题。对这些问题的关注和探究，构成了行政管理学与公共管理学的共性问题，也就是二者之间的相同点。

但是，公共管理学与行政管理学至少在以下几个方面存在着差别：

第一，公共管理学的研究领域不仅仅是作为“纯粹的”公共部门的政府组织的管理及其规律问题，而且还应包括作为“准”公共部门的第三部门的管理及其规律性问题，而行政管理学的研究领域仅仅限于“纯粹的”公共部门即政府组织的管理及其规律性问题。仅就这一点而言，公共管理学与行政管理学就存在着明显的区别：前者的研究范围要大于后者的研究范围，或者说，前者所探讨的范围是后者的一部分。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究范围之间的关系可以看成是整体与部分的关系。

第二，公共管理学所研究的是“纯粹的”公共部门与“准”公共部门管理过程中共有的规律性问题。在公共部门中，“纯粹的”公共部门与“准”公共部门之间是存在着明显区别的，既然二者之间存在着区别，它们各自的管理方式及其规律也是有所不同的，也就是说，它们各自都有特殊的管理方式和管理规律。研究这些特殊的管理方式和规律并不是公共管理学的任务，而是行政管理学、公共事业管理学等学科的研究任务。同时，我们还应看到，“纯粹的”公共部门和“准”公共部门既然都是公共部门，因此，它们除了具有各自特殊的管理方式和管理规律外，还应有共同的管理方式和管理规律，研究各种公共部门所共有的管理方式和管理规律才是公共管理学的任务。由此看来，公共管理学的研究对象是全部公共部门所共有的管理方式与管理规律，而行政管理学的研究对象则仅仅是“纯粹的”公共部门所特有的管理方式和管理规律。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究对象之间的关系可以看成是一般与个别的关系。

第三，公共管理学所关注的是公共部门如何高效率地利用现有公共资源为社会提供更多的公共服务和公共产品，它在研究“纯粹的”公共部门即政府组织时，也是把政府组织当成一个为社会提供公共服务和公共产品的机构的，研究的重点是如何把政府机构自身管理好，以便更有效地为社会提供公共服务和公共产品；在公共管理学看来，包括政府组织在内的所有公共部门都是管理的客体，至于政府机构作为管理社会公共事务的主体地位，公共管理学则关心不多，而这一点正是行政管理学所十分强调的。行政管理学把政府机构既看成是管理的客体，又看成是管理的主体。当它把政府机构看成是管理的客体时，它所强调的是要把政府机构自身管理好；当它把政府机构看成是管理的主体时，它所强调的是要求政府把社会公共事务管理好。而在公共管理学的视野里，政府组织与工商企业一样，只是性质以及方式不同罢了。因此，公共管理学更强调公共部门自身的管理，而行政管理学则更强调公共部门（“纯粹的”公共部门）对社会公共事务的管理，这也是公共管理学与行政管理学的区别。

【参考文献】

[1]　［英］亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究：下卷[M].北京：商务印书馆，1994.

[2]　［美］保罗·A.萨缪尔森，威廉·D.诺德豪斯.经济学：下[M].北京：中国展望出版社，1992.

[3]　陈振明.公共管理学：转轨时期我国政府管理的理论与实践[M].北京：中国人民大学出版社，1999.

[4]　陈庆云.关于公共管理研究的综合评述[J].中国行政管理，2000,(8).

[5]　张梦中.美国公共行政（管理）历史渊源与重要价值取向——麦克斯韦尔学院副院长梅戈特访谈录[J].中国行政管理，2000,(8).

[6]　詹中原.新公共管理[M].台北：台湾五南图书出版公司，1999.

第3篇：公共管理与私人管理的区别范文

一、关于“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之区别

人类社会是一个整体，然而这个整体又是由各个部分组成的。人们可以对这些不同的部分给予不同的称谓，如社会团体、社会群体、社会部门等。其中，有关这些社会部门的分类，人们又可以从不同的角度或运用不同的标准对之加以区分。例如，传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部门、科学技术部门，等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类，并有助于研究不同社会部门管理的规律，当代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门：第一部门为政府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门为工商企业，这是非公共部门，西方的一些学者将之称为私人部门；第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门，这些部门非常复杂，有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业，往往被称为公共企业或公益企业；有的则更类似于或依赖于政府组织，往往被称为非政府公共机构。前者如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。

政府作为所谓“纯粹的”公共部门，它具有以下基本特点：第一，政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。这里所说的公共事务包含了社会中除私人领域（按西方学者的观点，竞争性的工商企业一般属于私人投资领域，因而这方面的事务被划归于私人领域，属私人事务）以外的所有事务。在人类社会生活中，有些事情固然可以通过私人或私人组织来进行处理，小到个人的谈情说爱、结婚生子，大到组织生产、经营管理；但是，还有很多事情是无法由私人或私人组织来办理的。例如，人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高和智力开发，等等。有关这些事务的管理，必须由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处理或加以管理。第二，政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力。把这种权力称之为公共权力，主要基于以下两方面的理由：一是这种权力就其性质而言，它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力，而不仅仅是一种个人的私人权力。在中国的封建社会，尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力，但它实际上是代表整个封建地主阶级的，离开了它所代表的整个阶级，这种权力就不会存在了；在资本主义社会，政府组织的权力被宣称为是一种来自于全体公民的权力，尽管它实际上仍然是有产阶级的权力；在我国社会主义社会，国家的一切权力属于人民，这已经被写入了共和国的宪法。一句话，自从政府产生以来，几乎所有社会的政府组织的权力在性质上都是公共的，当然，由于社会性质的不同，在“公共”这一概念下所隐含的意义有所区别。第三，政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。我们知道，政府要通过行使其权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提。没有一定的人、财、物作基础，整个政府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中，从政府控制的角度而言，对财源的控制又是非常基础的。政府组织的财政来源于全体公民的税收，因而其财政实质上是一种公共财政。此外，政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源，也是一种公共资源。作为一种公共资源，就其本质而言，是为全民所共享的。第四，政府组织为社会所提供的产品是一种公共物品。这种物品的基本特征是：它作为一个整体是不可分割的，它不能单独提供给每一个人，而是自动提供给社会中的所有人。例如，国防作为一种公共物品便是如此。一个国家的国防力量保卫着该国的全体居民，而不需要每一个人单独购买。因此，单个个人不会花钱也?赡芟硎芄参锲罚此降摹按畋愠怠毕窒蟆U庋ジ龈鋈艘话悴换嶙约夯ㄇ垂郝蚬参锲罚庵治锲分荒苡烧垂郝蚧蛱峁5谖澹橹形募壑等∠蚴枪怖妗U橹且恢止卜褡橹永砟钌辖玻Ω冒讶骞竦背勺约旱姆穸韵螅挥Ω糜凶约旱奶厥饫妗6杂谡橹此担彩亲非笞约罕咀橹⒈静棵爬娴男形际谴砦蟮摹R虼耍Ω檬且恢帧肮嫒恕倍挥Ω檬且恢帧白岳恕薄KΩ靡仓荒馨炎非蠛臀す怖孀魑咀橹⒈静棵诺男形勘辍T谡饫铮怖嬗Ω美斫馕骞竦墓餐妗5比唬谝桓龃嬖谧挪煌准丁⒉煌盘宓纳缁崂锩妫捎诓煌准吨洹⒉煌盘逯涞睦媸窍嗷コ逋坏模艺獯瞬煌准丁⒉煌盘宓睦嬗肴骞竦墓餐嬉部赡芊⑸逋唬虼耍谡绾味源缁峁餐娴奈侍馍弦灿幸桓瞿母鼋准丁⒛母鐾盘宓睦嬗畔鹊奈侍猓獠⒉荒芤虼朔穸ㄕ橹形怨怖孀魑炯壑等∠蛘庖皇率怠?/P>

竞争性工商企业作为“纯粹的”非公共部门，主要有以下特点：第一，竞争性工商企业的基本投资主体，在西方国家主要是私人，因而其权益主要归私人所有。这表明，这类组织所控制的资源，实际上归企业的所有者所有，因而是一种非公共资源。当然，这里的私人不一定是某一个人，而可能是多个人的联合，但其产权是非常明确的，因而每个人所享有的权益也是非常明确的；在我国，国有资产也将逐步从竞争性行业中退出。在有些竞争性企业，虽然国有资产还占有很大比例，但已实行所有权和经营权分离，企业享有充分的自主经营权，实行自负盈亏，因而也正在逐步向真正的非公共部门过渡。第二，竞争性工商企业为社会所提供的产品，一般属私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能够加以分割，因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且一般不会对他人产生外部效应。因此，个人对私人物品的消费是可计价的，这样的物品可以由私人自己购买，而不必由政府来提供；其价格完全可以通过市场竞争来加以确定，而不必由政府来加以控制。第三，竞争性工商企业的行为价值取向是本企业利益的最大化。竞争性工商企业活动所遵循的是“经济人”原则，这种原则实际上是一种“自利人”原则，其目的是追求本企业利润的最大化。尽管企业必须提供社会所需要的产品，并在这个过程中创造出有益于整个社会的价值，但就其基本动机而言，为社会提品只是手段，其目的是追求自身利润的最大化。这种经济人的实质正如18世纪英国经济学家亚当·斯密在其著名的《国民财富的性质和原因的研究》（即《国富论》）一书中所指出的那样：“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩惠，而是出于他们利己的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要，而说对他们有利”[1]（第14页）。这就是经济学家眼中的“经济人”，这也是竞争性工商企业的基本特性。

以上分析表明，“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之间至少存在以下三点区别：一是在它们所占有的资源问题上，作为“纯粹的”公共部门的政府组织所占有的是一种公共资源，公共权力也可以看成是公共资源的一部分；而作为“纯粹的”非公共部门的竞争性工商企业所占有的是一种产权明确的非公共资源。二是在它们为社会所提供的产品和服务方面，政府组织所提供的是一种公共产品和公共服务（包括对社会公共事务的管理），而竞争性的工商企业为社会所提供的则是一种私人化的产品。三是在它们的行为价值取向上，政府组织必须以公共利益作为其行为的价值取向，而工商企业则往往以其自身利润的最大化作为其行为的价值取向。

二、关于第三部门及其与公共部门的关系

第三部门即公共企业或非政府公共机构既不同于竞争性工商企业，也不同于政府组织，但又既与竞争性工商企业相联系，也与政府组织相联系。在保罗·A萨缪尔森、威廉·D.诺德豪斯所著的《经济学》一书中有这样一道供讨论的问题：“思考一下一种从纯粹公共物品到纯粹私人物品序列是有用的。在一张纸上画出这种序列并用下面这些例子填上：纯粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、纯粹公共。”[2]（第1211页）这个问题表明，从私人物品到公共物品之间存在一个链条，并且这个链条又存在着由细（私）到粗（公）的变化。同样，在竞争性工商企业与政府组织之间也存在着一个链条，这个链条也是变化的，即第三部门由这样一个链条构成：公益性企业、公共事业、非政府公共机构。第一类组织即公益性企业，如城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。其基本特征是：一般由政府投资或政府投资为主体，为社会提供公共服务或准公共物品，生产由政府垄断，其服务或产品价格由政府定价；但实行企业化管理，自负盈亏，必要时由政府补贴。如果套用萨缪尔森等人的话来说，这类组织所生产的是大部分私人或一半私人一半公共的物品，其性质属于（竞争性）企业化倾向比较明显的准公共部门。第二类组织即公共事业，如公立幼儿园、小学、中学；公立高等院校；政府投资兴办的科学研究机构；政府兴办的社会福利机构，如老年人福利院、儿童福利院、残疾人福利院等。这类机构的基本特征是：主要由政府投资，所需资金主要由财政提供，部分资金由其为社会服务所得收入予以补充；其基本功能是为社会提供公共服务或准公共产品，其服务或产品价格由政府定价；但一般不实行企业化管理，政府对这些组织实行必要的行政管制，要求这些组织的活动优先体现政府的意图，甚至直接用来为实现政府的目标服务。这类组织所生产的物品或提供的服务，按萨缪尔森的说法，是大部分公共的。第三类组织即非政府公共机构，如中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会、中国青少年基金会等，这类组织活动所需的经费一般可能由政府或财政提供，如中国妇女联合会等组织便是如此；也不一定由政府或财政提供，如中国青少年基金会便是如此。但无论其经费是否由政府或财政提供，它的职能在很大意义上与政府相似，承担着很多有关社会公共事务的管理工作或公共服务工作。这类组织所提供的服务基本上是纯粹公共的，至少也是大部分公共的。以上三类组织除了分别具有上述特征外，它们还有一个共同特征，这就是非营利性。当然由?谡馊嘧橹哂械摹肮残浴背潭鹊牟煌撬哂械摹胺怯浴背潭纫膊煌R话闼道矗谝焕嘧橹咕哂幸欢ǖ摹坝保础胺怯浴背潭冉系停坏诙嘧橹疚蕖坝被蛑挥猩倭俊拔⒗保胺怯浴背潭冉细撸坏谌嘧橹推涫抵识允粲谕耆蕖坝弊橹蚨钦嬲胺怯浴钡摹？杉印坝浴闭庖惶卣骼纯矗谌棵庞纱印吧倭坑弊橹健拔⒗弊橹俚健拔抻弊橹庖幌盗凶橹虿棵殴钩伞?/P>

人们通常所说的公共部门应该既包括“纯粹的”公共部门即政府组织，也包括“准”公共部门即第三部门。第三部门之所以被归入公共部门，主要原因在于：第一，第三部门主要是一些从事公益事业的组织，其生产或活动的基本目标是公益性，即为公共利益服务，这与政府组织即“纯粹的”公共部门的目标是一致的。第二，第三部门市场化程度较低或非市场化，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制，因此它与政府组织存在着十分密切的关系，甚至被当做政府组织用来实现其目标的一个重要工具。第三，第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或“准”公共物品，这与政府为社会所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。第四，第三部门的投资主体或提供资源的主体也主要是政府。当然，在现代市场经济条件下，某些第三部门也应向私人资本开放，允许私人资本进入某些第三部门，毫无疑问这是对的，甚至是一种趋势。但私人资本在这些领域的投资不可能是完全市场化的，它必须受政府的高度控制，其产品或服务价格必须接受政府的行政管制。第五，第三部门的“非营利性”与政府组织以“公共利益”作为行为价值取向的目标或原则是一致的，即都是以一种“公益人”而非“经济人”的面貌出现的。从这个意义上说，第三部门很难被归入私人企业部门或竞争性工商部门，尽管它不属于“纯粹的”公共部门，将它称之为“准”公共部门是合理的。

三、关于公共管理学的研究范围及其与行政管理学之同异

什么是公共管理学？简单地说，就是研究公共部门管理过程及其规律的科学，主要是研究公共部门如何高效率地为社会提供公共服务和公共产品的科学。既然公共部门既包括作为“纯粹的”公共部门的政府组织，又包括作为“准”公共部门的第三部门，因此，公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题，而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机构的管理问题。政府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围。

从上述关于公共管理学的研究范围的观点看，公共管理学与目前我国学界所公认的行政管理学至少在研究范围上存在着明显的区别。早在20世纪30年代，英语中的PublicAdministration一词就被译为“公共行政”，至80年代这一学科在我国恢复时，“公共行政”一词广泛地被“行政管理”所代替。在政府和学界的共同推动下，行政管理学作为一个相对独立的学科被很快地发展起来。从那个时候起，我国的行政管理学就被定义为研究政府组织及其管理社会公共事务的规律的科学，这是人所共知的事实。也就是说，从目前我国的实际状况看，行政管理学的研究范围仅仅是政府组织自身的管理以及政府组织对社会公共事务的管理。至于第三部门的管理问题，即公益企业与事业组织的管理问题、非政府公共机构的管理问题，则在行政管理学的视野之外。

据此，我们认为，仅就研究范围而言，行政管理学与公共管理学在以下方面是共同的：无论是行政管理学还是公共管理学都必须研究“纯粹的”公共部门即政府组织的管理问题，把探讨政府组织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共服务或提供更多的公共产品作为自己的重要研究内容。因此，政府部门的组织问题、领导问题、决策问题、执行问题、监督问题及其管理过程中的规律性问题，既是行政管理学关注的重要问题，也是公共管理学关注的重要问题。对这些问题的关注和探究，构成了行政管理学与公共管理学的共性问题，也就是二者之间的相同点。

但是，公共管理学与行政管理学至少在以下几个方面存在着差别：

第一，公共管理学的研究领域不仅仅是作为“纯粹的”公共部门的政府组织的管理及其规律问题，而且还应包括作为“准”公共部门的第三部门的管理及其规律性问题，而行政管理学的研究领域仅仅限于“纯粹的”公共部门即政府组织的管理及其规律性问题。仅就这一点而言，公共管理学与行政管理学就存在着明显的区别：前者的研究范围要大于后者的研究范围，或者说，前者所探讨的范围是后者的一部分。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究范围之间的关系可以看成是整体与部分的关系。

第二，公共管理学所研究的是“纯粹的”公共部门与“准”公共部门管理过程中共有的规律性问题。在公共部门中，“纯粹的”公共部门与“准”公共部门之间是存在着明显区别的，既然二者之间存在着区别，它们各自的管理方式及其规律也是有所不同的，也就是说，它们各自都有特殊的管理方式和管理规律。研究这些特殊的管理方式和规律并不是公共管理学的任务，而是行政管理学、公共事业管理学等学科的研究任务。同时，我们还应看到，“纯粹的”公共部门和“准”公共部门既然都是公共部门，因此，它们除了具有各自特殊的管理方式和管理规律外，还应有共同的管理方式和管理规律，研究各种公共部门所共有的管理方式和管理规律才是公共管理学的任务。由此看来，公共管理学的研究对象是全部公共部门所共有的管理方式与管理规律，而行政管理学的研究对象则仅仅是“纯粹的”公共部门所特有的管理方式和管理规律。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究对象之间的关系可以看成是一般与个别的关系。

第三，公共管理学所关注的是公共部门如何高效率地利用现有公共资源为社会提供更多的公共服务和公共产品，它在研究“纯粹的”公共部门即政府组织时，也是把政府组织当成一个为社会提供公共服务和公共产品的机构的，研究的重点是如何把政府机构自身管理好，以便更有效地为社会提供公共服务和公共产品；在公共管理学看来，包括政府组织在内的所有公共部门都是管理的客体，至于政府机构作为管理社会公共事务的主体地位，公共管理学则关心不多，而这一点正是行政管理学所十分强调的。行政管理学把政府机构既看成是管理的客体，又看成是管理的主体。当它把政府机构看成是管理的客体时，它所强调的是要把政府机构自身管理好；当它把政府机构看成是管理的主体时，它所强调的是要求政府把社会公共事务管理好。而在公共管理学的视野里，政府组织与工商企业一样，只是性质以及方式不同罢了。因此，公共管理学更强调公共部门自身的管理，而行政管理学则更强调公共部门（“纯粹的”公共部门）对社会公共事务的管理，这也是公共管理学与行政管理学的区别。

【参考文献】

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[5]张梦中.美国公共行政（管理）历史渊源与重要价值取向——麦克斯韦尔学院副院长梅戈特访谈录[J].中国行政管理，2000,(8).

第4篇：公共管理与私人管理的区别范文

一、法律法规和政策规定方面的制约与影响

1我国现行的刑事法律有些条款还残留着计划经济时代的色彩，不能完全适应社会主义市场经济发展的要求，对个体私营经济的保护还有不到位的地方。比如，刑法典分则第三章第三节中非法经营同类营业罪、为亲友非法牟利罪，签订、履行合同失职被骗罪，国有公司、企业人员失职罪，国有公司、企业人员罪，低价折股、出售国有资产罪的主体主要是国有公司、企业人员。而同样针对个体工商业者、私营企业的行为，刑法没有将其规定为犯罪，这对于个体私营经济的财产权利和经济利益的保护显然是不利的。又如，刑法中贪污罪和职务侵占罪的法定刑差距很大，而两者的行为方式相同，之所以贪污罪配置更高的法定刑，立法思想上无非是因为犯罪人侵犯的是国家财产，而国家财产应当优于私有财产予以保护，这种立法上的价值判断显然对保护个体私营经济财产不受侵害是不利的，还带有浓厚的因为所有制不同而在犯罪圈的划定上或者在刑罚轻重上作出不适当区分的色彩。

2《中华人民共和国矿产资源法》第四条第二款规定“国有矿山企业是开采矿产资源的主体。国家保障国有企业经济的巩固与发展；”第三十四条规定“允许个人采挖零星分散资源和只能用作普通建筑材料的砂石粘土以及为生活自用采挖少量矿产”。从这些规定看，《中华人民共和国矿产资源法》中的个别条款规定，的确对国有矿山企业和个体私营矿山企业执行了双重标准。

3国家财政部、国土资源部制定的《关于印发探矿权采矿权使用费和价款管理办法的通知》（财综字〔1999〕74号）第十一条和《关于印发探矿权采矿权价款转增为国家资本管理办法》（财建字〔2000〕439号）、国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号）等文件均规定国有企业可以将采矿权价款转增为国家资本，而个体私营企业则没有同样的优惠政策，没有真正体现不同所有制主体在市场经济中的平等待遇。

4国土资源部、国家计委、国家经贸委、财政部、外经贸部、国家工商行政管理局联合下发的《关于进一步鼓励外商投资勘查非油气矿产资源的若干意见》（〔2000〕70号）第二条、第三条赋予外商企业勘查开采矿产资源的一些优惠政策。如鼓励外商开采的矿种可以享受免缴矿产资源补偿费5年，享受免交1年、减半交纳2年探矿权、采矿权使用费等优惠政策。对于置身于市场参与竞争的个体私营企业则没有获得同等的优惠政策，显然有失公平。

5《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第三十九条中，把私营矿山企业的开采范围限制在集体所有制企业开采范围内，就是在各类市场经济主体在市场准入上的非一视同仁的表现。

6国有土地使用权与集体使用权的法律地位存在明显不同。现行的《中华人民共和国土地管理法》第二条规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有的土地使用权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权除外。”由此可见，由于国有土地与集体土地在所有权和使用权法律地位的不平等，造成行使权力的差异，成为严重制约我区农村牧区发展养殖业的瓶颈。比如，国有土地的使用权依法可以转让，可以实行有偿使用，甚至可以融资，而同样作为拥有所有权和使用权的集体土地则严格受到法律限制，不得参与上述活动，这种制度设计不适应市场经济规则，长期下去不利于集体土地所有者充分发挥其资源优势，影响到个体私营经济的发展。

7《中华人民共和国担保法》第三十四条规定了“五荒”可以作为抵押物。因此，事实上已经从法律规定上打破了集体土地使用权不能融资的界限，只是与国有土地使用权相比受到了严格的限制。其中既有《中华人民共和国土地管理法》与《中华人民共和国担保法》的衔接、配套问题，也存在相关法律法规及其政策规定进一步给予个体私营企业平等待遇问题。

8现行的土地管理法律法规规定的耕地保护制度，缺乏实事求是和从实际出发的原则，特别是在法律没有明确界定什么是耕地理化指标概念的前提下，制定了最严格的耕地保护制度。这种不分自然条件、不分区域经济条件的“一刀切”的数量性耕地保护制度，直接对边疆地区、民族自治地方利用相对优越的土地资源，健康发展个体私营经济造成不应有的制约和限制。对于我区大部分处于干旱、半干旱地区的丘陵山区的耕地，国家一方面在大力推行退耕还林工作的同时，一方面要求占一亩补垦一亩，这种法律规定不切合实际。

9从《中华人民共和国全民所有制工业企业法》（1988年4月13日第七届全国人民代表大会第一次会议通过，1988年8月1日起施行）、《中国人民共和国个人独资企业法》（1999年8月30日第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，2000年1月1日起施行）来看，对规范国有企业、私营企业的条文粗细不一，国有企业规定得笼统、缺乏操作性，私营企业则规定得较为具体、详细，同为市场主体的不同企业有不同的规定，有失公允。

10《中华人民共和国私营企业管理暂行条例》第十二条规定“私营企业可以在国家法律、法规和政策规定的范围内，从事工业、建筑业、交通运输业、商业、饮食业、服务业、修理业和科技咨询等行业的生产经营”。“私营企业不得从事军工、金融业的生产经营，不得生产经营国家禁止的产品。”《中华人民共和国城乡个体工商户管理暂行条例》第三条规定“个体工商户可以在国家法律和政策允许的范围内，经营工业、手工业、建筑业、交通运输业、餐饮业、服务业、修理业及其他行业”。以上两个条例经营范围的划定，已不适应当前改革开放和市场经济发展的要求，应当像《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国个人独资企业法》、《中华人民共和国合伙企业法》那样，在经营范围上不作具体划定。明确“法律、行政法规规定需要经有关部门审批的，应当在申请设立登记时提交批准文件”即可。

11根据《中华人民共和国公司法》第一百五十二条规定，股份公司向社会公开发行股票筹集资金，公司股本总额不得少于人民币5000万元；开业时间在3年以上，最近三年连续盈利；持有股票面值达人民币1000万元以上的股东不少于1000人；公司预期利润应达到同期银行存款利率。企业发行债券，股份公司的净资产额不低于人民币3000万元，有限责任公司的净资产不低于人民币6000万元。这些条件的设定，一般中小企业难以企及，从而丧失了直接融资渠道。

12《中华人民共和国担保法》是规范担保行为而非规范担保机构的一部法律。中小企业信用担保试点以来，原国家经贸委和财政部分别了一系列有关中小企业信用担保的管理办法。但是，这些办法主要是针对政策性担保机构的，适用范围狭窄，缺乏对其它组织形式担保机构的管理。

13自治区人民政府关于批转自治区交通厅等四部门制定的《内蒙古自治区公路养路费征收管理规定实施细则》（内政发〔1992〕4号）第三章第十条第三款和第三章第十一条第三款规定“旨在由城建部门修建和养护管理的市区道路固定路线上行驶的公共汽车”可以免征交通规费（养路费和客运附加费）。养路费征收按“公共汽车、电车，跨行公路在十公里以内的，按全费额的1／3计征，跨行公路十公里以上二十公里以下的，按全费额的1／2计征，跨行公路二十公里以上的，按全费额计征”。《内蒙古自治区道路运输管理条例》第八章第五十二条规定“城市市区公共汽车运输不适用本条例”。应该理解为该条例第五十二条包含了国营和民营两种公交企业。但是，内政办字〔2003〕364号文以“部分城市的国有城市公共汽车运输公司改变了原来的公益性质”和“单位性质（由各级人民政府财政拨款并享有财政补贴、税费减免政策的国有城市公共汽车运输公司）”为由为界，对城市公共汽车公司征收交通规费。在国有、民营交通运输企业公交票价均由政府定价，都承担对优抚对象和社会弱势群体发售各类月票、优惠票证的情况下，这种规定有失公允，严重影响了民营公交公司经济效益的提高和发展企业的积极性。

二、监管服务方面存在的问题

1金融机构贷款的保证措施难实现、手续繁琐、成本高，抵贷资产变现费用高，金融机构保全资产成本高、保全难度大，税务及地方有关部门对金融机构抵贷物收回和抵贷物变现过程中收取的有些税费不合理。中小企业信用担保资金筹集渠道少、规模小，与商业银行的沟通协作不利。中小企业资金实力小、所从事行业的科技含量不高、进入门槛低、不符合贷款条件。由于上述原因，造成民营中小企业融资难、融资渠道不畅，影响了企业做大做强。

2由于政策性亏损，国有公交企业一向由政府补贴，但资金到位率低，不能得到有效地保证。改制后的股份制企业、民营企业同样也存在政策性亏损，但大部分企业没有享受到政府补贴。另外，公共交通企业每年向社会发售大量的月票以及优惠证，由于月票和优惠证票价格与价值严重背离，造成月票和优惠证发售越多，企业亏损就越严重。特别是内政办字〔2003〕364号文件下发执行后，给民营公交公司带来严重的经济负担，造成民营公交公司成本上升，企业亏损，经营步履维艰。

3现行的土地审批制度程序繁琐、要件繁多，不适应我区行政区域狭长、交通欠发达、经济落后的实际情况，国有和民营企业申请使用土地的行政成本十分高昂。在一个东西狭长4000公里的行政区域内，涉及农用地转用和征用土地都必须到自治区，甚至需要国务院办理批准手续，一定程度上诱发了许多诸如越权审批、违法用地的行为。

4从整体上说，我区民营企业规模普遍偏小，户均进出口仅174万美元，多数企业属传统产业，商业和餐饮业比较多，高新技术企业少。许多民营企业对国家对外贸易方面的法律、法规、政策和国际贸易规则了解得很少，对产品报关、出口退税、外汇结算等业务操作规程知之甚少。一些民营企业常常通过委托别的外贸公司或临时聘用一些熟悉外贸业务的人员开展相关出口业务，无形中增加了生产运营成本，严重制约了企业的发展。

5农牧民劳务输出渠道不畅，劳动力向非农非牧转移困难；农村牧区基础设施建设滞后，交通、电力、文化、教育、医疗卫生、市场信息困扰着农村牧区经济社会发展；农村牧区劳动力自身的技能、智力、文化素质较低，与市场需求不适应；农村牧区信贷额度小，信贷期限短，影响着农村牧区个体私营经济的发展。

6国家公安部六局与对外经济贸易合作部国际合作公司于2000年12月15日正式下文，将劳务出国申请移交公安部门办理，并在有权经营劳务的公司中实行“信誉等级制”。但因劳务签证由谁负责办理没有达成协议。因此，实行劳务公司“信誉等级制”的问题目前尚未解决。

7由于有关政策措施不完善，人事制度改革不到位，人才在流动中不可避免地受到身份、户籍、地域、部门等限制，个体私营经济在吸纳人才方面存在较大困难。特别是人才成长和发挥其特长的用人机制、激励机制、保障机制没有形成，不仅无法吸引区外人才，而且导致区内人才大量“孔雀东南飞”。另外，我区人才市场还存在着基础设施差、服务手段落后、人才信息储备少、人才流动政策不健全、市场服务功能不完善等问题。这些问题的存在，已在一定程度上影响着个体私营企业人力资源的开发和产品科技研发能力的提高。

第5篇：公共管理与私人管理的区别范文

降低管制模式以美国行政法为典型。这不但因为美国的政府管制制度比较典型，而且还因为美国行政法模式的形成主要依据司法审查中的法院判决，而不是依据像行政程序法那样的成文法，因此能够比较及时和全面地反映社会变革。以美国最高法院1983年农场案判决为主要标志，已经形成司法机关对行政过程性质的新认识。

在1983年农场案判决以前，有关人士曾经提出法官不应当像处理管制案件那么严格地审查降低管制案件。主要理由是:第一，降低管制维护了私人自治中的社会利益。第二，降低管制相当于行政不作为。因此应当与管制案件相同对待。第一个理由的前提，是认为美国法律倾向于私人自治，保护私人自治反对政府侵人是行政法的传统关注点。法院未支持这种看法。在法院看来，新政开始管制法律的大量出现已经使这一前提实际上不存在了。就案件涉及的1982年机动车安全法来说，国会并没有以反对管制为假设前提。相反，无论社会一般假设是什么或者多么愿意将私人自治作为一般社会价值，但是管制法律已经清楚表明，国会的目的是在一些领域限制私人自治以实现其他社会目标。这种法律一般认为，无论正确或者错误，一些管制对于纠正市场缺陷是必要的，在一定程度上管制应当代替市场机制。第二个理由的根据，是认为行政机构降低管制与行政机构不作为有相同后果，即都导致出现一个不受管制的市场，因此法院应当对行政机关在管制要求的不作为持顺从态度。法院最终也未支持将降低管制类同于不作为的主张。虽然有许多理由支持这一驳回，但是司法意见一般地只是强调降低管制，构成了对行政机构以前所执行政策的背离。法院所担心的是，这种背离表明行政机构对国会政策的不忠实，或者是行政机构以不适当的动机行事。[2]美国最高法院不支持上述两个理由的主张，奠定了经济全球化时代美国行政法降低管制新模式的基础。

根据美国学者MerrichB.Garland的概括，美国行政法模式分为传统模式、代表模式和降低管制新模式。[3]所谓传统模式是保护私人自治和对国会授权目的的忠实，这一模式延续到20世纪的60年代末70年代初。传统模式强调被管制人的自治利益，作为被管制一方反对政府侵权的一个盾牌。这种模式下司法审查的作用，是监督管制的实施效果。特别是反映私人自治要求对政府管制进行平衡(reconcihng)，要求政府按照国会的目的实施管制，保护被管制方的私人自治要求。20世纪60年代后期70年代初期美国行政法转向了所谓利益代表模式。这一模式将行政机构看作是一个准立法机构，它的主要工作目的是在竞争性社会集团之间进行利益平衡。利益代表模式强调管制项目受益人的利益，即普通公众和国会认为需要给予特别保护的某些群体利益。提出这一模式的出发点，是认为传统模式忽视了管制项目受益人的保护，在行政机构决策过程中受益人的利益在很大程度上没有得到体现。根据缺乏应有代表的判断，认为解决办法是增加受益人对行政程序的参与。因此法院放松了资格的要求，以便保证受益人能够进人行政程序。法院要求行政机关制定混合性规则，以便保证受益人有充分机会在行政机构面前解释他们的利益。由于利益代表模式将行政机构制定规章看作本质上是政治利益平衡过程，所以在司法审查范围上并不对行政决定进行实质性审查或者对事实问题审查。对“准程序”进行严格审视(hardlook)的‘目的是保证行政机构考虑受益人利益。因此，在审查标准上，法院很少以专横任性的理由判决行政机构决定无效。在救济手段上，如果行政机构没有考虑受到该决定影响的全部利益，那么法院将发回行政机构重新考虑。到20世纪70年代中期，利益代表模式似乎取得胜利并主导了司法界和学术界。但是到80年代，法院已经认识到，只是保证全部相关利益人的参与，并不能提供对国会担心事项(Solicitude)的保护。降低管制案件的法院判决代表了行政法重大观念转变，表明法院已经改变了它们认识行政机构一般作用的方式。降低管制新模式的主要特征，是重新强调保证行政机构对国会目的的忠实，即强调法律要求行政管制所保护的公众利益。该模式认为管制法律的立法原意是保护公众利益，而不是限制私人自由。这一司法审查新原则有两个基本因素:一个是对国会立法意图的忠诚，一个是按照制定法意图保护受益人。这种新模式对国会立法意图的忠实，并不是简单地重新回到传统的忠实概念(作为被管制一方反对政府侵犯的一种盾牌)，而是转向扩大了的忠实观念，即不仅要求行政机关不能超越国会授予的权力，而且还要按照国会的意图使用这些权力，以便能够将保护延伸到立法受益人。

美国行政法这一新模式有两方面意义。第一，将一直由行政机关主导的降低管制运动纳人法律框架。美国降低管制运动是由行政部门发起的。虽然通过国会修订了一些重要的法律，但是行政部门一直起着主导作用。这不但表现为由美国总统行政命令规定一般指导方针，而且还以行政不作为方式实际上停止了一些管制法律的执行。国会和司法机构对行政部门降低管制的活动在一定程度上失控。法院意图使降低管制的运动回到法律框架中，因此降低管制模式又被称为对国会意图的忠实模式;第二，新模式的本质是市场与政府作用的平衡。这是美国法院关于降低管制方向的重大政策抉择，也是区别于早期行政法对国会立法忠实原则的标志。市场作用和私人利益不是绝对的，法院支持政府和国会继续保持对市场的某些管制和履行保护社会利益的责任。这种平衡性政策不但表现了法院对降低管制进程的稳健立场，而且平衡了各个社会阶层对降低管制的不同利益诉求。市场作用与社会和谐的协调是经济全球化时期美国行政法新模式的真正内涵。

二、公法与私法结合模式

经济全球化时期的行政法，不但降低政府管制以扩大市场作用，而且还将市场机制引人行政过程以降低行政成本.。引入市场机制的法律表现就是适用私法规则解决公共行政问题。公法与私法的结合成为经济全球化时期行政法的另一种模式。

适用私法规则解决公共行政问题的关键，是如何处理公法与私法的关系。虽然这一问题在许多国家普遍存在，但是遭受冲击最大的是大陆法系国家。大陆法系国家法律制度的基本特征是严格划分公法与私法，公法与私法的结合将使这些国家的法制结构动摇以至于解体。因此以大陆法系代表国家法国为对象讨论公法与私法结合的行政法新模式具有典型意义。

法国行政法的基础是公法与私法的分立，行政法院与普通法院的分立。法国大革命后确立的基本司法原则是普通法院法官永远不得审理行政案件。

法国行政法的基本规则是根据行政法院的判例形成的。20世纪的行政改革使公共部门与私人部门在完成公共事务方面进行合作并形成伙伴关系，因此法国传统的行政法基础和标准遭受严重冲击，行政法的传统核心概念实际上已经被行政改革的实践架空了。法国学者分析说，一个特定的活动越来越同时含有公法与私法的特性，界限越来越难以划分，国家活动的制度被肢解。这种肢解首先表现为公共服务概念的危机。私法在公共服务中得到应用，以至于在一些地方成为法律适用的原则。在某些公共部门主要受私法规范的情况下，公共服务不再构成行政法和特殊公法制度的唯一依据，公法也开始适用于公共服务以外的领域。如国家将公共权力的特权授予一些私人性组织，如管理公共服务的某些业务(社会保险管理总署，地区抗癌中心，体育运动联合会等)。这些都加剧了公共服务的概念危机和它作为行政体制根据的危机，人们正在寻找传统公务标准以外的新标准，寻找行政法的新的核心概念。有人主张将行政法与行政诉讼完全分开。行政法不是行政法官用来约束行政部门的全部特殊规则，而应当是适用于行政部门和行政行为的法，无论它包括私法制度，或是根据公法制度，还是由行政法院或者普通法院来实施。关于行政法的定义和标准以及司法权限分配准则方面的分歧和困难，只不过是现代社会和行政行为的复杂性的反映。法律，特别是行政法应当随社会的发展而演变，但是它显然难以适应当今社会所发生的快速发展。

还有人认为，法国行政法中命令和单方行为法，应更多地发展成为行政监督和提供对公民有利保障的法。今天，有关对公权和行政机关特别义务的理解已经不同了。公权必须证明和确保以合法、合理和有效的方式工作，且赢得公民的参与。公权与私权之间的区别仍然继续存在，这一区别是建立在公共行政具有与私人不同功能的基础之上。但是与以前行政机关的特殊地位产生一系列的特权不同，今天更确切地说是从中产生了特殊义务。虽然行政法赋予行政机关尊贵的权限，但是行使这些权限比行使私权受到更严格的规则约束。为了合法地行为，行政机关必须确保它的决定不仅是合法的，而且是适当的、奉公守法的、有效的、经济的、意见一致的等等。

上述法国学者提到的行政法应当是“适用于行政部门和行政行为的法”，就是融合公法与私法规则的行政法新模式。它的特征是放弃在规则性质上对公法与私法的严格区分，放弃在诉讼机构上对行政法院与普通法院的区别。公法与私法融合对法国行政法形成的制度危机和威胁，很大程度上是因为法国行政法由行政法院的管辖标准确定，这种标准的主要方面是对核心行政职能的原则表达。近一个多世纪以来的主要标准是所谓“公共服务”，所以十九世纪以来的法国行政法被称为“公务行政法”。公务行政法的主要规范对象是公共部门，因为公共服务主要是由行政机关和行政机关举办的企业和事业单位来提供。上世纪后期开始的行政改革，以公共部门和私人部门合作提供公共服务为重要特征。这不但动摇了传统公务行政法的基础，也为公法私法结合的行政法新模式的形成提供了根据。

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[5]〔法〕jeanMarieWoehrling.从中央国家到分散行委编:行政法制度—比较法文集[C]北京:中国对外经济贸易出版社，2002.33.

第6篇：公共管理与私人管理的区别范文

一、行政公产的理论基础和时代背景

探讨行政公产理论的产生及其发展，不能脱离其所具有的理论基础及其所处的时代背景。因其有理论基础，所以能够在行政法学中作为重要部分而产生，又因其契合于当时之时代背景，才使其理论能够不断丰厚和深化。与行政法学的其他理论一样，理论基础是探讨的起点。在探讨这个“起点”时，我们还可以看出，即便此“起点”有着共性的存在，但仍然充斥着法学界不同观点的撞击与争鸣，这是行政公产理论发展的良性土壤。事实上，我们在论述其理论基础与时代背景时，我们发现两者是难以隔离论证的。

（一）行政公产的理论基础

行政公产的理论基础离不开对行政法理论基础的初始理解，比如权力分立理论、行政法治理论等等。但是行政公产理论有其更为直接的理论基础，这就是西方法学中经常讨论的公私法划分问题。公私法划分理论是行政公产的重要基础，这一基础衍生出另外两个理论基础，即公私所有权理论、所有权与实际管制理论，以下分述之。

1、公私法划分理论

行政公产首先涉及的一个问题便是其性质问题-即何谓“公”的理解。大陆法系的行政公产理论是随着其公私法理论的发展而不断获得新的涵义的。公法与私法的区分一直是一个中心话题。3但对于公法与私法的区分标准却一直没有统一的认识。就法国而言，这一区分标准被视为是“行政法的中心观念”，学术界及行政法院均提出过许多标准。这些标准主要是：第一，公共权力学说。此学说区分行政机关的权力行为（actes d‘autorité）和管理行为（actes degestion），前者为公法行为，后者为私法行为。第二，公务学说。即行政机关直接以满足公共利益为目的的活动是公务活动，适用行政法；行政机关的财产管理活动属于非公务活动，适用私法。第三，多元标准说。这些标准包括公共利益说、新公共权力说、区别行政法的基本观念和行政法院的管辖权的标准说等等。4在德奥等国家，针对公私法划分也提出了许多标准。其中具有代表性的有：第一，利益说（Interessentheorie）。此说认为保障公共或公众利益的法律为公法，保障私人或个人利益的法律为私法。5第二，权力说（Subordinationstheorie）。该说认为公法所规定的是上下的权力服从关系，私法规定的则是权利义务关系。6第三，主体说（Subjektstheorie）。此种学说分为旧主体说和新主体说两种。旧主体说认为，凡法律关系主体的一方为行政主体或国家机关的即为公法，若法律关系主体全属私人的则属于私法。7新主体说则认为，对任何人均可适用且发生权利义务的为私法，公法则是公权力主体或其机关所执行的职务法律法规。8此外还有目的说、事件关联说等诸多理论。上述各国学者对公私法划分理论的探讨是具有宝贵意义的，但是由于现代社会行政事务的纷繁复杂，对于两者以区分价值已经引起了学界的怀疑。其中最著名的两种反对理论是一元论和三元论。一元论学者以奥地利学者凯尔森（Hans Kelson）为代表，主要针对前述之“权力说”进行批驳，认为“权力说”是专制主义的产物，法治时代下国家与人民的关系非为权力服从关系，而应为权利义务关系，与私人间关系并无不同，故无论公法关系与私法关系，均为法律规范之设定，而应同属于统一法律秩序之中，“作为公法的行政法和私法之间的区别，不在于国家和私人之间关系不同于私人之间的关系，而却在于次要规范的自治创造和他治创造之间的区别。”9公私法实无区别的必要。此种学说用抹杀两者区别的作法并未获得学者认同。三元论学者并不象一元论者那样根本否定公法与私法的存在。而是认为将法分为公法与私法两类已不能说明新型法的存在。这种新型法即为所谓的社会法。由于现代福利国家的许多社会立法，例如劳动法即是以传统的私法法律为底本，因国家目的所需要而加入国家的干涉权力而成为兼具公法特色的法律。此类法律有时亦称经济法。而在实践中，该类法律对所规制对象均有个别规定，这种分类本身就值得怀疑。因为一个法律具备公法或私法性质应当由法律的实质内容而非法律的整体而来考察。

公私法划分理论是特定历史时期的产物，有其政治、经济、社会背景涵摄其中，即公私法划分理论并非一种先验的和观念的存在，而是与制度的发展同步的。但是这种区分越来越相对化，已经很难找出一个绝对的标准。例如在行政法学上经常论及的公法循入私法（Flucht in das Privatrecht）现象即说明了这一点。这一现象原指行政主体为获得相对人的合作与支持，可以选择采用受私法自治、契约自由原则支配的行政方式，但对于只能采用私法方式的事项，行政主体不能借口有选择自由而改用公法性措施。由于公法问题有时掺杂于私法问题之 中，因此公私法划分理论还有一项内容，即讨论公法能否类推适用和能否变换的问题。前一问题，如民法中诚实信用原则，公序良俗原则等在行政法领域中被阐发为信赖保护原则，社会公共利益原则等。但随着社会的不断发展，行政法学者认为不应当视私法为公法的保留者，而应当对私法原则进行变换。变换（Transformation）不同于类推适用，它更为重视公法之特殊性，例如德国学者H.Faber和Hans-Petor Ipson在20世纪50年代就公行政的补助行为发展出所谓的二阶段理论（Zweistufentheorie），认为补助行为第一阶段为公法性质；第二阶段为私法性质。这一理论被经常地运用到公产制度中公共设施和公营造物的利用关系之中。10由于公私法的区分越来越具有相对性，学界一般采用先考察其法律规定，当存在明文规定时，只要适用该明文规定即可。具体可否运用该规定，仅是法律之解释问题，而非公私法问题；当有明文规定，且是以公法概念为要素的情形下，其适用有必要区别公私法；当某种特别关系并无特别规定时，其公私法区分才成为问题，此时可以采用传统说（即传统上对公私法认定有认识者如无重大理由可据此改变，则应一如往时）、事理关联说（某一性质不明之法律规定与另一规定在事理上有密切者，依后者的性质而确定）。11

由上观之，大陆法系各国对公私法区别实源于具体的国情。法国重在保障公共役务（ Service Public）的理念，而德国则以维护国家公权力（？ffentlicheGewalt）为目标作为对公法的理解方式。但有一点是逐渐获得共识的，即关于公法关系的分类，这种分类成为研究行政公产的基础性认识。通论认为公法关系可分为权力关系（支配关系）和管理关系。12

权力关系是指行政主体基于其优越地位行使行政职权所具有优越效力的关系。依德国学者耶利内克（WalterJellinek）的见解，此种关系为本来的公法关系。法律承认行政主体在此种法律关系中的优越地位，一般以单方行政行为的方式使相对人服从，或者使法律关系产生、变更或消灭。行政公产中使用关系的探讨一般从此着眼，尤其在谈到强制使用关系时更是如此。

管理关系则是指为了达成行政目标而采取的不同于私法关系且固有法律特别规定的法律关系。耶利内克称其为传来的公法关系。管理关系的特点是它既有类似于私法关系的公企业的经营、行政公产的管理，同时又因其公共性质而受特别法律的规制。在谈到行政公产的管理时，我们的分析也将从探讨管理关系开始。

权力关系与管理关系是行政公产理论研究的重要基点。前者对行政公产的使用关系具有提示性引导作用，后者则对行政公产的管理产生理论前提。

2、所有权和实际管制权（管理权）理论

这一理论实际上探讨行政公产的法律性质问题。各国学者由于对公产种类划分的分歧导致其在行政公产法律性质也众说纷纭。在罗马法中，公共使用的公产（如大河）为不属于任何人所有的无主物（resnullius），并且为不融通物（res extra），任何人均不能取得其所有权。在法国，关于公产所有权的看法以肯定为主流，但也有异议者存在。异议者认为，所有权是排他性的独占权利，而公产却主要是提供公用的，两者不相容。而且，公产不能作为所有权的标的，所有权包含的三个内容，即使用权、收益权和处分权，行政主体均不享有。首先，公产是供公用的财产，排斥其使用权；其次，公产不能产生收益，排斥其收益权；最后，行政主体对公产并不能处分。否定说一般是19世纪学界的普遍观点，行政主体对公产没有所有权，而仅只有保管的权利。13肯定者则认为，反对公产所有权的理论并不令人信服，实际生活中，很多情况证明了公产所有权的存在，所有权所包含的三个因素在公产中不同程度地存在着。首先行政主体对公务用公产具有使用权；行政主体越来越多地从公产中获得收益；行政主体虽然在公产存在公共使用期间不能转让，这种限制本身就证明了所有权的存在。14法国学者一般认为有公产所有权存在的情形。接下来要讨论的问题便是这种公产所有权是一种公所有权构成私所有权的问题。私所有权论者认为公产所有权即是民法上的所有权，只是由于提供公用，所以受到行政法的诸多限制，在提供公用范围内排除私法适用。公产中包括公共使用的使命和所有权两个不同因素。公共使用是对所有权所作的一种外在的限制，是所有权为了公共利益而承担的一种役权。公所有权论者则认为行政主体既是公产的所有者，又是此项役权的主体。任何人利用自己的东西是所有权的行使，不是利用别人所提供的役权。在行政主体执行各种公务时，公产的所有权和公共使用是一个不可分离的整体，公产的公共使用是所有权的一种表现。15

在德国，奥托。梅耶（Otto Mayor）曾根据法国的公产理论，试图在德国行政法里引进公所有权（？ffentlichesEigentum）制度，但其目的却并非摆脱民法及民法所有权对公物的支配。仅在公法上物的支配与民法所有权同属一行政主体且在出让时成立公所有权，物的支配仅得以公法方式为处置。现在，德国学者一般以维持和修正公物私有权作为主流观点。认为成立公物的标的，其私法所有权受公法的特别规制，产生公法上的役权，所有人在公物的特定目的范围内，必须容忍该物的使用。公物的所有权属于私人者，所有人仍得以买卖或赠与的方式让与，但原所有权人或受让人，皆不得为有害公用目的的处分。

日本学者也对公所有权与私所有权进行探讨。根据权力主体说对公法和私法采取相对二元论的美浓部达吉认为公物的所有权在其为公的目的而支配的范围内，具有公所有权的性质。盐野宏则认为对于尚未成为私交易对象的物，而对国家的支配权涉及的物，可以考虑国家所有权的概念。16而以田中为代表的学者则认为不应当再多谈所有权问题，而应当讨论公物管理权问题17.

从上述各国学者的不同论述中，我们应当把握三点：第一，学者们在论述公产的法律性质时，首先便是借用私法的模式（比如对物的性质，物权进行分析），这反映了私法发展先于公法的历史事实，以及公法与私法之间确实有着共通的规则交合部位。因此大多数学者是引用私法的研究方法来探讨公法规则。第二，大多数学者承认公法规则与私法规则之间存在重大差异。只是对于应当较多适用公法规则还是较多适用私法规则有着不同的认识。对于这一点，事实上应当采取按各个不同情形分别观察即可获得正确认识，一概机械地确定标准被证明是没有效果的。第三，对所有权的理解，学者们其实是各执一端，没有一位学者坚持采用纯粹的古典的民法学上关于所有权的概念，论者皆对其进行了改造。法国学者对所有权的理解并不同于德国学者，因此采取概念字面意义上的对比也并不正确。可以说，关于所有权在行政法领域的认识反映了学者们从不同的角度看待问题，而并非原则上的分歧。不能说法国的公所有权理论就没有解释力，同样也不能说德国的理论比法国更为完善。现在学界一种避开所有权问题激烈交锋则讨论管理权（实际管制权）的倾向，这从侧面反映了学界通过对所有权理论的研究又找到了新的分析工具。

公产的管理权理论实际上走出了公产的公所有权和私所有权之争，而是从功能意义的角度去观察。如日本学者田中认为，公物管理权是指行政主体为实现公物本来的功能而供于公共用或者公用的目的，而对公物拥有的特殊的概括性的权能。18原龙之助则认为，公物公所有权与私所有权的权利主体性质之多并无实益，公物的概念，实着眼于“由行政主体直接供公的目的使用”，然该物的所有权究竟为国有，公有或私有，则在所不问。

（二）行政公产的时代背景

现代意义上的行政公产制度是同给付行政、福利行政观念紧密相联的。

在法国，大革命前的旧制时期，国王的财产受到特别保护，主要表现在国王的财产不能转让和不能作为取得时效的标的。其时，国王的全部财产都是公产。大革命时期，国王的财产成为国民的财产，属于全体国民所有，但其地位与国王财产不同，可以转让也可以作为取得时效的标的。这种改变的理论根据是自由主义和国民思想，认为国民有权自由处分他的财产，不能受到限制。自由主义法治时代，市民阶层纷纷反对以君主及其公务员机器为表现形式的国家的管制和监督，要求将国家的行政活动限制于保障公共安宁，并且应受法律的约束。私人、社会以及经济事项，则应由个人基于自由竞争原则进行。此时的国家被谑称为夜警国家（Nachtwachterstaat）。但其时国家实际上并未完全放弃对社会、经济及文化的影响，只是其职能主要在于从事基本建设、提供人民自由发展的条件。进入20世纪之后，由于工业化的发展，人口集中于城市，加之战祸频仍、家庭及邻里关系解体，个人的需求也逐步增加，人民对国家的依赖日益加深。学术界亦有敏感反映。例如在法国，产生了社会联带理论。其创立者狄骥认为，国家即统治者与被统治者的关系是一种社会联带关系，国家以强力只能用来为人民服务，因为国家必须为增强相互合作的社会联带关系而努力，只有当它依照体现社会联带关系的法律规则为他人提供服务时才是合法的强力。国家即统治者的强力虽是一种服务，但被统治者并不能任意拒绝服务，而应当、并且也能配合或协助统治者的服务。19同一时期，在德国，以纳粹法学家胡柏（E.R.Huber）为首的学者认为，个人在社会生活中处于构成分子的地位即“同胞法律地位”，“同胞法律地位永远与团体有关，并受义务之拘束，且非依个人意志而产生，而是依团体意志所产生。唯有在合法的范围内，此‘同胞之法律地位’方才是充满生气、活力及意义的。”20值得注意的是，在大陆法系国家，除了法国的波尔多学派和纳粹法学家提倡团体主义思想外，德国另外一位法学家-福斯多夫（ErnstForsthoff）的“服务行政”思想表明了一种从行政法视角观察的时代观点的出现。福斯多夫认为，19世纪末以来，人们的有效生活空间日益扩大，但所拥有的掌握空间却日见狭窄，社会依赖性日益增强，对利益的取舍日益需要协调，因而现代进步的思想，已将个人主义思想由团体主义取代，乃是不争的事实。21在此认识基础上，他还进一步提出了服务行政（Leistungsverwaltung或译给付行政）和生存照顾（Daseinsvorsorg）的概念。学术界对整个国家行政状况的理解和阐述无疑是较为精当的，工业化进程要求国家在行政中更加活跃，国家不仅要提供个人所需要的社会安全，还要为人民提供作为经济、社会和文化等条件的各种给付和设施，诸如水、电和煤气、交通管理、废水和垃圾处理、卫生保障、医院和养老院、学校、高校和其他培训设施、剧院、博物馆、体育场馆等等。德国学者认为，虽然国家仍然要执行“排除危险”的任务，但该任务在现时代可以通过社会、经济、文化等领域的供应、给付和补贴任务而得到补充。这个时代也被学者称为“行政国家”时代，行政的任务越来越多地体现在为人人们生活提供必要的条件和设施，而作为行政活动“物的手段”的行政公产无疑是具有越来越重要的意义，以行政公产作为行政目标实现的手段，应受必要的和特别的法律规范。行政公产也正是有了这些对新时代背景的全新认识才真正成为学界关注的焦点之一。22

二、研究行政公产的意义

行政公产是我国行政法学上长期漠视的一个领域。学者的视点一般集中在侵害行政的研究上，对于现代行政的精髓-服务行政却殊少关注。这固然与我国行政法学研究起步较晚有关，但主要的原因是学界缺乏对行政公产的导向性的注视。行政公产是依法行政的重要手段，因此从行政法学上研究行政公产已势在必行。以往属于公产的内容一般在经济学、经济法学以及财政学等学科中研究，缺乏从行政法视角的分析理论进行学理上的引导。所以，研究行政公产具有重大的理论意义与现实意义，主要体现在：

第一，促使行政主体依法行政。

行政公产是由行政主体所有或管领的，因而行政主体对行政公产负有保护和监管的义务。行政公产的使用关系（或称利用关系）是我们研究行政公产的重点所在。公产管理人与使用人之间就公产的使用会产生公产使用法律关系。例如，公共公产，例如道路、河流、桥梁、公园等因其供一般公众所使用，当然有使用关系的问题；而对于公务使用公产而言，也并非一概排除公众的使用。这些都充分说明了行政公产的有效管理同时是一国公民的福祉所在。而行政主体作为行政公产的所有人或管理人有权力、有职责去管理公产，通过行政公产这种行政手段达到行政目标。回顾我国的现状，由于长期以来行政法学不研究行政公产制度，因而使行政公产的失范达到了惊人的地步，国有资产流失、政府采购中的黑箱操作、土地资源的浪费、桥梁豆腐渣工程等等无不与缺乏行政法规范有直接关系。对行政公产的研究就是要为行政主体管理行政公产进行规范，完善相应的行政公产保护的法律法规。通过对行政公产学理上的考究进而丰富行政公产管理实体和程序规范，促使行政主体在行政公产领域的活动规范化。

第二，保障相对人的权益。

保障相对人的权益是与促使行政主体依法行政的目标是相辅相承的、行政主体依法管理公产实际上也是在保障相对人的权益，这是从相对论意义上来讲的。但我们认为行政公产研究对保障相对人权益仍有独立的意义所在。行政公产因其设置目的不同，对相对人提供的行政服务也各不相同，且因其公产对于行政相对人可能造成的损害的大小不同，因此行政公产与相对人之间的权益关系亦有具体分析具体研究的必要。比如行政公产的强制使用、许可使用、一般使用、特许使用等等关系就证明了行政公产与相对人之间形成了复杂多面的关系。当然，这种关系是不是法律关系仍有探讨的必要，因为法律关系的形成必须以产生某种法律效果为目的。而我国的公产理论尚未完善，更不用说比较完善的公产保护法律法规了，所以存在着大量的法定外公产和预定公产这些公产与相对人之间的使用关系是一种什么样的性质，受何等法律救济的保护，都是有待深化的问题。另外还应当指出的是，我们认为公产理论的研究有利于保障相对人的权益。这种权益不仅包括合法权益，而且还包括了一些反射利益、事实上的利益等等，而后者从某种程度上可以视作是潜在的待上升的法定利益，关键在于学界对反射利益、事实上的利益的研究能否有所突破，这是前提。

第三，实现公产管理的法治化。

研究行政公产的前两个方面是从行政公产的使用关系而言的，也是主要的意义所在，似乎管理关系显得不太重要，这种现象如同行政法学中研究外部法律关系比内部法律关系更为重要一样。但在我国，由于没有一个健全的法律制度环境保证，公产管理存在重大的法外空间。因此，我们还必须研究行政公产的管理关系。这种管理关系中既有积极地要求达成公产目的的情形，又有消极地除去障碍的目的，这些目的的实现必须推进行政公产管理的法治化。比如公产范围的界别与认定、公产的新设、 改建或改良、公产的维持、修建、制作保管公产帐簿传册、公产邻接区域的公用限制、公产的必要公用负担特权、保全公产的结构及除去、防止障碍等措施，等等。这些有关于公产管理的内容也是行政公产的重要组成部分，对此部分的研究将大大有助于行政公产的法治化进程。

三、行政公产的概念和法律特征

（一）行政公产的概念

行政公产的概念是行政公产理论中的起始性问题。而对于概念的分析，一方面需要对其所包括的要素进行解析，这是概念的内核；另一方面不能忽视对其涉及范围的探讨，这是概念的延展度。行政公产的概念问题如同行政法学上其他理论一样仍然是众说纷坛。

公产（domaine public）一词最早出现于法国行政法学。法国的法律一般将行政主体的财产区别为公产与私产（domaineprivé）。因为两者适用规则不同，因而法国学者通常从两者比较的意义上把握公产的概念，法院在判决中根据财产的作用来区别公产与私产。19世纪时，法院认为只有供公众直接使用的私产，如交通大道、可通航的河流才是公产。20世纪初，奥里乌和狄骥提出除公众直接使用的财产外，供公务使用的财产也是公产。但是如何区分公产与私产仍然没有一个统一的标准。行政法院最初系用判例和学说才采取了一个较为明确和基本一致的标准。

德国行政法学上，公物（？ffentlicheSachen）制度与我国所讲的行政公产相类似。公物是指经由提供公用，直接用以达成特定公目的，适用行政法之特别规制，而受行政公权力支配的物。这些公物常常冠以公共设施（？ffentlicheEinvichtung）之名，以达成社会、文化和经济方面的目的。公物通常分为广义上的公物和狭义上的公物。广义上的公物指国家或自治团体直接间接供行政目的使用的物，法律上称为公产或官产，包括财政财产（亦称收入财产，Finangvermoengen，Fiskalgut， Werbendes Vermogen）、行政财产（或称公用物，Verwaltungvermangn Sache des ？ffentlichenDientes）、共用财产（或称公用物，Sachen im Gemeingebrauch）。狭义上的公物（Res Publica， ？ffentlicheSachen）则指上述行政财产和共用财产，不包括财政财产在内，这一点与法国的“公产”范围相当。但其同时还包括“广义公物以外的物”，如，私人土地划为要塞、租用私人房屋为办公处所等也属于公物范畴。23

日本在明治时代引入了德国的理论，日本学者一般认为，公物是指国家或者公共团体直接为了公共目的而提供使用的有体物。24学界将公物概念作最广义、广义和狭义的理解。最广义的公物概念是指国家或公共团体等行政主体直接或间接供公用或公共用的物，包括行政财产与财政财产。广义的公物概念则指直接供公用或公共用的物，即仅限于行政财产。狭义的公物概念则仅指直接供公共使用的公共用物。广义的公物概念是学界通说。

行政公产理论主要是由大陆法系的行政法学者最先阐述和发展起来的。在英美法系，如美国就没有概括性的公产（或公物）概念。美国虽也存在道路、河川、海岸等，但一般是由《天然资源法》、《水法》等单行法律个别调整的。这些物的管理，一般以英国普通法理论中发展起来的公共信托理论作为基础。25在英国，包括大片土地的大量财产现在都属于英国女王、其他的公共机关和公法人诸如全国煤炭委员会、英国铁路委员会、英国广播公司以及伦敦政府港务局均有自己的财产。英国由于不区分公私法，因此这些“公共机关的财产”实际上并未为财产法排除。但其使用仍须遵循不同于一般私产的规则。可见，英美法系国家并非没有行政公产和行政公产理论，而只是采取了不同于大陆法系的方式解释和处理而已。

在我国，行政公产仍然是一个学术意义上的概念，并非实定法上的用语。但我国的一些法律、法规却有许多有关行政公产的规定。如宪法、预算法、公路法、铁路法、土地管理法、煤炭法、电力法、邮政法、城市规划法、军事设施保护法、国有企业财产监督管理条例、企业国有资产产权登记管理办法等等。这些实定法为研究和分析我国的行政公产提供了丰富的制度基础。

在我国，行政公产是指由行政主体为了提供公用而所有或管领的财产。这一概念主要包含了三层意思：第一，行政公产必须供公共之目的；第二，行政公产必须由行政主体所有或者管理；第三，行政公产是一种财产。有关第一层和第二层的意思本文将在下一问题中专门论述。这里说明一下第三点。大陆法系国家中，只有法国学者将行政公产认为是一种财产，26德国和日本的学者一般将行政公产视为一种物。27这种差异并非是本质上的，而是解释方法上的差异，主要是由于两国学者关注的焦点不同。法国行政主体的财产分为公产与私产，从这个基础而言，就不再讨论私人所有的“公产”这样的问题。28而是从行政主体的所有权入手，进一步区分两种适用不同规则的财产。行政主体的公产前已略述。行政主体的私产则包括行政主体不供公众和公务使用而作为财政收入目的使用的财产，例如供收益用的房屋、土地、森林等。例外情况下某些供公众直接使用的财产、某些未经过专为公务目的特别加工而供公务使用的不动产和动产，如法国电力公司、煤气公司等公务法人用于工商业公务活动的财产、行政主体持有的股票、债券、享有的专利权、商标权、渔业权、矿业权等均属之。我国是社会主义的国家，我们也正经历一个所有权与经营权两权分离的历史时期，法国行政公产制度对公产与私产的分别基点是“行政主体的财产”。我国行政公产的范围实际上正相当于法国行政主体的财产。德日学者从“物”的角度去研究行政公产制度，视觉稍嫌狭窄，但也不乏对法国行政公产制度所涉及各方面同样具有的真知灼见。但“物”的研究角度不能满足我们对行政公产的研究，物是指人们能够支配的物质实体和自然力，物必须在事实上、法律上供法定主体占有、使用、收益和处分。考察国外的有关行政公产的制度和理论，实际上，关于物本身的研究已经远远不能适应现时代的变化。例如，法国在行政主体的财产中研究私产即是注意到了公产的财产属性，行政主体的私产主要在于增加财政收入而非实施公务，因此，“私产的经营管理活动与其说是实施公务的活动，毋宁认为更接近私有财产的管理行为。”29而在德国、日本，可以从行政公产中获取收益已经逐步获得认同。30所以，对于财产的研究本身就已囊括了对于物的研究。况且，从我国的理解以及实定法上关于“公共财 产”等的表述来看，行政公产作为一种财产来研究，所包含的范围更广，更有利于展开对行政公产的讨论。

（二）行政公产的法律特征

行政公产由于其重在行政公产的行政目标，所以其实现的方式可以是公法的方式（如公民子女的强制入学），也可以是私法的方式（如公民购票乘坐地铁）。行政公产就成为公法与私法的交合领域。行政公产所有权人（或管理权人）与公产使用权人之间形成何种法律关系，实端赖具体的、特别的法律规范。31行政公产的法律特征主要在于规整行政公产所具有的一些共通的特点，而有关行政公产内在的特质问题属于行政公产的特性。

总的说来，行政公产主要有以下法律特征：

1、行政公产须为行政主体所有或管理

行政公产必须是所有或管理的客体，即，行政公产或为所有权的客体，或为管理权的客体。第一，所有权的客体。行政公产可以作为行政主体所有权的客体与我们对行政主体的理解有关。原始的行政主体在我国有两种：国家和集体，这是我国的特点。例如宪法中规定的社会主义公有制即全民所有制和劳动群众集体所有制。我国并非实行权力分立（包括三权分立、中央与地方分权）的制度。因而，行政主体的形式不会出现西方国家所谓的国家与地方自治团体。在我国，原始的行政主体还不包括行政机关及其法律法规授权组织。我国宪法第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”第12条进一步规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家和集体的财产。”这是我国行政公产制度的宪法依据。以往的行政主体理论不研究国家和集体这样的原始行政主体，而只是研究衍生的行政主体-行政机关和被法律法规授权组织。事实上，从所有权角度很难理解一个行政机关如何会有行政公产的所有权，但把这个行政主体视作国家时，这个问题便获得解决了。我国的许多单行法律都确定了国家的所有权。因此，从所有权意义上讲行政公产时，是从其根源意义上来讲这个问题的。32第二，管理权的客体。行政主体的管理权一般并不由原始的行政主体-国家或集体来行使，而是由国家通过宪法和组织法设立的行政组织或由法律法规授权的组织来行使。这种管理权可以是行政性的管理权。例如公路管理机关对公路的维护与管理；也可以是经营性的管理权，例如铁路部门通过收取运输费用营利等等。管理权的行使主体与行政公产的使用者形成的是一种管理关系。行政公产是管理权的客体这一认识是对传统行政法行政公产理论的突破。传统的行政公产理论一般从探讨行政公产的公所有权或私所有权的问题，大抵均是从所有权入手论证。只是后来的观点才逐步将所有权与管理权分开论证，认为行政主体在将物提供公用时，需要拥有对该物的支配权，即需要有权利根据，该权利依据并不一定是所有权。33理解这点时要注意，这里只是称行政主体有所有权或者管理权，是一种选择关系。即使行政主体没有所有权，有管理权即满足此条件，不论此时所有者为行政主体还是私法地位上的人（自然人和法人）。后者的公产形态称私有公产或他有公产。

2、行政公产须由行政主体提供公用

即行政公产必须由行政主体来提供公用，民法意义上的私人即使将其所有之物提供公用也不是公产。比如民办高校、私人创设的博物馆、私人诊所等，虽然提供给公民使用，但它未经行政主体提供公用，并不受公共行政的支配，其仅仅是一种“事实上的公产”，而非“法律上的公产”。因为任何公产的设置必须有公共行政的意志蕴含其中，行政主体的提供公用本身就是公产成立的一个条件，行政主体尚无提供公用的意思表示或私人提供公用，均不能满足公产成立的条件，即使私人拥有的“物”，也必须经行政主体核可由行政主体提供公用才是行政公产。

3、行政公产必须供公用的目的

这是行政公产的核心要素，也是具有最根本意义的。行政公产作为行政主体实现行政目标的重要的行政手段，只有其提供公用才能实现。当然，提供公用的目的可由两种途径达致。一种是以财产的物的形态本身直接供公用，另一种是以财产的价值（如货币）形态间接供公用。以物的形态本身供公用的称作直接使用的行政公产，例如桥梁、道路、博物馆、医院的医疗设施、学校的教育设施等。直接使用的行政公产一般包括两大部分：公共使用公产和公务使用公产，此外在特别情况下，公有公共设施也包含其中。以财产的价值形态供公用的称作间接使用的行政公产，又称财政公产。例如国库的财政资金、有价证券、国有企业资产、铁路企业邮政企业的收入、以及国有的森林、矿藏、水源等等均属之。总而言之，无论此种公产是直接或间接地提供公用，都必须符合行政主体所要达到的行政目标。当然，这种“公用”可以是供公众使用，也可以是供行政主体自身使用。由于现代行政职能的复杂性，很难将此两种使用方式截然分开，即使是行政使用公产，也由于其最终目的也是提供行政服务而使两者的区别变得模糊起来。

4、行政公产须是独立的财产形态

行政公产理论上的财产形态包括价值形态的财政公产和实物形态的其他行政公产。财政公产为国家所有，故财产独立为题中之义。对于以物的形态存在的行政公产的独立却有其特殊意义。强调其独立性，主要是在概念上与公营造物相区别。公营造物是人与物的结合，不仅有物的要素，而且还需要有人的要素。例如公立学校不仅需要有教学器材、教学楼舍等物的存在形式，而且还需有学校管理部门、教师、学生等人的因素。所以公营造物并不是一种独立的物，而是人与物的结合。而行政公产则是去除了人的因素的独立的物的因素。

只有具备了上述法律特征的物，才是行政公产。

（三） 行政公产的特性

行政公产的特性问题是有关行政公产的内在特质问题，这种特性首先是基于对行政公产法律特征的分析。所以，这里的特性是属于对行政公产特征的内在的进一步分析。一般而言，行政公产的特性涉及到不融通性、民事上之强制的限制、不得限制物权、取得时效的限制、公用征收、相邻关系、行政公产设置管理的瑕疵损害赔偿的特殊性、公产的管理和使用关系等方面的讨论。下文仅就不融通性、民事强制执行标的的限制、不得限制物权、取得时效的限制、公用征收、相邻关系等六个方面进行阐述。

1、行政公产原则上不融通

不融通的特性在于法律规定行政公产不得在民事主体之间自由流通，即不得为交易的标的。民法学上，以物是否能够流通，能在何种范围内流通为标准可将物分为流通物、限制流通物和禁止流通物，34民法上的物是人们可支配和利用的物质财富，必须在事实上、法律上能够供民事主体占有、使用、收益和处分，而在行政公产领域，情况比较复杂。行政公产的本质属性在于其能提供公用，因此行政公产的所有权和管理权可分开讨论，重在行政主体对行政公产的管理（或称管领）权，只要公产能够提供公用，就不管行政公产的所有权归行政主体还是归私人（包括自然人、法人和其他组织）。所以，在不妨害行政公产按其性质为合于目的的使用的条件下，得允许私人转让其所有权。当然，这种情形在我国的实定法上仍较为鲜见。35我国实定法上，以公产不融通为原则，以融通为例外。例如我国《 担保法》第9条规定，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。第8条规定，国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。36该法第34条规定，下列财产可以抵押：……（三）抵押权人依法有权处分的国有的土地使用权、房屋和其他地上定着物；（四）抵押权人依法有权处分的国有机器、交通运输工具和其他财产；……。该法第37条规定，下列财产不得抵押：……（三）学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施；……。上述对融通性的讨论已不仅限于所有权的移转，而且还包含了对在公产上设定地上权或抵押权的讨论。对于前者，我国实定法上一般采肯定态度，江河湖海、军舰战机等均有公产之专属性，绝对不能让与；对于后者，实定法上采取了较为灵活的态度，应以实际规定分别研究。

2、公产原则上不得为强制执行标的

公产因原则上为不融通物，所以在供公用目的的范围内，不得为扣押、拍卖等强制执行行为。但是，正如公产不融通性是相对的一样，不得为强制执行标的也是相对而言的。公产的不融通并非绝对，它只是行政主体供行政公用或公共使用的结果，仅在能够达成其公用目的必要限度内限制其融通性。所以在融通性的必要限度内，应当承认其可为强制执行的标的亦为原则。所以，不能排除公产可以为强制执行标的情形。行政法学上的公产制度是以使用为最终目的的一门技术，只要特定的公产虽经转让、抵押、留置，仍未改变成不影响其公共用途者，均得允许。当然，正如不融通物有绝对不融通物和相对不融通物一样，不得为强制执行标的也须区别分析。一般而言，绝对不融通物应当绝对不得强制执行标的，如国家专有的物资、土地、矿藏、水流等，又称禁止融通物，相对不融通物是法律对融通之范围并非完全禁止，只是有一定限制物，如国有企业法人闲置的固定资产或关停并转需要转让给其他单位的资产等。我国台湾学者以为，公物之非国有者，在扣押拍卖取得所有权后，仍以之供公用为目的者，未尝不能强制执行。例如，县乡镇公法人所有公用物，因负债而执行拍卖，债权人取得后不变更其原来公用之目的，自非法所不许。至于他有公物，不过仍受公用之限制而已，并非不能强制执行。大陆法系的学者一般认为公产无论公有或私有，只要在不妨害公产目的范围内，均得为民法交易的标的，当然亦得强制执行。在我国，此种情形大部分发生在所有权与经营权两相分离的公产领域。如同我们在前部分所分析的，公产的转让不一定局限于其所有权的移转，也包括经营权的移转。例如公路是公共使用公产，其所有权属于行政主体（国家），但其经营却可能转由私方进行。当然，法律上很少找出这样的例证，并非由于其不存在或不值得讨论，只是由于我国法制不健全所致。国外学者研究行政公产注重其行政公共使用目的，所以视野也从由行政主体所有权观念转向了行政目的实现观念，只要能够实现行政目的，不追究其所有权之归属，经历的路程是“公所有权-私所有权”，仍不变其公共使用目的，摒弃了形式主义，而我国的情况大不相同，公路的所有权和经营权就能说明这一问题。公路作为公产，本应由国家投资兴建，但应财力考虑，“国家鼓励，引导国内外经济组织依法投资建设，经营公路，该法第4条第2款”。在建成之后，本着“收回投资回报”原则（公路法第60条）由投资方收费经营。而且，有偿转让公路收费权的公路，转让收费权合同约定的期限届满，收费权由出让方收回，而由国内外经济组织依照本法规定投资建成并经营的收费公路，约定的经营期限届满，该公路由国家无偿收回，由有关交通主管部门管理。（公路法第65条）。由此可见，即便有此鲜见的法律条文，也并不完全意味着“公所有权-私所有权”的移转，而只是国家为建设公路的一种权宜之计，最终仍将所有权完全收回。由此可见，我国的公产法律制度如何地不健全。在承认期转让法律性质的前提下，得出其可为强制执行标的则是自然的。

3、取得时效的限制

取得时效与消灭时效（又称诉讼时效）是时效制度的两个组成部分。取得时效是指无权利人以行使所有权或其他财产权利的意思，公然地、和平地继续占有他人的所有物，经过法律规定的一定期间，即依法取得其财产所有权或其他财产权的法律制度。法律之所以承认此项制度，乃在于维护因一定事实状态继续一定期间而建立的新的经济生活秩序，期能尽速确定当事人间的法律关系，并排除因岁月流逝而发生举证责任之困难。同时，使长期继续占有了有之物者，无论善意与否，均能取得其所有权，也具有促进物尽其用的社会功能。37取得时效的构成要件包括：占有人对动产和不动产的占有须为自主占有、和平占有及公然占有；占有之始须为善意、占有之标的物须为他人之物、须经过一定期间。关于公产是否适用取得时效制度，各国立法例并不一致。瑞士民法规定，须非无主土地及公物，乃得为取得时效的客体。日本学者鸠山在其所著《日本民法总论》中主张私人于所有权取得后，在未废止公用前，其公用仍然继续者，不妨认其！取得时效。38而美浓部达吉则认为不适用取得时效制度。法国人认为，取得时效对公产的危害，是行政主体在不知不觉的情况下丧失所有权，这是对公产的公共使用使命极大的妨碍，公产不能作为取得时效标的，只有行政机关的诉讼中能够主张，其他诉讼当事人不能主张。最高法院也认为行政机关不能抛弃公产禁止取得时效的利益。39在我国，取得时效制度并未建立。我国《民法通则》仅规定了消灭时效制度，而取得时效制度作为物权法制度的重要组成部分一直为学者所倡。当然，行政公产制度仍与一国经济制度有密切的联系。基于我国行政公产的现实景状，在行政公产领域不应当适用取得时效制度。所以，对占有人所占有的他人之物，并不包括行政公产。

4、公用征收的限制

公用征收是行政主体强制取得财产的重要方法，它是指行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补偿原则，以强制方式取得私人不动产的所有权或者其他物权的行政行为。公用征收制度的设立在于达到强迫私人转让不动产所有权以达到公用目的。公用征收实际是建设公产的一种手段，尤其是在政府进行公共工程建设公产时才使用公用征收。由于公产的设立与公用征收的目的均为公用，由此引发的问题便是公产能否适用公用征收制度。有些情况下，已现存的公产的目的与将实行公用征收的目的相悖。例如将某段公路“征用”以便修筑铁路通过。这时，实际上涉及的是公产设定用途的改变问题，而非真正的公用征收问题。也就是说，公用征收显示的是一定程度的外部，用途改变则是内部性的行为，两者并不相同。所以，一般而言，公产不适用征收只对私人所有的不动产进行，行政主体所有的不动产，应区别公产物体和私产物体，行政主体的公产不能作为公用征收对象，私产的地位和私人所有的财产一样。我国有关公用征收的法律制度尚不健全，对于公产是否适用征收制度亦几乎无法可据。现有法律中也有一些零星的规定，似乎也来排除对公产进行征收的可能性。40原则上，公产由于其所担负的公用使命，所以不适用公用征收制度。

5、相邻关系的限制

自罗马法以来，民法为调节相邻土地间的利用，设有相邻关系制度。 我国《民法通则》也规定了这一制度。

公产的相邻关系是指公产和私人不动产毗连而产生的法律关系。这种法律关系的内容主要由公产和私人不动产相互负担的义务组成。包括两个方面：（一）私人不动产为公产负担的义务包括民法上的相邻关系义务和行政法规定的行政役权。民法上的相邻关系并非完全适用民法之规定，而是必须在不妨碍公产的公共使用使命时才可适用。当然，行政主体可以采用比较灵活的方式，比如民事合同、行政合同等形式规定为公产利益而由私人不动产所有者所负担的义务。当然，公产相邻关系适用民法只是极少部分。绝大多数公产相邻关系适用民法只是极少部分。绝大多数公产相邻关系主要是行政法规定的行政役权（administrative servitutes）。行政役权是指由法律所规定的，为了公产利益而对毗连的不动产规定的特别义务，对行政主体而言则称为行政役权。这些特别义务既可以是作为的，也可以是不作为的。例如，我国《电力法》第52条和第53条的规定41、《公路法》第47条第1款等。42（二）公产为私人邻地不动产所负担的义务主要是公共道路对沿途不动产所有者或使用者所负担的某些义务，于私人称为道路便利权。所以行政主体承担的这种义务范围极窄，仅限于公共道路公产、海洋公产等。道路便利权的内容主要是：1.必要通行权。公共道路沿途的不动产使用者、所有者可以不需凭证进入公共道路。2.采光权。公共道路沿途不动产所有者或使用者，可向道路方向安置窗户以获取日光照耀。3、排水权。包括相邻自然排水关系与相邻人工排水关系。从行政法理上讲，行政机关的行政行为侵害私人道路便利权时，受害人可向法院。而当公共道路的公共使命结束之后，道路便利权便不复存在。原享受道路便利权的居民认为废除决定违法时，可依法向法院，如受有特别损害，可以请求行政主体赔偿。

上述五项内容即是行政公产的主要特性。可以看出，行政公产的特性并非一成不变的研究内容，而是随着实践不断深入的。当然，它也有一些原则性的认识，这是我们认识的基点。

四、

行政公产的表现形式

行政公产的表现形式是指行政公产通过哪些具体的形式来实现公用目的。行政公产的概念有广义、狭义和最狭义三种。广义的行政公产包括财政公产、公共公产、公务公产、特许使用公产、公有公共设施公产、法定外行政公产和预定公产等，狭义的行政公产包括公共公产、公务公产，特许使用公产、公有公共设施公产，最狭义的行政公产则只包括公共公产一种。本文采用广义的理解，以下分述之。

（一）财政公产

财政公产又称收入财产，是指行政主体所有的资金、物资及其他设备，可以作为行政经费或财源的财产。财政公产无论表现形式是原物还是代价，或者间接以财产的收益或孳息，凡是以供财政之用均属之。例如，国库现金及有价证券（货币、股票、债券）、税收、捐献、国有土地森林收益、国有企业的产品、专卖局、信托局、招商局的盈余，电信、邮政运输收入、特种基金等。这种公产并非直接提供公用，而是以其交易价值或收益力来间接提供公用。对于财政公产，学界一般认为以财产所有权而言，与私人为各私产所有权主体无益，故应适用私法的规定43.德国学者称财政公产（Finanzverm？gen，Fiskalgut， Werbendes Vermogen）为行政主体所有的可作为政费财源的金钱、物资及其他设备。与我国大类。法国学者则一般将财政财产作为行政主体的私产研究，这与其行政主体的概念正相关。法国学术界一般认为，行政主体中不属于公产部分的财产都是私产。一般包括：1、行政主体不供公众和公务使用而作为财政收入目的使用的有体财产；2、在例外情况下，某些供公众直接使命的财产，例如乡间小道，以及没有经过人为加工供公众散步休息的场所；3、国有电力公司，煤气公司等公务法人用于工商公务活动的财产；4、除上述有体财产外，还包括一些无体财产。主要有行政主体参加合营企业的股份，行政主体持有的股票、债券、享有的专利权、商标权、渔业权、矿业权等。44我国台湾地区学者则依据其国有财产法第4条的规定，国有财产可以分为公用财产和非公用财产。公用财产中包括公务用财产、公共用财产、事业用财产。而非公用财产相当于财政公产的概念，此外还有事业用财产中国营企业的股份亦属之。45可见财政公产的概念内涵受制于各个国家和地区不同的社会制度。我国的财政公产制目前不健全，只有一些零散的规定。46

（二）公共公产

公共公产是指直接以维持和增进社会公共福利为目的而供一般公众共同使用的公产。这种公产无须特别的许可。公共公产是行政法学将个别公产制度凝炼为一般公产原理的重要途径。我国关于公共公产的制度是比较多的，但是从行政法理念上去观察，详述的却极为鲜见。这主要是由于我国行政法学发展的后进状态所决定的，对于公民的服务远未引起注意。47公共公产所涉及的范围很广。例如，公路、广场、海滩、水道等，分别依其性质而供公众交通或游泳之用。公共公产一般须在使用内容上有明确的规定，如果公众遵守，则该道路为公共公产的一般使用，并不需特别之许可。反之，需有特别的许可才可使用。48当然，公共公产的范围除了其本身之外，还包括其附属物。法律对于这些附属物体均适用公共公产本身的规定。例如，日本道路法、河川法上就有关于公共公产附属物的规定。我国个别法律有类似的规定，49随着现代行政法治的发展，有些原本不是公共公产的公产进入了公共公产领域，便如行政主体保管的公文书，一方面是行政公务使用公产，但在信息公开制度下，从所有人都可以利用的意义上，和公共图书馆的图书一样，亦可称为公共公产。50当然，各国对公共公产的理解是不同的，法国行政法称公共公产为公众直接使用公产（或称共用公产），是指公众直接利用公产本身而言，通常与公务用公产（公用公产）相区别。51而且，和公产接触的物体亦被视为公产。52德国行政法学上与我国公共公产对应的概念是公共使用公物（？ffentlicheSachen im Gemeingebrauch），亦称公共用物，指直接供一般公众依规定使用无须特别许可的公物。53日本行政法学上与公共公产对应的概念是公共用物，指提供于公众之用的物。54我国台湾地区学者的观点与日本学者大体类似。55我国关于公共公产的内容一般重于公共公产所有者（或管理者）的管理支配权，殊少规定公产使用者的权利，因此这类法律还不是公产法的完善形态。只有对公共公产的使用法律关系、救济权利等进行完备的规定时，我们才能说公共公产的利用“有法可依”了。公共公产的使用是给付行政的重要表现，也是本书研究行政公产的主要内容之一。

（三）公务公产

公务公产是指直接供行政主体本身执行其行政任务，并由行政公务人员自行利用的公产。例如，政府办公大楼、办公物品和设备均是。公务公产的直接目的在于供行政内部使用，因此一般情况下对于私人并无公产的使用权。此种公产由于其只是供行政主体维持其行政功能，故称为行政财产（Verwaltyngsverm？gen），是以物的本身提供公用，并非以其价值来提供公用。若以价值提供公用则成为财政公产（Finanaverm？gen），如企业国家控股部分、行政机关办公费用，财政支出费用等。公务公产有时与公共公产不易区别，有时还容易发生重合、混淆。如高速公路运输管理机关以其管理和运用的行政手段中，仅高速公路路面为公共公产，其余的办公处所、办公器材则属于公务公产。随着行政公开潮流的发展，对于原属于行政主体内部事务的事项已逐步成为私人利用权的部分内容，但范围很窄。公务公产一般可以分为以下三种：一是职务性公务公产。如警械、警服、军事基地、军用品等。二是行政办公用公务公产，如办公室、办公用品。三是构成行政公务公产 的基本物料，如办公大楼，学校校舍等均是。公务公产一般不能作为交易的标的，除非已废止公用，如废弃的公务车辆、行政机关废弃之办公处所才可交易。这时标的已不具有公产之品格。就国外的研究而言，法国有公务用公产（公用公产）概念，法国公务用公产必须具备一个条件，即这个财产根据自然的性质或者经过人为的加工后，专门地对公产的区别适用了不同的标准，因为在许多情况下难以分辨。就其使用目的、主体而言与我国的公务公产概念大不相同，因为法国的公务用公产比我国公务公产概念范围要广得多。其公产使用体中既有行政机关本身使用，还包括私人、公务特许享有人使用等。56日本行政法学中，与我们公务公产类似的概念是公用物，是直接提供于国家政府机关和地方公共团体政府机关使用的物，大藏省及县政府的建筑物及其占他57.德国学者认为公用物（sachen des ？ffentlichenDienstes）是以国家或公共团体等行政主体本身使用的物。例如行政机关的用地、公关学校的校舍、用地、职员宿舍等。我国台湾地区学者一般承袭德日理论，所见略同。58我国大陆学者一般对公务公产未予重视，立法无相应创见，实际上，政府管理的公产其重要性可以想见，对其进行法律化规整也应逐步提上议事日程。59

（四）公有公共设施公产

公有公共设施公产是指行政主体所有的，并由行政主体本身或另设其他法人管理的以实现公用目的公产。这种公产与前述之公共公产、公务公产并非是隔离关系，而是相互之间有重合的。之所以将公共设施公产单列研究，主要是由于我国公有公共设施范围很广，这种公产的公用使命因不同的设施而有不同。由于其独特的使命、直接供公众使用，因而更有可能对相对人（或公产使用人）造成损害。对于损害的救济是行政法学是一直讨论和关注的问题。60公有公共设施公产与前述公产不同。财政公产是间接地、从价值方面提供公用的公产。公务公产一般由行政主体本身使用和管理。因此这两种公产与公有公共设施公产较易区别。公有公共设施公产与公共公产的重合部位较多。可以说，公有公共设施是公共公产的一部分。公共公产中包含的自然公产中的河流、山川、海洋均不属于公有公共设施公产，这可以表现为楼宇、桥梁、高速公路、车站等具体形式。其次这种公产的使用，既可以是直接地利用，61也可以是间接地利用。62公有公共设施公产按照使用目的分，可以分为：文教性公有公共设施，如学校、图书馆、博物馆等；民俗性公营造物，如故宫博物院、纪念堂等；保育性公有公共设施，如医院、幼儿园、养老院；供应性公有公共设施，如铁路、邮局、自来水厂、民用机场、港口等；清理性公有公共设施，如垃圾处理厂、屠宰场、公共基地等。公有公共设施公产涉及到的法律问题有：一是此种公产是否包括一部分公务公产？我国台湾学者在关于国家赔偿的讨论中，基于维护相对人权益的立场，一般承认包括公务公产。63大陆学者尚无类似的讨论。二是此种公产是否必须“公有”？我国台湾学者翁岳生教授公有公共设施应非专指国家或其他公法人所有，重点在于“供公共使用”或“供公务使用”。64这些观点都有助于研究的深入。

公有公共设施同行政法学上一直讨论的公营造物（？ffentlich-rechtlicheAnstalt）相关。公营造物的概念由德国行政法学者Otto Mayer创建，指公行政主体所控制，持续用以达成特定公目的之物以及人之手段之整体。即营造物包括人的因素和物的因素，而公有公共设施一般以实体物的形式出现。近来，日本学者倾向于用公共设施代替营造物。65而台湾学者对营造物的称谓则提出了质疑。66我国大陆学者较易接受公有公共设施公产的用语，对公营造物只在作比较研究时才被提及。

（五）预定公产

预定公产并非依使用目的而进行的区分，而是依公产是否已具备实体形态而确立的概念。67通常一项公产的成立，一般需要具备实体要件与意思要件（含事实上提供公用）。如果公产尚未具备实体要素，而仅具有指定的公用目的的意思要素的话，称为预定公产。预定公产虽在外形上仍不具备公产使用的实体，然而却已处于公产成立的初始阶段。这种初始阶段的公产虽未现时提供公共使用，但由于其指向将来的公共使用目的，因而准用公产的规定。

预定公产一般是公产的所有者或管理者依照法律的规定，决定将来可能成为公产的物（一般不包括自然公产）的范围内成立。预定公产一般在行政规划、公共设施建设等领域大量存在。例如，我国《防洪法》第16条规定，防洪规划确定的河道整治计划用地和规划建设的堤防用地范围内的土地，经土地管理部门和水行政主管部门会同有关地区核定，报经县级以上人民政府按照国务院规定的权限批准后，可以划定为规划保留区。防洪规划确定的扩大或者开辟的人工排洪道用地范围内的土地，经省级以上人民政府土地管理部门和水行政主管部门会同有关部门、有关地区核定，报省级以上人民政府按照国务院规定的权限批准后，可以划定为规划保留区。再有如移民计划中的工程保留地（如三峡库区）等均属此类。日本学者通常认为，预定公物的概念是以作为制定法的公物管理法为前提的，公园预定地、河川预定地、道路预定地皆是其例。可见，预定公产一般需有法律或行政法规的规定才可预设。

预定公产设立之后，往往对公产管理人的权利有所限制，即公产经理人在最终取得所有权或管理权之前，一般受公用限制，限制其权利的行使。例如，我国《城市规划法》第32条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程许可证件。日本《道路法》、《河川法》也对此种公用限制有所规定。一般而言，对公用限制而产生的损失应当采取补救措施或者予以补偿。68由于预定公产是一种供将来使用的公产，因此也不排除其在最终获得公共使用之前仍可有不妨碍其目的的现时使用。例如，我国台湾地区《都市计划法》第48条至第51条分别规定了公共设施保留地的取得、补偿、取得期限、使用限制。第51条规定了公共设施保留地在第50条取得期限内具体而言，应指的是公共设施保留地至取得权原前的期间，不得妨碍其指定目的的使用，但可以继续为原来的使用或改为妨碍目的较轻的使用。

（六）法定外公产

法定外公产也不是按照公产使用目的的进行的分类，而是按照公产是否为法律规制所确定的概念。法定外公产从用途上来讲，可能是财政公产，可能是公共公产，还可能是公务公产。就法定外的财政公产而言，行政主体（例如行政机关）获得的财政拨款可能难以维继进其运行，因而存在着法律规制范围之外的财政公产，这部分财政公产虽未为实体法所规制，但却应是行政法学应当关注的重大问题。再如法定外公共公产，法定外公共公产一般是指虽在事实上提供公共使用但却并未为法律所规定的公共公产。69这种公产在实践中也大量存在。如我国《公路法》规定了公路可分为国道、省道、县道和乡道，按技术等有分为高速公路、一级公路、二级公路和四级公路。此外，还有一些“援用公路”-专用公路。当然，公路在其性质上并非先天如此分类，而是经过正式的程序（如技术检验）后才被赋予了法律地位的。70如无此程序，其实际形态虽为公路，也不适用《公路法》。并且，即使法确定了其公路地位，也不一定全为公路法所规制。71对于法定外的公务公产来说，法律无实际规制的情形也是大量存在的。如政府多方筹集资金兴建了政府大楼，而对于政府大楼的法律地位、公务用途一般并无法律的规定。这主要是由于我国仍然将此类公产视作与法律无关之物，或者认为法律规定此类公产并无实际效用。 司法国家的理念认为行政事项关于人民利益者，即可获得公平公开的裁断。我国的司法机关所能干涉的行政事项是法定内有限审查。也就是说，法定公产的裁判已属不易，法定外公产的监督更难于实际操作。所以，我国学界对于法定外公产应当集中讨论，行政事务中许多不公平就产生于这些法律未规定、司法不敢管的氛围中。

以上是对行政公产分类和表现形式的集中阐述。由于我国对公产研究几乎没有理论积淀，所以，本书采取的是一种点击式的阐释，只是对将来研究打一个基础，更具解释力的成果端赖后来的研究。

注释：

1 行政手段系统由若干行政手段组成，但在学术界对于行政手段的理解也并不一致。王名扬先生在其所著的《法国行政法》一书中认为，行政手段包括法律手段（主要指行政处理）、人的手段和物的手段，公产即为物的手段。参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第301页。而德国、日本等大陆法系国家的学者一般认为行政手段系统由人的手段和物的手段两部分构成，前者为公务员，后者则指公物制度。见[日]盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第740-741页；陈新民著：《行政法学总论》，第335页；陈敏著：《行政法总论》，三民书局1998年版，第840页。

2 在现有的教材中，仅见的论述是姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（北京大学出版社，高等教育出版社1999年版）第21页在论述行政组织法的规范和制度时谈到第四类行政组织法为“调整行政设施、国有资产等公物的公物法”，但也仅此一句提示性论述而已。

3 我国学者通常认为，公法包括宪法、行政法、刑法、诉讼法等法律部门。大陆法系学者则一般认为公法（？ffentiches Recht）仅指宪法与行政法。参见翁岳生：《论行政处分之概念》，载于《行政法与现代法治国家》，1982年6月版，第23页。

4 相关内容参见王名扬著《法国行政法》（中国政法大学出版社1988年版）第24-31页。值得注意的是，法国公私法划分理论旨在解决法院的管辖问题，有学者指出，法国的公法（行政法）实际上十分脆弱，行政法与刑法一样，归根到底在很大程度上由政府部门决定实施或不实施。而此种公私法的区分的理由是基于统治者与被统治者之间有着与被人间关系不在同一天平上的特殊利益，另一个基点则是，强制私人尊重法比较容易，国家可以在此可起到举足轻重的仲裁人作用，而强制国家尊重法比较不易，因而这种区分实际难以实现。（参见[法]勒内。达维德著：《当代主要法律体系》，漆竹生译，上海译文出版社1984年版，第74-77页。）

5 此种学说为最早区别公私法的学说。罗马法学家乌尔比安（Ulpiauns）最早创设，认为凡规定罗马国事的法律为公法，规定关于新学的法律则为私法。

6 此种学说被认为是古典行政法中的传统分类。又称“意思说”或“权力关系说”，主张者有Laband等人。认为公法的特色就在于其为统治服从关系，而私法的特别则在于对等者之间的关系。此说对于国家与人民的法律地位的说明有部分真理性，但却无法说明在私法中也有权力服从关系（监护）、在公法中亦有权利义务平等关系（如行政契约），更无法说明在行政法中探讨的事实行为以及特别法律规定的对不当得利的返还请求权等情况。转引自林纪东前揭书第24页。

7 德国学者耶利内克（G.Jellinek）和L？ning均持此说。转引自涂怀莹前揭书第10页；吴庚著：《行政法之理论与实用》，三民书局增订版，第28页。

8 此说为德国学者沃尔夫（H.J.Wolff）所创，又称“特别法规说”和“归属说”，转引自吴庚前揭书第28页，主体说并未注意到法律归属主体的实质意义，而仅仅是从形式上进行了考察，事实上公权力主体（例如行政机关）可以作私法性质的行为，而私人亦可能因法律规定而成为行政主体。

9 [奥]凯尔森著：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第230-231页。

10 陈敏著：《行政法总论》，台湾三民书局1998年版，第584页。

11 [日]盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第24-27页。

12 前注第22页。

13 20世纪初，持否定说的学者主要是莱昂。狄骥和G.热兹，两人均为法国的实证主义法学家。他们所持的否定理由是，公产所有权理论实际上是把民法上所有权的概念移转到行政法中，这种移转既无正当理由，也无必要。行政主体对于公产的地位，完全可以用公共使用观念和财产目的观念（partimonine-but）来说明，“所有权已不再是个人的主体权利，而趋向于成为动产及不动产持有者的社会职能。”狄骥和热兹否定公产所有所有权理论，是基于其实证主义倾向，实证主义理论取消了传统法学中的权利观念和法人观念，因而也不可能有公产所有权观念。见[法]莱昂。狄骥著《宪法学教程》辽海出版社/春风文艺出版社1999年版，第237-240页；[法]莱翁（昂）。狄骥著《宪法论（第一卷）》，钱克新译，商务印书馆1959年版，第424-430页；王名扬著《法国行政法》，中国政法大学1988年版，第311-316页。

14 20世纪初期，首先提出公产所有权概念的学者是M.奥里乌（MauriceHauriou），以后大多数学者以及法院判例接受了他的观点。见[法]莫里斯。奥里乌著：《行政法与立法精要》，龚觅等译，辽海出版社/春风文艺出版社1999年版，第845-847页。

15 王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第315-316页。

16 [日]盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第761页。

17 [日]盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第762页。

18 转引自盐野宏前揭书，第761页。

19 参见[法]莱翁·狄骥著：《宪法论》，钱克新译，商务印书馆1959年版，第2版序言；第72-73页；第77页；第153-155页；第469页。

20 转引自陈新民著：《公法学札记》，台湾三民书局1993年版，第68页。

21 陈新民：《“服务行政”及“生存照顾”概念的原始面貌》，收录于其所著《公法学札记》，第55-108页。

22 参见[日]室井力主编：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第399页相关内容。此外，日本学者盐野宏、田村悦一也有类似论证。

23 H？felin/Müller， Grundriss des Allgemeines Verwaltungsrecht，1990.S. 304.转引自涂怀莹：《行政法原理》第459－460页；陈新民：《行政法学总论》第335页；陈敏：《行政法总论》第840页。

24 [日]盐野宏：《行政法》，第742页。

25 在美国法中，也有Publicdomain的概念，但它一般指公有地、国有地的全部。在狭义的则指能够进行由政府向民间出售等处分的公有地，这是与法国法上的内容是不相同的。

26 法国学者一般认为，行政主体的财产包括两个部分，即公产和私产。公产是受行政法支配和行政法院管辖的财产，但公产不是在性质上不能私有的财产，也不是不能作为行政主体产生收益的财产。公私财产划分的基点仍是在财产范畴中的争论。例如，学者雷沙拉认为，公产是所有权标的，因此是一种普通的财产。从所有权的角度出发，行政主体拥有的只是私产，将事物的用途设定为公用对所有权不会产生任何影响，这些被设定用途的财产只不过是处于使用部门的监管中而已。奥里乌则认为，如果说公产是所有权标的，那么这种所有权，尽管具有财产属性，却不得保留私产的全部特点。参见王名扬：《法国行政法》第301页、第356页；[法]莫里斯。奥里乌：《行政法与公法精要》，第845页、第987页的相关内容。法国学者从财产的角度分析公产和私产对我国行政法学具有重大的启示作用，下文论及。

27 德日学者一般从“物”的角度去论述“公物”制度，所以在分析公物时，首先用民法上“物”的概念，观点去展开论述，较多地体现了首先从“私”的角度去看待“公物”的理念。

28 王名扬：《法国行政法》，第309页。

29 王名扬：《法国行政法》，第358-359页。

30 例如，盐野宏认为，由于公用物都是《国有财产法》或者《自治法》上的行政财产，所以管理者“在不妨碍其用途或目的限度内，可以许可其使用（或者收益）”。使用费的征收，不论是目的外还是目的内，都是可能的。参见[日]盐野宏：《行政法》，第778-779页。

31 我国《邮政法》规定邮政企业是全民所有制的经营邮政业务（第3条）。邮政企业应当为用户提供迅速、准确、安全、方便的邮政服务（第6条）。这就是说，邮政业务是国家赋予邮政企业的一种法定行政职责，所以“邮政企业及其分支机构不得擅自停办国务院邮政主管部门和地区邮政管理机构规定的必经办理的邮政业务。”（第13条）。邮政企业应当在方便群众的地方设置分支机构、邮亭、报刊亭、邮筒等设施，或者进行流动服务，在较大的车站、港口和宾馆内，应当设有办理邮政业务的场所（第11条），在实践中，有些关于邮政业务的纠纷已经通过行政诉讼途径解决。但同样作为邮政行政公产使用人的用户因给据邮件丢失、损毁、内件短少的情况下，对邮政企业的损失赔偿有争议的，可以向人民法院提起民事诉讼。

32 也有学者认为，法律上规定归行政主体“所有”，其实并非真正意义上的“所有权”，而只是排斥了私法上的所有权而已，以防止国家、集体所有的公产遭到侵犯。

33 [日]盐野宏著：《行政法》，第751页。

34 参见张俊浩主编：《民法学原理》，中国政法大学出版社1995年版，第302页。

35 但在国外，此类规定却可经常见到，这主要是我国与西方国家的政治制度不同所致。例如，日本《国有财产法》第4条则规定国有财产中，公用或共用财产，不得让与他人，或于其上设定私权。至于他有公物的所有权人，在有害于公用的目的范围内，也不能行使其私权，在不妨害公用目的下，也可以自由转让或设定抵押权，而转让人仍须将其物继续供诸公用。此外，日本《道路法》第4条、《文化财产保护法》第2条、第3条均明文规定虽承认所有权的移转，但得以公用限制。转引自涂怀莹前揭书《行政法原理》第462-463页。

36 该法第8条、第9条虽然规定的是“保证人”的资格限制，实际上包含了对公产的原则不融通性和例外融通性的规定。

37 王泽鉴著：《民法物权》，台北1992年初版，第155页。

38涂怀莹著：《行政法原理》，五南图书出版公司1987年版，第463页。

39参见王名扬著：《法国行政法》，第336页，第337页的相关内容。

40 例如我国《土地管理法》第2条第1款规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，第4款又规定，国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。这里采取了对全民所有和集体所有土地区别对待的态度，只规定了对于集体所有的这部分公产可以征用。

41 《电力法》第52条规定，任何单位和个人不得危害发电设施、变电设施和电力线路设施及有关辅助设施。第53条第2款规定，任何单位和个人不得在依法划定的电力设施保护区内修建可能危及电力设施安全的建筑物、构筑物，不得种植可能危及电力设施安全的植物，不得堆放可能危及电力设施安全的物品。此外，国务院1987年9月15日的《电力设施保护条例》更为详细地规定了对电力设施这种公产的保护。

42 《公路法》第47条第2款规定：“在大中型公路，隧道上方和洞中外100米范围内，不得挖砂、采石、取土、倒废弃物，不得进行爆破作业及其他危及公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安全的活动。”

43 参见管欧：《中国行政法总论》第372页；涂怀莹：《行政法原理》第459-460页。二学者还认为此种公产的争执适用民诉程序，并得为强制执行的客体。而在其公法关系上，如管理、经营、使用、处分等，属于财务行政范围，通常在部门行政法中研究。

44 王名扬：《法国行政法》第356-357页。法国学者讨论私产的法律性质，认为行政主体的私产属于一般的财产范畴，和私人的财产一样受私法的支配，关于私产管理的诉讼由普通法院管辖，这是原则。

45 陈敏：《行政法总论》，第840-840页。

46 我国《预算法》第19条规定了预算收入和预算支出。

47 我们可以从许多法律的规定中透视出这一点，比如《铁路法》中大量的条文就是禁止性的规定，如第47-52条。与此形成鲜明对比的则是对铁路使用人权利的漠视，通观全部条文，其语气以“铁路运输企业”第一人称为主。

48 例如我国《公路法》第48条规定。

49 例如我国《公路法》第7条和第52条的规定。

50 参见[日]盐野宏：《行政法》第752页。

51 王名扬：《法国行政法》第307页，王名扬先生举例说，道路的通行是公众直接利用公产本身，铁路的旅行是公众利用铁路管理机关所提供的服务，前者属于共用公产，后者属于公务用公产。

52 这种接触物有两种情形：一种是不可分割的补充物，例如公路下层的底土和上层的高空在合理的深度和高度内成为公产；另一种是有益的附属物，即对公产使用起有益补充作用的公产。例如，公路两侧的里程碑、指示标志、街灯等。参见前注书第308-309页。

53 转引自陈敏：《行政法总论》，第850页。

54 参见[日]盐野宏：《行政法》，第753页。

55 见涂怀莹：《行政法原理》，第460页；管欧：《中国行政法总论》，第374页；马君硕：《中国行政法总论》，第150页。

56 参见王名扬：《法国行政法》，第307页，第341-342页。

57 盐野宏：《行政法》，第752页。

58 见涂怀莹：《行政法原理》，第460页；管欧：《中国行政法总论》，：第347页；马君硕：《中国行政法总论》，第150页。

59 日本学者盐野宏认为，这类公产通说和判例都认为不需要有法律依据，这也可以看作是基于该规范的名义人基本上是内部关系，即基于部分性秩序法理而成立的。但在我看来，我国的法律对于这部分公产不是规定太多，而是规定太少，纳入法治化轨道的太少，亟需有效规整。

60 学界在《国家赔偿法》制定之初，曾 经将公有公共设施的赔偿列入行政赔偿范围，后由于考虑到这种公产范围过广，财政恐不堪负等因素，未规定下来。实践中此类案件按照民事赔偿方式处理。例如震惊全国的重庆綦江虹桥案中，法院的观点是不适用国家赔偿法。原因是“行政赔偿针对的是国家机关的具体行政行为。”（见《人民法院报》2001年23日报道），这说明我国对虹桥这样典型的公产对公民造成损害的性质认识并不清楚，所以将此类公产损害纳入赔偿范围已势在必行。

61 例如，我国《体育法》第46条规定，公共体育设施应当向社会开放，方便群众开展体育活动，对学生、老年人、残疾人实行优惠办法。提高体育设施的利用率。任何组织和个人不得侵占、破坏公共体育设施。《邮政法》第11条规定了邮政企业应当在方便群众的地方设置分支机构。邮亭、报刊亭、邮筒等设施，城市居民楼应当设置住户接收邮件的信报箱，在较大的车站、机场、港口和宾馆内，应当设有办理邮政业务的场所。第38条则规则了对“故意损毁邮筒等邮政公用设施”的行政处罚，等等。

62 除上例中直接利用的公有公共设施公产外，还有一些间接利用的公有公共设施生产，之所以称间接利用，是因为这种利用是间接地保护公共利益。例如军事设施、监狱等。我国已有此类法律的规定。如《军事设施保护法》第2条。

63 参见翁岳生《行政法与国家赔偿法》，载所属各机关公务员国家赔偿法讲习师资研究班研习资料。

64 同前注。

65 参见[日]原龙之助：《公物营造物法》，载《法律学全集》13-II，有斐阁，1984年11月第361页，田中二郎《新版行政法（中）》，弘文阁，1985年2月第325页，杉村章三郎《行政法要义》，有斐阁，1977年4月，第11页等。

66 如陈敏认为，公营造物的译语，在中文语意上，不仅不明白其营造者为何，且见“物”不见“人”，并不妥当，不若改为“公事业”、“公务事业”、“目的事业”、“公事业机构”、“公法事业机构”等。参见陈敏前揭书第818页，此外，廖义男在其《国家赔偿法》120页认为，应采用“公法上事业机构”语。陈新民则采用了“公共机构”的用语，并区别了公共机构与“公共机构使用的公物”的差异。参见陈新民：《行政法总论》第339页。

67 日本学者盐野宏认为，预定公物是指尚未成为公物，但预定将成为公物，对其管理处分预以公共规制的物。在这种意义上并不是公物的分类，参见盐野宏：《行政法》，第755页。

68 我国法律对补救、补偿鲜有规定，类似的规定只有一些因工程建设引起损害、不利影响、严重影响而须采取补救措施、补偿规定。如我国《水法》第18条关于修建拦河闸坝对渔业资源有严重影响，第19条关于扩建、改建工程损害原有工程的补偿。第20条兴建工程对原有灌溉用水、供水水源、航道水量有不利影响的规定。笔者认为，预定公产的限制公用引起的损害也应由法律明确规定下来。

69 值得注意的是，德国行政法学上还有事实上的公物（tats？chliche ？ffentliche Sachen）的概念，但它仅止私人所有财产。例如私立博物馆、私立医院及私有森林公园等，虽供给公众使用，而未经公行政以公权力提供公用，不受行政的公权力支配。（参见陈敏：《行政法学总论》，第841页）。与我们这里讲的法定外公共公产仍有相当区别。

第7篇：公共管理与私人管理的区别范文

一、小型农田水利设施管理市场化趋势

本研究把新中国成立后的60年粗略分为3个时期。时期指1949—1970年代，分田到户指1980到1990年代，税费改革取消两工指2000年以后。调研村这三个阶段产权情况的统计数字显示调研村产权和经营管理主体的变迁经历了多元化和非公有的趋势：(1)产权形式存在多样化的趋势。(2)非公有产权比例提高。(3)税费改革后出现了产权不明的情况。税费改革后基层的经费减少，一些农村地区将小型农田水利设施的管理推向市场，导致维护资金没有着落，出现了产权不明的情况，见下表。这三个阶段的管理经营主体从统计数字看，与这三个阶段产权形式的趋势相似：(1)管理经营主体存在多样化的趋势。时期绝大多数为村集体管理和生产小组管理，分田到户阶段出现了联户管理，税费改革后又出现了农民用水户协会管理。(2)非集体的管理主体比例提高。(3)同一种产权形式出现了不同的经营管理模式。税费改革后，同是村集体产权，但是除了大部分由村集体经营管理外，还存在经营管理权下放到生产小组、村民个人和农民用水户协会的情况。在管理推向市场的情况下，税费改革后基层经费有限，小型农田水利设施的管理维护资金的负担，促使了管理权的下放，这是市场化改革中有利于设施管理的方面。但是调研发现部分地区市场化改革中出现的私人管理的模式存在较多问题。

二、市场化改革中私人管理出现的问题

目前，小型农田水利设施市场化改革中私人管理模式比较常见，有研究对北方6省的调查显示，1995年到2004年个体产权机井所占的比例从42％上升到70J。但是调研发现市场化改革出现的私人管理模式问题较多。胡继连(2000)指出农田水利产业具有明显的自然垄断特性，处于垄断地位的水利经营者，往往存有提高价格谋取暴利的心理和行为倾向J。李燕琼(2003)的研究中也提到，小型农田水利设施灌溉制度市场化改革后，可能出现追究利润故意不及时供水或哄抬水价的情况p。此次调研发现，承包是比较常见的私人管理模式，但是由于承包人往往只追求利益，而且权利、义务关系没有明确，因此在一些地方承包后出现群众的利益受影响的情况。水井承包后，水价和配水都由承包人控制，出现了灌溉高峰期供水紧张时提价和供水秩序混乱的情况。新疆S灌区有农业生产用井575眼，但是其中只有20眼是灌区供水单位所有，其他水井为村集体所有，或已经被私人买断。所有水井中约80％为短期的私人承包，承包期限为2—3年。在用水紧张时，私人承包的井就存在水价高涨的风险。据该地区供水单位反映，供水紧张时，经常有因井水供水水价高而上访的农户，该地区供水单位也试图给每眼井按照铭牌的功率定价，但是实践中并没有得到执行。

三、公有产权和集体管理方式的优势

除水价和用水秩序以外，还有研究表明，小型农田水利设施私人化以后，其他农户不愿再承担沟渠疏通的任务，而私人又无力独自完成此项任务，导致一些农田得不到灌溉]。本研究比较了公有产权和村民个人产权的设施运行管护情况，发现从设施运行和设施管护的及时性来看，公有产权明显优于村民个人产权。公有产权设施运行良好和管护及时的比例分别为39．1％和56．5％，村民个人所有的设施运行良好和管护及时的比例分别为14．3％和28．6％。以下是按照管理模式分类询问农户对小型农田水利设施维修是否满意的评价。调研发现，农户对于小型农田水利设施维修的满意度评价方面，对村民个人承包的设施维修不满意的比例最高达到42．1％，而集体管理模式对于维修及时性不满意的比例相对较低，分别为24．8％和30％。

四、私人管理模式的改进

为解决或缓解公共物品供给和运行管理中的问题，1990年代在英国首先出现了公私合营模式：由公共部门与私有部门，旨在分担公共设施建设和公共服务中所存在的风险和收益的合作管理模式10]。由于以上私人管理模式存在的问题，小型农田水利设施的管理在实践中出现了农民用水户协会和私人混合的管理模式。将设施经营管理的权利进行了分割，在农作物的关键灌水期由农民用水户协会统一管理，其他时间可以私人自主经营。新疆新疆维吾尔自治区S村共有60口水井，其中农民用水户协会所有的只有5个，其他水井在协会成立前已经由私人买断。私人管理水井价格提高和灌水秩序混乱，导致村民经常上访。为了缓解私人管理水井出现的矛盾，s村成立了农民用水户协会，在用水紧张时期统一供水价格、统一调配井水，避免因用水紧张而水价暴涨，保障农户灌溉用水，在用水不紧张的时候水井仍然由私人经营管理。最初承包户不同意用水紧张时统一供水价格，但是如果不接受统一的价格，村里不让开井，开了井也不让水走渠道，因此承包户只能接受。5—7月用水紧张时由协会统一配水，协会统一定价，千瓦小时5毛钱(1度电5毛)，由私人开井，协会安排配水员配水。S村村书记兼任农民用水户协会会长，水管员由村干部兼任的有3个。村书记在村里任村长近30年，权威性高。此外，还有水塘水资源由农民用水户协会的用水小组统一调配，维修由用水小组统一组织，水塘承包给个人经营的案例。在湖南省N村的一个生产小组，有4O户农户，3个堰塘，堰塘面积一共1O亩。3个堰塘都是小组所有，承包给村民养鱼，承包费作为小组收入。3个塘的灌溉放水、巡视统一由农民用水户协会的用水小组派人管理。堰塘的维修由小组长组织农户有偿出工。这种协会管理和个人承包经营结合起来的管理模式既避免了承包户养鱼与其他农户灌溉用水的矛盾，又通过承包经营的承包费补贴了维修的费用和劳动力。

第8篇：公共管理与私人管理的区别范文

关键词：公立高校 公法人　开发性金融

软贷款

政策性银行为什么能够成为支持公立高校健康发展的主要力量，或者说公立高校政策性银行贷款的合法性、可行性，笔者试图加以论证。

一、政策性银行和公立高校同系公法人

（一） 对公法人的认识

所谓公法人，与私法人相对，是法人制度不断发展的产物。在古代罗马法中，法人的团体形态有三种：一种是成员显现型，指由一定数量成员（社员）构成的团体，如各种协会，其成员的地位和作用得到最大程度的显现。罗马法中有人的集合体（Universitas Personarum）的概念，它成为以后社团法人的起源。第二种是成员隐现型团体，它是物的集合体（Universitastrerum），如中世纪时的教会团体，其成员的地位和作用不甚明显,但财产却显示得很充分。它以后发展成为现代民法中的财团法人。第三种就是成员不现型团体，如古代罗马法中的国库（国家）和市府（地方自治团体），它们拥有独立的财产并可以独自享受权利，承担义务，既是公法主体，具有独立的公法上的法律人格，同时又是市民社会中具有独立人格的私法主体。他们的成员不能显现，和作为“人的集合体”与“物的集合体”的法人不同，它们以后发展成为公法人。

公法人的概念主要见于大陆法系国家，目的是为了区分国家与私法人的不同。这种不同乃在于公法人是由公法设立的；其存在的目的主要不是为了从事民事活动，享受民事权利、履行民事义务、承担民事责任，而是要为公共利益行使行政权力或提供服务，因而其所享有的权利也主要是公法所规定的行政权力。十九世纪中叶以后，公法人的概念迅速扩充，除国家以外，公法社团、公法财团、公共营造物等也被纳入公法人的概念之中，也就是本文下面所指的公法人中的特别法人。但公法人概念虽系继受民法概念而来，但在发展过程中，却因公法的独特性，而形成不同的概念。如民法上的法人，系指自然人以外，由法律所创设的，可以享有权利、承担义务的抽象组织体，因而只要具有权利能力，就是法人，很少有例外。但公法上却存在着完全权利能力、部分权利能力及不具权利能力的区分，而公法人只是其中具有完全权利能力的主体。也就是说，公法人不仅可以以自己的名义行使权利与义务，而且可以独立地承担责任，不仅可以对抗第三人，而且可以对抗设立它的国家或地方自治团体。

主张区分公法人与私法人者对如何进行区分并无统一标准，而是存在多种学说：

一是目的说。即以公共利益为目的而设立的法人为公法人，以私人利益为目的而设立的法人为私法人。

二是设立依据说。即依公法而设立的法人为公法人，依私法而设立的法人为私法人。

三是设立者说。即由国家或公共团体设立的法人为公法人，由私人设立的法人为私法人。

四是法律关系说。即对国家有特别利害关系并受国家特别保护的法人为公法人，反之则为私法人。

五是权力说。即凡行使或分担国家权力或政府职能的法人为公法人，反之则为私法人。

六是一般社会观念说。即依当时的社会观念认为是公法人者即为公法人，认为是私法人者则为私法人，并没有一个明确的标准。

笔者认为，上述学说都只从某一方面而不是完整地描述了区分的标准。笔者主张应采目的说与设立者说，即由国家或公共团体以公共利益为目的而设立的法人为公法人。

公私法人的划分是建立在公私法划分的基础上的，是西方学者把法律分为公私法的产物。前苏联和东欧国家由于摒弃公法与私法的划分故不承认公法人与私法人的区分。我国法学理论由于受前苏联理论的影响，在一个相当长的时期，将我国一切法律均视为公法 ，而否认有私法之存在。这一理论产生于、也适应了以前权力高度集中的行政经济体制的要求。而在社会主义市场经济条件下，特别是在加入世贸组织后，这种理论显然已经不能适应现实的需要。基于市场经济本身的性质，在当前强调公私法的区分，具有重大的理论意义和实践意义。有学者主张，区分公法与私法是建立市场经济法律制度的前提，力主应区分公法与私法 。笔者同意这一主张，并认为，在社会主义市场经济条件下，只要承认公法与私法的划分，便存在公法人和私法人划分的重要价值和意义。我国已有学者肯定这种划分的法律意义 。笔者认为，随着改革的进一步深入，将会出现更多的、旧的法人分类方法所不能包容的新型法人，如存款保险公司、公证机构等等，只能以公法人与私法人的分类方法来划分。

（二） 我国政策性银行属于公法人

我国民法对法人的分类并不能囊括政策性银行这类新出现的法人。我国现行《民法通则》将法人分为企业法人与机关、事业单位和社会团体法人两大类。笔者认为，这种分类并不能将我国的政策性银行这类新出现的法人包括进去。这是因为：

第一，政策性银行不是企业法人。企业法人是指以营利为目的的、独立从事商品生产经营活动的法人；其中以营利为目的、具有独立经济利益是其重要的法律特征 。 而政策性银行区别于其他商业性金融机构的主要特征便是不以营利为目的，专门贯彻、配合政府社会经济政策或意图，以追求社会整体效益为依归 ；它具有一定的独立经济利益，也要加强经济核算，争取保本微利，但它并不象商业性金融机构那样非常强调自己的独立经济利益。从另一个角度看，如果政策性银行为企业法人，那么它们就与商业银行毫无二致，其设立与运作也必须适用《商业银行法》的规定，而这显然是有违《商业银行法》的规定和国务院有关规定的 。因而，我国的政策性银行不是企业法人。有人认为，我国政策性银行是国有企业法人，并没有充足的理由 。《国家开发银行财务管理暂行办法》第3条提到，国家开发银行要办理工商登记。依笔者理解，这实际上是在把国家开发银行作为企业对待，因为在我国，只有企业才需要到工商行政管理机关办理工商登记。

第9篇：公共管理与私人管理的区别范文

关键词：公共管理 工商管理 区别 比较

公共管理和工商管理之间的共同之处主要表现在调控、组织以及管理等方面，因此，可以将公共管理与工商管理看成构成管理的主要成分之一。二者虽然都同属于管理学的范畴，但它们之间还存在着一些区别。随着公共管理与工商管理应用广泛性的提升，对二者之间区别进行比较变得愈发重要。

一、公共管理与工商管理的定义

1、公共管理的定义

公共管理最在是在上个世纪70年代被提出来的。可以将公共管理的提出看成是公共行政管理发展的一种必然趋势。公共管理是对公共行政的有效补充和延伸。与公共行政相比，公共管理对社会平等问题及发展公平问题的重视程度更高，它的发展目标是获取更多的公共利益，并对社会的发展产生一定的保障和维护作用。公共管理的核心主体是政府部门，政府部门管理水平的提升建立在实施相关政策的基础上。通常情况下，公共管理中的公共权利部门是国家的权利机关，因此，公共管理具有一定的政治色彩。

2、工商管理的定义

工商管理的对象是企业，它需要为企业制定合理有效的发展战略，并对企业中的问题进行管理。工商管理的目标建立在经济学和管理学基本理论的基础上，工商管理通过相应方法的应用为企业提供合理的经营策略，以此保证企业的长远发展，提升企业的市场竞争力。由于工商管理的内容较为丰富，因此，在工商管理专业性方面的要求更高。就企业的管理工作而言，工商管理对企业建设管理方面的重视程度更高，工商管理对企业的管理能够从一定程度上促进市场经济的发展。

二、公共管理与工商管理之间的区别比较

1、在运行机制方面的区别比较

就工商管理而言，它建立在市场发展规律的基础上。由于市场经济术语法制经济的范畴，因此，市场经济的发展过程出现不合理的部分时，法律会对其进行限制和约束。与市场经济的发展规律相比，法律对市场经济发展过程的约束属于外在管理方式中的一种，发展规律却可以从内部直接对市场经济发展直接进行有效控制和管理。近年来，我国的经济水平显著提升，与此同时，各个行业的企业所面临的市场竞争压力也越来越大，这些企业为了提升自身的竞争力，取得更大的发展空间，需要在对市场发展规律充分掌握的基础上完成生的发展。因此，工商管理需要对市场发展过程中出现的变化进行有效应对，促进企业在不断变化的市场环境中获得较好的发展。就公共管理而言，它的实现建立在使用以政府为核心的公共权利的基础上，为了保证公共权利的有效运行，需要利用法律对公共权利的运行过程进行管理和控制。公共管理的过程始终处于被监督的状态，其行政行为要符合相关法律中的规定，因此，可以将公共管理的运行机制看成是一种政治化发展。

2、在管理领域方面的区别比较

可以将社会分成三种不同的领域，这三种领域分别是公共领域、私人领域以及准公共领域。就工商管理而言，它的管理领域主要指私人领域，对应的，工商管理解决的问题也是私人领域中的问题；而公共管理的管理领域则是公共领域，它解决的问题通常是社会公共问题。

3、在价值体现方面的区别比较

就工商管理而言，它负责的问题都在私人领域中。对企业进行工商管理的目的是使得企业提供出更多种类和数量的产品，工商管理的价值体现在帮助企业获得更多的经济收益。就公共管理而言，它的主体是政府部门。公共管理的发展目的是获得更多的公共利益，并对已经获得的公共利益进行有效维护。对公共管理作用的评价应该充分考虑公共利益和公共管理的实际效率这两方面。政府部门通过公共管理，促进公共利益的发展，进而使其更加满足人民群众处于变化状态的需求。公共管理方式具有一定的法制化特点，随着政府姐姐社会职能的不断发展和提升，公共管理的能力也发生了相应的提升。这种变化意味着，公共管理在集体利益创造方面的能力有了显著提升，因此，公共管理的价值是实现公共权利实施的合理化和公平化。

4、在资源方面的区别比较

就工商管理而言，它掌握的是非公共权力和非公共资源。非公共权力主要是指企业产权，在企业产权中并不包含企业内部的约束力。工商管理所能支配的资源，是企业在自身发展过程中出现的多种生产资源，工商管理需要对这些生产资源进行有效管理，保证企业获得更多的经济效益，进而对社会经济的稳定发展起到一定的促进作用。就公共管理而言，它的核心主体是政府部门，为了促进政府部门对相应公共事务的管理，政府部门应该对一些公共资源进行主动掌握。这些公共资源中包含自然资源、财务资源以及公共权利、自然资源主要是指水利资源等，为了提升公共管理的质量和效果，政府部门应该促进这些自然资源垄断性发展的实现。公共资源中的财务资源是指政府部门的合法纳税收入。从本质上讲，这些纳税收入属于公共财政中的一种，政府部门对财政资源的管理和控制应该建立在保证财政资源得到充分发展的基础上。公共资源中的公共权力是指，在公共管理活动中，公共管理主体的实际约束力和强制力。公共管理过程中公共权利的使用能够从一定程度上对社会管理的良好发展起到促进作用。