对自然灾害的看法精选(九篇)

第1篇：对自然灾害的看法范文

关键词：自然灾害；资金投入；财税优惠

我国是世界上发生自然灾害较多的国家之一，灾害种类多，发生频率高，分布地域广，造成损失大。就2008年而言，我国经历两次严重的自然灾害。1月25日，我国南方遭遇数十年不遇的雨雪冰冻天气，造成公路、铁路、电力大规模受损，10个省区3000多万人受灾，直接损失1516.5亿元；5月12日，四川汶川发生里氏8.0级地震，造成房屋大面积倒塌，数十万人伤亡。在自然灾害发生之际，政府加紧建造防灾设施，消除灾害发生的隐患，采取各种手段，积极开展灾后重建，尽快恢复经济和社会发展。其中，建立应对自然灾害的财税政策是今后值得注意的一个问题。

一、我国应对自然灾害的财税政策现状

就财政政策而言，国家主要是通过财政拨款的形式给予灾区支持。从新中国成立之初看，中央政府也一直投入大量资金用于救灾工作。如，1950年到1966年，中央用于救灾投入共计55.08亿元，而在此期间，中央财政收入每年只有300亿元左右。从近年看，中央对地方救灾工作的补助范围得到扩展，包括灾民生活救济经费、卫生救灾经费、防汛抗旱经费、汛前应急度汛经费、水毁道路补助经费、文教行政救灾补助经费、农业救灾经费和恢复重建补助经费等。随着补助范围的扩大，中央救灾资金的投入也相应增加。

从我国现行税收的法律法规看，应对自然灾害的税收政策分散于各税种的税收优惠中。如，《资源税暂行条例》规定，纳税人开采或生产应税产品过程中，因意外事故或自然灾害等原因遭受重大损失的，由省、自治区、直辖市人民政府酌情决定减免税。《契税暂行条例》规定，因不可抗力灭失住房而重新购买住房的，酌情减免。不可抗力是指自然灾害、战争等不能预见、不可避免且不能克服的客观情况。《城镇土地使用税暂行条例》规定，纳税人因自然灾害造成严重损失，缴纳确有困难的，可依法申请定期减免城镇土地使用税。《车船税暂行条例》规定，已完税的车船因地震灾害报废、灭失的，纳税人可申请退还自报废、灭失月份起至本年度终了期间的税款。《房产税暂行条例》规定，经有关部门鉴定，对毁损不堪居住和使用的房屋、危险房屋，在停止使用后，可免征房产税。房屋大修停用半年以上的，在大修期间免征房产税，免征税额由纳税人在申报缴纳房产税时自行计算扣除，并在申报表附表或备注栏中作相应说明。2008年实施的新《企业所得税法》规定，由于自然灾害等不可抗力因素造成的损失可在企业所得税前扣除。企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12％以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。《个体工商户个人所得税计税办法(试行)》规定，个体户的营业外支出包括：固定资产盘亏、报废、毁损和出售的净损失；自然灾害或者意外事故损失；公益救济性捐赠、赔偿金、违约金等。《个人所得税法》规定，因自然灾害造成重大损失的个人，可减征个人所得税，具体减征幅度和期限由受灾地区省、自治区、直辖市人民政府确定。对受灾地区个人取得的抚恤金、救济金，免征个人所得税。个人将其所得向灾区的捐赠，按照规定从应纳税所得中扣除；对外国政府、民间团体、企业、个人等向我国境内受灾地区捐赠的物资，包括食品、生活必需品、药品、抢救工具等，免征进口环节税。

从这些税收优惠可看出，税收优惠主要是以减免税和捐赠扣除为主，其他方式较少。而税收优惠的方式很多，包括税率、退税、亏损弥补、投资抵免等。可见，现行应对自然灾害的税收处理方式还不够完善。此外，当前税收政策对防灾救灾先进技术和物资设备的支持力度不大，没有专门的用于防灾救灾的技术、产品和工艺的优惠政策。从我国现行的税收程序法看，税收征管的相关措施也不尽完善。《税收征管法实施细则》规定，纳税人、扣缴义务人因不可抗力，不能按期办理纳税申报或报送代扣代缴、代收代缴税款报告表的，可延期办理。但一般延长期最长不得超过3个月。目前在要求企业提供的延期申报资料中，没有关于自然灾害种类及相关信号级别的认定材料。对影响范围大、持续时间长的自然灾害也没有统一的税收服务操作规定，只能按个别企业特殊情况来处理。此外，对突如其来的自然灾害，企业的发票、账簿、税控机等纳税资料和物品也可能同时遭受损失或丢失。对此类问题，相关部门也应有应对措施。

二、日本应对自然灾害的财税政策

日本是个自然灾害频发的国家，强地震、强台风、暴雪、海啸等灾害时有发生。面对频发的自然灾害，日本抗灾政策较为完善。日本应对自然灾害的政府资金投入体系是一种分项投入、分部门管理、专款专用的体系，这就使投入的资金有具体的管理部门及明确的使用方向，从而提高了资金的使用效率。为减轻灾民重建时的负担，政府还根据《灾害减免法》，不同程度地减免灾民的所得税和固定资产税等其他赋税。此外，日本金融机构也出台一些救济措施，如临时缓缴按揭贷款、减少贷款利息等来减轻灾民负担。除政府投入外，作为国家财政支持的地震保险制度的建立和实施，为地震灾后重建、帮助灾民尽快恢复生活和生产发挥了积极作用。日本自1966年起建立了比较完善的地震保险制度，人们只要参加地震保险，就能获得保险公司的赔付金，这大大减轻了灾民在重建过程中的经济负担。现阶段日本的地震保险为非强制性购买，民众可根据自己对灾害保险的认识和对本地区的地震危险性等进行综合判断后，考虑是否购买地震保险。总之，日本民众的地震保险意识较高，全国地震保险平均参保率约达20％。

三、建立和完善应对自然灾害财税政策的主要措施

(一)加强救灾财政资金的投入和管理。救灾工作从根本上讲是一项利国利民的公益性事业，各级政府应责无旁贷地承担起这项任务，各种抗灾救灾的资金投入均应在政府的统一领导下进行。应加大灾前主动性投资的比例，包括对各种已建工程的维护和改善。在救灾投入政策方面，应实行分级管理、分级负责、分级负担的政策，采取小灾由地方各级政府承担、大灾巨灾由中央政府和地方政府共同承担(中央政府负担大头)的方式，并将减灾投资列入各级政府财政预算中。此外，要建立封闭运行、实体下拨、反应快速的救灾资金拨付制度，避免拖欠、挤占、挪用和截留救灾资金现象发生，确保救灾资金运行的安全性和及时性。目前，辽宁省在救灾资金管理和拨付方面采取一系列行之有效的措施，如开设专门的救灾资金账号，实行专户存储、专项拨付的管理办法。救灾资金在专户里完全封闭运行，拨付速度大大加快，彻底解决了到位不及时、基层变现困难等问题。同时，还要强化专项救灾资金的审计工作，防止和避免救灾资金使用中的腐败行为，追究政府及其工作人员在救灾活动中的渎职和失职行为，提高政府“事权行使”和“财权运作”的责任性，保障政府财政资金的使用质量。此外，还可通过加大灾区的财政补贴、转移支付和通过财政贴息的方式支持银行向灾区重建项目提供低息贷款等。

(二)完善应对自然灾害的税收政策。首先，要拓宽应对自然灾害的税收优惠的范围和方式。从税收优惠范围看，目前主要限于资源税、所得税，而流转税、财产税等绝大部分税种的收入都可能受到自然灾害的影响。因此，应对自然灾害的税收优惠应尽量扩大到所有税种。此外，从自然灾害发生的过程看，用于防灾救灾和灾后重建的物资、技术、设备等，也应享受相关的税收优惠。从税收优惠方式看，可将目前的直接减免、捐赠两个方式拓宽到投资抵免、退税、延期纳税、亏损弥补等方式上。如，对应用防灾救灾技术、产品、工艺的研发费给予加计扣除；对应用防灾救灾的设备给予投资抵免；对金融机构给予自然灾害地区的贷款给予一定的税收优惠；遇到特大灾害，应允许企业捐赠在所得税前全额扣除；对公益慈善类组织加大税收优惠，培育这些组织更广泛地进入扶危赈灾等民生领域等。这样，可吸引更多的资金和技术流向受自然灾害严重的地区，尽快消除灾害的影响，促进经济社会发展。其次，要提高税务机关在灾害时期的服务水平。就税收征管而言，税收征管法规定在自然灾害发生时，企业不能按时申报时，可延期申报，但最长不得超过3个月。但在自然灾害较严重时，企业的生产经营受到影响，纳税资料发生丢失、损失。因此，可考虑应按自然灾害的等级来分别规定不同的延期申报时限。就减免税的管理而言，税务机关应加强服务，提高工作效率，确保受灾企业和群众能在最快时间内享受到税收优惠。其中，可考虑简化减免税的审批手续，鼓励企业更积极救灾。再次，要形成规范统一的应对自然灾害的税收体系。国务院办公厅在2007年印发了《国家综合减灾“十一五”规划》，这个文件没有涉及税收的内容。但在现代社会，自然灾害和税收的关系越来越密切。自然灾害一方面会造成社会经济损失，使税收收入减少，另一方面又会使特定时期财政支出显著增加。因此，可在保证各税种政策完整的情况下，形成一套统

第2篇：对自然灾害的看法范文

《我国自然灾害知多少》课题教学设计（教学参考）

【单元教学目标】

1、 情感与态度：感知保护地球对人类的重要性，树立保护地球的责任感，加强防范自然灾害意识，争做环保小卫士。

2、 行为与习惯：进一步养成保护环境的行为与习惯，提高在自然灾害面前的自救、自护能力。

3、 知识与技能：懂得环境问题给地球造成的危害，初步理解珍惜资源的意义，了解自救自护知识，提高自救自护能力。

4、 过程与方法：用调查交流、创新展示、运用读图表分析、案例分析、创新展示等方法来组织教学，增强防灾减灾的的意识, 树立保护地球的责任感，提高自救自护的能力。

5、 道德教育点：节约资源，保护环境。

法治教育点：遵守有关保护地球和防灾减灾的法律。

道德与法治教学设计（部编版二下第五单元第十六课第一课时）

学校

班级

执教者

课题

我国自然灾害知

教时

1

日期

一、课题分析：

本课题主要引导学生了解我国自然灾害的多发性及严重性，了解造成自然灾害的原因以及自然灾害的危害，。本课先从我国发生的各种自然灾害入手，让学生感知自然灾害造成的损失以及造成这些自然灾害的缘由，引导学生明白只有加强对环境的保护才能减少自然灾害的发生。

二、学情分析:

在我国每年都有各种各样的自然灾害发生，新闻中也经常会报道各种自然灾害造成的损失。但对于五年级学生来说感受还是不深的，首先体现在人类面临的环境灾难在某个区域，我们的学生中绝大多数没有经历过；其次，有的自然灾害对学生的生活影响不大，学生感受不到。因此，学生的防灾避险意识比较淡薄，防灾避险的能力比较弱。

三、 教学目标：

  1、了解我国主要的自然灾害，认识自然灾害带来的影响。

 2、认识大自然有不可抗拒的一面，知道不合理的行为会诱发或加重自然灾害。 

3、树立环保意识和安全意识，主动防灾。

四、教学重点、难点：

 重点：了解我国主要的自然灾害，认识自然灾害带来的影响，知道不合理的行为会诱发或加重自然灾害。 

难点：培养收集资料整理资料、思辨探究等自主学习能力。 

四、课前准备：

课件：教学媒体。

教 学 过 程

教学环节

教师活动

学生活动

设计意图

活动一：

看视频 知灾害

导入：聊聊今天经历的开心的事。幸福吗？快乐吗？是啊，冬日，暖阳，我们在校园中愉快的学习，在课堂上朗朗读书，在操场上奔跑追逐，实现着我们的篮球梦，突然——

1、出示《汶川地震》片段1,片段2

2、寄蜉蝣于大地，渺沧海之一粟。灾难面前，人类如此的渺小无助。同学们，我们的地球，我们的大自然并不是一直都是心平气和的，它也有发怒的时候，比如地震，海啸，洪水等，我们称之为“自然灾害”。自然灾害是指对人类生存带来危害，或损害人类生活环境的自然现象。（自然灾害分类）

3、学生说说你还知道哪些我国发生的重大自然灾害？造成怎样的影响？（小组交流）

学生观看

指名交流

虽说是五年级的学生，但是对自然灾害的直接接触较少，本环节对学生的幸福环境与突发的地震遭遇形成对比，意在引起学生的共鸣，更好的感受生命在自然灾害面前的渺小与无助。

活动二：

看统计图，分析自然灾害的危害性

1.ppt呈现2019年十大自然灾害及其影响。（危害大：生命、环境、经济、社会稳定、精神、疾病（疫情））

2、出示统计图

认真阅读统计图，你有什么发现？我国哪些自然灾害造成的损失比较大？

3小结：

旱涝灾害和台风造成的直接经济损失是最大的。

地震、泥石流是造成人员伤亡最多的。

4、灾难连锁反应PPT 、思维导图

小组讨论

指名交流

。

观看ppt

运用新闻视频数据更具体的呈现自然灾害对我们生产、生活的影响之大，损失之重。

五年级学生有了一定的读图分析能力。通过读图分析学生能直观的了解到我国自然灾害对经济造成的重大损失。

拓展--自然灾害的出现不是单一的，而是影响巨大的连锁危害。

活动三：

小小调查元

我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一。

1.出示中国自然灾害分布图

这是一张我国自然灾害分布图。从图中，你有什么发现？

小结：

1、 种类多（）

2、 分布广

对我国影响最广的自然灾害是滑坡、泥石流、洪涝、旱灾和病虫害等。

（1）我国旱灾分布广泛，主要分布在我国东部。(2)洪涝灾害分布东多西少。其中长江流域、黄河中下游地区最为集中。(3)雪灾多发在西北地区和青藏高原.(4)台风灾害多发生在东部沿海地区。（5）地震西多东少

课前查找资料

上台汇报

五年级学生有了一定的读图分析能力，运用图示直接、明了，而且更为客观。

通过读图分析学生能直观的了解到我国自然灾害的种类及分布情况。

活动四：

辨析小能手

过渡：自然灾害危害如此之大，造成这些自然灾害的原因有哪些呢？

PPT:自然因素

人为原因（满足条件才能形成自然灾害）

学生讨论满足什么样的条件会引发怎样的自然灾害（报告单，小组合作）

小结

自然原因

人为因素：滥砍滥伐

乱扔垃圾

工厂、汽车排放废烟废气

冰箱、空调大量使用

…

学生辩论

通过视频科普，学生们对自然灾害的成因有了进一步的认识，充分调动学生的参与积极性去讨论和发掘人类哪些不好的行为诱发或加重了自然灾害，只有有了充分的危险意识，才能更好的去避免以后可能出现的类似行为。

加强印象，增强学生保护大自然的意识

总结

1、如果我们不满足这些条件会怎样？（自然灾害大大减少），

2、所以我们应该——

3、不仅仅如此，我们更应该敬畏自然，如我们前面学过的哈尼族人一样，与与大自然友好相处，科学优化自然，这样我们的大自然将不再发怒，会心平气和的孕育我们。

4、兵书说“知己知彼百战不殆”这节课我们自然灾害发生的原因，在我国的分布规律，我们又如何有针对性的防御自然灾害呢？（上网、查阅资料，咨询父母师长，我们下节课交流）

完成表格

制定方案

1、让学生主动查找预防自然灾害资料

第3篇：对自然灾害的看法范文

自然灾害在传统上常常被视为需要提供人道主义救援的困难局面，在这一语境下，人权保障问题很少得到关注，无论是对于国家以及非政府组织所采取的救灾行动，还是对于国家关于自然灾害的具体立法，人们常常单纯将其理解为人道主义救援行动，而没有上升到人权保障的层面。在我看来，这样的理解具有明显的局限性，它不仅忽略了人权保障在自然灾害中的重要性，违背了人权主流化的基本趋势，而且混淆了国家以及其他救灾主体与灾民之间的关系，将灾害中的人权保障等同于具有慈善性质的人道主义救援。这一根本的错误不仅不符合人权主流化和全球化的趋势，也背离了灾害应对的政治哲学，在实践中不仅不利于灾民的人权保障，还可能导致减灾救灾工作无法顺利展开。

（一）人权主流化的基本趋势：人权视角的国际背景

之所以要从人权视角审视自然灾害立法，一个基本的现实背景是人权主流化趋势。自1948年制定《世界人权宣言》以来，人权问题在全世界日益得到重视。全球性以及区域性的国际人权公约频繁制定，国际人权监督机制日益完善，人权逐步成为了一种全球性的意识形态。特别是在联合国的推动下，人权正与和平与发展一样得到重视，并因此成为建立国际新秩序的重要维度。当前来看，无论是联合国系统内的机构，还是联合国的成员国，人权问题已经成为政治、经济、文化、外交乃至军事等领域政策考量的基本要素，人权已从一个过去不受重视的问题变成了一个日益主流化的问题。正是基于这样一种趋势，联合国人权高专办主张，必须将基于人权的方式纳入为减少灾害风险而专门制定的政策与措施当中。①事实上，人权主流化当前已经成为处理自然灾害问题的基本趋势。在国际层面，尽管早期的灾害立法中并无人权话语的表达，基本上没有突破单纯的人道主义救援框架，②但是后来的灾害立法加强了对人权问题的关注，比如，联合国人权委员会1998年通过的《国内流离失所问题指导原则》以及联合国机构间常设委员会2006年通过的《关于人权和自然灾害的业务准则》都对自然灾害下的人权保障问题给予了充分的关注。不仅灾害立法关注了人权问题，联合国以及一些区域性国家组织的人权公约、人权条约机构的一般性意见以及人权理事会通过的决议中，也多次提及自然灾害下的人权保障问题，试图构建自然灾害下人权保障的标准，使人权保障问题成为救灾行动的主流话语。在国际公约中，《非洲儿童权利和福利》第23条规定，缔约国应确保因自然灾害等原因而成为难民或境内流离失所的儿童“得到适当保护和人道主义援助，以享有本和各国作为缔约国的其他国际人权和人道主义文书规定的权利”。《残疾人权利公约》第11条要求，“缔约国应当依照国际法包括国际人道主义法和国际人权法规定的义务，采取一切必要措施，确保在危难情况下，包括在发生武装冲突、人道主义紧急情况和自然灾害时，残疾人获得保护和安全。”在人权条约监督机构通过的决议中，联合国经济社会文化权利委员会的“第12号一般性意见”、“第14号一般性意见”和“第15号一般性意见”以及联合国消除对妇女一切形式歧视委员会的第28号一般性意见都对自然灾害下的人权保障提出了明确的要求。③综上可见，在人权主流化的趋势下，灾害时期的人权保障问题也出现了主流化的趋势，这一趋势为我们从人权视角审视中国灾害立法提供了恰好的国际背景。

（二）国家契约观：人权审视的哲学基础

除了人权主流化的国际背景之外，从人权视角审视灾害立法还具有深刻的哲学基础。在我看来，忽略人权保障问题而以单纯的人道主义救援视角看待国家的救灾行为，其根本的错误在于没有正确界分国家与其他救灾主体与灾民之间的关系，背离了个人与国家应然关系的政治哲学。从关系性的视角来看，无论是国际红十字会之类的国际人道主义组织，还是国内的非政府组织，或者灾害发生地之外的其他国家，它们与灾民的关系和灾害发生国政府与灾民的关系有着根本的差异。非政府组织或者其他国家与灾民之间既无民事法律上的契约关系，也没有行政法律上的管理和被管理的关系，因此，他们对灾民当然不负有救援的义务，其对灾民的救助行为乃是一种单纯的人道主义行为。换句话而言，此种救援行为乃是出于人道主义考虑具有慈善性质的行为。与非政府组织或者他国政府不同的是，灾害发生国的政府与灾民的关系乃是一种契约关系，这一契约关系的哲学基础根源于洛克等人的社会契约理论。该理论认为，个人之所以从自然状态相约进入国家，其根本的目的在于摆脱自然状态存在的不便，能够过上比自然状态更好的生活。国家的成立建立在个人与统治者的契约之上，个人将部分权利转让给国家，国家当竭力保护人们的权利，否则，个人可撤回对统治者的信托。洛克的社会契约理论提出已经数百年，该理论主张的国家契约观也已成为当代人权理论的哲学基础。无论是“国际人权”，还是其他全球性乃至区域性国际人权公约，无一例外都坚持国家负有人权保障之义务，此种义务完全不同于人道主义的慈善。因为，慈善意味着施舍，权利意味着应当。在实施慈善行为时，施与人可以随时终止其慈善行动。对负有人权保障契约义务的国家来说，其怠惰将违背契约义务，这一违约行为会削弱甚至可能完全摧毁其政治合法性。正是由于个人与国家之间的契约关系，国家有义务保障公民之人权。并且，国家对人权的保护义务不限于消极的不侵犯义务，也有积极的保护和实现义务。此等保护义务不限于防范其他私人主体以及组织对人权的侵害，也包括防范自然力的侵害。①当公民遭受自然灾害的打击时，国家理应采取积极措施，努力帮助灾民实现自己的人权。另一方面，由于天灾与人祸常常紧密相随，自然灾害的影响程度不仅决定于自然灾害本身的强度，也与灾前国家对人权的保障水平以及对灾害的预防程度紧密相关。1755年11月里斯本大地震之后，在伏尔泰悲观感叹“人的命运就是默默痛苦、默默屈服、崇拜和死去”之时，卢梭却尖锐地指出，自然因素并不是破坏里斯本2万座6～7层房屋的唯一因素。在卢梭看来，居民的分布状况、地震发生后组织撤离和疏散的速度、以及灾害发生时人们的富裕程度都严重影响到灾民死亡的数量。尽管卢梭在这里并没有使用人权一词，但是其所说的影响灾民死亡数量的各种因素事实上可以转化为住房权、财产权以及生活水准权等人权话语。卢梭的愤慨给我们带来的进一步思考是，国家灾后的人权保障义务其实也是对其灾前在人权保障上的懈怠或者不当行为的一种救赎，它同样也是国家在契约上的义务。

二、人权理念对中国自然灾害立法的影响

作为一个自然灾害高发的国家，中国对自然灾害的立法给予了较高的关注。从1983年1月3日国务院颁布的《植物检疫条例》开始，中国颁布了大约30部与自然灾害有关的法律法规，②这些法律法规将我国灾害防治和救灾工作带入了法制化的轨道。仔细分析改革开放以来中国自然灾害立法的进程，我们发现中国自然灾害立法经历了一个从无到有、从零散到专门化以及从粗糙到逐步完善的过程。并且，人权理念在自然灾害立法中的日益凸显乃是这一过程中的最大特色，这一特色具体体现在以下几个方面：

（一）立法目的的转变：从国家中心到以人为本

立法目的是法律文本价值目标的体现，是立法者制定该法律文本所期望达到的目标，是法律文本的指南。以2008年作为分界线，中国2008年以后颁发的自然灾害法律法规与此前颁布的20多部法律法规在立法目的的表达上有着根本的差异。在2008年以前颁布的法律法规中，“保障社会建设安全”、“保障社会主义现代化建设顺利进行”和“适应国民经济和社会发展的需要”③等“宏词大论”在立法目的条款中占据了较大比例，把保障人民生命和财产或满足防灾减灾需要表述为立法目的的仅有11部，不足该时间段内所颁布法律法规总数的一半。反观2008年以后颁布和修订的9部法律法规，我们发现每部法律法规的第1条都将保护人民的生命和财产或满足防灾救灾减灾的需要作为立法目的。比起国民经济、社会发展以及社会主义现代化建设等具有较强国家主义色彩的宏大话语来说，将生命和财产的保障作为立法目的表明了灾害立法已经将以人为本作为中心目的。这一转变不仅凸显了灾害应对的人权理念，对灾民而言来得更为实在，也更加具有可行性。因为，“太概括的观念与太遥远的目标，都同样地是超乎人们的能力之外的；每一个个人所喜欢的政府计划，不外是与他自己的个别利益有关的计划，他们很难认识到自己可以从良好的法律要求他们所作的不断牺牲之中得到怎样的好处。”

（二）权利种类的拓宽：从生命权和生存权到其他权利

除了立法目的从国家中心转变为以人为本之外，我国自然灾害立法发展的另一明显特征是，保障权利的范围日益拓宽。尽管没有一部法律法规明确提及保障“人权”，甚至对权利一词也甚少提及，④但是对于灾民权利的保护确实存在。并且，从法律条文来看，2008年之后的立法比此前的立法所保障的人权种类正在逐渐拓宽。早前的灾害立法大多只关注生命权和生存权，尽管这一特征完全符合权利位阶原则，但是片面关注生命权和生存权，显然忽略了灾民对其他人权类型的需求。正是考虑到这一原因，自然灾害立法对人权保障的种类有拓宽的趋势。以1993年制定的《防震减灾法》为例，其涉及的人权只包括生命权（第1条）、财产权（第1条）、食物权（第32条）等权利，但是2008年修订后该法与人权保障相关的条款近二十条，其保障的权利包括生命权（第35～40条、第50条）、生存权（第35～41条、第50条、第59～62条）、受教育权、文化权、灾民参与决策权（第70条）以及灾民的文书证书保护权（第71条）等等。除《防震救灾法》之外，2010年制定的《自然灾害救助条例》对自然灾害中的人权保障也非常重视，该条例保障的人权不仅包括传统灾害立法保护的生命权和财产权，对生存权层面的食物权、饮水权、住房权、健康权等权利也给予了关注，要求政府在自然灾害发生并符合启动应急预案的情况下，采取一项或多项措施，保障上述权利。

（三）权利主体的拓展：从普遍关注到重视弱者

“照顾弱者原则”乃是国际人权法以及各国人权立法应遵循的基本原则，该原则要求在人权保障过程中给予弱者更多的关注和扶助。在自然灾害中，这一原则必须得到充分重视。因为，对于易受歧视以及脆弱的人群来说，他们在自然灾害中遭受的人权风险比普通人群更大，他们实现人权所受到的阻碍也更多。同时，由于自然灾害增加了政府实现人权的成本和难度，它对正常时期下人权实现就面临困难的社会弱者而言，无疑又是一个巨大打击。如果不对这些弱势人群给予特别的保障，他们可能会深陷自然灾害的深渊，成为自然灾害下人权灾难的主角。正因如此，必须对这些人群进行合理的区别对待，给予他们更多的关注。仔细分析我国与自然灾害相关的立法，我们发现早前的立法对于弱势群体权利的保障缺乏应有的重视，其对灾民权利的关注乃是不加区别的一般性的普遍关注。令人欣慰的是，2008年以来的自然灾害立法逐步加强了对残疾人、孕妇、未成年人、孤儿、孤老、老年人、少数民族、生活困难人员等社会弱势人群的关注，这些弱势人群既包括因自然的生理的原因造成的弱势人群，也包括因社会的结构性原因造成的弱势人群。具体保障条款可见上表。

（四）保障措施的细化：从粗糙简单到具体可操作

中国自然灾害立法中有关灾民权利保障的措施呈现出逐渐细化的趋势。以《防震减灾法》对地震应急的规定为例，2008年修改的《防震减灾法》的第50条显然比1997年的《防震减灾法》第32条详细，更具有可操作性。将两个条款的文本进行对比发现，后者不仅将前者没有提及的生命抢救义务放在首要位置，内容也更加详尽，用语更为专业规范，操作性更强。具体体现在：首先，从条款制定目的来看，前者指出采取紧急应急措施的目的是抢险救灾并维护社会秩序；而后者尽管没有明确指出该条款的制定目的，但是从具体的紧急措施可以看出是为了保障灾民的权利。其次，前者使用的是模糊的并具有较大自由裁量空间的词汇，认为政府在严重破坏性地震发生后“可以”在地震灾区实行紧急应急措施；后者使用的是明确的强制义务性词汇，规定政府在地震发生后“应当”立即采取紧急措施。显然，“可以”意味着行为的可选择性，不作为并不必然导致否定性的法律后果；“应当”表示此行为是必为的，具有法律强制性，不为即意味着对法律规则的违反，需要承担一定的法律责任。再次，措施更为细化。前者使用交通管制、统一发放和分配食品和药品、临时征用物品以及其他紧急应急措施来应对地震灾害，只有一项措施直接用于保障灾民的生存；而后者采取的是迅速组织抢救被压埋人员、紧急医疗救护、抢修毁损的基础设施、启用应急避难场所、提供救济物品和住所、转移和安置受灾群众、确保饮用水消毒和水质安全、积极开展卫生防疫、迅速控制危险源和封锁危险场所、防范次生灾害、预防传染病疫情的发生以及其他维持社会秩序、维护社会治安的必要措施等紧急手段来应对地震灾害，从生命抢救、健康、住房、食品等等方面全方位地保障灾民的生命和生存权利。通过上文的分析，我们发现人权理念在我国自然灾害立法中日益凸显。人权理念在中国自然灾害立法中的日益凸显不仅源于中国自然灾害频发的现实以及民众高涨的人权热情，而且与中国逐渐融入人权主流化的国际浪潮紧密相关。正如联合国人权事务高级专员路易丝•阿博尔女士所言，“在决心采纳国际标准进行人权的基础性建设方面，中国取得了巨大进步。”

三、中国自然灾害立法的人权反思

上文的分析表明，经过30年来的探索，我国的自然灾害立法在灾民的人权保障上已经取得了长足的进步。尽管如此，我国自然灾害立法对人权的保护并非完美无缺，仍然存在一些值得完善的地方，具体体现在以下方面：

（一）政府义务型人权保障模式的不足

综观当前我国自然灾害立法中与人权保障相关的条款，我们发现它们绝大多数没有采用权利宣示的方式，而是使用了政府义务的形式。在对政府义务的相关规定中，基本上又可分为三种类型：救援救助条款、限制条款和补偿条款，三者都属于职责型条款。其中，救援救助条款要求国家直接调配公共资源给予灾民物质上或精神上的援助；限制条款通过限制人民的部分自由维持社会秩序和保护公民生命和财产安全；而补偿条款通过事后补偿机制保障公民因公共利益受损的财产权益。我国自然灾害立法所广泛采用的政府义务型人权保障模式在人权实践中有一定的优势。因为几乎每一项权利都蕴含着相应的政府义务，所有权利都需要政府的积极回应。如果没有政府积极调配资源和履行义务，那么灾民的人权只能是纸上谈兵。正因如此，对政府义务的明确规定在一定意义上有利于权利的实现，尤其是在自然灾害的特殊情况之下。然而，单纯确立政府义务的立法形式也有其固有的缺陷。因为，在没有明确授予权利的情况下，灾民诉求权利的可能性无疑会大大降低；并且，人的主观恶性的存在以及对权力的无上追求可能促使政府不积极履行自己的义务，如果缺乏有效的行政问责机制以及权力之间的监督机制，单纯的义务确定并不能产生人权保障的良好效果。正因如此，权利宣示的缺失显然会妨碍灾民寻求救济，灾民的人权实现无疑会面临困境。

（二）权利种类与国际灾害人权文书的差距

上文已经论及我国自然灾害立法中权利范围正在逐渐拓宽，由单一的生命权和生存权逐步拓展到其他权利。尽管如此，将我国自然灾害立法与国际灾害法律文书的权利清单两相比较就可以发现，我国自然灾害立法中灾民权利的种类远远不够。比如，《关于人权和自然灾害的业务准则》就将自然灾害下重点关注的人权分为了四大群体，即（A）与人身安全与完整相关的权利；（B）与基本的生活必需品相关的权利；（C）与其他经济、社会和文化方面的保护需求相关的权利；以及（D）与其他公民和政治保护需求相关的权利。涉及到的具体人权包括生命权、住房权、信息获取权、身体安全权、自由迁徙权、人格尊严、住房权、适当生活水准权（包括食物权、水权、享受适当卫生设施的权利等）、健康权、受教育权、财产权、家庭权、工作权、文书证件保全的权利、重返家园的权利、言论自由、结社权、自由、选举权、弱势人群的权利等等，权利种类覆盖了公民权利、政治权利和社会经济文化权利。该准则还强调只有充分尊重这四种类型的权利，才能确保灾民权利的完整性。反观我国自然灾害立法，尽管灾民权利范围已经有所拓宽，但是与国际标准相比，仍然有较明显的差距。这样的做法既忽视了人权之间的普遍联系以及人权体系的完整性，也可能在人权保障实践中出现刻意忽略某些人权的危险倾向，最终导致灾民人权无法完全实现。

（三）灾害给付程序和权利救济机制的缺陷

程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别，正因如此，对政府行为必须给予程序上的限制，政府的行政给付行为也概莫能外。由于在灾害期间的紧急救援和恢复重建中，政府帮助灾民维持最低生活水平并使其脱离灾难和危险的抢救和援助行为实质上就是灾害给付行为，并且灾害期间政府这项权力比平时更大，因此对政府灾害给付行为也必须给予程序上的限制。但是，令人遗憾的是，我国灾害立法对于行政给付的程序缺乏应有的关注，对于申请人资格、权利范围、给付标准、内容、方式及其程序都没有清晰的规定，这无疑不利于灾害给付行政行为的监控。除了灾害给付程序的缺失外，我国自然灾害立法对权利救济的规定也不完善。“无救济则无权利”，在衡量某项权利的真实程度和受保护的力度时，人们往往将其置于由法院和诉权构成的坐标中进行考察，因此，对自然灾害立法的人权审视也必须考察其权利救济的渠道是否通畅。遗憾的是，我国自然灾害立法中对权利救济的规定并不完备，甚至可以说是一片空白。无论是《突发事件应对法》和《防震减灾法》，还是《自然灾害救助条例》，无一例外地没有权利救济条款，仅有寥寥数条有关违法行政行为法律责任的条款。显而易见的是，行政法律责任虽然也是对政府工作人员的惩治，但是这种惩治对灾民本身并无多大的实质意义。造成这一现象最重要的原因就是立法时的价值取向仍然是国家中心主义，关注的焦点是政治的稳定和社会秩序的恢复，而不是着眼于灾民权利的保障。正因如此，灾民权利一旦受到侵害，没有相应的法律规范依据去寻求法律救济，灾民就失去了权利保障的最后一道防线。

四、人权视野下中国自然灾害立法的完善

（一）“权利－义务－责任”型人权保障模式的构建

有学者指出，只规定相应的义务而不能提出要求的权利只是一种受到规范确认和保护的利益，在实践中很容易蜕变为义务主体的一种恩赐和施舍。正因如此，自然灾害立法采取单纯的政府义务型人权保障模式有着先天的不足。为克服这一缺陷，我们有必要构建“权利－义务－责任”三位一体的人权保障模式。这不仅需要我们在立法中明确宣示灾民的权利，也需要进一步完善国家的相应义务，并明确规定义务主体以及相关人员的法律责任，明确政府怠于履行义务时应该承担的法律责任，促使和逼迫义务主体认真履行自己的法律义务。

（二）权利种类的进一步拓宽

尽管中国自然灾害立法已经出现了权利种类拓宽的趋势，但是仍然存在一定不足，人权体系中的许多权利没有纳入灾害立法的保护范围中。对于权利种类和范围的拓宽，主要应该体现在灾后重建阶段。在自然灾害发生后的紧急救援阶段，仍然要重视以生命安全和生存为主的权利的保障。而在灾后重建阶段，摆脱了紧急救援时期，就不能将目光局限于以生命安全和生存为主的权利的实现，其他许多权利对于漫长的灾后重建的意义也是非常明显的。比如，保障个人自由的自由迁徙权和重返家园的权利；帮助灾民积极有效地参与灾后重建的决策权以及提升弱势人群能力和地位的弱者权利等等。

（三）灾害给付程序和权利救济途径的完善

1．灾害给付程序的确立

由于灾害给付属于行政给付，因而灾害给付的程序既要参考给付行政程序，同时又要兼顾自然灾害这一非常时期的特殊性。对于灾后恢复重建阶段的行政给付，可以基本遵守正常时期的行政给付程序。这一程序要求政府在不同的阶段履行不同义务：在申请之前要履行信息公开义务；在申请阶段，应以申请给付主义为主，职权给付主义为辅；在调查阶段，应坚持最低限度之合理必要原则；在决定阶段，应坚持标准审查期间、书面主义、理由明示主义、听证或意见陈述；而给付发放阶段，坚持职能分离原则、便民与监督原则。在灾中紧急救援阶段，考虑时间的紧迫性和灾难的特殊性，应该根据具体情况简化灾害给付程序，行政机关在执行行政给付时，应采取职权给付主义，而不是申请给付主义。也就是说，在紧急救援阶段，应该以挽救生命和维持人的最低生活标准为底线，不须申请、审核、批准，直接由行政机关主动实施。但是，即使是简化的给付程序，也应该要有相应的登记程序，以便进行事后审查。

2．权利救济途径的完善

权利救济途径的完善是自然灾害下人权保障的关键要素，因此针对我国自然灾害立法中存在救济渠道不畅通的问题，应在立法中积极完善权利救济的法律规定。具体而言，可以考虑构建以个人申诉制度、行政复议制度、给付行政诉讼和其他诉讼方式相结合的权利救济途径。针对灾害的不同阶段采取不同的救济方式，在灾中紧急救援阶段，向相关机关提起申诉是最为简便的权利救济手段；在灾后恢复重建阶段，申诉、行政复议和给付行政诉讼皆为可行的权利救济方式。考虑到灾害中权利救济方式的多样性，也考虑到现行权利救济制度存在的问题，我们应该进一步完善行政复议制度，将灾害给付纠纷纳入行政复议的受案范围，并严格限制灾害给付中行政复议的期限，并应设立先予给付程序。同时，我们应该设立灾害给付行政诉讼，在诉讼程序的设计上设立紧急审理程序，精简程序和缩短审理期限，并加大执行力度。

五、结语

第4篇：对自然灾害的看法范文

人教版新教材地理八年级上册第二章“中国的自然环境”第四节“自然灾害”的课程标准要求是：了解我国是一个自然灾害频繁发生的国家。教材紧扣课程标准的要求，重点突出三个方面。第一，在掌握程度上把握“了解”，不涉及较深的原因分析，这是因为自然灾害的成因和分布较难，初中学生不适合展开太多研究。第二，在掌握内容上立足“中国”，以中国的自然灾害为案例讲述自然灾害，让学生了解中国实情。第三，在掌握方法上从“身边”入手，将所学知识与学生的生活实际相结合。

二、学习目标

知识与技能：要求学生能够结合实例说出自然灾害的内涵；了解我国几种常见的气象灾害和地质灾害的分布和成因；了解我国自然灾害的主要特点；举例说出我国在防灾减灾工作中取得的成就，形成“自然灾害频发是我国基本的地理国情之一”的认识；了解一些常见灾害的避险方法。

过程与方法：通过展示图片和资料，观看视频，加深对各种自然灾害及造成损失的了解；通过收集、加工整理各种地理信息资料，提高学生发现问题、分析问题和解决问题的能力。

情感、态度与价值观：通过对我国自然灾害情况的学习，使学生了解我国是一个自然灾害频繁发生的国家，培养学生的防灾减灾意识和灾害自救能力；增强学生关注我国自然灾害的现状与趋势，提高保护环境的意识，树立建设家乡和祖国的美好志愿。

三、教材分析

本节课是新教材增加的内容，在旧版教材中，自然灾害零散分布于其它章节，在“地形和地势”一节中介绍地质灾害（崩塌、滑坡和泥石流等），在“我国的气候”一节中通过活动题呈现气象灾害（干旱、台风、洪涝和寒潮等）。此次新教材改革，将地质灾害和气象灾害合并在一起，用一节内容专门介绍，体现了它的重要性。本节教材依次介绍自然灾害的种类、自然灾害的特点以及防灾减灾三框题内容。我国自然灾害的特点、分布及成因是本节的重点内容。通过本节课的学习，使学生了解我国是一个自然灾害频繁发生的国家，形成“自然灾害频发是我国基本的地理国情之一”的认识。从而更好地理解自然灾害和破坏环境的关系，树立防灾减灾意识，提高防灾减灾能力。

第一框题“常见的自然灾害”：与旧教材不同的是，新教材将原先零散分布的知识集中起来，首先介绍自然灾害的概念和分类。然后安排图2.46“主要的气象灾害”和图2.47“主要的地质灾害”，以举例的形式介绍我国主要的自然灾害。再通过活动题引导学生分清哪些是自然灾害。这样通过分析身边发生的案例，避免空洞的知识说教，有助于理解自然灾害的内涵，丰富对自然灾害种类的了解。

第二框题“我国自然灾害频发”：教材首先介绍我国自然灾害的特点。然后从同一时间多地发生灾害、同一地区发生多种灾害、同一灾害多地发生等三个角度，强调我国自然灾害频发的特点。紧接着介绍我国受灾严重的现实。最后通过活动题引导学生分析自然灾害的分布及原因，既要学生知道各种自然灾害的分布地区及原因，又要学生深刻理解“祸不单行”的真实含义。本框题重点是要掌握我国自然灾害的特点，即种类多、分布广。难点是理解我国常见的自然灾害的分布及原因。在分析气象灾害分布及原因时，可要求学生在图2.48“中国主要气象灾害的分布”中画出秦岭―淮河一线，找出南北方不同的气象灾害，进而归纳出干旱主要分布在华北地区，洪涝主要分布在江淮地区。然后要求学生结合我国气候图、地形图等进行小组讨论南涝北旱的原因。在分析地质灾害分布及原因时，可要求学生阅读图2.49“中国主要地质灾害的分布”，明确我国位于两大地震带上，即环太平洋地震带和地中海―喜马拉雅地震带，并结合板块构造学说，试着解释我国西南多地震的原因。而滑坡和泥石流，也要结合我国地形图、气候图，从第二级阶梯的山地地形、降水多暴雨等自然因素综合分析。这样通过多幅地图大量信息的分析，既强化了学生前后知识的联系，又充分发挥了学生在课堂教学中的自主性、主动性、创新性。

第三框题“防灾减灾”：教材图文并茂介绍我国防灾减灾工作的巨大成就和避灾方法。教学中可通过师生问答、小组讨论等形式，使学生从对自然灾害的监测与预报、建设防灾工程、做好灾前准备、灾时救援与救助等方面看出防灾减灾的成就。围绕避灾方法的活动设计更贴近生活，可培养学生的防灾减灾意识和面对灾害时临危不惧的自救与互救能力。

四、图表利用

本节教材配备8幅地图（见表1），“常见的自然灾害”一框有2幅图，“我国自然灾害频发”有2幅图，“防灾减灾”这部分内容有4幅图。这些图大部分来自于身边案例，为学生了解自然灾害，对比分析、归纳总结自然灾害的成因、分布、危害等知识提供了佐证和方向。教师若利用好相关图表，恰当设问和引导，不仅能让学生较快掌握知识，还能在不知不觉中培养他们热爱家乡、关心祖国的情感，起到事半功倍的效果。

五、活动建议

本节教材共安排3个活动，设计7道题目，既重视对课本知识的运用，又重视对学生理论联系实际解决身边问题能力的培养。以课内与课外相结合的方式，提高解决问题的能力，让学生在自主学习过程中真正“活”起来和“动”起来。在教学中，教师还可结合中国地形图、气候图等让学生分组讨论自然灾害成因。

活动一：第1题，属知识巩固类。引导学生巩固对自然灾害的理解，学生阅读材料后可小组讨论，教师可提供两个分析思路：是否自然原因导致？是否带来危害或损失？第2题，属问题讨论类。是一道发散性思维的题目，不要选距离太遥远的，也不要选发生了很久的案例，要求学生例举身边最近发生的自然灾害案例，目的在于引导学生关注生活，关心身边发生的自然灾害，从而真正落实“学习对生活有用的地理”这一课标要求。

第5篇：对自然灾害的看法范文

关键词：灾害期权；旱涝灾害；风险管理；降雨量随机模型

中图分类号：F830.9 文献标识码：A 文章编号：1003-5192(2008)04-0039-07

The Design of Water Disaster Option and Its Valuing Model

WANG Hui1,2, WANG Hui-min1,2

（1. State Key Laboratory of Hydrology-Water Resources and Hydraulic Engineering, HoHai University, Nanjing 210098, China; 2. Institute of Management Science,HoHai University,Nanjing 210098, China）

Abstract:Option theory is applied to avoid water disaster risk, such as drought, flood. Construction of water disaster option exchange plays an important role in hedging water disaster risk and providing new financial products. Firstly, this paper defines water disaster option, establishes stochastic differential model of rainfall according to its characteristics, then deeply discusses about how to value this kind of option with numerical procedures and some other related questions. At last, we do a case in Xuzhou to verify the feasibility of this method. Our conclusion indicates water disaster option can both reduce disaster loss and increase income.

Key words:water disaster; disaster of drought and flood; risk management; stochastic model of rainfall

1 引言

气候变化对国民经济和社会发展有很大的影响。旱涝灾害频繁发生，严重地威胁着人类的生存和发展。众所周知，我国是旱涝灾害较频繁的国家，几乎每年都出现，给工农业生产、交通运输、国民经济的发展以及人民的生命财产造成了巨大的损失。大范围的旱涝，尤其是强度大、持续时间长的大旱大涝对我国的工农业生产乃至整个社会经济的发展都有着非常重要的影响。

由于我国地域广阔，各地区气候和天气有很大差异，近年来在世界大范围气候异常频繁出现的情况下，我国旱涝灾害也有加剧发生的趋势，1991年以来的十余次重大暴雨洪涝灾害所造成的直接经济损失达5200亿元人民币以上，仅1998年的长江中下游及嫩江流域特大洪灾的直接经济损失即达2200亿元人民币以上。同时，每年不同程度发生的旱灾使我国经济特别是农业生产蒙受了巨大损失。统计表明，从1950年至今，全国平均每年因干旱直接减收粮食100亿公斤以上，对工业造成的直接经济损失，达144.7亿元（按1990年价格计算）。干旱造成的间接经济损失更是惊人，全国每年平均达852.3亿元［1］。因此，如何规避旱涝灾害所带来的损失，越来越引起人们的关注。

在我国，对于这类旱涝灾害损失，政府仅能向受灾者提供少量生活救济，数量很少的自然灾害保险也只是“杯水车薪”，大部分损失仍需受灾者自身承担。这种“靠天吃饭”的局面极大减弱了受灾群众特别是农民生产的积极性，阻碍了经济的快速稳定发展。现代金融快速发展，大量新型金融工具被创造出来，充分满足了城乡居民对自有资产保值增值的需求。但在金融工具创新的浪潮中，为基础农业、工业开发的新型金融保障产品却始终是个空白，没有有效的防灾减损的防护体系，大灾之后的生产积极性就会空前低落，从而阻碍经济生产的稳定发展。如何利用现代金融工具创新规避旱涝灾害带来的风险，是一个具有深远意义的课题。

本文拟利用金融工程原理和相关技术，根据我国具体情况，尝试设计一种规避旱涝灾害风险的工具―水灾害期权（water disaster option，WDO）。

2 水灾害期权的基本内涵

水灾害期权与大多数常见的期权不同，它的标的物为降雨量，是一个欧式看涨或看跌期权，其中期权价格为购买水灾害期权所需的成本，执行降水量是期权持有者是否可以获得赔偿的临界降雨量［2］。

以看涨水灾害期权为例，当实际降雨量高于期权契约中规定的执行降雨量时，期权持有者则可按照契约规定获得赔付，反之，看跌水灾害期权则是当实际降雨量低于执行降雨量时需支付赔付，水灾害期权持有者收益结构如图1、2所示［3］。

图1 降雨量欧式看涨期权的支付结构图2 降雨量欧式看跌期权的支付结构

借鉴Turvey关于天气衍生工具的研究，在水灾害期权契约中，可用下面的函数描述灾害赔偿金额［4］

对于看涨期权

indemnity= 0ifx

对于看跌期权

indemnity= 0ifx>strikestrike-xifx≤strike×λ（2）

其中indemnity为旱涝灾害赔偿金额，strike是契约中规定的执行降雨量，x为实际降雨量，λ是单位降雨量的损失值，即实际降雨量每超过或低于执行降雨量一个单位所损失的金额。因此，对于一个strike为5cm、λ为￥800/cm的看跌水灾害期权，若x为2cm，则赔偿金额应为￥240。

Skees和Zeuli进一步的研究表明，对于一个欧式看涨水灾害期权的赔偿金额可用下式表示［5,6］

indemnity= 0ifx

同样欧式看跌水灾害期权的赔偿金额表示为

indemnity= 0ifx>strikestrike-xstrikeifx≤strike×liability（4）

其中liability是一个可选择变量，表示最高赔偿金额。(3)和(4)式括号中的式子表示需赔偿的金额占最高赔偿额的比例。其实，(3)和(4)式的赔偿金函数与(1)、(2)式很类似，若λ=liability/strike，则两者相同。

对于Skees和Zeuli提出的赔偿金额函数，由于实际降雨量x有最小值0，对于看跌水灾害期权，最大赔偿金额为λ×strike或liability；但由于x没有最大值，因此对于看涨水灾害期权，最大赔偿金额也就不存在了，这是该函数最大的弊端。

随后，Steven提出一个对欧式水灾害期权而言更具可行性的公式。为了简便起见，我们仅以看涨期权为例进行构建，看跌期权与此类似。看涨水灾害期权的赔偿金额函数如下所示

indemnity= 0ifxx≥strike1ifx≥limit×liability（5）

其中limit为限制降雨量，是一个附加的可选择变量，表示期权持有者可获得最高赔偿金额的降雨量。通过定义strike和limit，期权持有者可根据实际降雨量x的值计算赔偿金额。显然对看涨期权而言，limit≥strike≥0。这里limit变量的引入不仅可以使期权购买者更好地根据水灾害期权的特征进行旱涝灾害的风险管理，还可以使水灾害看涨期权的赔偿金额更容易计算。

3 水灾害期权交易设计

3.1 交易主体设计

在我国，水灾害期权购买主体可以有：大面积种植的农业经营者、小农户联合体、企业生产者、承保自然灾害保险的商业财产保险公司、其他无关投机者。

设计水灾害期权的目的是为了对可能的旱涝灾损进行经济补偿。由于它是一种补偿性的金融工具，必须确保期权满足触发条件后按约定及时支付，因此必须尽量减少该期权的卖空投机行为。因为尽管期权支付的概率很小，但由于支付的金额是购买价格的数倍，一旦支付，支付方的资金流动性需求相当巨大，因此为了避免过多的投机者成为期权的卖方，笔者认为在水灾害期权应用的初期不应开放卖方市场，而应由固定的机构（如巨灾补偿机构）来充当市场上的卖方。

期权的购买必须遵循自愿原则。在我国，目前一些生产者（主要指农业）的经济状况普遍不佳，因此开办自然灾害保险的保险公司必然会成为市场上的主要力量。保险公司有了对冲工具，也就放下了净亏的包袱，有利于保险公司向生产者提供灾害保险。等期权发展到成熟阶段时，期权则会成为生产者的主要避险工具。

由于基差风险的原因，购买者几乎无法完全对冲灾损，即使要取得较好的对冲效果也必须对自身的风险状况要有准确的度量。对购买需求最强烈当属农业生产者，他们一般不能对自身的风险状况有精确的估计，确定购买量时只能凭借主观感觉，这就会产生对冲偏差。

此外，生产者之间的经济状况是有差异的，因此在购买时应量力而行，经济条件不佳的可以少购买些，不一定追求充分的风险对冲，这样在大灾发生时至少可以起到部分补偿的功能；而经济条件较宽裕的则可以根据自身情况多购买些，超出部分则类似买，在大灾发生时甚至还有一定收益。从加速积累巨灾偿付基金的目的出发，可以不限制投机者对期权的购买，但必须尽可能降低购买者对未来降雨趋势的可预测性以确保期权的射幸性。如采用提前固定购买期（将购买时间固定在期权生效之前），一旦购买就不能转让出售，在期权到期后，根据合同的约定，确定期权是否支付。

3.2 期权存续期

我国是一个农业大国，农业需水所占比重大，农作物的周期性需水对旱涝灾害形成的影响很大。由于我国每年3~5月冬季作物需水量较大，此期间降雨相对较少，易发生干旱灾害；6~9月降雨较多，且夏季作物需水量较大，洪涝和干旱灾害都较易发生；10~次年2月发生旱涝灾害的概率很小。根据中国降雨量的这一特点，水灾害期权存续期可选择为每年的3~5月或6~9月［7］。

3.3 消除基差风险

由于气象测量点的地理位置与实际对冲者（期权购买者）的地理位置并不完全相同，即两个位置的真实降雨量可能会不相同，因而使用水灾害期权对冲会产生基差风险（Basis Risk）。水灾害期权的基差风险是很难被量化的，因为同一个气象变动即使对同一地区的两个地点也会产生不同的影响。因此，对冲者将其可能受旱涝灾害影响的生产活动尽可能的在整个地区分散是一个很好的减弱基差风险的方法。但是如果资本和生产规模都很小，对冲者就无法利用上述方法。因此，为了让设计出的水灾害期权尽可能的减少基差风险，本文使用整个期权存续期内的累积降雨量做为期权支付的标准参数，这样不同时间两个地点间的差异有正有负，累计起来就可以部分消除因位置不同产生的基差风险。但是采取这种方法也无法完全消除基差风险。

4 水灾害期权定价模型

由于水灾害期权的标的物（降雨量）不是可交易的商品，没有市场价格，其价值取决于期权有效期内的总降雨量（与整个期间的气候变化有关），因此，无法利用布莱克－斯科尔斯模型（B-S model）定价获得解析解，只能使用模拟的手段取得数值解。本文将从水灾害期权的定义出发，尝试利用数值方法进行定价。首先根据降雨量变动的规律，设计符合规律性的随机方程，然后利用历史数据估计出模型变量的参数，最后利用数值积分对期权定价。

4.1 降雨量随机模型

根据国内外气象学家对降雨量的研究，Gamma分布比较适合描述一些气象变量的分布（如降雨量），该函数表现为有最小值0，没有最大值，且一侧从0开始，呈右偏分布。这里我们假定降雨量服从一般的Gamma分布，该分布的密度函数如下［8］

f（x;α,β）=(xβ)exp(-xβ)βΓ(α), x≥0;α,β>0（6）

其中x为随机降雨量，分布参数α为形态参数、β为尺度参数。由参数α和β可得到该分布的均值u和方差σ2，u=αβ,σ2=αβ2。

根据历史降雨量数据，用最大似然估计法估计Gamma分布的参数。由于0的自然对数无意义，而降雨量很可能为出现0或近似为0的状况，因此我们把降雨量数据进行归类，若降雨量低于0.01mm，便以0对待。设定检查点C，0

4.2 水灾害期权定价模型

确定了Gamma分布的参数以后，就可以根据水灾害期权的涵义用数值方法确定其价值（期权价值可表现为购买期权所规避的灾害损失）。对于灾害损失的预测可通过对上述赔偿金额函数求积分得到，因此对于看涨水灾害期权，期望灾害损失（即期权价值）的预测值可根据（5）式计算如下

E（premium）=∫limitstrike(x-strikelimit-strike)f(x)dx+∫∞limitf(x)dx×liability（10）

其中f(x)为降雨量的Gamma分布密度函数。显然，当x

5 实例分析

徐州地处淮河流域沂沭泗水系中下游，历史上是著名的“洪水走廊”。同时还是旱灾的频发区，十年九旱，非涝即旱，是历史上多灾低产地区。每年严重的旱涝灾害给该地区人民造成了极大的损失，严重地影响了该地区社会经济的稳定发展。本文以该地区为例，在徐州市引入水灾害期权以规避该地区旱涝灾害风险。

5.1 水灾害期权设计

假设徐州某一农户拥有冬小麦试验田1hm，降水的过多或过少引起的湿灾、干旱是影响该地区冬小麦产量的重要因素，江敏、马云对该地区10余年的降水量和小麦单产间的关系作回归分析，表明徐州地区冬小麦的气象产量与当年3~5月的降水总量呈负相关关系

［10］，即

y=-0.0059R+0.9988（11）

其中r=-0.9093，式中y为冬小麦的气象产量，R为各年3～5月降水总量。本方程通过显著水平α=0.01的F检验。该气象产量函数表明当降水小于169.29mm时，降水可促进冬小麦生长，反之则会降低其产量。

为防范降水过多对冬小麦造成灾损的风险，该农户欲购买一水灾害看涨期权，期权存续期为3~5月，假定冬小麦的市场价格为1380元/吨。

5.2 降雨量随机模型

根据徐州地区国家气象站1960~2000年的日降雨量数据可得水期权不同存续期内累积降雨量的数据，如图3所示。利用所得出的累积降雨量数据可分别估计出不同存续期内Gamma分布函数的参数（见表1），从而得到不同存续期间Gamma分布的概率密度函数（见图4）。

为了验证降雨量的随机分布特征，对不同存续期内的累积降雨量进行Kolmogorov-Smirnov（柯尔莫诺夫-斯米尔诺夫检验）检验，检验统计量分别为0.0897，0.1189，0.0756，均小于临界值0.1844，可认为均接受服从Gamma分布的假定。

5.3 期权定价

假定农户购买的水灾害期权契约规定最高赔偿金额为￥3000，执行降雨量为170mm，限制降雨量为350mm。若实际降雨量为250mm，根据(11)式可得农户实际损失金额为￥657.16，且据(5)和(10)式可得期权的价值（即期望损失金额）和最终赔偿金额分别为￥404.1和￥1333.2。期权出售者需向农户赔偿￥1333.2，远远大于农户的实际损失。同理若执行降雨量为200mm，限制降雨量为350mm，实际降雨量同样为250mm，则期权出售者需向农户赔偿￥540.9，而这只占农户总损失的82.3％。因此对于同一水灾害期权，若实际降雨量不同，农户所能获得的赔偿金额也不同，即农户收益不同。

同样针对不同的期权购买者，契约的最大赔偿金额也可能不同，如若最高赔偿金额为￥1000，执行降雨量为170mm，限制降雨量为350mm，则期权的价值和最终赔偿金额分别为￥134.8和￥444.4。可见期权契约中规定的最高赔偿金额、执行降雨量、限制降雨量不同，期权价值和最终赔偿金额也不同，不同的购买者需根据自身状况理性估计预期受损，从而制定适合自己的水灾害期权。

根据上述思路，可得徐州市3~5月看涨水灾害期权的价值占最高赔偿金额的比例如表2所示。若农户最高赔偿金为￥3000，则实际降雨量不同，农户购买冬小麦看涨水灾害期权可获得的赔偿金额也不同，结果如表3所示。

5.4 结果分析

为了检验水灾害期权机制是否能分散受灾者损失、提高生产者收益，我们以徐州市1960~2000年的历史数据为例进行分析，若农户在这41年间没有采用水灾害期权，据(11)式，可得农户的气象产量为4.747吨/hm，所带来的收入为￥6551.16；而若农户每年都购买执行降雨量为200mm，限制降雨量为350mm，最高赔偿金额为￥3000的水灾害期权，则该农户的气象产量所带来的收入为￥7674.86；同样若每年都购买执行降雨量为250mm，限制降雨量为350mm，最高赔偿金额为￥3000的水灾害期权，气象产量给农户带来的收入为￥9879.36。可见，从长期的角度来讲，引入水灾害期权规避水灾害风险的机制可以分散农户灾损风险、提高农户总体收益。

6 结论

本文首先建立了累积降雨量的随机微分模拟模型，进而深入地探讨了在现实情况下如何利用数值方法对水灾害期权进行定价以及系列相关问题。最后，我们以江苏徐州地区为例，验证了该方法的可行性，结果分析表明水灾害期权不仅可以规避旱涝风险，而且可以获取收益。

作为对金融衍生工具应用的一个尝试，本文的方法同样也可以运用于开发其它同类期权（如气温指数期权等）［12］。但由于数据、软件等方面的原因，有相当部分参数和模型必需借用国外经验数据或做合理假定，因此期权模型还可以从很多方面提高精度，如：在数据允许的时候，使用日降雨量历史数据可以更精确地拟合随机方程的参数；对月累积降雨量分布可以用多种分布进行拟合比较，选取拟合效果最好的分布，不必拘泥于Gamma分布。此外，必须注意到期权的基差风险无法被完全消除。因此，对冲者在购买期权时要对自身生产受暴雨影响大小有准确的把握，否则对冲会产生偏差。

近年来，受全球气候异常的影响，我国旱涝灾害发生的频率趋于加快，受灾的范围越来越广，严重影响了工、农生产的稳定发展。因此，我们应充分利用金融创新的工具开发新型金融保障工具，消除自然灾害对工、农业生产带来的不确定性，保障生产者的切身利益和受灾区社会经济的稳定发展。

参 考 文 献：

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第6篇：对自然灾害的看法范文

摘要:我国幅员辽阔,加之特殊的地形、地貌和气候特征,形成了我国自然灾害频发的现状。与世界上其它一些自然灾害频发国相比,我国的社会科学对自然灾害的研究相对落后。以汶川地震为例,探讨灾害移民的内涵与安置要点,并在此基础上,提出我国社会科学对于自然灾害的研究方向。

关键词:灾害;灾害移民;安置

中图分类号:D523.8文献标识码:A文章编号:16723198(2009)15002102

1研究背景

1.1我国是一个自然灾害频发的国家

我国是个多山且地震多发的国家,山区面积占陆域总面积的69.4%,为世界第一山地大国。全国有一半的行政市县在山区,90%以上的森林、54%的耕地、50%以上的草地、76%的湖泊集中在山区。四川以西,尤其是青藏高原的山脉,海拔多在4000m以上,全国大陆地势高差达9000 m。山地系统和山川地貌更多地受到地球板块运动的影响,加上我们不合理的开发利用,使得山区与日本、印尼岛国一样容易发生地震、滑坡、泥石流等重大自然灾害。据统计,两千多年来,我国发生7级以上地震达90次;近百年里,超过7级的地震12次。其次,我国还经常发生旱涝灾害。全国668座大中型城市中,400多座城市缺水,110多座城市严重缺水。近20年来,北方地区严重缺水。已构成当地社会发展的显性危机和制约经济增长的“瓶颈”。与此相对应的是,我国的长江、黄河、淮河、海河、珠江、辽河、松花江七大领域都是洪水的多发区。史料记载,300年来七大流域曾发生数以千次的大洪水,尤其是黄河中下游洪水曾导致其多次改道。

1.2灾害移民安置的社会科学研究

人们对自然灾害的认识有一个逐步深化的过程。一部分灾害研究者比较侧重灾害的自然物理属性,把自然灾害等同于一种“自然的危险”或“极端环境事件”,在研究别关注灾难带来的物质和解决的影响;但越来越多的研究者开始意识到,灾害不仅会对人类的生命财产安全及环境带来损害,更会造成严重的社会后果,妨碍社会功能的正常运行。他们开始把自然灾害对社会正常实施功能带来的影响列为重要的研究议题,引入各种社会科学研究视角分析灾害的社会后果。社会学家对自然灾害尤感兴趣,这种兴趣不仅仅在于回答“灾害的社会后果为何”以及“如何减轻这些后果”之类的实际问题,由于在灾害中常规社会环境受到不同程度的破坏,这正好为社会学家们提供了一个理解、研究社会结构和社会运动变化过程的“自然实验室”,为他们深入理解社会运行、发展社会理论提供了良机。灾害的社会学研究也因此成为当前灾害研究中一个成果颇丰的领域。

但是从我国的现状来看,相关的社会科学研究相对落后,特别是在汶川地震前,我国对于各种自然灾害的预防及灾后的重建工作重视程度仍然不够,从社会学的角度对于自然灾害进行研究就更少了,以至灾后出现各种社会问题。尤其是对于这种灾害移民的安置、社会整合、社会资本的重建等工作并没有作很好的处理。对于如此巨大的地震,举国哀痛,可是在悲痛之余,我们尚需理智地对待,妥当地处理好善后事宜,让灾民在悲伤和痛苦之后,能够有一个舒适的家。房子塌了,原有的不动产等大多财产也已随那些瞬间的地震化为乌有。家从何处来,这是一个值得我们思考的问题。可能是由于自然灾害的发生时间和地点的不确定性,导致我国学者对于灾民的安置研究并不十分活跃,在我国的灾民实际安置中,可提供的指导实践的理论较少,以至于出现了众多问题。对此,本文笔者力图从我国的现实状况出发,从社会学的角度探讨灾害移民的安置。

2灾害移民的内涵

灾害移民(Disaster Forced Migration)指的是因干旱、洪水、狂风、暴雨、冰雹、地震、蝗虫灾害、海啸、火山爆发、泥石流爆发、山崩、瘟疫等自然灾害因素胁迫导致的人口迁移及社会经济系统重建活动。从定义可见,灾害移民的全过程,包括的不仅是一个人口迁移的过程,还是一个社会经济系统重建的过程,且后者比前者显得更为重要,在这一点上,灾害移民与一般的工程移民并无实质上的差别。在移民的这两个过程中,前者所包括的内容主要是一个往何处迁移,并迁往目的地的问题,而后者所要解决的是搬迁以后的与移民相关的文化、社会及经济各方面的整合问题等。河海大学社会学系许佳君在研究三峡外迁移民与沿海安置区社会整合的过程中,就发现三峡移民外迁安置不仅导致了移民原有社会经济系统的剧烈变迁,而且造成安置区现存的社会结构发生重大变化,而且这种变迁必将引发移民和安置区居民社会、经济、文化价值观念和生活方式的变化。

灾害移民不同于一般的工程移民、扶贫移民及生态移民主要体现在其不确定性、性质转换性、往复性等特征上。正常情况下,工程移民、生态移民或扶贫移民一般由专门的组织机构在严密的考察论证的基础上,进行工程项目立项、可行性研究、初步设计,然后进行切实可行的社会经济调查及移民安置规划等,在完成此阶段的工作后才会进入移民工程的实施阶段。当然,移民的整个过程还应包括竣工验收与后期扶持阶段。因而计划性强,在搬迁之前就已经清楚地规划出搬往何处,分几批搬迁,搬迁后恢复收入的主要途径等。而灾害之后,灾害移民原居住的地区因发生灾害,若灾民在原居住地继续住下去,往往难以生存,甚至危及生命,因而在短时间内就急需搬迁,而且自然灾害影响范围较大,灾民众多,再加上灾害发生时,灾民除了失去大量的物质财产以外,往往还伴随着失去亲人的痛苦,并承受着因此而造成的心理创伤。根据世界卫生组织专家的建议,没有哪种灾难能像心理危机那样给人们带来持续而深刻的痛苦。由于灾害移民与一般的工程移民在其成因及心态等方面的不同,灾害移民在安置与社会整合等各方面也呈现出其独特的特点,需要我们在灾害移民的安置工作中需要加以注意,并采取各种可能的措施避免不必要的损失和不妥,把灾害移民的整个工作做好。

3灾害移民的安置要点

(1)在利用国际社会成功经验的基础上,多渠道筹集资金,并借签可用的运作模式。自然灾害的发生往往具有较强的偶然性,一旦发生,短期内急需大量的赈灾资金,尤其是流域性洪水和特大地震这样的巨灾,一次性损失都在千亿元以上。这种特殊性决定了我们不可能从单一的渠道获得所需的资金,而需要从多渠道来筹集资金。山东大学移民研究所所长宋全成教授就曾建议在我国四川地震灾区移民安置与恢复重建工作中,在资金筹集方面,设定如下的资金来源:中央政府和地方政府的财政投入、国际社会和社会各界的捐款、转移支付的重建资金、利用世界银行和亚洲开发银行的贷款。在汶川地震中,我国政府积极地利用了前三项资金来源,后两项资金的利用相对不足。

(2)国家要积极运用各种行政、立法手段,减少灾害,促进移民的安置。据报道,关于汶川地震移民,是异地迁建还是原址重建,媒体报道之后,闹得沸沸扬扬,与此同时,成都居民与浙江居民对此反对声不断。究其原因,若是因为环境容量有限,自然另当别论,但若是因为反对声的出现就颠覆了这个提议,这只能说明政府职能的软弱。在立法方面,2008年12月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订了《中国华人民共和国防震减灾法》,这不仅体现了我国立法的时代性,更体现了国家对自然灾害的防治及其灾后规划的重视,这就从法律的高度为自然灾害的减灾、救灾及灾后的工作提供了保证。

(3)在灾害移民安置过程中,要特别尊重少数民族的特殊性。

在这一点上,灾害移民与工程移民并无实质上的不同。这里之所以提出这一点,是因为我国是个多民族国家,在安置灾害移民的过程中,不能不顾及到少数民族的特殊性,否则,不仅可能影响工作质量,还可能会引起不必要的民族矛盾,影响民族团结,进而影响我国社会的稳定和发展。从汶川地震来看,重灾区有许多是羌族、藏族少数民族地区。西南民族大学就曾组织30余名专家学者,对民族地区灾后重建问题进行专题研讨,他们认为,有关部门应充分考虑民族地区在区位地理、生态环境、经济状况和社会文化等方面的特殊性,制订区别于一般区域的重建规划。这充分体现了我国社会学者对于少数民族问题的重视。

(4)灾害移民也应得到土地补偿。地质灾害中产生的农业移民同样也是失地农民,他们失去土地后,也应按一次性货币补偿方式获得补偿。在震前用地补偿的过程中,还应适当提高补偿标准。补偿标准的测算,除了要考虑震前原有土地的价值外,还要考虑原有土地的预期收益和当地经济发展状况等因素。若原子化的灾害移民群体没有得到适当的补偿,以至于他们无法生活,他们可能被一些反国家、力量利用、组织起来,从而对社会稳定造成巨大隐患。

(5)将过渡性安置与长远性安置结合起来。自然灾害的发生短时间内造成了大量的无家可归的人们,但是这只是权宜之计,必须与长远性安置结合起来。否则,必将会给国家和移民带来不必要的损失和不便。在台湾9•21地震过后,尽管紧急开放部分公宅供灾民安置或提供租金奖励灾民租房,但仍有部分灾民无处投靠,因而兴建五千临时住房。结果,在9•21地震过后两年,灾民的安置基本达到完成,但由于开始的规划不当,在居住上造成了众多问题,诸如配套措施未跟进,隔热、通风、保温效果差等一系列问题。可见,在灾害移民最初安置时就应将过渡性安置与长远性安置结合起来,以避免短期安置的盲目性。

4结语

虽然我国是一个自然灾害频发的国家,但是国内学者,尤其是社会科学的学者和专家对于灾害移民的安置及灾后重建工作的研究尚处初步阶段。就目前已有的研究来说,从研究的方法上看,大多限于定性研究,从研究的内容和深度上看,也不够深入。路琮等人指出,近年来,在我国国民经济增长的同时,自然灾害的数量和因灾害导致的损失也有逐年增加的趋势,特别是生态系统比较脆弱的西部地区,同时也是自然灾害频发的高危地带。这种灾害逐年增加的趋势,为我们社会科学的研究,提出了新的要求:一方面积极学习国际社会灾后移民安置的成功经验,包括日本、欧美等国的理论和经验,加以总结,另一方面,努力开展国内研究,形成自己的一套完整的理论,为我国可能发生的自然灾害提供理论和经验上的指导,为我国社会主义现代化建设做出社会学人的贡献。

参考文献

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第7篇：对自然灾害的看法范文

（一）冰雪灾害的发生原因

这次冰雪灾害的覆盖范围包括浙江、江苏、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、贵州、云南、陕西、甘肃、青海等地。有关冰雪灾害发生的原因，不同的专家有不同的看法，但大体的原因分析是一致的。笔者认为，冰雪灾害发生的原因主要有两方面。

冰雪灾害气候异常与拉尼娜的关系。中国国家气象部门的专家指出，这次大范围的雨雪过程应归因于与拉尼娜现象有关的大气环流异常：环流自1月起长期经向分布使冷空气活动频繁，同时副热带高压偏强、南支槽活跃，源自南方的暖湿空气与北方的冷空气在长江中下游地区交汇，形成强烈降水。大气环流的稳定使雨雪天气持续，最终酿成雪灾。

大气环流的异常运行。专家指出，处于中高纬度的欧亚地区，高空几个月来形成了一个阻塞高气压，大气环流停留不动，导致北方冷空气连续不断入侵中国。在冷空气来临的同时，来自南亚、东南亚的暖湿空气又源源不断向华南地区输送，冷暖气流在华南、江南一带交汇，导致罕见的长时间、大范围低温雨雪。

（二）雪灾救灾活动反思

灾难发生后，全国上下团结一致抗击冰雪灾害，取得了较好的成绩。但是，北方每年的冰雪比南方这场灾害要大得多，依然可以安然无恙？美国发生冰雪灾害时，为什么损失很小呢？为什么整个救灾过程不够顺利呢？

在救灾过程中，出现安排不当现象。在雪灾初期，湖南正在召开人民代表大会与政治协商会议，该省大部分主要地方官员都在长沙参加会议。两会结束后，进出长沙的交通几乎都被雪灾阻断，导致地方官员无法回到任职地区指挥抗灾。这在某种程度上使得湖南成为了此次受灾最严重的省份。同时，这次雪灾亦暴露了上海市及长三角地区在应付突发事件时未有港澳地区及广东省的经验丰富。在上海，公安人员由于未能控制心急的乘客而与乘客爆发肢体冲突。在救灾过程中，也出现政策不当的现象。国务院曾在上世纪50年代做出规定，南方因为气候比北方温暖，民居内不必安装暖气，但雪灾的受灾地区正是南方地区，导致灾情严重。

从整体来看，出现如此脆弱的局面，主要原因还包括缺失了对灾害的预防意识和应急处置措施，说明我国政府自然灾害应急管理能力有待提高。

进一步完善我国政府自然灾害应急管理的策略

冰雪灾害及其他自然灾害带来巨大的危害，促使我国政府加强对自然灾害的应急管理。与自然灾害的斗争中，尽管我国制定了一系列应对自然灾害的方针政策但是仍然存在很多不足的地方：缺乏专门的应急管理机构，缺乏有效的自然灾害应急管理预案，信息沟通机制不健全，政府应急管理机制不完善等等。

（一）建立专门的应急管理机构

自然灾害的群发性、频发性、多样性，决定了政府必须建立一个专门的自然灾害应急管理机构，以专门应对各类自然灾害。

我国现行的应急管理体制的“特点”之一是政出多门，应急管理工作条块分割，不利于统一指挥和调度。从灾害综合管理的角度看，借鉴国外的经验，我国应建立一个由国务院领导人牵头的处理包括自然灾害在内的各种突发事件的综合协调部门，在该机构下设立专门应对自然灾害的职能部门，如自然灾害局，该职能部门的主要功能分为日常运作和应急管理两个方面。同时，该机构还应该建立重大危机时间会商制度。综合协调部门在平时主要起预警、监控、咨询和业务指导作用，一旦突发公共事件，就转为国家应对突发公共事件的具体指挥与协调机构。

（二）加强自然灾害应急管理预案的建立

应急预案是针对可能的重大事故（件）或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。

针对雪灾等自然灾害的特点，在平时加强对自然灾害的监测非常重要，但是由于科学技术水平的限制，某些自然灾害还是无法准确地进行预测，不能避免其发生，那么就必须采取积极措施，一旦自然灾害发生，有关部门则可以根据预案并结合实际情况采取相应的措施对自然灾害进行处置。因此，应当加强自然灾害应急预案建设，以提高自然灾害应急管理能力。

（三）建立有效的信息沟通机制

信息沟通是危机处理的核心，危机产生后，危机所在地政府要立即上报危机事件的最新信息。上报的各种数据要准确，做到及时准确，以便于上级政府决策。同时，搞好信息。危机事件发生后，往往谣言较多，容易造成社会混乱，因此，要建立信息机制，及时向社会公众事件的信息，使广大公众了解真相。重大突发事件的信息由应急管理机构统一确定，新闻办负责具体实施。危机处理中的沟通要处理好政府与公众、政府与新闻媒介、政府部门之间的沟通关系。

（四）完善政府自然灾害应急管理机制

灾害管理应急机制是政府应急管理的重要内容，是减少损失、提高应急能力的重要保证。我国相关方面的应急管理机制未发挥真正作用。真正有效的应急机制是，在自然灾害未发生时要采取措施，尽量避免灾害的发生；对于已经发生的灾害尽早发现，及早应对。同时，相关研究工作应当继续加强，做好自然灾害的监测和预报，进一步完善预警机制，尽可能准确预测自然灾害，采取措施避免其发生。因而，应当进一步完善自然灾害快速反应机制，自然灾害一旦发生，在短时间内立刻采取积极的应急处置措施，科学合理应对自然灾害，尽可能减少其造成损失。

参考文献：

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2祝列克副局长在全国林业抗灾救灾及林业生产电视电话会议上的讲话[N].国家林业局，2008

第8篇：对自然灾害的看法范文

关键词：灾害本质 社会属性 自然属性 防洪方针

鄂竟平副部长在全国防汛抗旱总指挥部办公室主任会议上讲话指出：“当前最重要的、最紧迫的任务就是努力实现防汛抗旱工作的两个转变：坚持防汛抗旱并举。实现由控制洪水向洪水管理转变，由以农业抗旱为主向城乡生活、生产和生态全面主动抗旱转变，促进人与自然的和谐”。本文将探讨这一转变的理论内涵及其科学和哲学基础。

1　灾害双重属性的内涵及其实践意义

1.1　灾害双重属性的内涵　以往将洪水灾害定义为自然灾害，强调洪水是超常量降雨所致，是自然现象。但是从气象、水文等自然条件来看，虽然洪水的年际变化较大，但从一个时段来看，各条江河自然态洪水都有相对稳定的量级和发生概率。然而，近代以来各主要洪水国家的水灾损失却无不几倍、几十倍地增长。因此，将近几十年和前几十年相比较，既然洪水量级和发生概率差不多，而水灾损失却大幅度提高，显然无法只从自然变异来解释，而应进一步从社会环境方面去寻找原因。

水利学界从水灾防治角度阐述了对灾害本质属性的认识：“笼统地说，防洪的目的是防止洪水灾害。细致地分析，洪水灾害概念包括两个部分，一是洪水；二是灾害。洪水是一种自然现象。和洪水作斗争，控制洪水泛滥，主要是人和自然的关系。在这里，人所面对的主要是自然属性的洪水。……而洪水灾害则是超出工程控制能力的洪水作用于人类社会，因而造成对社会的损害，洪水灾害体现在人类社会本身。因此，为减轻洪水灾害，即要认识和驾驭洪水，更要调整社会以适应洪水，达到防止洪水泛滥，或在洪水泛滥时减轻损失的目的。…… 总之，所谓全社会的防洪减灾体制，应既要能够有效地承担向自然属性的洪水作斗争的任务，也要能够面对灾害的社会属性，担当起统一地、有权威地组织实施防洪减灾的任务”[1]。这一概念被评价为：“灾害的双重属性进一步阐明了灾害的本质属性，这是一种哲学思维方面的进步”[2]。《大英百科全书》科学理论条认为：“用过去科学的遗产或者采用恰当的比喻来给一个理论作解释，这不是理论的固有要素。但是，只有小心谨慎地运用，这类解释就此较易于领会；找到新的应用；提出较为重要的修正。……”表达的是同一个意思。

在灾害双重属性当中，自然属性和社会属性是相互渗透和加强的。在古代，自然属性成为灾害惟一的或主要的致灾因子。而在近代，既由于社会对灾害更加敏感，又由于大规模改造自然活动助长自然变异，甚至使得社会致灾因子跃居自然因子之上成为灾害增加的主要因素。既然洪水灾害是超出工程控制能力的变异造成的对社会的损害，那么减轻灾害损失就不应单纯从控制自然态洪水着手，还应从调整和规范社会发展以适应自然规律方面去努力。这是灾害双重属性概念所要着重表达的方面。从消极的方面来说，单纯强调自然灾害是超出了工程设防标准的自然变异对社会的损害，可能顺理成章地成为社会行政管理者推御责任的说词，而局限了进一步实施社会化减灾措施的实际努力。

灾害双重属性的理论认识有两个来源：一是吸收了国外防洪思想的新进展；二是直接继承了我国传统的“天人合一”的自然观，即以两千年前贾让三策为代表的改造自然与适应自然相结合的思想。双重属性认识的根本点在于，防洪减灾的目标是以最小的投入，换取最大的减灾效益，而不是一味追求战胜洪水。

2000年10月11日联合国秘书长安南在国际减灾日文告中说：“人们越来越多地意识到，所谓“自然灾害”并不完全是自然产生的，事实上学术界己经主张尽量减少“自然灾害”一词的使用，而只称作灾害。学术界的忠告是明确的：导致灾害损失上升的主要原因是人类活动”。灾害不能简单称之为自然灾害，那么，比较而言，可以认为灾害具有自然属性和社会属性双重属性本质的更简明的表述，是中国减灾科学工作者的新贡献[3]。这一概念此后被灾害学界广泛引用和阐发。

1.2　灾害双重属性和工程与非工程相结合的减灾措施之异同　20世纪中叶美国科学家首先提出了工程与非工程相结合的减灾方针以及洪水保险等社会保障措施。这一理念被世界各国普遍接受。工程与非工程是按照工程硬件（如水库，堤防）与技术（如洪水预报）和管理软件（如法规、体制）人为划分的两种技术措施。

灾害的双重属性不是减灾的具体方案，也不是工程与非工程减灾措施的另一种表述方式，而是对灾害本质属性的理论概括。在双重属性当中，二者缺一就构不成灾害。由双重属性概念出发可以引申出与此前相仿又不完全相同的两种减灾的技术途径，即划分为针对自然变异和针对社会环境两部分：①通过兴建防洪工程，以及提高洪水监测和预报水平来提高制约洪水、防范灾害的能力；②通过加强国土规划和管理，通过协调相关人群之间的利益关系，来协调人与自然的关系，提高社会对灾害的承受能力。提出灾害双重属性概念的理论意义在于，它剥离出蕴含在灾害概念中的本质特征，使认识得到深化。比起工程与非工程相结合减灾的表述来说，灾害双重属性概念更能反映灾害本质。当然，加深了对灾害本质的理解，必将有助于制定更明确的减灾方针和政策。

1.3　灾害双重属性概念的实践意义　提出灾害双重属性的理论认识对完善我国的防洪方针有实际的意义。这是由于我国引进非工程防洪概念已有20年历史，但所吸收和实行的大多数仍限于针对洪水的技术性措施。对非工程防洪措施最本质的方面，即调整社会以适应洪水却缺乏理解。总体来看，在自然力面前，人们控制洪水的能力是有限的，一味追求战而胜之是不现实和不经济的。人类自身从属于自然界，因而在自身发展中，既要克服和改造不利的生存环境，也应主动地顺应自然规律和在发展中谋求与自然的和谐。

世纪之交，我国己开始实现了由防洪到防洪减灾的战略调整，其实质是：防洪依靠的是针对洪水的工程技术措施，以防止洪水泛滥为目的，由此产生减少水灾的效果。而由防洪到防洪减灾的转变，则是以减少水灾为目的，其减灾措施包括工程技术措施以控制洪水，又包括统一协调国土开发、经济发展和防洪减灾之间的关系以适应洪水。可见，由防洪到防洪减灾的转变明确表明了防洪目的性的转移，同时也导致了治理途径的扩展。

自1998年长江、松花江大水之后我国政府提出的治水方针，其中包括“退耕还林”、“退田还湖”、“平垸行洪”、“移民建镇”，并归纳为人与自然和谐的治水新思路，表明治水方针开始转变。可以认为其中包含着近10年来灾害学领域学术研究的贡献。

《汉书·霍光传》中讲到这样一则故事：一齐国人置新屋，邻里祝贺。有人建议主人将烟囱拐个弯，再将灶旁柴草移开，免得火星窜出，引发火灾。主人置之不顾。不久失火，邻里急往救之。事后主人杀牛置酒酬谢，焦头烂额者请上座，却忘记建议预防火灾者。有人取笑说：“曲突徙薪亡恩泽，焦头烂额为上客”。后来演化为一个成语，叫“曲突徙薪”，隐喻事先消除致灾因素和防灾救灾同样重要。用作比喻，对于理解“灾害双重属性”和由此衍生出的“关于完善防洪方针的建议”[4]的价值或许有益。

2　灾害双重属性概念的科学基础

从学科分类角度来看，以往的治水是研究洪水规律和建设水利工程控制洪水的技术，限于自然科学范畴。而新的治水方略，是联合自然科学和社会科学范围更大的学科体系。这种联合体现出当代科学发展在分析基础上进一步强调综合的总趋势。早在一百多年以前，马克思就曾经预言：“自然科学往后将会把关于人类的科学总括在自己下面，正如同关于人类的科学把自然科学总括在自己下面一样：它将成为一门科学”[5]。这种前景将形成自然科学与社会科学的一体化，对于理解灾害双重属性概念是有益的。

2.1　科学的分析与综合　科学的发展是逐步深入的。从科学发展史可以看出，它在发展初期是一个人与自然的统一体系。之后，在文艺复兴的推动下，科学的发展逐步深入到对于客观世界各组成部分内在本质的研究，于是开始了学科的分化。分解深化了人类对自然的认识。不过，科学被分解为各个相互独立的学科，不是由于研究对象存在本质的差别，而是由于人们在那个时期认识能力的局限。分解也割断了各个学科相互之间的联系，以致妨碍了对于事物本质的更深层次的理解，甚至形成片面性。于是，在科学进一步深入的时候，必然要求相关学科之间的联系和贯通，迎来综合交叉的时代。中华科学传统中，尤以注重天人和谐、直观体验、有机联系、整体协调为突出特点。这对现代科技发展不无借鉴意义，此其一。其二、现代科学技术突飞猛进，对自然界的影响和改造能力日益强大，甚至正在接近地球有限资源和环境的承受限度。同时自然界对人类干涉的反作用也日益显著，因而在进一步的发展中，必然要求沟通社会科学与自然科学的综合研究和理论思维的进步，以求得社会的可持续发展。

减灾是一门以大自然为背景的学科，具有较强的经验性和综合性。防洪减灾并不限于工程建设，而是越普遍、越深入地与社会的、环境的、经济的、资源的条件相联系。其成败得失甚至直接受社会因素的制约，因此，学科间的交叉渗透会越来越普遍。从双重属性来理解，其中社会既是承灾体，而大规模人类活动又往往成为致灾因子。同时随着人类改造自然能力的快速增长，这种干扰不仅成为引发灾害的因素，甚至跃居于自然因子之上，成为首要的致灾因素。可见，对于减灾领域来说，尤其要重视综合研究。

2.2　历史学与水利学交叉研究的优势　实现学科之间的融合是有一定困难的。由于各分支学科的研究对象、发展历程和研究方法的差异，长期以来形成其间的分割和疏远，所谓“隔行如隔山”。尤其是在社会科学与自然科学之间，交融起来就更加困难。例如，随着技术的飞跃发展及其与人们生活密切相关，人们往往热衷于追求看起来对当前更直接有用的知识，而相应地减弱了对某些科学理论和战略问题研究重要性的认识。又例如，在科学发展中，定量化研究是先进性的重要标志，同时人们对科学的认识和评价标准也越来越重视成果的可重复检验。由于过度追求量化与公式化，忽视理论问题的辩证思维，有时科学变得远离其本应扎根于其中的现实世界。例如，本来人与天、人与地和人与水的关系是那样不可须臾分离的密切，然而此前却将它们人为分割得支离破碎，甚至使得科学失去感受生活的能力。在防洪工程学领域，长期以来只偏重研究控制洪水，而忽略了社会化减灾及其终极目标——减少损失，就是一种表现。

从水利科学来看，不仅与水利直接相关的自然科学各分支之间是彼此联系、相互影响的，而且与社会、经济、环境的关系也密不可分。由于治水问题的边界条件十分复杂，表现出较强的经验性和综合性，而历史上的水利原本是前人的实践，其中既包括相关的江河地理演变等自然因素在内，还直接受到政治、经济、法律等条件的影响，显现出多种制约因素综合作用的统一结果，因此历史的经验有重要价值，尤其在宏观问题研究方面。其中，历史学与水利学的交叉和融和显现出自己的优势，既拓展了认识事物的时间和空间，也进一步激发了研究工作的活力，被称作“历史模型”[6]。这里所说的模型是依托历史治水思想 构建的理论模型[7]。

3　灾害双重属性概念的哲学基础

以上讨论的科学分析与综合是有其深刻的哲学基础的。一般来说，整体等于部分之和，但在自然界中，整体往往并不等于各部分的简单相加。部分与部分之间，部分与整体之间的联系往往对事物有着决定性的影响。研究灾害自然要分析自然变异的作用，但离开社会和社会对自然的干预来讨论灾害，无异于盲人摸象。为了进一步理解灾害的本质属性，有必要从哲学方面寻求支持。

3.1　中国传统的“天人合一”的哲学观　在人与自然关系方面，我们祖先的认识是发人深省的。老子说：“人法地，地法天，天法道，道法自然”。庄子也说：“天地与我并生，而万物与我为一”。古人生活的年代，改造自然以适应人类社会发展需求的能力不高，其生产生活都须注重服从和顺应自然规律，对人与自然关系的认识，在利用和改造的同时，主要表现为对自然的尊重和敬畏，直接面对自然界寻求人与自然关系的哲学隐喻。这种思想的主流暗合了人与自然统一的客观事实，被归纳为“天人合一”的哲学认识。

淮南子对天与人的关系说得更为贴切。他在论述对“无为”和“有为”的理解时说：地势决定水自西向东流，人们依据这个道理而加以疏导，就可以避免水灾发生。作物春天开始生发，人们依据这个规律去耕种，五谷才能得以生长。如果听任洪水自流，则大禹就不会有治水的功业。如果听任作物自然生长，则后稷的智慧就不能展现。依据自然规律去治理，这就是所谓的“无为”。而如果妄想用火去焚烧水井，用淮水淹灌高山的话，这种违背自然规律的行为即所谓的“有为”。这是淮南子对老子“无为”本义的理解。

对于水灾本质的认识，2000多年前贾让的概括是极有见地的：“古者，立国居民，疆理土地，必遗（保留）川泽之分，度水势所不及”[8]，恰当地表述了人与自然的关系。先哲类似的认识不胜枚举。

古代生产力低下，自然力对于人类社会处于支配的地位。人们不得不怀着敬畏的心情，更多地关心和记录自然变异对人类社会的影响，注重天文、地理与人事之间的综合思考。虽然前人对于自然规律的认识不及今人之深刻，但这种综合思考的原始自然观和世界观，反映的却是世界是完整统一的客观事实。如今，哲学界普遍认为“天人合一”是古代中华文明的主导思想，是东方综合思维范式最完整的体现，是对人类文明发展的重大贡献[9]。

现代化是创新，但创新并不一定是一味地向前捕捉什么。随着科学的进步，我们还有必要时时回过头去看历史，并且会每每有所发现。毕竟我国古代先进的科学和哲学思想曾使我们的民族长期领先于世界。当然，哲学主要是通过改变人们的思想观念和思维方式来对人们的认识产生影响，激发和启迪人们的智慧。这个过程是潜在的，不能指望哲学也能活学活用立竿见影。

3.2　《自然辩证法》对人与自然关系的阐述　西方传统哲学对人与自然的思考偏重于征服和改造自然。而当工业化开辟了人类发展的新纪元，人类对自然的掠夺性开发也显现出其负面影响并开始危及人类社会自身发展。对此，辩证唯物主义者早在100多年前即已明确发出警示。

1876年恩格斯论述劳动在由猿到人转变过程中的作用时，谈到人与自然的关系，以及由于人类的不明智做法造成自然的失衡及其对人类社会的严重后果。他说：动物不断的影响周围的环境，那是为了生存而利用外部世界时发生的。但是人离开动物越远，他们对自然界的作用就越带有经过思考的，向着事先计划的目标前进的特征。而随着人类改造自然能力的显著增强，却滋长了支配自然界的盲目性。“但是我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。每一次胜利，在第一步都确实取得了我们预期的结果，但是在第二步和第三步却有了完全不同的、出乎预料的影响，常常把第一个结果又取消了”。恩格斯并举出美索不达米亚、希腊、小亚细亚环境退化导致水资源枯竭，洪水灾害增加，疾病蔓延等恶果。而造成这些恶果的原因则主要在于人们的急功近利。

在讨论人与自然关系这一哲学命题的基础上，恩格斯进一步指出：“蔑视辩证法是不能不受惩罚的．无论对一切理论思维多么轻视，可是没有理论思维，就会连两件自然的事实也联系不起来，或者连二者之间所存在的联系都无法了解”。“不管自然科学家采取什么样的态度，他们还是得受哲学的支配。问题只在于，他们是愿意受某种坏的时髦哲学的支配，还是愿意受一种建立在通晓思维的历史和成就的基础上的理论思维的支配”[10]。恩格斯的精辟论述和远见卓识正是切中当今时弊而应引以为戒的。

3.3　人与自然和谐的自然观　洪水是一种自然现象。防洪减灾是人们发展水利，制约水害，恰当处理人与自然关系的一种努力。因此，在防洪减灾中应该注意处理好人与自然的关系。在人类发展过程中，人和洪水的关系也随之发展。最初人们为躲避洪水的危害，不得不“择丘陵而处之”，住在洪水一般淹不到的高处。此后发明了堤防，人们和洪水的关系进了一步，可以“水来土掩”，修筑堤防限制洪水的泛滥。

第9篇：对自然灾害的看法范文

黄光炎

【内容提要】本文侧重从民政角度对城乡统筹下的城市救灾政策进行分析，主要回顾了民政救灾政策在城市救灾方面的实践，从灾后重建、细化补助政策、保险制度等方面进行分析并提出建议。

民政救灾政策在城市救灾方面的实践与突破

民政救灾工作的传统做法可以通俗地归纳为“三救三不救”，即救农村不救城市、救生活不救生产、救个人不救集体。1997年民政部《灾情统计、核定、报告暂行办法》（民救发[1997]8号）第三条规定：本办法所称受灾范围，是指因灾农村群众生命财产遭受损失和正常生活秩序遭到破坏、农牧业受到损失的地（州、市）、县（市、旗）、乡（镇）、村的数量。该条所明确的灾情统计的范围即为农村，也就是说当时民政部门统计灾情只统计农村，因此，根据灾情下拨的救灾款也只针对农村。但随着经济社会的快速发展，城市化进程不断提速，以及一些重特大自然灾害对城市生活造成重大影响，城市救灾问题日益突显，民政救灾政策也相应做了很多调整，在城市救灾方面取得了许多突破。

1、在救灾实践上的突破。2008年春节期间，我国南方发生严重低温冷冻和冰雪灾害，我国首次将公路、铁路滞留旅客纳入灾民生活临时救助范围，由各级民政部门向滞留旅客提供食品、饮用水和御寒毛毯、衣被等生活物资，确保他们的基本生活。2008年汶川地震发生后，我国又首次对因灾遇难人员家庭（无论城乡）按每位遇难者5000元的标准发放抚慰金，并制定了过渡期救助项目，2010年8月，经国务院批准，过渡性生活救助项目正式在全国范围内设立。过渡性安置的对象是“因自然灾害造成房屋倒塌或严重损坏，无房可住、无生活来源、无自救能力”的受灾人员，对于这部分城乡居民，政府在应急救助阶段结束、恢复重建完成之前要帮助解决其基本生活困难，救助政策到期后，对于生活困难仍需救助的灾区群众，分别纳入城乡低保、农村五保供养和冬春灾民临时生活困难救助。

2、在职能设置上的突破。1978年3月，五届全国人大一次会议决定设立民政部，在内设机构设置上，民政部设立农村社会救济司，主管全国农村的救灾工作。此后，根据业务工作的发展，民政部农村社会救济司相继更名为救灾救济司、救灾司。根据2008年《国务院办公厅关于印发民政部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[2008]62号），民政部在减灾救灾工作方面的主要职责有：拟订救灾工作政策，负责组织、协调救灾工作，组织自然灾害救助应急体系建设，负责组织核查并统一灾情，管

理、分配中央救灾款物并监督使用，组织、指导救灾捐赠，承担国家减灾委员会具体工作。从职能设置上看，民政部门不再局限于农村救灾工作，而是扩大到负责组织、协调城乡救灾工作。

3、在立法方面的突破。按照依法行政的要求，民政部起草了新中国成立以来第一部系统规范灾害救助工作的行政法规——《自然灾害救助条例》，经2010年6月30日国务院第117次常务会议通过，自2010年9月1日起施行。《自然灾害救助条例》第一条规定“为了规范自然灾害救助工作，保障受灾人员基本生活，制定本条例”，根据《自然灾害救助条例释义》，文中所称的受灾人员是指在中华人民共和国境内，因自然灾害造成或者可能造成人身伤亡、财产损失，生产生活受到影响的人员。具体而言，受灾人员不分城乡，不论国籍和户籍，只要在中华人民共和国境内，自然灾害造成或者可能造成人身伤亡、财产损失，生产生活受到影响，政府都应给予救助。《自然灾害救助条例》第三条还规定了“国务院民政部门负责全国的自然灾害救助工作”，“县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域的自然灾害救助工作”，这就为民政部门制定各项城乡救灾补助政策提供了法律依据。

当前救灾政策在城市救灾方面存在的主要问题

1、城市居民住房灾后重建补助政策不明确。《自然灾害救助条例》第十九条规定“受灾地区人民政府民政等部门应当向经审核确认的居民住房恢复重建补助对象发放补助资金和物资”，《自然灾害救助条例释义》对该条的解释是：“民政等部门负责审核城乡居民住房恢复重建补助对象，并发放补助资金和物资”。但目前民政部救灾司的职责设置是“会同有关方面组织协调紧急转移安置灾民、农村灾民毁损房屋恢复重建补助和灾民生活救助”。该条文只提农村灾民毁损房屋恢复重建补助，未提及城市灾民毁损房屋恢复重建补助。因此，《自然灾害救助条例》虽赋予民政部门给予城市居民住房灾后重建补助的职能，但在实践中无法落实，民政部门还主要是对农村住房灾后重建进行补助，而对城市灾民毁损房屋恢复重建补助问题，还存在法律衔接上的空缺。

2、救灾补助政策还需进一步细化。近10年来，中央级救灾补助标准不断细化，具体补助项目情况见下表：

救助项目

中央补助标准

城乡区别

补助项目与标准调整年份

农户倒损住房恢复重建补助

一般受灾地区：对因灾倒房户户均补助1万元，损房户户均补助1000元。高寒寒冷地区：对因灾倒房户户均补助1.4万元，损房户户均补助1400元。

只补助农村

2002年、2006年、2007年、2009年、2010

年

过渡性生活救助

国家启动三级或四级自然灾害救助应急响应：向“因灾房屋倒塌或严重损坏无房可住、无生活来源、无自救能力”的受灾群众，按照每人每天补助10元钱、救助期限3个月的标准实施过渡性生活救助。国家启动一级或二级自然灾害救助应急响应：按照每人每天补助10元钱和1斤粮、救助期限3个月的标准实施过渡性生活救助。

城乡一致

2010年确立

紧急转移安置

台风灾害：按照人均90 元的标准帮助紧急转移安置群众解决基本生活困难。其他灾害：按照人均230元的标准帮助紧急转移安置群众解决基本生活困难。

城乡一致

2002年、2006年、2011年

旱灾救助

对因旱灾造成生活困难的群众，按照人均60元标准安排补助资金。

城乡一致

2011年确立

冬春生活困难补助

对冬令、春荒期间存在口粮、衣被、取暖等困难的受灾人员，按照人均90元标准安排口粮补助资金，衣被取暖等补助视灾情酌情考虑。

城乡一致

2002年、2006年、2007年、2011年

遇难人员家属抚慰

对因灾遇难人员的家属，按照每位因灾遇难人员5000元的标准给予补助。

城乡一致

2009年确立

从表中可看出，目前中央救灾补助标准较10年前已细化了很多。但我国幅员辽阔，城乡差别巨大，统一按此标准还很难满足实际需求。另外，不同种类灾害对经济社会产生的影响不同，灾害救助的内容和重点存在差异，救灾补助政策还需根据不同灾种的特点，在救助内容和补助标准上进行细化和区分。如低温冷冻、风雹灾害不易造成人员死亡和倒房，较难启动中央的应急响应，中央也未明确这两种灾害的补助标准，基层政府对这两种灾害的补助难以规范。

3、住房保险主要倾向农村。目前，住房方面的政策性保险能覆盖城乡的还很少，多数地方实施的都是农村住房保险。如福建省民政部门牵头实施的农房保险，由政府出资为全省农村住房保了险，农户一旦受灾，可以通过保险理赔得到相应救助。但城市中一些棚户区，低洼地带的房子及一些城市特困户的房子未能纳入保险范围，在受灾时得不到救助。

4、火灾救助政策需完善。目前，城乡的一些火灾事故使群众遭受严重损失，但火烧民房所造成的灾害绝大多数不因自然现象引起，不属“自然灾害”的范畴，因此，火灾灾民无法纳入民政救助的灾后重建，无法得到民政部门的灾害救助资金，只能通过临时救济渠道得到有限的救济。由于火灾发生的不可预测和无征兆性，与因自然灾害造成毁损资产的灾民相比，绝大多数火灾灾民的损失大大超过自然灾害的受害灾民，有的甚至是倾家荡产，但得到的补助却远不如自然灾害受灾灾民

。

完善现行救灾政策的建议

1、城乡住房灾后重建工作统一由住房与城乡建设部门牵头负责。目前，有的地方的城市居民住房灾后重建工作是由住房与城乡建设部门牵头负责，建议城乡的住房灾后重建工作都改由住建部门牵头负责。主要理由如下：一是在对重建对象的认定上，由民政部门负责，执法主体不合格，不符合依法行政要求。住建部门有专门技术人员，有资格对住房是否需拆除重建，还是维修后可继续使用作出鉴定，而基层民政工作人员不具备这一资格条件。二是住房重建过程中的规划设计，技术指导，证件办理，以及一些优惠政策的落实主要都与住建部门的职责有关。三是灾后重建对象有相当一部分属于社会中的低收入群体（高收入群体一般住房条件好，房子不易因灾损毁），靠自身能力在城市中买房比较困难，如何将灾后重建政策与廉租房政策、经济适用房政策衔接起来，住建部门在这方面有优势。

2、细化救灾补助政策。随着精准扶贫工作的推进，低收入群体的收入认定会越来越准确，这也要求民政部门的救灾补助标准越发细化。一是要区分灾种，兼顾中小灾害。二是要考虑城乡差别，城市生活成本一般要高于农村，城市的灾后重建成本也比农村高，对城市特困户的救灾补助应比农村高。三是要考虑基层的落实问题，目前中央和地方各级的补助政策还未形成良好衔接，当前政府救灾资金投入由中央和地方按一定比例分担，但中央救灾补助资金只在启动国家救助应急响应机制的前提下，才向灾区予以投入，而地方救灾资金普遍有限，特别是财政困难地区，遇到启动不了上级响应的灾害，政府的救济就存在随意性，影响了救灾工作的效果。从实践中看，引入政策性财产保险是解决这一问题的较好办法，保险理赔是以保险协议中的赔偿条件和赔偿金额等合同条款为标准的，无论大灾小灾都一样要按标准理赔，损失的补偿可以确切预知，并且与灾民的损失基本对等，便于实现补助的精准化。

3、推进政策性保险的城乡一体化。在城乡统筹的背景下，推进政策性保险的城乡一体化，可为以后统一实施巨灾保险打下基础。城市住房普遍建设标准比农村高，抗风险能力比农村强，所以目前政策性住房保险多针对农村住房，但城市中也有部分住房条件很差，住户也很贫困，若能将这些住房也纳入保险范围，可减轻政府的压力，促进社会的和谐。为此建议：在已实施农村住房保险的地方，可考虑先将城市低保户、城市重度残疾人的住房整合到农房保险中，这部分特困户的保费由政府承担，房屋受灾由保险公司予以理赔，以后再逐步扩大到城乡全部投保；或是将城市中特困户的住房及室内

财产单独打包，由政府出资向保险公司投保，而后再逐步扩大到城乡一体化。