行政改革国民经济论文

一、县级政府行政改革的困难

我国县级政府进行了数次改革，但成效不大。缺乏自主创新机制或许是主要原因。我国的县域社会经济状况差异极大，但县级政府的行政改革方案却基本雷同。改革的集中领导方式使处于较低层级的县级政府在历次改革中承受着上级政府规定的制度框约和指标化压力，指导行政改革的政策性文件往往明确规定了县级政府改革的方案，包括机构设置和精简比例。规制的统一性与县域经济社会发展的不平衡，一方面，造成一些县级政府管理资源的严重浪费，另一方面，又导致一些县级政府管理资源的严重不足。由于自上而下的统一性的改革往往很难真正解决县域实践中各地不同的问题，同时改革又往往触及地方政府的自身利益，因此，县级政府对改革常常持消极的态度，不少县级政府行政改革只是搞形式，走过场，应付了事。比如，为了完成精简指标，将行政编制人员分流到事业单位、将几个机构象征性地合并到一个机构，等改革风头一过，人员、机构又复归原位，甚至变本加厉。因此，行政改革不能取得实效。历次县级政府行政改革之所以没有取得预期的成效，关键的原因在于，没有形成清晰的、综合的改革战略。回顾当代中国行政历次改革，在市场化改革之前，行政改革主要停留在以精简为目标的机构、人员撤并上，随着商品经济的发展，市场化改革趋势明朗，1988年的行政改革正式提出转变政府职能。政府职能的转变成为行政改革的核心问题，并明确将定职能、定机构、定编制的“三定”原则规定为行政改革的重要指导原则。1992年及其以后的改革主要伴随市场经济体制建设进程展开，改革的方向是建立适应社会主义市场经济的行政管理体制，并继续将转变政府职能作为行政改革的核心和根本途径。

转变政府职能是行政改革的重要环节，只有切实转变职能，机构精简才能彻底，就像一个包揽全部社会事务的政府不可能成为真正的有限政府一样，这已为历次改革实践所证实。因此，1988年提出转变政府职能标志着对行政改革内在规律认识的深化。然而，同时也必须认识到，转变政府职能并不是行政改革的唯一途径，因为政府职能背后实有更为深层的制约因素，或者说，只有在突破深层的制约因素之后，强调转变职能在行政改革中的核心作用才具有实质意义。否则，所谓的“转变职能”往往会流于口号或成为遮掩实质矛盾的借口。概括地说，所谓的深层制约因素主要包括权力结构与行政生态。从权力结构层面而言，职能的确定、职能的划分、职能的配置、职能的履行都由权力主导或需要权力参与，政府职能的转变往往是在既定的权力结构与权力博弈中寻求突破。如果权力结构没有发生重大的调整，政府的职能转变就往往很难取得实质性的成效。当前县级政府行政改革面临困境的一大根源就是没有触动计划经济时代遗留下来的行政管理体制，从更深层上说，也就是没有调整和改革传统的权力结构。自上而下的改革路线图表明了这一点，改革实践中来自上级政府种种干预和压力表明了这一点。从行政生态层面而言，政府的职能与行政生态有着极为密切的联系。政府组织与宏观、微观的行政生态发生着信息和资源的交换和互动。不同的发展道路和发展阶段对政府的职能有不同的要求，不同的经济社会发展水平对政府的职能有不同的要求，不同的地域文化、风土人情，特别是被管理者的素质也会深刻影响政府职能及其行使方式。也就是说，政府职能实际上不是一个抽象的概念，而是一个需要放置到历史的、具体的行政生态中才能确定与理解的概念，相同的政府职能与不同的行政生态环境相配合，会产生不同的行政效果。相同的职能配置却产生不同的行政效果，除了行政主体本身的原因外，差异的行政生态也是重要的影响因素。行政生态分析对于行政改革的意义在于，自上而下、统一规划的改革方案在丰富多样的行政生态中必然会遭遇尴尬，成功的行政改革必然是对地方传统文化、习俗、需求、期望乃至历史记忆的适应与回应。

二、当前面临的问题与挑战

（一）定位不准确

虽然我们能够从理论上指出在社会主义市场经济体制下政府职能是什么，但是不难发现，在现实中常常遇到不少行政行为越位、错位和缺位的现象，存在该作为的不作为，不该作为的乱作为问题。特别是政府职能的条款如何从书本上的理论定位，变成在现实中较有操作性的现实定位，仍然没法落实。

（二）转移定位难

虽然政府职能很难定位，但也不是说我们目前连大致的原则要求都没有。更不是说政府及其部门的公务员不懂得有关“越位、错位、缺位”的原则。客观地讲，并非全部不懂得“移位”，而往往是人为的“不愿意移位”。其中既包含在“退位”中移位不主动不积极，不喜欢从无限政府转为有限政府，从管理型转为服务型；也包含在“进位”中移位有畏难、有推诿，特别是在加入WIO之后，如何适时增加政府职能来指导行业协会，指导市场主体在诸如反倾销等国际贸易竞争及其争端解决方面，该进位的没有及时主动转移定位。所以，即使是在政府职能大致明确的情况下，要使过去的“越位、错位、缺位”行为调整移位到应有位置也是很困难的。

（三）评判不具体

政府职能有没有转变，转变的快慢优劣如何，至今仍然缺乏具有权威性的评判组织和评判标准。虽然人大机关和组织人事部门对政府官员履行职责的情况能够例行述职评价或考核。但常常停留在表面上。不少地方对政府和官员的德、能、勤、绩、廉的考评常常千篇一律，形式主义居多，求真务实很少，具体职责履行到什么程度才算优劣很难界定。或将忙忙碌碌等同于勤政，或将越俎代庖看作全面履行责任，或将集体成绩吹成个人功劳。这种复杂的主客观环境必然使政府绩效考评工作存在难真实的问题。进而影响政府职能的转变。

（四）资金短缺

目前，不少地方的办公经费不到位，现行的财政支付制度很难保证足够经费供给政府部门在职责范围内有效地开展活动。这往往导致一些地方政府部门、乡镇政府及其机关工作人员利用权力向企业、向农民要钱，巧立名目或变相搞乱收费。财政支付乏力，入不敷出，要么不履行政府职能，要么四处筹款以弥补政府职能运行费。经费不足，容易产生“不干是失职，干也是失职”的两难矛盾。这是政府职能难以根本转变的物质保证问题。

三、变革措施

县级政府是地方政府的重要组成部分，在国家治理和政府运转中发挥着不可替代的作用。在新的形势下，进一步转变行政职能，规范行政行为，提高行政执行力，围绕提高行政能力和执政水平，坚持立党为公、执政为民，实现政府决策科学、执行坚决有力、监督透明公正，是县级政府应该做的，努力把自身建设成为开拓创新、阳光透明、务实高效、清正廉洁的县级政府。县级政府作为直接面对群众的低层级政府，应当强化社会管理和公共服务职能。社会管理职能包括如下重点领域：规范社会组织或团体，培育社会治理的多元主体；创设完整的社会规制体系，推行社会安全系统工程；实施配套的社会政策，维护社会公正；树立科学的发展观，培育健康的市民社会；调整社会管理执行机构，健全政府社会管理体制。政府公共服务领域应集中选择在如下重点领域：提高政府公共教育服务的水平，普及义务教育；提高政府社会保障公共服务水平；提升政府公共医疗服务水平；提高政府科技服务的公共服务水平等。在理顺纵向维度的职能基础上，县级政府要充分考虑当地公共问题的特殊性和公共管理的目标，建立基于地方公共管理需要的政府职能体系与机构设置，克服过分强调与上级政府机构对应的机构设置模式。应当按照职能本身的特点与管理的有效性与便利性，科学合理地划分各项职能。通过整合职能，拓宽一些职能部门的职能范围，向大经济、大农业、大交通、大文化、大环保等大职能部门过渡，向“宽职能、少机构”方向发展。同时要将原先由政府承担的一些竞争性、赢利性职能从政府的职能体系中剥离来，交给市场或社会中介组织去做。政府在公共物品提供上要走出单一的“生产型供给”模式，通过购买、外包、合同租、公私合营等方式实现公共物品的“采购型供给”。政府机构的设置要根据公共物品供给模式的变化进行相应地调整。

职能变革必然要求权力结构的调整与革新，这不仅是因为没有相应的事权和财权，职能难以履行，更为重要的是，改革是在一定的权力结构与权力博弈中进行的，权力本身主导或参与了职能的划分、职能的配置以及职能的履行。从这一角度来讲，没有权力结构的变革，就无法推进和实现职能的变革，这也正体现了行政改革新战略视野中三个层面变革良性互动的必然要求。权力变革也涉及横向与纵向两个维度的问题。横向维度的核心问题在于在一级政府内建立决策、执行、监督的合作制衡格局。改变封闭的决策模式，重视人大、政协参与决策、辅助决策的功能，畅通公民参与渠道，维护和实现公民基本的政治权利，重视和汇聚民间智慧，增强政府决策的回应性。规范决策程序，健全咨询、执行、监督、反馈等决策机制，加强常规决策的制度化，减少领导人决策的随意性，同时重视建设完善非常规决策的机制，增强突发事件的应对能力。决策的有效执行依赖于政府职权的完整性，需要建立政令畅通、执行有力、各职能部门分工合作的良好关系。整合优化部门机构，避免职能交叉重叠，将同类性质或性质相近的行政管理事务并人一个部门或机构进行系统性综合管理。加强和完善监督体系，强化对行政主体的监督，进一步增强监察、审计机构的独立性。进一步发挥人大、政协的监督功能，形成适度的权力制衡体系和机制。除了政府系统内部的监督之外，更重要的是引入民主机制，畅通民主监督渠道，加强新闻媒体、社会舆论的监督力度。

权力变革的纵向维度主要涉及府际权力合理配置问题。增强县级政府的自主权，确立县级政府的法人主体地位是理顺纵向关系的重要原则和目标，要转变行政性分权的方式，通过法律形式，具体规范纵向层级之间的职责权限，并运用合法程序处理纵向争执，切实维护县政府的自主权。但是，县级政府的自主权必须建立在法治之上，也就是说，县级政府享有自主权，但权力的行使受到严格的监督，上级政府、同级党委、人大和司法机关等构成制度监督，控制政府权力的行使。县级政府作为直接面向民众的基层政府，一定要建立有效机制保障民众对政府的民主监督，促使政府为公共利益服务。在维护县级政府自主权的同时，中央政府要强化在全局性公共事务方面的制度化权威，通过法律规范、行政监督、财政控制等手段维护中央的权威和政令的统一和畅行。即使在西方国家，对地方政府自主决定其事务的权力的限制也是一直存在的，地方自治政府通常一直受到中央政府的指导与控制。主要表现为，由国家制定的地方政府行为法案、国家对地方政府安排的监督以及规定市政委员会享有特殊职能的特别法案和实施这些职能的特定方式等等。权力结构的纵向变革涉及府际关系的改革。改革市管县体制，实行市县分治是当前可供选择的改革路径与方向。

建立市管县体制的初衷在于推动中心城市的发展，并充分发挥大中城市的辐射带动作用，解决城乡分割问题，促进城市行政区与城市经济区基本重合，协调经济管理与政治管理之间的关系。市管县体制实行20多年来，尽管在推动城市化进程和发挥大中城市中心作用等方面起到了一些积极作用，但是随着环境的变化，这一体制的负面影响逐渐显现。如增加了地方政府层级，提高了政府运行成本，加剧了市县利益冲突，不利于县域经济的发展。在工业化社会，集聚工业经济的城市向农村转移支付是解决城乡差别扩大的主要途径。但在市管县体制下，城市是经济中心与政治中心的统一体，城乡利益分配向政治中心转移，从而出现农村向城市“反哺”的不正常现象。因此，我国农村发展的相对滞后有着体制性原因，解决城乡差距要从行政体制改革人手。市县分治模式将城市型行政建制与广域型行政建制区分开来，依据不同行政建制的特点与性质进行治理，有利于推进我国政府管理的专业化与科学化，同时弱化了地方政府之间纵向的行政隶属关系，赋予了县级政府更大的自主性、能动性，并充分保护县域公共利益。这或许也是我国新农村建设从被动依赖的“输血型”模式向自主发展的“内生型”模式转变的制度基础。改革开放以来，我国历届政府都重视行政体制改革，县级政府行政改革的成就也是有目共睹的，但是我国的经济体制改革更彻底，市场经济发展更快，国际化进程更迅速，从而使县级政府现行行政体制改革处于相对滞后的不适应状态。总体来说。我国地方政府行政体制还较多地保留着封建专制传统和计划经济时期形成的集权体制，因此，未来的地方政府行政改革应该是以下放权力和扩大地方政府自主权为主要特征的改革，从而形成与市场经济相适应、与国际管理惯例相接轨、能充分发挥地方政府积极性并惠及广大农村和农民利益的行政体制。这不仅是县级政府改革的战略方向，也是我国地方治理的大趋势。