法律治理食品安全论文

1食品安全的实证考察

①作为主食的大米和玉米，存在的安全风险较大。转基因食品对人体的危害已为世人所公认，据中国农业科学院佟屏亚研究员透露，中国农田里早已存在“违规商业化”玉米，也存在转基因水稻等情况。并且，违规生产的商业化玉米品种在四川等省种植面积已经高达数万公顷了，已初步形成规模性种植。

②食用油的安全风险极大。据武汉工业学院何东平教授估计，目前中国每年返回餐桌的地沟油有200～300万t，此为中国油脂自给率较低。为满足市场日益增长的需求，中国需要在国内油料之外去扩大油脂油料的进口数量，且已呈现出明显增涨趋势。大豆属于中国进口数量最大的，2011年进口量是5264万t，根据国家粮油信息中心预测，2012年中国大豆进口量有望达到5770万t，其主要是用来提炼食用油，其中80％以上均属于转基因大豆。

③肉类食品的安全问题仍然严峻。在经济利益的驱使之下，一方面，有病、因病致死或其他问题动物源都堂而皇之地走进了百姓的餐桌；另一方面，违规添加瘦肉精等激素类非法添加剂的做法屡禁不止。

④果蔬类食品违规使用农药的安全问题。

2食品安全问题的法律治理困境

中国高度重视食品安全立法工作，以《食品安全法》为代表的食品安全保障法制体系已经建立，在规制食品安全方面也发挥了重要作用。从应然层面来讲，在法治框架下，“良法之治”已显现可能，但在法的观念和运行层面，却屡屡出现法律虚无主义、不守法、执法不力、司法不公等现象，引起社会强烈反响，成为社会不稳定的重要因素。

2．1食品安全法律失范

食品安全法是调节、规范食品监管主体和市场主体职责和行为的主要法律规范，其与其他相关法律共同形成了食品安全保障的法律体系。然而，目前的食品安全法制的法律价值尚未得到普遍认可，公众的法律意识淡薄。一方面，公众在食品安全方面期望有一种驾驭和控制力量，充满着对食品安全的担心和期望；另一方面却在有意无意地制造和使用不安全食品元素，法律意识淡薄。此外，对于《食品安全法》及众多法律制度，公众内心知之甚少，缺乏期待和了解，“事不关己”的法律虚无主义思想严重。

2．2食品安全的不守法现象普遍

在中国，从1986年起，共有8亿多人次接受了各种形式的法制教育。应该说，形式法制在中国还是得到普遍推广的。“先理解，后信仰”。理解可以是文字层面的，亦可以是价值层面的。因此，文字层面的法制理解是第一层次的，只有在价值层面理解法制，认识法制，才能相信法制，尊重法制，并内化为心中的期待和信仰。从实证意义上，中国长期的普法教育效果不是很理想。公众没有从内心理解法制精义，形成法律期待和信仰。因此，不循法、不守法现象也具有其一定的合理性。

2．3食品安全的执法乏力

在中国，80％以上的法律制度均依靠执法机关的强力推进。执法机关是推动中国法治的重要力量，直接关乎公众的福祉和社会的安稳，其地位和作用是显而易见的。在中国，执法机关的执法力度普遍不强。就食品而言，

①缺乏食品安全检查的自觉性，消极应对情形严重，“救火式”的执法形式较多。以2011年食品安全案件的查处为例，90％的线索来自群众举报或消费者投诉。监管部门只有等到大事爆发之后，才做出相应的补救措施，而并未采取预防措施。实践中，通常只有在事故或事件被媒体曝光，引起了中央高层的关注后，地方政府才会促成相关责任人问责；

②执法不严，互通情报、相互关照的“好人主义”、“地方保护主义”思想严重。在日常监管中，监管主体总是在保证食品安全和公众健康之外考虑其他因素；

③不执法，得过且过的放任主义思想盛行等等。

2．4食品安全的司法缺位

司法是公平正义的最后一道防线。“一次不公正的司法判决比多次不公正的其他举动为祸尤烈，因为这些不公正的举动不过弄脏水流，而不公正的司法判决则把水源弄坏了”。司法权是国家主权的一部分，一定要确保作为民生大事的食品安全之门坚固、牢靠。保护食品安全就是保护民生，就是保护和彰显最大的公平和正义。当前在中国，代表公平与正义的法官似乎普遍缺乏监督和制约。

①枉法裁断，懂法而渎法，玩文字游戏；

②审而不断，玩时间游戏；

③见风使舵，玩关系游戏等等。

3食品安全法律治理面临问题的原因

食品安全问题关涉每一个人的切身利益，直接影响着社会的和谐与稳定。因此，对造成食品安全法律治理失范的深层次原因展开系统研究较为必要，其有助于及时提出解决问题的可行措施。

3．1权大于法导致法律得不到信仰

法的作用是多元的，既有规范作用，也有调节作用，还有制约作用、惩罚作用等。法的作用要实现，需要一些现实的条件作保障，如人们对法的认识、法律传统、法治氛围等。其中法治氛围尤为关键。法治氛围是法的价值实现的土壤。“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少”。在中国，几千年形成的封建专制统治，严重打压人们的民主、自由权利，在“法起于兵”的法的传统价值里，法变成了一种专制的工具和权术，权大于法，极少彰显现代法治所要求的公平、正义等价值。在当今，这种以权压法、以权贱法的做法还较普遍。随着时间的推移，人们更迷信权力了，对法普遍缺少好感，“法律是无情的”、“读书万卷不读法”、“信访不信法”等思潮蔓延。有权等于一切、法律无用论的法律虚无主义由此产生。

3．2守法成本高导致有法不依

“法立而不行，与法无等，世未有无法之国而长治久安也”。这是强调守法的重要性。有法不循，其危害性远远超过没有法本身，守法是法治的关键，亚里士多德在“法治二重含义”里就曾进行过论述。十一届三中全会以来，党和政府历来强调要“有法可依”和“依法必依”。在当前，公众守法积极性不高，惧法、怕法、避法甚至逃法现象普遍存在。一个重要原因，就是守法成本高，违法成本偏低。根据经济理论，假如违法的成本明显比守法的成本低，通常会使部分企业选择违法去获取经济利益。究其原因，不仅仅是一个制度建设问题，而是几十年来，存在着“法立而不循”的守法问题。

3．3行政权力运行机制导致执法不力

在中国的权力运行机制里，民主集中制执行得很不够，一个突出表现就是民主匮乏，集中太多。各级官员只对上负责，遑论对下了。人都是自私的，都希望自我能有更大的擢升和发展空间，这是人的本性使然，本无对错。问题是官员的升迁、荣耀等完全掌握在上级手里，公众没有话语权。在这种机制里，官员唯上思想占据意识阵地，在行动上也就以“上面”满意不满意为唯一行为准则，而不是以法制和人民满意不满意为唯一行为准则。这是与小平同志的“三个有利于”精神相悖的。“山高皇帝远”。“上面”往往远离具体食品安全现场、执法现场，对实情缺乏了解，听听汇报式监控居多，缺乏监控的实际力度；掌握实情的人由于失去话语表达权而无法表达民意，这就导致执法出现“空挡”和“真空地带”，执法完全仰仗执法机关和人员之主动和自觉，不可避免地出现执法不力的窘状。

3．4司法权体制未理顺导致司法缺位

中国司法总体运行良好，在社会生活中发挥了重要作用。然而，由于诸多原因的存在，也存在一些亟待改进的地方。

①司法权易受干扰。中国《宪法》和《人民法院组织法》都有有关“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”的规定，这是保障司法作为公平正义最后一道防线的顶层制度设计。然而，在中国，实证意义上的司法权受制的因素还很多。

②司法权行使对其他的依赖较多。司法机关对行政机关人力、物力和财力等的依附还很强。笔者认为，应尽快使司法机关摆脱对行政机关人力、物力和财力等的这种依附，放开手脚，无所顾虑，真正维护司法独立审断权。

③司法权的责任追究制度不完善。为了保证司法的公平与公正，希望尽快建立法官审判终身责任追究制度。

4食品安全问题实现法律治理的路径

食品安全问题是关系民生的重大问题，目前问题仍很严重，国家及社会各界都十分关注。因此，寻求有效根治路径是治本之策，在诸多治理措施中，运用法制展开治理是重中之重，有助于构建长效的运行机制，以确保食品安全问题的解决落实实处，收到实效。

4．1运用依法治权树立法律权威

党的“十八大”指出，法治是治国理政的基本方式

法治重在限权。党和政府都必须在宪法和法律的框架下活动，不允许有超越宪法和法律的特权。一方面，执政党要自觉、自律，管好路线、方针和政策的制定和设计，积极推动路线、方针和政策的法律化。自觉遵守法律化的制度设计，不要践踏法律，不要干预太多。要形成强有力的对政党权力的制约机制，这是值得研究的一个重要问题；另一方面，限制政府公权力，建设法治政府。法治的重心在于制约权力，尤其是公权力。“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。古今中外，执政权的天然的“合法性”，使得这种公权力的滥用被披上了一层“合法”的外衣。基于此，给予其制约的力量存在就甚有必要。这一点已为中外法学界、法律界所认同。国外有人将法治理解为法治政府，在此即有异曲同工之效。在中国，法治重在限权亦为国人所重视。权力的龟缩、受限必然导致法律权利的张扬和实现。法律权利的张扬和实现增进公众对法的情感，使法律虚无主义失去市场。

4．2建立守法者受益机制守法要成为一种习惯

首先要加强宣传教育，厘清守法的要义。即守法不仅仅意味着“义务”，还意味着“权利”，

①法律制度设计要堵塞漏洞，不要让守法者“吃亏”，产生“划不来”的思想。这方面，有关法律解释机关要与时俱进，注意弥补制度设计的不足，及时出台有利于守法的法律解释。如最高人民法院的司法解释，就一定要站在法治的高度，从维护法治、倡导守法、维护法的尊严的高度说法、释法，增加守法的正能量，使守法者受益，使违法者付出巨大的成本。这样，守法才会逐步成为一种自觉、时尚和态度。

②执法、司法要公平、公正。执法、司法的公平、公正保证了全社会关于法的期待和价值，其实也就保障了守法者的利益和尊严，有利于守法主动性和积极性的增加。

4．3改革行政权力的运行机制行政权力的有效运行至为重要，对此

①党要管党，对行政权不要干预太多。“党要善于领导，不能干预太多”。各级行政机关领导人要真正来自于人大（人大常委）的选举和决定，杜绝由党委提名、人大任命的务虚主义行政干部选拔、任命方式；

②增加拟提拔行政官员关系人的话语权。对拟提拔行政官员，加大对其关系人（如单位同事）的调查和了解力度，加大评价的权重，对存在问题的官员，一经查实，一票否决。这就改变了那种被提拔人只唯上、不唯下的“官老爷”习气，不敢“得罪”老百姓，民主就形成了，宪法意义上的人民当家作主亦才能真正实现。

4．4完善司法管理机制“司法腐败是最大的腐败”。司法不公是近几年百姓反映较为强烈的问题之一。司法权是一种特殊的权力，既要放，也要收，主要是放。依据常理，党要管党内纪律的问题，法律范围内的问题应该由国家和政府管。党委对司法的领导问题要慎重对待，仔细研究。此外，尽快改革司法机关对行政权的依赖，从司法运行条件上保证司法权不受行政机关的掣肘。十八届三中全会提出的“建设法治中国，必须深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益”，为司法体制的改革指明了方向。

5结语

实践证明，法治才是中国食品安全的根本出路。因为法治是良法之治，是众人之治，是制约权力之治，是守法之治，是法律至上之治。《食品安全法》规定“食品安全监督管理工作遵循预防为主、风险管理、全程控制、社会共治的原则”，无不体现法治的意蕴和法治对食品安全的人文关怀和保障。随着依法治国，建设社会主义法治国家的不断推进，在不久的将来，中国食品安全的法治春天一定会把一幅幅美丽的画卷展现在国人的面前，成为“全面建成小康社会”的最美注脚。

作者：王立新 单位：重庆人文科技学院法学院