乡村旅游消费者权益保护制度研究

［提要］不同于高度成熟的旅游景区，乡村基础设施较落后、违法经营乱象、政府监管力度不足，导致乡村旅游市场更加复杂。而我国尚未健全针对乡村旅游市场的法律规范，消费者权益屡受侵害。应当健全乡村旅游市场相关制度、加强旅游巡回法庭建设、创建乡村旅游协会投诉途径，以保障消费者权益。

关键词：乡村旅游；消费者权益；法律制度

目前，我国乡村旅游大多为家庭式经营，依靠畜牧、种植、渔业等特色农业来发展农家乐、渔家乐等，缺少提供规范、统一服务标准的乡村旅游合作社。而农家乐基础设施不健全、存在安全隐患，从业人员未经过系统的上岗培训、经营不规范、相关部门对乡村旅游市场的监管还不到位等问题，不能满足消费者的合理期待，表现为供给不足。因此，乡村旅游市场供需关系不平衡，市场需求量大，而供给不足，消费者合法权益受损严重。

一、乡村旅游消费者权益受侵害现状

消费者与经营者之间普遍存在利益冲突，且因双方信息不对称，消费者通常处于弱势地位。乡村旅游经营者作为与乡村旅游消费者相对的物质利益实体，为追求利益最大化，不吝侵害消费者的权益。首先，安全保障权易受到侵害。乡村旅游消费者的安全保障权包括人身安全与财产安全，该权利在《旅游法》与《消费者权益保护法》中均有规定。但因农村基础设施、人居环境还较为落后，在交通、住宿、餐饮等消费者基本需求上还存在安全隐患，致使消费者健康权、身体权、甚至生命权受损。虽然消费者可依据相关侵权责任法律制度做事后救济，但缺乏针对乡村旅游民宿或农家乐资质、管理上的立法，导致对乡村民宿或农家乐监管不足、经营不规范，大多都未配备基础消防设施、未设置消防通道，无法满足事前预防。另外，在一些特色农场有骑马、滑道等危险体验项目，若乡村旅游经营者采取的安全措施不到位，消费者的人身安全容易受损。其次，知悉真情权易受到侵害。知悉真情权的“情”是产品或服务的真实情况，是消费者与经营者进行交易时的首要权利，规定于《消费者权益保护法》的第8条，以及《旅游法》的第9条第2款。消费者通常将品尝绿色有机食物作为乡村旅游主要体验项目，但部分经营者为牟取暴利，以次充好，用冒充绿色有机的食品高价出售给消费者。市场监管部门对乡村旅游餐饮的监管远不及市区内，甚至出现监管的真空状态，部分经营者通过假冒知名餐饮公司注册商标的手段误导、欺诈消费者，既侵害了其他公司的商标权，也侵害了消费者的知情权。再次，公平交易权易受到侵害。市场经济的本质要求是公平交易，公平交易权旨在保护消费者获得产品或服务的质量保障、价格公允、计量正确的公平交易条件，且有权拒绝强制交易。虽然该项权利明确规定于《消费者权益保护法》的第10条，但是乡村旅游经营者“宰客”的行为屡禁不止，极大地损害了乡村旅游消费者的合理期望，严重影响了乡村旅游市场健康、可持续地发展。在乡村旅游过程中，时常出现经营者提供不能保障消费者安全的民宿；为牟取暴利对旅游体验项目不合理地加价；使用不符标准的计量工具而缺斤少两；设定最低消费额来强制消费，加重消费者责任。这些违法经营行为均侵害了乡村旅游消费者的公平交易权。最后，自主选择权易受到侵害。依据《旅游法》，旅游者有自主选择旅游产品和服务、拒绝强制交易行为的权利。然而，设置最低消费、绑定消费、搭售在乡村旅游市场中屡见不鲜。农家乐内张贴“谢绝自带酒水”的告示，在实质上含有“若需饮品，须在本店购买”之意。该非法经营行为属于《消费者权益保护法》禁止的，用店堂告示限制、排除消费者权利，侵犯了消费者的自主选择经营者的权利。乡村旅游经营者向消费者推荐特色体验项目无可厚非，但搭售或绑定消费却损害了消费者自愿购买商品或接受服务的权利。

二、乡村旅游消费者权益受侵害的原因

（一）实体法立法不健全。目前，我国无规范性法律文件来直接调整乡村旅游经营者与乡村旅游消费者之间的法律关系。立法缺失是导致乡村旅游消费者权益易受损的重要原因，若达不到有法可依，就更谈不上执法监管是否严格，救济时是否有实体法可适用的问题。1、法律、行政法规、部委规章。虽在《旅游法》中设有旅游者专章，在《消费者权益保护法》中设有消费者权利专章，但无专门保护乡村旅游消费者权益的法律、行政法规、部委规章，也未设专章规定。所以，对乡村旅游消费者合法权益的保护还应适用相关消费者权益保护以及旅游者保护的法律制度。虽然整合现行有效的相关消费者权益保护、旅游者权益保护的法律制度，使零散的涉及保护乡村旅游消费者权益的规定系统化，在一定程度上也能有效保障其合法权益。但是，乡村旅游消费者既不同于一般消费者，也不同于普通旅游者，与成熟的旅游景区相比，乡村基础设施较落后，从业人员缺少上岗前的培训，政府监管力度不足、违法经营行为缺乏规制，导致乡村旅游市场更加复杂。因此，乡村旅游市场对法律规范的可操作性要求更高。当然，考虑到立法的成本、法律的稳定性以及避免法律规范之间的冲突，编撰专门的法典还不实际可行，在现阶段也没有必要。但是相关的法律、行政法规、部委规章过于分散，无疑成为规制经营者违法经营行为以及消费者维权的阻碍。且涉及乡村旅游消费者保护的相关法律制度本来也不健全，在《消费者权益保护法》与《旅游法》中虽均设有专章规定了消费者或旅游者权利，但很多规定倾向原则化，确少规则化的条款，法律制度的可操作性不强，导致政府监管不力甚至真空，还不能与发展迅速的乡村旅游市场相匹配，不能全面、有效地规制违法经营活动。2、地方人大法规、政府规章、规范性文件。地方人大法规中，《湖州市乡村旅游促进条例》不同于主体之一为消费者或旅游者的消费者权益保护制度、旅游法律制度，该条例使用了“乡村旅游者”。虽然在首条明确了保障乡村旅游消费者合法权益，但是保障效果不尽如人意。首先，在适用范围上，该条例性质为地方人大法规，所以在适用地域范围上仅限于湖州市行政区域。其次，在内容上，该条例总共仅33条，并且为“促进法”，内容主要涉及乡村旅游的监督管理、宣传推广、行业培训、产业拓展等方面，对乡村旅游消费者权益保护无实质规定，仅在第一条做了纲领性点缀。地方政府规章中，新疆出台的地方政府规章《新疆维吾尔自治区乡村旅游促进办法》，其调整的对象相似于湖州的乡村旅游促进条例，即为产业促进法而非对消费者的保护法。地方规范性文件中，虽不见对乡村旅游消费者权益保护的专门规定，但存在直接规范乡村旅游民宿或农家乐资质与经营活动，而间接保障了乡村旅游消费者权益的规定。苏州市政府的《关于促进苏州市乡村旅游民宿规范发展的指导意见》规定了乡村旅游民宿的卫生条件、消防安全设施、从业人员的上岗培训等，升级传统型农家乐为乡村旅游民宿，维护了乡村旅游消费者的安全保障权。

（二）救济程序制度不完善。乡村旅游消费者权益受侵害后，由于资金、时间、精力上维权救济的成本较高而往往选择放弃救济，从而滋生了乡村旅游经营者的侵权行为。目前，解决乡村旅游中的纠纷有民事诉讼、投诉、和解等方式，可分为司法解救制度与非司法救济制度。1、司法救济制度。诉讼是乡村旅游中产生民事纠纷的司法解决方式。消费者不愿使用司法救济手段的原因往往不是诉讼费用高，而是诉讼期间太长、精力投入太多，且由乡村旅游产生纠纷的诉讼标的额本身就不大。综合考虑诉讼效益后，乡村旅游消费者通常都选择放弃司法救济途径。虽然绝大多数因乡村旅游引发的经济纠纷都可适用小额诉讼程序一审终审，但是依据《民事诉讼法》及相关司法解释规定，即使适用小额诉讼程序，也有举证期限不超过七日、书面答辩期间不超国15日等期间的规定。若履行义务的一方不配合执行，再加上执行程序的时间，因此对于消费者来说时间与精力上的成本太高。并且依据最高人民法院司法解释中关于小额诉讼适用除外制度的规定：首先，涉外民事纠纷不能适用小额诉讼程序。因此，外籍游客的权利不能得到及时保障。其次，需要评估、鉴定或者在诉前对评估、鉴定结果有异议的适用除外规定。因此，若需要对在乡村旅游过程中财物损害的价值进行评估的，也不能适用小额诉讼程序。再次，小额诉讼程序需双方高度配合，否则很容易被破坏。一方当事人变更诉讼请求、提出反诉等就很可能改为适用普通程序或非小额诉讼简易程序。2、非司法救济制度。相比于司法救济，非司法救济程序更加普遍适用。最常用的就是投诉，包括向当地行政监管部门投诉、向当地消费者协会投诉。按照消费者协会的工作程序，在消费者投诉后7个工作日内决定是否受理，受理后15个工作日内才进行调解。因此，消费者协会不是对所有投诉都受理，并且在等待22个工作日后又会使消费者不愿意投入时间、精力再参与争议标的不大纠纷。所以，对很多乡村旅游消费者来说，投诉的意义就等同于“告状”。同时，对于和解与在非法院主持下的调解来说，其缺点就是无法律强制执行力。若乡村旅游消费者与经营者之间达成的和解、调解协议得不到履行，还得通过司法途径来实现权益救济。

三、乡村旅游消费者权益保护制度的完善

（一）健全乡村旅游市场相关制度。目前，应整合现行有效的相关消费者权益保护、旅游者权益保护制度，使零散的涉及保护乡村旅游消费者权益规定系统化。长远来看，应通过立法手段健全乡村旅游相关制度，保障乡村旅游消费者合法权益。1、健全乡村旅游民宿管理制度。乡村旅游的核心是农家乐，而乡村旅游民宿是运用法律手段对传统型农家乐的规范改良。目前，我国乡村旅游发展较好的地区已有较为完善的管理制度，在我国台湾现行的《民宿管理办法》中，详尽规定了经营规模、经营变更制度、住宿登记制度、资格审查等，让当地乡村民宿行业有章可循，有利于乡村旅游产业的健康发展。虽然直接规范的是乡村民宿，但是同时也间接保障了乡村旅游消费者的合法权益。2、健全乡村旅游从业人员培训制度。加强对乡村旅游从业者的培训，提高服务理念与水平，预防违法经营，也有利于对乡村旅游消费者合法权益的保护。例如，甘肃省编制了《农家乐案例与实务》等教材资料，并且开办了如《乡村旅游服务礼仪》《农家乐发展案例》等实训课程。该制度应当积极推广，值得全国各地参考学习，因地制宜地开展对乡村旅游从业人员的培训。3、健全对乡村旅游的监管制度。一方面监管不到位是由于立法缺失以及法律的滞后性导致；另一方面在有法可依的领域，监管不严是由各监管部门之间权利分配、协调配合机制不合理，以及部分监管人员的懒政行为所致。应当明确、细化监管职责，各部门之间加强协调配合，防止职权部门之间互相推脱，并且还应当完善对监管人员的工作考核制度，实现“责权利效相统一”。

（二）改良救济程序，保障乡村旅游消费者权益。救济制度是对乡村旅游消费者获得赔偿权的保障，是保护其权益的最后一道防线。良好的救济制度能提高消费者维权的积极性，同时也能间接抑制经营者违法经营行为。1、加强旅游巡回法庭的建设。相比于普通民事诉讼程序，旅游法庭具有便捷性、高效性。相比其他非司法救济途径，旅游巡回法庭具有司法权威性。在热门的乡村旅游地区设立旅游巡回法庭，或将乡村旅游纠纷案件纳入该区域现有旅游景区巡回法庭中，将方便即时取证与诉讼，节约诉讼时间成本。旅游巡回法庭就地化解旅游纠纷，使得司法审判更加快捷，既能在司法程序上保障乡村旅游消费者的合法权益，同时也能指导当地人民调解工作。目前，海南、广西、陕西等地法院均设有旅游法庭，全国其他各地也可视当地旅游发展情况决定是否加强旅游巡回法庭的建设。2、创建乡村旅游协会投诉途径。随着越来越多的省、市、县民政部门批准登记了乡村旅游协会，乡村旅游消费者也将多一条除消费者协会外的投诉新途径。乡村旅游协会作为行业自律、监督的社会团体，其属于非营利性法人，应当承担该行业社会责任。各地乡村旅游协会可建立消费者信息沟通平台、社会公众对自律失范的举报机制。为提高争议解决效率，各地乡村旅游协会应当规定必要回应情形。对于违反法律、行业协会规定的乡村旅游经营者，行业协会可作出说服教育，发送整改通知书，行业内部公示、社会公示，开除会籍等惩戒措施。乡村旅游协会应当配合监管部门调查违法经营行为。

参考文献：

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作者:窦一博 单位:首都经济贸易大学法学院