对法律法规的建议精选(九篇)

第1篇：对法律法规的建议范文

一、检察建议的性质

目前，全国检察机关每年向有关单位发出检察建议多达17000多份，成为检察机关实现法律监督职能的重要方式。每年最高人民检察院向全国人民代表大会报告工作都将检察建议作为一部分内容，受到代表的关注和好评。但是检察建议本身无法律明确授权，却以公权力大行其道；无强制力保障，却产生强制力的效果；无救济之渠道，却未无限制地扩张等问题让学者对检察建议的性质争论不休。目前学界存在四种意见：

第一种意见认为，检察建议在性质上是一种综合性的法律监督权。①检察建议只是作为工作的一种手段和方式，没有独立的法律人格，其性质应该由检察机关来决定。

第二种意见认为，检察机关的建议权是中国检察权有的一个功能性权力，也是法律监督不可或缺的一项权能。检察机关在履行法律监督职责的过程中，根据法律的授权，就已经发现的违法情况，向有关单位和个人发出建议，要求其纠正违法或者改进工作，以保障法律正确实施和防止违法情况再次发生的权力。②

第三种意见认为，检察建议是检察机关落实检察环节综合治理责任的具体措施和方法，是服务和辅助检察机关实现法律监督目的的非诉讼检察活动方式，不是检察机关的法定职权，也不是法定的履行检察机关法律监督职权的方式方法。③

第四种意见认为，检察建议就整个检察活动来说，它的确包含着纠正违法行为的内容，因而检察建议虽然不全是法律监督工作，也不是一项检察职权，但含有法律监督的性质是无可怀疑的。

以上性质分析，我们不难发现，上述第一、第二种意见将所有的检察建议都当作一种公权力来运作，以公权力的性质来对待检察建议。第三、第四种意见是将所有的检察建议都退出公权力的领域，将其定位为一种服务性的职能。笔者认为，将履行法律监督职能的检察建议定位为法律监督权，其余的定位为服务性的工作。检察机关作为国家的法律监督机关，承担法律监督的职责，需要以法律监督者面目坚定地维护国家法律的统一、正确实施，这是检察机关最基本的角色定位。同时，检察机关在社会上还要扮演一般社会公共组织的角色，以非法律监督的面目出现在世人的面前。检察机关的社会职能只是其社会性的一个体现，并不是法律所赋予检察机关的职能，因此笔者认为，履行法律监督的检察建议是应该以公权利来定位，是需要接受其他单位的监督和制约的；而社会综合治理方面的检察建议则只是一种作为公共组织的社会建议，不具有公权利的性质，收文单位并不因此接受检察机关的监督。

二、公权利化检察建议的适用限制

如前所述，检察建议分为公权利性质的检察建议和服务社会性质的检察建议，其中，公权利的检察建议是检察机关根据法律的规定而行使检察职能，其在一定程度上干预了行政机关以及司法机关的正常活动，甚至会与行政权和司法权产生强烈的冲突，因此，必须规范限制适用公权利化检察建议。笔者认为可以适用以下规范限制：

（一）只适用于与检察机关行使法律监督权直接相联系的情形。具体包括：1、通过查办职务罪案件犯罪案件，发现发案单位及其所在行业、领域普遍存在某种违法现象，或者监督、管理体制、机制、制度漏洞，可能诱发职务犯罪案件发生，需要提请纠正或解决的。2、查办职务犯罪案件中发现的违法犯罪行为，尚不构成犯罪，或者犯罪情节轻微不需要追究刑事责任，需要移送和建议主管部门对行为人进行行政处分或处罚的。3、人民检察院通过接受群众举报，或者对举报情况进行综合分析，或者对某一领域潜在的职务犯罪问题进行调查，发现某一单位、行业存在违法行政（管理）或其他违法问题，可能导致职务犯罪案件发生，但立案查办证据尚不充分的。④

（二）只适用于法律对检察机关开展法律监督活动的行为方式没有明确规定的情形。在法律对检察机关的法律监督方式有明确规定的事项上，不能用检察建议代替法定的监督方式。

（三）可以适用于对发案单位和对被建议事项负有监督管理责任的行政主管部门、行业主管部门。比如，检察机关通过查办案件发现某一违法犯罪问题在某些行业、地区普遍存在，或者发现造成某种违法犯罪普遍存在的原因是该系统监督管理机制、体制、制度存在漏洞，需要提请发案单位所属的全体成员单位注意纠正违法，完善管理制度的，检察机关就可以向该案件涉及的政府主管部门、行业主管部门提出检察建议，其效果要远远大于向发案单位提出检察建议。

（四）只能针对具体的违法和不执行法律事项，以及具体的监督管理漏洞提出。检察建议的目的和优势在于使被建议单位纠正存在的违法事项，完善监督管理措施，如果缺少具体违法事项，没有针对性，泛泛而谈，既起不到纠正违法和保证法律正确实施的作用，还可能引起被建议单位反感。

三、检察建议工作中存在的问题

第2篇：对法律法规的建议范文

关键词：检察建议；社会管理；价值

中图分类号：D926 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）32-0098-06检察建议是检察机关在执法办案过程中发现妨碍法律正确实施但又尚未引起法律责任的情况，以及可能导致违法行为再次发生的因素，向有关部门或人员提出改进或者纠正的意见，要求其消除妨碍法律正确实施的情况，以免违法行为再次发生[1]。检察建议是在检察实践中逐渐产生的，它的社会管理功能随着司法改革的不断推进与完善得到充分表现。如，检察建议服务党委政府中心工作、帮助规范有关部门依法行政、加强对弱势群体与民生问题关注等等。然而，它的法律属性是什么？依据现行法律，该如何对其定性？它对社会管理具有何种价值？实现社会管理价值又需要注意哪些问题等等，在法学界和实务界一直存在着较大的争议与分歧。随着检察建议作为检察机关实施法律监督职能与参与社会管理的一种重要方式，被越来越广泛地运用与认可，探索检察建议的社会管理价值具有较强的理论与实践意义。为此，笔者试从工作实际出发，对这一课题进行粗浅的探讨。

一、检察建议的法律属性与社会属性

“完全独立于政治之外的司法是不存在的。”[2]参与社会管理是检察机关推进“三项重点工作”的重要任务，是检察机关的一项重要职责。检察机关以检察建议的形式参与社会管理，具有灵活方便、内容丰富、涉及社会事务面广等优势与特点。为此，正确合理使用检察建议参与社会管理的基础性、前提性条件是界定与厘清检察建议的法律属性与社会属性。

（一）检察建议的法律属性

检察建议的法律属性，实质上主要探讨的是检察建议的法律依据、检察建议权属于公权力还是公权利、检察建议具有强制性或非强制性效力等问题。而这些问题却是看法颇多、意见纷纭、没有定论的问题。

1.检察建议的法律依据

根据笔者找到的资料，检察建议的法律依据，学术界和实务界有以下几种观点：一是检察建议得到《宪法》第192条、《人民检察院组织法》第1条的“概括性”授权，原因是两部法律规定了检察机关是国家的法律监督机关，其任务是维护社会主义法治。因此，检察机关可以选择一定的形式开展法律监督工作，检察建议应成为一种类型[3]。与此相关，有学者认为《宪法》第41条规定的公民对国家机关和国家工作人员的批评建议权成为检察建议的法律依据。理由是：既然公民有批评建议权，那么作为公民集合体的检察机关也有批评建议权[4]。二是最高人民检察院司法解释《人民检察院检察建议工作规定（试行）》等是检察建议的法律依据。在我国，高检院司法解释是正式法律渊源之一，是高检院针对实践中法律适用的具体情况所作出的解释说明，具有法律效力[4]。三是《检察官法》第33条规定：可以对提出检察建议被采纳效果显著的检察官给予奖励。这隐含着检察建议法律上的来源的意思。①

笔者赞同最后一种观点。理由是：首先，“概括性”授权有违一般法理。法理学上对于公权力（利）②有这样的谚语“法无明文规定不可行”。如果仅仅因为规定了检察机关是国家的法律监督机关，任务是维护社会主义法治。就因此作检察建议被《宪法》、《人民检察院组织法》支持的结论，是站不住脚的。此外，针对有学者认为的公民批评建议权能成为检察建议法律依据这种观点，该观点用检察机关作为公民集合体为理论支撑，过于牵强。理由是公民是有独立法律地位的。其次，司法解释是最高人民检察院在适用法律的过程中，对具体应用法律问题所作的解释[5]。司法解释只能在法律有明确授权的基础上，针对实践中具体问题加以细化。不能直接将司法解释作为其法律依据。最后，《检察官法》第33条对检察建议的授权是明显清晰的，尽管有学者提出该条款没有界定出检察建议的内涵、性质、特征与效力等问题[6]，但这些问题的存在并不会影响检察建议本身的权利来源问题。

综上所述，检察建议的法律依据是《检察官法》第33条的规定，由于该条规定比较模糊、不太清晰，而现有关于检察建议的规范性文件又存在法律阶层不高、规定不相一致等问题，检察建议的法律性质也因此被争议起来。

2.检察建议的法律性质

检察建议不可能属于民商事领域的私权，理由是私权是私人之间的受法律规制的权利。但检察建议属于公权力还是公权利？具不具有强制性效力？笔者认为：这些问题的解答似乎并不困难。检察建议属于公权利，不具有强制性效力。

第一，检察建议不符合公权力的本质属性。尽管公权力的界定有许多观点，①但不可否认的是，具有强制性效力是公权力的基本属性之一。根据上文所述，检察建议来源于《检察官法》第33条规定，从其内容看，并没有赋予其强制性效力的意思，反倒隐含着：检察建议不应该是一种依靠国家强制力作为保障的公权力。因为，该条规定对提出检察建议的检察官予以奖励，实际上有检察建议并不是一种不可放弃的公权力的意思。况且，检察建议也没有被赋予强制性效力的必要，这种监督没必要依托“权力”而实现。如果赋予检察建议强制效力，检察建议灵活方便性、适用面广、内容丰富等特征也容易使这种权力失去控制，造成监督者监督权不断扩张的结果。此外，高检院关于检察建议的司法解释明显也没有赋予检察建议强制性特征。根据《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第8条，被建议单位对检察建议没有正当理由不予采纳的，人民检察院可以向其上级主管机关反映有关情况。由此可见，该条规定并没有赋予检察机关终裁性的权力，至于上级主管机关会作何处理，则是不确定的。同时，被建议对象还拥有一定的“拒绝权”，如果被建议单位认为检察建议侵犯了自己的合法权益而拒绝接受时，并不用承担不利的法律后果[7]。事实上，早在1992年5月召开的第九次全国检察工作会议上，当时的最高人民检察院检察长刘复之在谈到检察建议时就指出：“建议不是命令、决定，没有也不应有法律强制力。”[8]

第二，检察建议符合公权利的基本特征。所谓公权利就是依照公法规定而享有的权利或自由，它主要表现为以维护公益为目的的公团体及其责任人在职务上的权利[9]。按一般法理，“权力”与“权利”两个法律概念都含有支配、控制人、事与资源等的意思，两者的区别在于强制性效力有无、是否可以放弃行使等内容。根据上文的论述，检察建议不具有强制性效力，不能强迫要求被建议单位服从检察建议的安排与决定。况且检察建议的行使带有一定自愿的，检察机关并不会因为没有行使检察建议权带来法律上的不良后果。因此，检察建议符合公权利的特征，是一种以维护公益为目的的公团体在职务上的权利。这种权利是一种参政权利，不适用“法无规定即自由”的私权利，也不适用“法无规定不可行”的公权力，是一种应受到保障的“授权但应严格约束”的公权利。尽管有学者质疑国家机关和社会组织行使公权利的可能性，但笔者以为，国家机关（最高法院、高检院等）法律提案权、基层组织（村委会等）自治权、行业协会（律师协会等）自管权等等，都是法律明确赋予组织机构的公权利，都不具有强制性效力，都体现了组织对社会管理与社会公益的参与。检察建议权同上述类似，属于公权利，都能对国家与社会管理起到监督、促进作用，是一种“软管理”。②

（二）检察建议的社会属性

依据上文所述，检察建议作为一种公权利，其依附于检察机关行使法律监督的公权力，是检察职权的一种辐射与延伸[10]。因此，检察建议的功能更多地体现在其社会属性上。

以湖南湘潭某基层检察院为例，2011年共发出检察建议22份，涉及交通道路建设管理、国有企业职务犯罪预防、国家机关制度建设管理、传销等犯罪综合治理等情形。根据查找到的资料，并对以上检察建议进行详细调研分析，笔者将检察建议参与社会管理的优势归纳为以下三个方面。

1.检察建议具有参与社会管理上的亲和力

检察建议可以针对国家机关、社会团体等不规范、失误乃至重大错误等情况提出。由于不是针对被建议单位的命令、强迫性规定，更容易被理解、接受与认可。在上述基层院发送的22份检察建议中，均得到了回函，回复率达到100%。甚至还有被建议单位由领导带队专程到该院反映整改措施与效果。如，该院办理罗某某等贩卖批捕案件中，发现某监狱存在劳改对象在监狱内用手机指挥贩毒的问题，因此就硬件建设、制度规范、宣传教育等方面发出检察建议，监狱引起高度重视，对责任人进行了追究，并进行了认真规范整改。事后监狱长带队专程来到该院报告整改情况。由此可见，这种亲和力较其他法律监督手段，使得检察建议对参与社会管理创新具有不可替代的重要作用。

2.检察建议具有参与社会管理上的服务性

检察建议对党委、政府中心工作的参与，体现了一种“以服务促管理”的典型模式。检察机关应强化大局意识，克服办案的就案办案惯性思维，主动做好检察建议服务大局的工作。如，针对近年来一些地方出现的“拆迁热”以及随之带来的社会矛盾问题，检察机关可以通过调研发现征地拆迁过程中存在的一些不合法、不规范、不合理等现象，有针对性向有关部门发出检察建议，服务党委、政府中心工作，帮助化解社会矛盾。此外，检察建议在帮助规范有关单位依法行政时，往往指出对方不当、不足与不规范之处的同时，针对其可以进一步完善、规范的地方提出思路、解决措施，帮助堵塞漏洞等等，这也强调了“服务”理念。由此可见，服务不同于监督、不同于强制性手段，是参与社会管理的重要理念。

3.检察建议具有参与社会管理上的“间接约束力”

检察建议虽然是一种“柔性监督”[11]，但并非不具有任何效力，它可以通过其跟踪回访、向上级单位投诉等形式予以落实，确保其在管理上的效力，达到检察建议制发的目的。如，实践中发现，有的单位在收到检察建议时，认为是检察机关跟自己过不去、检察机关自己找事做或者检察建议具有强制性，因而产生抵触、埋怨、不愿理睬或恐慌等情绪，进而不重视、不愿意、害怕真心实意落实检察建议。此时，检察机关应向上级单位投诉或开展相关法律知识教育，使相关单位对检察建议加强重视并予以落实。

综上，检察建议具有法律监督与服务社会的双重性质，它一定程度既包含行使法律监督权的内容，又包括弥补监督手段的不足，参与社会管理的需要[12]。检察建议可以有效转化为参与社会管理的力量，是检察机关推进社会管理创新的一个重要途径。

二、检察建议的社会管理价值取向

检察建议在参与社会管理中发挥着“助推器”的作用[13]。但检察建议并非天马行空、无的放矢，而是有其重点内容、路径选择以及价值表现。对于检察建议参与社会管理的价值取向，①新闻常有这样的标题：《一个关乎千人生命的检察建议》、《一条“检察建议”让生命不再受到伤害》、《检察建议助力企业管理》等等，足可见其发挥的社会管理价值。笔者结合实际，择其重点进行了梳理总结。

（一）强化权力运行监督

孟德斯鸠有一句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验”。因此，权力必须受到制约和监督。对权力运行的监督、管理也是社会管理的重点领域。贪污贿赂、渎职侵权职务犯罪行为，都是利用权力运行机制、体制及制度等管理上的漏洞和薄弱环节而进行的。通过合理运用检察建议，结合所查办的职务犯罪案件，从案件发生的机制体制原因、产生背景、后果等多方面着手，有针对性提出规范权力运行的监督、管理与决策等机制，以推进社会管理创新。

据相关资料显示，当前的检察建议较大程度集中在职务犯罪预防领域。2009年，全国检察机关发出预防建议15 149件；2010年，发出预防建议55 628件，增长了近4倍。②由此也可见：检察建议在强化权力运行监督、预防职务犯罪过程中所能发挥的重要作用[14]。如，湖南湘潭某基层检察院曾办理过的发生在监管场所的系列职务犯罪案件。在该监管场所中，管教干警通过为在押人员做假“检举立功”材料，导致在押人员被从轻、减轻处罚。查办该系列犯罪后，该院针对监管场所的制度管理、机制健全、干警队伍管理等多方面向监管场所发出检察建议。由于建议的专业性、契合性，再加上语气适中、不具有命令性，监管场所领导对此高度重视，在所内开展了为期一个月的纪律作风整顿，加强对立功程序、立功条件等制度的规范建设与管理等等，杜绝了此类现象的发生，取得了很好的效果。

此外，通过围绕党风廉政建设提出检察建议，还能够弘扬社会正气，促进社会主义精神文明建设与推动党风廉政建设的进程[15]，这也是检察建议社会管理价值的重要体现。

（二）推进社会矛盾源头性化解

社会矛盾源头性化解主要体现在社会治安综合治理之中。因为综合治理的目标是从根本上预防和减少违法犯罪，化解社会矛盾，实现社会和谐稳定[16]。它包括政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段的综合运用。与此相对应，检察机关也不局限于法律手段，也需要采用包括说服教育、检察建议等综合性的手段。

在社会治安综合治理的体系下，检察机关是其中一支重要的“社会力量”。检察建议可以作为检察机关推进社会矛盾纠纷化解的重要手段之一，它体现在：通过密切关注社会治安动态，发现诱发犯罪的社会管理方面的问题，有针对性地提出消除隐患、强化管理、预防犯罪的建议，有效预防犯罪，从源头上化解社会矛盾[17]。如，湖南某基层检察院针对近年来该区参与传销的人员数量居高不下，因传销引发的犯罪社会危害愈来愈大的社会治安现实，对司法实践中与传销相关的犯罪作了分析，形成《某区近三年办理传销相关犯罪案件的调查分析》与检察建议，向党委、政府（工商等部门）反映情况，为共同探讨打击非法传销、维护市场经济秩序和社会稳定提供了良策。

由此可见，检察建议推进矛盾化解的价值，要求检察机关始终将维护人民群众的合法权益作为重要任务，围绕人民群众关心的食品安全、教育医疗、社会保障等领域，及时发出检察建议，在保障和服务民生民利中发挥关键作用。

（三）帮助规范单位管理

检察机关对黑恶势力、“两抢一盗”、传销等破坏经济秩序犯罪等犯罪行为，及时、准确、有力给予打击的同时，还需要通过在办案中发现国家机关、企事业单位等在管理上的漏洞，帮助分析原因与寻找对症之策。这也是检察建议制发的重要目的与关键所在。

这种功能与作用主要体现在以下四个方面：一是唤起被建议单位对不规范、不科学管理产生危害性的认识，强化其预防后果发生意识；二是向被建议单位发出建议，帮助其认清管理上存在的薄弱环节，并对症下药采取对策；三是引起有关主管部门从较大范围、较高层次关注那些存在隐患的问题；四是督促推动被建议单位根据建议采取具体措施，产生规范管理、堵塞漏洞效果。如，湖南湘潭某基层检察院在办理交通肇事罪案件时，发现辖区某广场交通肇事案件频发，造成死伤及财产损失的程度都比较严重。为此，专门进行了调研，通过现场考察、询问过路人员及司机、到有关部门查找资料等等，发现该处存在人流量集中而红绿灯设备不足、下班时间道路比较拥挤、缺少限速标志等等，因此向交通管理部门发出检察建议，交管部门在收到检察建议后，结合检察建议的内容，在交通管理方式上下了一番工夫，到现在效果比较明显，“出事率”明显下降，管理秩序较以往也改善了很多。

由此可见，检察建议能够促进相关单位依法规范行政，并督促单位加强制度建设与人员管理，从而对社会管理起到良性推动作用。

（四）加强特殊人群帮教

传统的社会治安综合治理比较强调管控的思维模式，而社会管理创新是一个新课题，则强调要改变以往过多行政命令式的管理模式，突出国家、社会、公民的良性互动，更多地关注特殊人群等民生问题[18]。因此，特殊人群是社会管理的难点也是重点。

检察机关在履行法律监督职能中，要克服就案办案的老思路，突出延伸职能，并着眼工作实际，通过发出检察建议加强被监管对象、青少年等特殊人群的帮教。如，湖南某基层检察院曾办理过辖区某职业学校7名未成年人故意伤害案。通过办案发现该校近年来在校学生犯罪现象比较突出，多因恋爱、上网、不良习惯、讲义气等原因所致，而学校管理方面也存在明显的漏洞，法制教育开展不力等等，因此就所发案件撰写出《某中专学生犯罪现象严重不容忽视》调研报告，同时发出检察建议，为共同探讨预防该校学生犯罪问题提供了良策。事后，学校加强了管理，学生学习风气、学校学习氛围等等都得到了明显改善。此外，该院监所检察部门定期派员回访和考察监外服刑人员，及时与负责监管的单位和部门取得联系，发出检察建议，提出整改意见等等，对监外执行对象这一特殊群体的管理起到了推动作用。

当然，我们在认识上述价值的同时，也应认识到：检察建议的社会管理价值远不止上述内容，如柔化相关部门之间关系等等。在重视检察建议社会管理价值的同时，不能忽视影响其发挥功能的因素：一是部分检察机关与干警对检察建议的重要性、有效性、服务性等认识不足，存在赶任务、拼数据的不良倾向；二是对检察建议的考核机制不完善，重形式大于实质，没有强调建议产生的社会效果；三是检察建议形式单一，内容质量不高，更谈不上行文结构方式上的创新；四是建议难以得到有效落实，管理上的功能打折扣等。对此，笔者将针对上述问题，在下文详细阐述利用检察建议推进社会管理创新的路径选择。

三、运用检察建议参与社会管理的路径选择

路径选择的主要意义在于做到敢于、善于运用检察建议参与社会管理创新。理论界与实务界对此提出了许多看法。如，有专家提出了以下五个方面：一是严格管理、狠抓检察建议的规范性；二是对症下药、增强检察建议的实效性；三是针对社会热点、确保检察建议的服务性；四是提高认识、增强做好检察建议工作的主动性；五是明确地位，增强检察建议的强制性[19]。结合之前的研究成果，笔者认为，检察建议要更好地发挥其社会管理价值，必须有合理规范的路径，尤其体现在其内容质量、跟踪回访、配套制度、鼓励保障、合理边界五个方面。

（一）提高内容质量

检察建议的“生命”在于检察建议的内容与质量[12]。一个简单的事实是：一份调研分析不深入、论证乏力、内容质量肤浅的检察建议，必然得不到被建议单位的重视，因而其社会管理价值也大打折扣。反之，经过深入调研分析，认真总结归纳，精心研究制作的检察建议对推进社会管理创新的作用和意义就大得多。

可以采用以下的方法：一是加强沟通。管理学上，提高工作效率的重要方法之一就是沟通。通过沟通，可以在全面了解对方的基础上找出问题根源，提高针对性与有效性[20]。检察建议如全面了解被建议单位发案的制度、人事、管理等背景，全方位发现发案原因、制度漏洞、管理不规范等，则更容易被被建议单位理解、接受与认可。二是加强类案研究。一段时期一个地区多发案件，往往反映着该地的社会治安形势与动态。某类对象某个行业的多发案件，往往反映着该类对象或行业存在的社会问题。针对上述情形形成专门调研报告的同时，向党委、政府、人大及相关部门发出情况反映与有针对性、时效性、可行性的检察建议，能有效促进社会治安防控体系建设以及管理水平的提升。三是注重说理性。实践中常发现检察建议从制度、机制等方面寻找对策，但就如何建立有效的制度以及怎样做好整治工作等并无具体意见建议，存在“重数量、轻质量”的情况。要改变这一种“空洞”、“形式化”的检察建议，结合具体问题和法律规定，进行细致的说理和论证，深入剖析犯罪产生的因果关系，强化说理、说具体情况，以理服人、以法服人。对重要的或者有复杂背景的事项提出检察建议时，应附上有说服力的证明材料，如判决书、调查报告、相关的法律法规等，这样有利于提高被建议单位的重视程度和纠正问题的力度[17]。四是要加强客观性。应秉持高度负责和客观真实的态度与作风，找准突出存在的问题与真实漏洞，避免主观片面、乱扣帽子、纸上谈兵等不良倾向，科学合理地提出检察建议。如，某检察院预防部门发出检察建议时，希望对方规范审批权力行使。该单位回复：“早在2002年，我单位依据相关规定，已停止该项审批权力的行使”。这实在令人啼笑皆非[21]。

（二）建立跟踪回访机制

检察建议只有落实才能产生效果。跟踪回访的意义在于通过及时了解被建议单位是否重视、重视程度、有无研究整改意见、是否敷衍塞责、是否积极落实建议等等，发现问题并积极解决落实不力的问题。因此，检察机关发出检察建议后，应避免不管不问、任其自然的不良互动模式，主动加强与被建议单位的沟通联系，坚持跟踪回访，及时、准确、主动了解建议落实情况，发挥检察建议的社会管理价值。

有几种情况是应特别注意的：一是被建议单位认为检察建议正确、适合实施。应主动参与到被建议单位的各项研究整改之中，积极协助其完善制度、规范管理与堵塞漏洞。二是被建议单位认为检察建议不正确、不适合实施。如检察建议本身存在一定的问题，应做好沟通协调，及时修改检察建议并使之符合实际情况。如建议本身不存在问题，则可以向其主管单位反映情况，必要时可以向党委、政府、人大报告，通过领导机关、监督机关的力量督促检察建议的落实。三是被建议单位不闻不问、无动于衷。要主动了解被建议单位实施建议的各项困难，帮助其整章建制与排忧解难，督促落实建议。同时，可以举办法制知识讲座等，提高被建议单位领导与职工的法律意识，使其认识到问题的严重性并加以整改。

实践中，我们发现被建议单位回复检察建议的方式也有多种，有的仅仅回复已经收到检察建议，并无研究整改意见；有的仅仅提到会落实，但无具体措施与办法；有的回复讲形式，不讲内容，存在敷衍现象。因此，笔者认为，检察建议工作的核心，并不在于获得对方的回复，而在于被建议单位是否真心实意落实检察建议以及建立机制保障检察建议有效运行。笔者还建议可以赋予检察建议一定的警告权，增强检察建议的效果，使检察建议落实到位。

（三）完善配套制度

由于法律对检察建议还没有准确、清晰的定位，这对检察建议的社会管理功能发挥有一定不利的影响。所以通过完善规范检察建议的配套制度，一定程度上能平衡这种矛盾，保证检察建议统一有序规范运行，这有助于检察建议的科学发展[21]。

主要有以下两个方面：一是完善检察建议文书的格式、内容、制作程序、文书管理等，避免文书制作的随意性和简单化，保证文书的规范与严谨，以增正式性、严肃性与权威性，更好地被被建议单位以及社会的尊重与认可，充分发挥其社会管理价值。因此，制作检察建议书，要严格遵循最高人民检察院下发的文书样本格式。此外，检察建议书应当以检察院的名义制作和，加盖院公章，不能以院内设部门的名义制作和。在制发程序上，要有严格的审批制度。由办案人员撰写检察建议书，科室负责人审核，分管副检察长签发。必要时，应经检委会讨论决定，由检察长签发。二是加强检察机关各部门之间的工作协作关系。虽然高检院《人民检察院检察建议工作规定（试行）》规定了检察建议的统一归口管理。但不可否认的是仍然存在各业务部门对彼此不了解，缺乏有效地沟通、衔接与协调。甚至出现针对同一案件不同业务部门发送不同检察建议的情形[22]。为此，应加强各环节各部门之间的联系协作，使检察建议形成合力，避免资源的不当浪费以及影响检察建议的公信力。此外，应实行检察建议统一归口管理，建立专门登记簿，避免无法统计、资料丢失等问题。

（四）建立鼓励保障机制

检察建议属于公权利，不是不可放弃行使的公权力，需要检察人员积极主动发现问题并充分行使。因此，充分发挥检察建议的社会管理价值，必须对检察建议工作予以鼓励和保障。

1.建立检察建议工作奖励制度

检察建议的制发很繁琐，需要检察人员的深入调研、科学分析与精心协作，耗费时间和精力较大。为刺激检察人员对检察建议工作的热情、加强对检察建议工作的重视，奖励制度是必要的。事实上，《检察官法》第33条就规定了对检察建议被采纳效果显著的检察官可以给予奖励。然而，实践中何为“效果显著”又是一个见仁见智的问题。况且，可以进行奖励也意味着可以不进行奖励。笔者在实践中发现奖励的情形是极为罕见的，就说明了存在的问题。

2.建立科学的考评机制

考评是上级检察机关对下级的检查与验收，考评机制往往在很大程度上影响检察建议的制发等各项工作。应摈弃将数量作为考评唯一标准的做法，强调内容质量以及发挥的实际功效；应摈弃抽象标准的考核方法，建立一定的指标系数，如被建议单位是否回复、采纳程度、对社会的影响、社会评价等因素，进行科学规范的考核。如，在浙江省“被采纳”是加分的依据，有些检察院事先与被建议单位沟通，在得到对方同意给予采纳回复的前提下才制发检察建议[21]。这使得检察建议“变了味”，成为获取分数的工具。

（五）注意合理边界

任何权利（力）的行使都有边界，以遵循法律、不破坏社会公序良俗、不损害国家社会公共利益等为前提。因此，即便检察建议的性质是公权利，也不能任意扩大，否则会造成权利滥用[23]。

实践中发现检察建议滥用的情形表现在：无明显理由滥发检察建议、超越权限发检察建议、无节制向上级单位投诉、将检察建议权作为权力行使等等。另一个极端就是怠于行使“检察建议”的情形。因此，合理界定检察建议参与社会管理的边界是必要的。

1.应结合执法办案发出检察建议

社会控制的过程实质上就是一个对社会各个部分和社会成员进行协调和规范的过程。司法参与社会管理，应当以履行司法职能为载体[24]。《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第3条对此作了具体规定。与执法办案无关的社会管理问题，由于缺乏专业性、法律依据、可行条件等不应作为检察建议的内容。

2.被建议单位是涉案单位、有关主管机关或者其他有关单位

这也是源于《人民检察院检察建议工作规定（试行）》。“有关”二字实质并没有过多限制其范围。

3.检察建议的内容应集中围绕“法律监督”进行

检察建议的内容集中围绕“法律监督”进行，这是由于检察机关的宪法定位所决定的。一些具体的管理方式设定，由于缺乏专业性、必要性等，不应成为检察建议的内容。

综上，检察机关应提高对检察建议工作的认识，加强重视程度，把该项工作作为一项重要检察工作来抓，强化干警的履职与责任意识，提高主动性与敏感性，善于、敢于运用检察建议参与社会管理。

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第3篇：对法律法规的建议范文

问题之一:法律责任概念与归责原则。行政复议法律责任概念是我们研究法律责任制度的基础和出发点，混沌不清的概念往往导致制度设计的失误以及复议实践中问题。《行政复议法》第六章规定法律责任制度，其中第34、35、36、37条具体规定了承担责任主体、承担责任事项以及承担责任形式等，但并没有明确地规定定义。从法律关系主体角度看，似乎行政复议法律关系主体均不承担任何责任，而是由行政复议机关、被申请人相关负有责任的工作人员承担法律责任。法律责任则是法律的强制性在法律规范中的直接体现，它以国家强制力为保障，是违反法律者必须承担的不利法律后果。⑤法律责任存在必须以责任追究制度作为基础和保障，达到监督法律得到正确地实施，而责任追究制度落实又必须是设计相关归责原则，以归责原则作为评断责任承担的标准，使行政复议责任承担者明确责任内容，使责任实施者追究责任时依据明确，同时归责原则也具有指导性作用。遗憾的是，在《行政复议法》以及《行政复议法实施条例》并没有明确地规定责任追究归责原则。

问题之二:构成要件与责任承担主体。构成要件是法律关系主体承担法律责任的必要条件以及法律责任的核心内容。通常包括责任主体要件、行为要件、法律规定要件。只有在完全具备上述3个要件的情况下，法律关系主体才承担法律责任，缺少任何一个条件，都不构成法律责任。行政复议法律责任构成要件是判断法律责任是否成立的重要标准，也是追究行政复议法律关系主体责任的主要依据。但是《行政复议法》以及《行政复议法实施条例》并没有法律责任构成要件相关规定。现行法律并没有规定行政复议机关、被申请人作为行政主体应承担法律责任。行政复议机关、被申请人实施或者参与行政复议活动的责任直接落到直接负责的主管人员、其他直接责任人员以及工作人员身上。现行法律责任制度并没有区分行政主体对外责任以及工作人员对内的责任，承担责任主体规定不甚合理。

问题之三:责任追究启动主体与责任追究主体。《行政复议法》第38条规定:“行政复议机关负责法制工作的机构发现有无正当理由不予受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等情形的，应当向有关行政机关提出建议，有关行政机关应当依照本法和有关法律、行政法规的规定作出处理。”《行政复议法实施条例》第65条规定:“行政机关及其工作人员违反行政复议法和本条例规定的，行政复议机构可以向人事、监察部门提出对有关责任人员的处分建议，也可以将有关人员违法的事实材料直接转送人事、监察部门处理;接受转送的人事、监察部门应当依法处理，并将处理结果通报转送的行政复议机构。”依据该规定，责任追究启动主体是法制工作机构，发现有违反行政复议法律规定的情形，负有向有关行政机关提出处分建议的职责。在《行政复议法》中，并没有明确“有关部门”。依据《行政复议法实施条例》第65条规定明确了“有关部门”是指人事、监察部门。上述条文规定法律责任的责任追究启动主体和责任追究主体。复议制度设计的责任追究启动主体是行政复议机关的法制机构，可能主要是考虑该机构具体承办行政复议案件，能够及时地发现违法行为或者不当行为，并且不受自身利益的限制，容易做到公正裁决，可以适时地启动责任追究机制。在行政复议实践中，却由于不具有独立法律地位的内设部门，即法制机构对本行政机关及其工作人员的违法行为向负责本行政机关的人事、监察部门提出处理建议，无异于有“损害本机关声誉之嫌”。作为行政复议机关的法制机构在没有获得本机关负责人同意的情况下，是不可以为之的。行政复议机关的法制机构对向其他行政机关提出处理建议也没有任何积极性和主动性，同时行政复议机关的法制机构与责任追究主体之间不存在直接行政隶属关系，即使提出处理意见，人事、监察部门也有可能忽视、搁置处理建议。虽然《行政复议法实施条例》明确责任追究主体是人事、监察部门，但是其行使追究职责，即做出处理决定的来源信息主要是行政复议机关的内设法制机构提供违法的事实材料和提出的处理意见。人事、监察部门追究法律责任“不告不理”原则，当然也不具有主动性，由于责任追究启动主体本身存在缺少积极性、法律地位非独立性等，作为行政复议责任追究主体很难发挥责任追究主体的作用。

问题之四:责任追究程序与责任承担种类形式。依据《行政复议法实施条例》第65条规定，行政复议机关法制机构应该向人事、监察部门提出处理建议或者将有关人员违法的事实材料直接转送人事、监察部门处理，但在涉及接受建议的人事、监察部门应该在多长时间内做出处理决定，采用处理何种程序，处理决定是否必须以行政复议机关的法制机构建议为准，有关人员对处理不服，如何救济以及途径等程序性问题均无任何具体规定，在行政复议责任追究实践中，因无程序规定而无法具体操作问题。《行政复议法》及《行政复议法实施条例》规定主管人员、其他直接责任人员以及行政复议机关工作人员承担责任作为承担责任的主体以及承担责任形式，但是法律规定的种类形式单一，仅仅规定行政责任和刑事责任，行政责任也仅仅规定了行政处分。行政复议机关、被申请人作为行政主体应承担法律责任种类形式并没有规定，申请人承担责任的形式包括行政处罚和刑事处罚，也并没有区分自然人和组织区别等。

行政复议法律责任制度完善思考:行政法治理论是现代法治国家确立行政法律责任制度的理论基础之一。行政法治理论要求行政权力的运行要受到监督和制约，行使权力的主体必须依法承担违法行政所产生的法律责任。人们通常所说的“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”作为法制的基本要求，实质上已经蕴涵了法治的全部内容。⑥现代行政法除服务社会的功能外，主要是以控制行政权力为基本功能，其也以行政权、行政行为和行政责任作为基本结构，针对上述现行行政复议法律制度存在的问题为分析点，与行政复议制度其他改革相配合，提出法律责任制度完善以下思考。

(一)法律责任概念

实际上就最广义的层面来看，行政责任意味着政府机关及其工作人员履行其在整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务。从这个角度上讲，行政的责任意味着政府的社会义务。而狭义上的行政责任即是指我们所说的行政主体的行政法律责任。⑦通常根据违法行为的性质不同，可以把法律责任体系分为民事责任、刑事责任、行政责任和违宪责任。行政责任实际上是一种行政法律责任，行政复议法律责任是行政法律责任的一种形式，是行政法律责任在行政复议法律活动中的具体表现形式。关于行政法律责任学说，行政法学界主要包括行政主体说、行政法律关系主体责任说、行政相对人责任说、违反行政法规说。行政主体说认为行政法律责任的承担主体是行政主体，不包括相对人，有学者认为行政法律责任是行政主体及其执行公务人员因行政违法或行政不当，违反法定职责和义务而应依法承担的否定性的法律后果。⑧也有学者认为行政法律责任是指行政主体和行政人员因违反行政法规范而依法必须承担的法律责任，它主要是行政违法引起的法律后果。⑨行政法律关系主体说认为行政法律关系主体是承担行政责任的主体，既包括行政主体，也包括相对人。⑩行政相对人责任说认为行政法律责任是指行政相对人违反行政管理法规应承担的法律后果。违反行政法规说认为行政法律责任是指因违反行政法责任而应承担的法律责任。上述行政法律责任观点中，各种学说均具有一定的合理之处，但也存在不全面之处。行政相对人责任说显然不全面，将行政法律责任承担的主体限制在狭窄的范围内，即仅仅是相对人而忽略了行政主体。违反行政法规说比较全面地阐明了行政责任承担的原因，但是没有突出行政责任承担主体，使责任主体与行政责任脱离。行政主体说虽然突出了行政主体说承担责任的主体，但是承担责任的主体仅仅限于行政主体而没有行政相对人。行政法律关系主体责任说比较全面地概括了行政责任承担的原因以及承担的主体范围。为了保障行政复议法律关系主体均能够履行其职责或者义务，笔者认为行政复议法律责任概念应采取行政法律关系主体说，即法律责任承担主体既包括行政复议机关、被申请人，也应包括申请人。行政复议法律责任是指在行政复议过程中，行政复议法律关系主体以及工作人员不履行行政复议法律规定的职责或者义务，构成行政复议违法或者不当而应承担的否定性法律后果。对这一概念的理解应注意以下三点:一是法律责任承担者是行政复议法律关系主体，可以是行政复议机关、被申请人或者申请人，即采取广义行政法律责任概念;二是存在违法或者不当行政，行政复议法律关系主体承担不利的法律后果原因是由于其存在违反行政复议法律规范的行为，包括违法，即实体违法和程序违法，也包括不当行为。行政复议法律关系主体对其违反行政法律规范的行为承担不利后果;三是承担不利法律后果应由不同层次组成，行政复议法律关系主体是对外承担不利法律后果的主体，包括行政复议机关、被申请人以及申请人。在行政复议机关、被申请人承担不利法律后果后，行政复议机关工作人员、被申请人工作人员存在违法行为或者不当，他们也需要对内，即所属行政机关承担基于职务委托上的行政责任，承担不利的法律后果。

(二)归责原则

归责原则实际上是确定实施行为承担责任的依据。归责原则是法功能的集中体现，它指导着具体法规的制定，是形成完整法律体系的基石之一。行政复议法律责任归责原则是指在行政复议活动中，判断某种行为是否承担法律责任和如何承担法律责任的基本标准。行政法律责任归责原则的理论模式通常包括违法归责原则、过错归责原则、无过错归责原则等。归责原则通常决定承担责任的范围以及反映了法律责任制度的价值取向和政策，行政复议法律责任追究归责原则也体现了行政复议法律责任的价值取向和政策。行政复议法律责任归责原则具体构建应为违法原则，主要理由是:一是行政复议法律关系主体在行政复议活动中，依据行政法治的原则，必须按照行政复议法律规定实施以及参加行政复议法律活动，依据法律实施行为是依法行政的必然要求;二是行政复议活动中，法律已经预先设定行政复议法律关系主体的职责(义务)标准，这些职责(义务)是行动的指南，违反这些标准就是违反行政复议法律规定;三是行政复议制度是提供相对人行政救济以及监督行政机关依法行政的法律制度，行政复议机关及工作人员、被申请人以及工作人员均必须依法行政，依法实施行政复议活动以及维护行政复议的法律秩序，归责原则的价值取向和政策是行政复议机关及工作人员、被申请人及工作人员不可以违法。确立违法归责原则是行政复议法律责任制度的当然责任追究原则，违法原则主要是针对行政复议法律关系主体中的行政复议机关及工作人员、被申请人及工作人员要求依法行政。违法原则当然也适用申请人，申请人在参加行政复议活动中也应遵守行政复议以及相关的法律，否则也承担相应的法律责任。

(三)构成要件

法律责任构成要件是衡量行政复议法律关系主体承担法律责任的尺度和标准，只要符合行政复议法律责任构成要件，行政复议法律关系主体就应承担相应的法律责任。通常认为行政复议法律责任构成要件主要包括主体要件、行为要件、法律规定要件。主体要件是行政复议法律责任承担必须具备的主体条件。法律责任主体包括行政复议机关、被申请人以及申请人。行为要件是行政复议法律责任构成要件的核心，行为要件由职务行为和非职务行为构成。职务行为是指行政复议机关以及被申请人在行政复议活动中实施的职务行为以及与职务有关行为，这些行为存在违法或者不当。非职务行为是指申请人在行政复议活动中违反行政复议法律规定的行为。法律要件是指“有法律规定”，即现实存在的所有关于行政复议法律责任的法律、法规和判例等，承担法律责任必须确定法律规定。行政复议法律责任构成要件三者必须同时具备，缺一不可，同时也应存在免责事由，即使符合三要件要求，如特殊免责事由，可以免除行政复议法律关系主体的责任，但是通常必须是法律明确规定情形。

(四)责任主体

通说按照行政责任范围的不同可以分为内部行政复议责任、外部行政复议责任。内部行政复议责任是指行政复议机关及其工作人员、被申请人及其工作人员因其行为违法或者不当造成损害，而对行政机关和国家所负的法律责任。外部行政复议责任是指行政复议机关以及被申请人违法造成行政管理相对人的损害后果，依法承担的行政法律责任。行政复议机关、被申请人违反行政复议法律，这些行政主体是承担违反行政复议法律责任的当然主体和法律主体。只追究行政主体(行政复议机关以及被申请人)的法律责任，而不追究行政复议机关工作人员、被申请人工作人员的法律责任是有失公平的，也不利于行政主体工作人员的管理。追究行政复议机关工作人员、被申请人工作人员的法律责任而不追究行政主体的法律责任不仅有失公平，而且是责任主体规定缺位。完善行政复议法律责任的对外、对内承担主体，即行政主体(行政复议机关以及被申请人)承担对外行政复议法律责任以及相应的法律责任种类，同时也明确规定作为行政主体的行政复议机关工作人员、被申请人工作人员由于故意或者过失而导致行政复议活动违法应对内承担行政法律责任，这样可以完善行政主体以及工作人员的行政复议责任承担主体的范围，明确各自责任。

(五)追究启动主体

行政复议机关的法制机构作为启动责任追究主体存在“损害本机关声誉之嫌”以及缺少独立法律地位问题，在行政复议机关内设法制机构作为行政复议责任追究启动主体的同时，应增设其他的追究启动主体，扩大责任追究主体的范围。在理论上讲，责任追究启动主体必须是与行政复议活动公正性结果具有一定的利害关系的。与行政复议决定具有直接利害关系的主体是行政复议当事人，即申请人、被申请人以及第三人。因而应增加行政复议当事人作为责任追究启动主体，主要理由:一是从行政复议当事人角度进行监督行政复议机关，提供有关行政复议机关及工作人员违反行政复议法律规定的材料，启动责任追究程序，行政复议当事人更具有主动性;二是增加责任追究启动主体种类，有利于行政复议法律责任追究程序启动频率;三是可以部分弥补由于行政复议机关内设法制机构自身存在的缺陷问题。

(六)追究主体

依据《行政复议法实施条例》规定，人事、监察部门作为责任追究主体，依据责任追究启动主体提供的材料以及建议，做出处理决定而将处理结果通报责任追究启动主体。从现行行政复议实践上，人事、监察部门的被动处理机制效果并不理想。依据一般管理原理，责任追究主体与被追究责任者之间通常必须存在某种监督关系以及不存在利害关系，并且责任追究主体拥有相应的职权和职责，只有具有法律上监督地位组织作为责任追究主体，才可能有效地履行追究责任者的法律职责。有研究者认为有权追究行政复议机关责任的主体多为该复议机关的上级主管机关，但是鉴于“自己做自己案件的法官”的弊端，不妨采用与复议机关无利害关系的第三者，如法院来追究复议机关法律责任的建议。瑏瑣我们赞同由没有利害关系的，具有相关职权的第三者作为针对行政复议法律责任追究主体。建议不仅增加法院作为行政复议责任追究主体，同时也应增加同级人大作为行政复议责任追究主体，主要理由:一是同级人大以及法院本身具有监督行政机关职权与职责，由同级人大以及法院实施责任监督符合我国现行权力分配运作体制;二是同级人大以及法院作为责任追究主体，从职权以及职责、权力监督与管理、主动性上均要优于行政机关内部的人事、监察部门;三是同级人大以及法院是作为一种外部监督主体从公信力以及公正性角度，大大地优于行政系统内部人事、监察部门实施被动监督。

(七)责任追究程序

程序是实体制度得到落实的路径和形式，法律责任追究制度必须建立相应的程序制度，以保障责任追究制度的实施。构建双渠道行政复议责任追究机制，即人大以及法院监督途径，由同级人大承担法律责任追究主体必须明确规定责任追究程序，否则使行政复议责任追究无法落实。同级人大接到有关人员违法的事实材料或者通过监督和检查发现存在违反行政复议法律规范事实，通过制定相关责任追究的程序，实施行政复议责任追究，如规定同级人大受理和审查期限，并告知责任追究启动主体案件受理。从案件受理之日起，规定处理期限，特别是行政复议有关人员具有权利说明情况，应包括告知、陈述意见、说明理由等正当程序要素。同级人大履行监督职责主要有两个途径:一是行政复议的当事人、行政复议机构作为启动责任追究的主体主动申请有关机关履行追究责任，提供行政复议责任追究材料;二是依职权履行追究责任，同级人大可以通过工作检查、汇报、调查等途径获得有关资料，主动履行职责采取追究行政复议责任人。法院监督主要通过行政诉讼的形式，通过修改行政诉讼法或者司法解释的方式，增加违反行政复议职责的内容可以纳入行政诉讼范围，增加行政复议不作为之诉类型，保障行政诉讼原告行政诉讼权利。同时我们并不赞成由法院主动启动追究责任程序，法院在办理行政复议案件的仍然应遵循不告不理原则，在作为监督行政机关主体时，仍然不可以主动追究复议机关的责任，以保持法院中立性的立场。

第4篇：对法律法规的建议范文

一、案例分析

济南市长清区某公司自2000年3月至2002年8月，在李某营的某酒店进行招待业务，共计欠招待餐费43000元。某公司于2002年8月开始被长清区人民法院宣布破产，清理资产，按比例清偿债权人债务。为让李某多得到按比例分配的欠款，经长清某公司法定代表人张某同意，给李某多开欠款金额，由长清某公司书记燕某于2002年8月29日为张某出具假欠据一份，内容为：“长清某公司自2000年3月—2002年8月公司招待业务餐费共计伍万叁仟玖佰元整（53900元）”，长清某公司法定代表人张某签名并加盖了公司的公章。该欠据数额与实际欠李某的招待餐费虚增10900元。2002年10月16日，在法院主持下，双方当事人达成调解还款协议，被告长清某公司欠原告李某金额53900元。

2004年8月份，长清区检察院民行科在办理张某与长清某公司的债务纠纷案件中，发现上述问题，遂即进行了审查。经审查证实了该公司的法人代表张某与书记燕某两人在公司债务清偿中，与债务人恶意串通，虚报债务，企图侵吞国有资产的事实。

作为我国宪法明文规定的法律监督机关，检察机关负有保护国有财产和社会公共利益的法律职责。但是，在民事和行政诉讼法中，只规定检察机关对发生效力的判决、裁定有抗诉权。同时，根据《山东省高级人民法院关于再审案件改判的若干意见》第十四条的规定：“调解协议内容损害国家、集体或第三人利益”的，应当依法纠正。”那么检察机关有权对民事调解进行法律监督，但是如何进行监督才能更好的维护国家和公共利益呢？

二、抗诉与提起检察建议孰优？

关于对生效调解进行法律监督的方式，长清区检察机关内部有两种意见：一是以违背法定程序为由提出抗诉，二是提出检察建议。对本案来说，抗诉和提起检察建议哪个更合适？

1、抗诉程序是一种直接、有效的监督方式，必然会使人民法院启动再审程序对该案进行再审。虽然抗诉程序必然引起法院再审，但是程序复杂，诉讼期间漫长，同时也遇到抗诉改判率不高或者抗诉再审后久拖不决等问题。同时，对调解书的法律监督，《民事诉讼法》规定人民检察院只能对人民法院的审判活动进行监督，所以只有因人民法院审判活动的原因导致调解书违背自愿或者合法原则时，检察机关才应当抗诉。

2、检察建议形式灵活，程序简单，但是法律尚无明文规定。检察建议不受抗诉审级的限制，对做出生效判决、裁定的法院同级或上级检察院均可提出。检察建议启动再审将检察机关的外部监督形式转化为法院内部的自我监督，简化程序，缩短办案时间，节约了司法资源，既有利于提高办案效率，又有利于检、法两家工作协调，共同维护司法公正。但是，再审检察建议则属于建议的性质，况且仅仅是检察机关进行司法改革的尝试，尚无法律的明文规定。案件是否再审，取决与法院是否采纳检察建议，对于当事人和国家利益的保护显然是不利的。

三、检察建议启动再审

通过对本案的审查，法院的调解程序符合民事诉讼法第九条的规定，符合自愿和合法原则。那么，如何保证再审检察建议能够启动法院的再审程序，发挥法律监督的最大效果？

首先，检察建议的质量是启动再审的生命线。在向法院提出检察建议时，要严格保证检察建议的质量。1、提出检察建议之前，民行科（处）要向分管检察长作了专门汇报，在检察长和检察委员会集体讨论后决定。2、检察建议的格式规范，形式严谨。虽然目前的再审检察建议尚无统一的规定，但是根据实践，检察建议的格式一般分为首部、正文、结尾三部分，同时可以参考抗诉书的格式。3、法律程序完备。将检察建议书和收集的案件证据材料订好案卷，送达给长清区人民法院，认真填写送达回执。同时，在案卷中附上检察建议反馈卡，对人民法院提出的合理意见和要求认真落实。

其次，加强与法院的协调、沟通是检察建议启动再审的重要条件。为发挥检察建议的最大效果，与人民法院积极协调与沟通才能创造良好的法律监督环境。我们在与法院沟通该案后，法院方面非常重视和支持，同意再审。我们发出书面检察建议，长清区人民法院全部采纳了检察机关的意见，于2005年3月份依法撤销了原审调解书，从而有力地维护了国家利益，防止了国有资产的流失。

四、检察建议的前景展望

对确有错误的调解案件，先予执行和财产保全裁定及法院执行活动如何进行监督，成为法律监督的真空。而检察机关的司法实践证明民行检察建议形式灵活，行之有效，是对抗诉单一监督机制的有效补充。但由于立检察建议的法律地位尚无统一的规定，适用范围不明确，程序不规范等问题，成为目前制约检察建议的瓶颈。

1、法律地位尚无明文规定。由于立法上对民行检察建议的地位尚无明确规定，不象抗诉那样必然引起再审程序。所以检察建议的法律监督效果取决于检察机关和人民法院的沟通和协调。民行检察建议既然是建议，法院是否采纳，是否纠正，是否再审，主动权在法院。这样致使民行检察建议难以达到监督目的，很难公众中树立法律监督的威望。

2、适用范围存在任意性。因为检察机关对检察建议的运用还处于尝试阶段，所以对检察建议的适用范围没有明确界限。有的检察院认为标的小的案件和错误调解、执行案件应采用检察建议方式；有的检察院则为了简化程序，对明显错误的案件也采用检察建议。

3、办案程序不够规范。目前民行检察建议没有形成一套完整的程序，检察机关在实践中的做法也各不相同。有的检察院不经集体讨论和主管检察长或检察长审批决定就发检察建议，有的不填送达回证，也不附卷等等。同时，法院反馈的形式和时间，也缺乏相应的跟踪监督制度。这种程序上的草率和混乱，损害了检察建议的严肃性。

因此，在修改民事诉讼法和刑事诉讼法时应当确认民行检察建议的法律地位和法律程序，人民检察院才能对民事申诉案件更加灵活、有效

第5篇：对法律法规的建议范文

5月份，我科分成两个检查小组，对全区xx家律师所的规范化建设情况进行了认真检查。此次检点放在去年年终考核的基础上，采取听、看、查、评的做法，即听主任汇报所规范化建设情况；看所容所貌；检查公示栏、规章制度、立案和结案登记本、公章使用登记本、会议记录簿、业务归档、党建情况等；点评律师所好的做法，指出存在问题，提出整改意见，有效地推进了律师所规范化建设，规范了律师事务所的管理，促进了全区律师业的健康发展。

一、检查基本情况

从检查的整体情况看，各律师事务所规范化建设管理水平同比有了长足的进步，达到了规范化建设的基本要求，各所的业务学习做得还不错,公示的内容比以前齐全了,人员资料也比以前齐了,档案归档也比较及时,制度建立方面也比较完善。具体表现为：

（一）努力抓好律师所内部管理工作。

在去年年终考核的基础上，各律师所加强了内部管理，一些律师所的合伙人多次召开会议，统一了思想和认识，把规范化建设作为所建设的重要内容和主要工作来抓,认真布置，并针对去年反映出的问题，查漏补缺，加强对所的规范化的管理。

（二）进一步实行科学化管理。

随着我区律师行业规模的壮大，律师所的数量已经达到39家,大部分律师所均配备有档案资料室、图书室，基本上能够达到人均一台电脑的配置。绝大部分的律师所更新了公示栏中律师的相片，统一为着律师袍的相片，显得美观大方。律师人数较多的所实行电子信息化的管理，建立了局域网，实现网上案件审批管理。在电子硬件设施配置逐步完善的基础上，加强网站建设，网站内容更新及时，活泼生动。

（三）不断完善内部管理制度。

各所制定完善内部管理制度和业务流程，而且对制度汇编进行外观的精包装。各所立案登记工作有较大改善。大部分所实行立案电脑和登记簿的同步登记。大部分所能够做好文件传阅，公章使用登记，同时设立了多项台帐登记。

（四）党建工作富有成效

大部分律师事务所党支部能按要求建立党员活动登记本，积极组织党员学习文件、开展活动，认真考察和发展入党积极分子。有的党支部按照“六有“要求，加强党的建设。如天地正律师所作为市司法局党建设工作的试点单位，建立了专门的党员活动室、支部书记和党支部工作室，在网站设置了党建栏目，今年推荐了2名入党积极分子，有2名预备党员转正。

二、存在问题：

检查中也发现仍有部分律师所在规范化建设方面存在一定问题，主要表现在：

（一）规章制度还不够健全。

一是制度实用性不强。不少律师所对制度没有进行实质性研究，生搬硬套的多，结合实际有针对性的制度设计少，以致制度摆设的多，所内人员主动查找的少。

二是基本制度内容有欠缺。个别律师所群体、敏感案件讨论上报制度没有按文件要求及时更新;个别律师所未在投诉处理制度中明确成立投诉处理小组及其组成人员;个别律师所在制度里面缺乏分配管理制度。部分律师事务所没有明确具体的主任外出报告制度。

三是制度落实不到位。如收案登记有错登、漏登的项目；个别律师所没有实行收结案电脑化管理；部分律师所没有明确合伙人职责分工。部分律师所合伙人会议和全所会议召开的次数过少，会议记录内容过于简单，个别所的会议全部是学习记录，没有研究贯彻上级布置的工作、对所管理问题没有反映等。

四是档案标准化不够。部分律师所对案件归档不重视，没有集中归档。有的案件归档不够及时，有个别律师的案件结案后拖了两三年才归档。有的案卷装订不够规范，部分案卷中没有质量监督卡，有些质量监督卡没有当事人签名，无备考表，收、结案表上无审批，档案封面填写潦草。偶有发现个别案件使用废纸复印入档，传真纸入档，金属物未剔除干净。顾问合同档案内容过于简单，没有相关记录或反映工作内容的材料。

五是公示制度存在瑕疵。个别所律师相片下没有注明执业证号；新领证的律师迟迟未予公示；当事人须知没有更新，有的还写着旧城区和石湾区的投诉电话。

六是个别所台帐登记比较潦草。如立案登记由各承办律师登记，登记项目不全，字迹无法辩认。

（二）律师所党建工作主动性不强。律师所党支部主动开展党员活动的次数比较少,个别党支部的党员会议记录偏少。

三、改进建议

（一）建立实用性强的制度。规章制度不是摆设，是做好律师所管理的基础与依据。各律师所应认真学习相关文件，每当有与制度相关的文件下发后，应当月召开合伙人会议，讨论更新相关制度。不要每年待检查时才统一更新。各律师所可以参考其他所的制度建立本所制度，但要结合本所实际，不能生搬硬套。建议各所将本所已建立的制度重新讨论，删除不符合本所实际的条款，根据相关法律法规及文件更新相应的制度，打造适合本所的 一套规章制度。

（二）做好立（结）案登记。各律师所应该由专人负责使用市律师统一发放的立案登记簿对案件进行登记，作为原始记录备查；同时建立电子档案登记，方便管理。结案可直接在电脑进行登记，每年打印成纸质文件归档。以上电脑记录要做好备份工作。

（三）尽量做好质量监督卡的回收。因为新版的质量监督卡没有印回执，很多律师所也遇上当事人不配合的情况。一是建议律师所尽量加强跟踪，回收质量监督卡；二是可以使用去年下发的“送达回执“，由当事人登记签收。

（四）认真做好会议记录。按考核办法要求,各律师所每年至少召开全所会议三次以上（年初布置工作、半年工作总结、年底工作总结），合伙人会议可以不限形式召开，但是必须做好记录,每年不少于四次。每次会议结束，参会人员必须在会议记录本上签名。

（五）搞好文件的接收及传阅工作。信息化建设已经渐有成效，现在各级司法行政机关及律师的发文基本以电子文件为主，建议各所安排专人负责收文，并组织传阅。

第6篇：对法律法规的建议范文

[论文关键词]民事行政检察；检察建议；法律依据；地位

民事行政检察建议，是指人民检察院在民事、行政监督活动中，对人民法院在民事审判、行政诉讼活动中发生的不合法行为或对处理的具体案件，以书面形式向人民法院提出监督意见，以利于人民法院自行纠正的一种方式。民事行政检察建议是一种非诉讼形式的检察活动，是在检察机关依法行使民事检察权的过程中，基于维护司法公正、搞好社会治安等的现实需要而产生的，其目的在于改善执法状况，深化执法监督力度。它是民事行政检察权的延伸，兼具监督性和指导性，是一种立体的多方位、多元化的民事行政监督方式。民事行政检察建议已在实际工作中发挥了其独特的积极作用。

一、检察建议的使用是民事行政检察监督范围不断扩大的要求

目前法律赋予检察机关行使民事行政检察监督权的力度不够。一是监督权范围较窄，法律规定，作为检察机关民事行政检察监督的对象是人民法院确有错误的生效裁判、裁定，也就是现行《民事诉讼法》第179条规定的13种情形，而对人民法院作出的执行的裁定、先予执行裁定、财产保全的裁定、破产程序的裁定等检察机关不能抗诉，其直接导致的结果是人民法院的上述裁判，即使确有错误也不受检察机关的法律监督。二是监督方式单一，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条和第一百八十七条以及《行政诉讼法》的相关规定，人民检察院对人民法院的民事审判和行政诉讼的监督方式只有抗诉一条路。

但是，另一方面民事行政检察监督的范围有不断扩大的趋势。近年来，涉诉民商案件大量涌现，民事执行活动也随之增多，在理论界和实务界要求扩大检察机关加大民事行政检察监督范围和力度的呼声很高，扩大民事行政检察监督范围和加强民事行政检察监督力度已成为不容忽视的问题。目前全国已经有13个省级人大出台决议、决定，加强检察机关对诉讼活动的法律监督，其中都有大力加强和改进民行检察工作，稳妥推进民行检察体制和工作机制改革。

可以预见，随着民事行政检察监督的范围将会不断扩大，既监督法院的审判和诉讼活动，也对许多非诉讼活动进行监督，甚至包括对行政机关的执法活动进行监督。所以单凭抗诉和再审检察建议已经无法满足民事行政检察监督的需要，检察建议势必会在这个过程中发挥越来越重要的作用。

二、民事行政检察建议的法理和法律依据

检察机关作为法律监督机关，当然有权力对法院的民事审判和行政诉讼活动以及其他机关的执法行为实行法律监督。检察建议作为一种监督方式，与检察机关的法律监督就是目的与手段的关系，所以它应该是不违法理的。虽然以前，检察机关的检察建议权没有明确的法律规定，但在宪法、人民检察院组织法、民事诉讼法的有关规定中都有体现。最高人民检察院2009年11月17日正式下发了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，该《规定》从检察建议的提出原则、发送对象、内容要求、适用范围、提出程序、制发主体、审批程序等方面作了明确规定，这对推动检察机关立足法律监督职能，积极开展检察建议工作，进一步促进法律正确实施、促进社会和谐稳定具有重要意义。也使检察机关发出检察建议有了明确的依据。特别是2011年3月最高人民检察院与最高人民法院于制定了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》对人民检察院发出检察建议作了相应的规定。使得民事行政检察建议有了更加明确的依据，为使用检察建议加强民事行政检察监督提供了一个更好的契机。

三、检察建议在民事行政检察监督中的地位

检察建议是检察机关对法院审判活动实施抗诉以外的又一种法律监督形式，是对民行监督机制的补充和完善，这是司法实践的产物，也是法制建设的需要。在当前的民行检察监督中，检察建议已经和抗诉与查办审判人员职务犯罪一起成为民行检察监督的三种重要方式，它可以弥补法律规定的不足，简化办案程序，适用起来方便灵活，所以近年来检察建议在民行检察监督中适用的范围越来越广，数量越来越多。对一些领域内的监督几乎完全依靠检察建议的方式，而且通过民行检察人员的不懈努力，大多数的检察建议取得了让人满意的社会效果和法律效果。但由于检察建议在立法上没有具体规定，在实践中缺乏可操作性，在民行检察监督工作中无法替代抗诉而成为主要的监督方式，又因为它不具有查办审判人员职务犯罪的强制权力，也不能成为民行检察监督的保障。检察建议作为在民行检察监督中的实践产物，其本身的特点决定了它在民行检察监督中的地位：检察建议是民行检察监督的重要方式，但不能成为民行检察监督的主要方式，在民行检察监督中它主要是起着补充、配合的作用。

四、如何确保民事行政检察建议的监督效果

民事行政检察建议是实行法律监督的一种重要手段，但是如何发挥和保证民事行政检察建议的监督效率和效果是一个重要的问题，关系到检察建议在多元化监督格局中地位和作用。笔者认为应当注意以下几个方面：

（一）要立足履行民事行政法律监督职能

提出民事行政检察建议一定要结合执法办案活动，不能脱离民事行政检察职能。发出民行检察建议必须与民行检察的职能相关。在履行民事行政检察职能的过程中、在办理常规申诉案件中、在违法调查中、在行政执法监督中、在督促起诉案件中，如果发现有问题或错误的，都可以通过检察建议的形式来纠正相关部门或单位的错误。不属于民事行政检察职能范围的违法违规行为，要通过相关程序，移送相关部门。

（二）要切忌滥发检察建议

在民事行政检察工作中，既要做到有错有漏洞必建议，又要做到有的放矢。不能在民事行政检察工作中一发现有问题，只要不能通过抗诉或再审检察建议方式解决的，就一律采取发放检察建议的方式，要区别对待不同情况。对发现的问题要“筛选、筛滤”，调查了解时要“换位思考”，有时候还要理解法院及其他被监督对象的难处，否则就有可能会造成实践中检察建议发放过滥、过于草率，久而久之这一监督手段就会被质疑，不被重视。对确有必要发出检察建议的，才依法提出，注意处理好发与不发、多发与少发的矛盾，使每一份检察建议都能取得实实在在的效果，努力克服发得过多、过滥会降低检察建议的影响力、不发又起不到监督作用的弊端，真正树立起检察建议的权威性。

（三）要统一和规范检察建议书的格式

在实践中，检察建议书制作不规范问题比较突出，如有的检察建议书篇幅过短，缺乏说理性；有的又篇幅过长，针对性不强；有的内容仿照抗诉书引用条款建议再审等。这些制作上的不规范在一定程度上削弱了检察建议的效果，要严格运用证据认定案件事实及适用法律，做到证据分析透彻、法理阐述深入、逻辑论证严密。首先，检察建议的内容要有理有据，要有的放矢，切忌内容空泛，大道理多，缺乏可操作性。其次，检察建议所提出问题要准确，并且兼有充分的说理性，也就是俗话说的要对症下药。并且要“一针见血”，简明扼要，不能含糊不清，要思路清晰，文字简明，且不产生岐义。

（四）提出检察建议要严格依照程序进行

办理案件的人民检察院针对发案单位在规章、制度、管理等方面存在的漏洞与不足，直接向该单位提出改进完善的检察建议有利于扩大办案效果。检察建议书应当严格按照统一的格式和内容制作，由检察长审批或者检察委员会讨论决定，以人民检察院的名义送达有关单位，不能以检察院内设部门的名义制作检察建议书。检察建议书应报上一级人民检察院备案，同时抄送被建议单位的上级主管机关。

第7篇：对法律法规的建议范文

【关键词】入世中国法治法律化

2001年11月，以发展中大国的姿态昂首迈入世界贸易组织的殿堂。如果说加入WTO对中国经济的影响还是一个循序渐进的过程，那么入世对中国法律的影响却将是迅速、直接、全面而深刻的。

众所周知，法律是主体间交往行为的规范。主体间社会化的行为伸展到哪里，哪里便有相关的法律规范。世界贸易组织就是人类经济交往全球化的产物，是这一情形的规范保障。它同一切具有国际性的法律一样，正在改变着人们关于法律的固有观念。

从WTO基本法律原则和框架出发，它对中国法律制度提出了三项普遍性要求：一是法的透明度，二是统一的公正的合理的法律实施，三是独立的客观的公正的司法审查。

一、顺应规则，全面调整法律体系

WTO倡导市场经济。它规范的是政府管理贸易及与贸易相关事项的行为，即政府怎样为市场的运作创造和提供条件。

就对WTO的承诺而言，中国承担了必须建立和完善市场机制，并按照WTO协议的要求和中国政府的承诺管理贸易以及与贸易相关事项的义务。

《议定书》和《工作组报告》全部条款都是围绕着要求中国建立完善的市场经济机制这个中心来写的。主要分为三个方面：

第一，是中国自由贸易机制；

第二，是外国的产品和服务进来以后能否卖得出去的问题；

第三，是中国政府经济管理部门的决策和实施机制。

中国现行法律是与世界贸易组织的规则大体相通的。中国在进行经济改革的同时，进行了深刻的法治改革，建立了反映社会主义市场经济的法律体系。

市场经济是加入WTO的必要条件，为保证自由贸易的实现，保证商品在世界范围的自由流动，创立公平竞争的环境，我们必须对目前既有的法规规章进行大规模的清理，同样也包括对地方性法规、部门规范性文件和行政惯例的清理。要清除过去计划经济的痕迹，从而真正实现国家对社会事务的管理是真正的依法办事，按规则出牌。

二、认识WTO透明度原则、司法审查制度，促进我国民主与法制建设

长期以来，中国走的都是一条政府推进型的法治道路，由于历史原因，能够与政治国家相抗衡的市民社会的力量一直都比较弱小，法治的进程与发展缺少一种来自外部的压力与推进力。然而随着中国的入世，中国的法治建设获得了一份外在的强大的推进力量，WTO将通过其一系列的法律原则和法律框架深刻地影响中国法治。

我们知道，完整的法制系统由立法、司法、守法和督法四个环节组成。在制度建设的层面上，透明度原则和司法审查制度正是紧紧围绕着这几个环节来进行对国家权力的控制，实现现代法治的核心的。

1.关于WTO的透明度原则

按照WTO相关协议，透明度原则涉及一国的行政、立法和司法等各方面和环节，包括：一是要求各成员方将有效实施的有关管理对外贸易的各项法律、法规、行政规章等迅速加以公布，以使其他成员国政府和贸易经营者加以熟悉；二是进一步要求各成员方应迅速及时地将其司法判决加以公布。

根据世贸组织的各项协议，我国实行透明度的范围是与贸易有关的一切政府措施以及所有的法律、法规、规章、法令、指令、政策和其他措施。这个范围已经远远超过了我国宪法规定的法律、行政法规和规章等规范形式和直接涉及对外经济贸易的内容。

在《入世议定书》里，与“透明度原则”并列而且相辅相成的还有另一个重要程序规则：司法审查。这个程序要求，对有关“法律、规章及其它措施”的执行，为了能迅速加以审查，中国要设立或指定“法庭”。这种“法庭”（tribunal,或译作“审判单位”）要独立于负责执法的行政机关，并与之无实质利害关系，以保证公正审理。

这个规定，再加上“透明度原则”包括了公布司法裁决的要求，对我国司法机关目前的状况来说，确实构成了一个严重的挑战。

三、入世进一步推动我国政府行为的法治化

中国加入世贸组织，就意味着中国政府对世贸规则的承诺。中国政府将面临着如何全面履行世贸组织规则确定的权利、义务问题。世贸规则的一个基本要求就是法治之下的有限政府，政府必须严格按照法律及规则行事。

第一，“入世”全面影响我国公民和企业的行为，迫使政府行为全面走向法治化。

1．中国在议定书承诺：应以统一、公正和合理的方式适用和实施中央政府有关或影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权或外汇管制的所有法律、法规及其他措施，以及地方各级政府或适用地方性法规、规章及其他措施。

2．世界贸易组织（WTO）管理的多边贸易协定，无论在范围上还是程度上都大大超过了过去的关贸总协定（GATT）。

第二，通过约束政府行为，强力推进国内法律制度变革。

中国加入WTO，其对中国最深刻的影响在于它推动了中国的法治进程，WTO协定约束的对象是政府，各级行政机关和其他有关的国家机关在WTO协定的实施方面负有重要的法律责任。

四、入世促进国内统一法律实施，禁止和减少地方保护，取消地区间贸易壁垒，提高效率，完善地方立法的规范化

第一，WTO一个普遍性要求是“统一、公正、合理的法律实施”，通过这一要求将全面推进国内法律的统一实施。

在法律上，WTO协定在中国的统一实施是有保障的，其根据是中国宪法和法律的规定。在立法方面，根据《立法法》的规定，基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律。在行政方面，根据宪法规定，全国各级地方人民政府都是国务院领导下的国家行政机关，都服从国务院。

第二，地方保护行为违反WTO规则，从我国的承诺及WTO的规则可知，歧视待遇不管来自哪一级地方政府，在法律上都将视为中央政府的行为，保证统一实施的法律责任是由中央政府承担的。

第三，加入WTO对我国现行经济特区的制度将产生深远的影响，将进一步统一现存经济特区与非经济特区的有关法律实施和法律、法规的建设。

第四，入世进一步推动中央和地方关系的调整，大力提高政府效率，促进政府制度建设。

入世之后正确处理中央和地方的关系，对于落实中国对外承诺、保证WTO规则统一实施更是重要。中央政府决定的事情和承诺的事项和需要全国各地都要执行的事项，一定要以法律

的方式统一落实下去，各地不能各行其是。

五、完善国内立法，主动适应WTO规则，维护国家利益

1.WTO规则国内立法化

就目前而言，WTO法律体系由以下几部分组成：（1）WTO的基本法；（2）WTO的货物贸易法律制度；（3）WTO的服务贸易法律制度；（4）WTO的与贸易有关的知识产权法律制度；（5）WTO争端解决机制的法律制度；（6）WTO关于贸易政策审议机制的法律制度；（7）WTO的复边贸易协定。

在绝大多数情况下，WTO协议不能直接适用，在这一点上理论界似乎已经达成了共识。分歧的关键在于是否有一些WTO协议可以在我国直接适用。笔者认为WTO协议在我国不能直接适用，TRIPS协议也不例外，理由（1）WTO的根本意义或作用不在于确立超越各成员方政府和国内立法机构的具体经贸规则，而在于给成员方进行谈判和协商解决国际经贸争端的场所。框架性和原则性的规定无疑是WTO协议的主要内容。

（2）虽然各国理论界对能否直接适用WTO协议争议较大，但从美国和欧盟的实践上看，做法却基本一致，即不允许WTO协议在国内直接适用。道理其实很简单，如何在国内适用条约纯粹是国内法的事情。对于WTO协议这个各成员方50多年来斗争与妥协的结果，成员国完全可以出于自身利益的考虑，通过转化间接适用的形式，最大程度的趋利避害。

（3）国务院法制办权威人士强调，适应加入WTO需要，制定、修改或者废止有关法律、行政法规和规章，必须坚持我国宪法确定的国家制度和社会制度，认真研究、准确把握WTO规则和我国对外承诺的相关内容，通过立法程序，把WTO规则转化为国内法，以此履行WTO规则和我国对外承诺。

综上所述，我国不能直接在国内适用WTO协议，而是坚持我国宪法确定的国家制度和社会制度，认真研究、准确把握WTO规则和我国对外承诺的相关内容，通过立法程序，把WTO协议转化为国内法。

中国正在对一些法律法规进行“制定、废止、修改和保留”的工作。为了适应WTO规则，已经修改和制定了很多法律法规。

中国的立法修改还需要有一个对WTO的法律结构和法律性质的认识过程和适应过程。当然对于已经确定的事项和看准的事项，确实需要“改”或者“立”。不“改”和“立”就违法的事项，WTO协定称之为“强制性违法”，一般包括三种：明确承诺的、羁束性规定的与程序性规定的事项。在不知道WTO协议的确切涵义是什么的情况下就匆忙地按照自己的理解去修改，效果不但不好反而会出现新的混乱。

中国与一般的成员国不一样，她是一个有巨大市场潜力、最快经济增长速度的大国。日本、加拿大等国都是WTO的主要贸易国，但我感到他们远远没有中国这样充满活力，这样有发展潜力。

所以，中国修改国内立法，不能急，但一定要做，而且要做的有气度而不拘泥，有技巧而不笨拙。

我们知道，国际争端的最终解决主要依靠一个国家的实力。在WTO的前身——关贸总协定时期，成员国之间的贸易争端多数是通过政治和外交手段来解决。现在WTO140多个成员中，其发展中成员方数量上占到多数，但是美国、欧盟、日本和加拿大四个成员方的贸易额却占到所有成员国国际贸易总额的大部分。贸易大国的作用与这个世界性多边贸易组织的存在休戚相关。

经济小国和弱国除了借助自己的特点与大国周旋外，在很大程度上需要依靠法律机制，获得平等说话的机会和保护自己利益的力量，依靠法律机制制约贸易大国恃强凌弱的做法。

六、结语

适应WTO规则的要求仅仅是我国法制建设迈出的一步，建设富强、文明、民主的社会主义法治国家才是我国法制建设的根本目的。WTO的规则和法律机制是我国市场经济法制建设的强大外在推动力，她将全面影响和推动我国的法制建设。促成中国法治赶上世界先进水平，实现中华民族的伟大复兴。

参考文献：

万鄂湘.入世：司法界面临的机遇.国际商报，2000-11-26.

第8篇：对法律法规的建议范文

（一）行政诉讼司法建议的含义与特征。1.行政诉讼司法建议的含义。通说观点认为，所谓司法建议是司法机关在办案过程中，遇到损害国家利益、公共利益和他人合法权益的情形，但不属于自己的权限范围时，向有关单位和个人提出应当采取某种措施的具体建议。然而，普遍接受的司法建议定义是林莉红教授的观点，即司法建议是指人民法院行使审判权时，对于与案件有关但不属于人民法院审判工作所能解决的一些问题，向有关单位和个人提出的合理化建议，目的在于堵塞漏洞、改进工作，完善制度，消除不利因素。此外，根据我国《民事诉讼法》第114条第二款规定：“有义务协助调查、执行的单位拒不协助调查、执行的，法院可以对其主要负责人或者直接责任人予以罚款；对仍不履行协助义务的，可以予以拘留；并可以向监察机关或者有关机关予以纪律处分的司法建议。”2014年修订的《行政诉讼法》第96条第四项规定：“行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：……（四）向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院”。该法第66条第二款规定：“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”根据上述定义和法律规定，我国行政诉讼司法建议是指人民法院对在行政审判活动中发现不属于行政审判权限范围内的问题，但却有解决必要，向需要改进的行政机关或者行政机关的负责人提出合理化建议，其目的在于提高行政机关的管理水平、完善制度、消除不利因素。2.行政诉讼司法建议的特征。行政诉讼中的司法建议表现出以下特征：（1）行政诉讼中司法建议的做出主体是法院。行政诉讼司法建议应当由审理行政案件的法院行政庭做出，除法院外的其他机关无权做出司法建议，即便这些机关做出了建议，也不是司法建议。（2）行政诉讼中司法建议的内容具有补充性。人民法院审理行政案件，仅对行政行为的合法性进行审查，这是行政诉讼和行政复议的重要区别之一。我国行政诉讼长期受到嵌入式因素和选择式因素影响，以及行政程序的一些不合理瑕疵不属于法院管辖，通过裁判不能穷尽法官的全部意见，因此司法建议通常可以补充判决的不足，使行政诉讼更加公平正义。（3）行政诉讼中司法建议具有能动性。行政诉讼司法建议是法院积极主动地向被诉行政机关或者法律、法规、规章授权组织提出建议，突破了司法“不告不理”的传统观念，解决了个案背后的行政机关的管理问题，是积极回应社会需求的主动型司法。（二）行政诉讼中司法建议的类型。学者从不同的角度对行政诉讼中的司法建议进行分类研究，理论界常见的分类方式主要有两种：1.沟通协调型、改错纠正型、预防教育型和宏观综合型。该分类的标准在于行政诉讼司法建议的制作和内容。沟通协调类司法建议是指法院在审理案件中或者案件审理完毕后，建议被诉机关参与，积极配合法院解决行政纠纷化解矛盾；改错纠正型司法建议又称裁判执行型司法建议是指法院在执行判决文书过程中，及时指出被执行的单位存在的工作疏漏或者违反了法律法规的规定，以及对拒绝配合法院执行的个人予以提醒；预防教育型主要指法院总结研究一段时间的审判执行工作，以便预见未来涉及的纠纷矛盾，提前发出预警解决纠纷的建议；宏观综合型主要是指从宏观的角度对政府的一些全局性工作提出建议。这四类中，改错纠正型和预防教育型通常都会反映出一些紧急而又突出的问题，需要行政机关的及时反馈，因此需要对这两类限定期限，敦促行政机关回复，因此这两类必须赋予法律效力。而沟通协调型的重点在“协调”上，表明被建议机关没有法定义务及时回复，宏观综合型的司法建议又主要是一些关乎宏旨的事项难以在短时间作出答复，因此这两类司法建议可不赋予及时回复的法律效力。2.裁判引导型、裁判补充型、纠纷预防型和裁判执行型。有学者从功能主义的角度出发，将行政诉讼中司法建议进行分类。裁判引导型，是指在行政裁判作出之前发挥着引导法院作出行政裁判作用的司法建议用，该类司法建议有助于促成原被告双方达成和解，更有可能促成原告自愿撤诉化解矛盾,但该类司法建议在适用中也存在着弊端，正是由于法院介入引导，才有可能导致法院与被告行政机关共谋压迫原告相对人撤诉，存在架空行政诉讼的风险，因此必须要规制；裁判补充型，对于一些行政判决书书中无法表述但确与案件有关，对解决纠纷起到帮助的内容，在做出行政裁判的同时提出司法建议，作为有益补充；纠纷预防型，该类司法建议的目的在于亡羊补牢，预防类似行政纠纷的再次发生；裁判执行型，这种司法建议就是我国法律中规定的，该类司法建议就是为了解决行政判决书“执行难”的问题。但是，该类司法建议虽然法律早有规定，但规定都过于笼统，平时的落实难度较大。

二、行政诉讼中司法建议的价值与功能

（一）行政诉讼中司法建议制度的价值分析。1.行政诉讼中的司法建议制度是能动司法的内在要求。上世纪中叶以来，司法能动主义诞生于美国，并且作为一种司法方法趋于成熟。与司法的能动性相反的概念就是司法的被动性，司法被动性要求法官只能去解决当事人主动置于法院的纠纷，也就是司法的谦抑性。然而，实现司法公正，司法能动性也是必不可少的方面，能动司法赋予了法官对事实的判断和适用法律方面一定的权限，从而实现社会的公平正义。2009年8月时任我国最高院院长王胜俊提出了“能动司法”的要求后，能动司法的理念正式进入了我国的各级法院中，指导着法院的各项审判活动，司法建议制度是贯彻能动司法理念的一项重要措施，它的出现也表明我国已经将能动司法从理念变成了具体的制度。正如学者所言，除了传统的争端解决功能外，现代法院还具有权力制约、参与制定公共政策等多项延伸。在行政审判中，能动司法的兴起不仅激活了司法建议制度，而且还在司法与行政之间搭起了一座桥梁，使司法能够制约和指导行政，防止行政机关滥用行政权力，维护行政相对人的合法权益。2.行政诉讼中的司法建议制度是监督行政权的新形式。传统的行政诉讼往往都是采纳“封闭对抗”的模式，1989年《行政诉讼法》颁行表明了立法者迫切需要从司法的层面约束行政权的愿望。然而，《行政诉讼法》的运行效果并不是十分理想，“强行政，弱司法”依旧是社会的格局，法院审理行政案件面临“三大难”问题。我们一味地依赖于“封闭对抗”模式，导致的结果就是司法缺乏权威，社会问题突出，矛盾加剧，行政审判处境尴尬，人民法院在政府的利益和民众的利益难以权衡。近几年，通过运用司法建议，法院逐渐地打破了这样尴尬的局面，由于行政案件在法院中的数量要远少于民事案件，所以法院有充分的时间去考虑并提出各种司法建议，这些司法建议有的是为了建议政府加强对其职能部门的管理、为政府献计献策，有的是向公众提供司法帮助，维护他们的合法权利不受侵犯，有的是为了教育警示其他行政机关或者是公众，行政审判更加贴近现实生活，各方利益诉求得到回应。总而言之，司法机关对行政权的监督并不总是意味着对立和对抗，通过这种柔性的手段，搭建起沟通的桥梁，对于行政机关的部分不合理的行为，柔性的司法建议更加合适。（二）行政诉讼中司法建议制度的功能分析。1.减少司法成本。在行政审判过程中，法院难免会发现被诉行政机关存在被诉行政行为以外的程序瑕疵，但由于法院秉持着“不告不理”的原则，法院无法对这些程序瑕疵问题进行一并处理，而这些瑕疵将可能导致其他同类诉讼，由此可以预见“程序瑕疵——————判决撤销行为”的过程不可避免，这样就会增加诉讼成本。通过司法建议制度，程序瑕疵可以得到改正，可以阻却上述预见的发生，节约司法成本。2.提高行政机关的管理水平。前文已述说，我国《行政诉讼法》明确规定了“合法性审查原则”，法院在审理行政案件过程中，仅对被诉的行政行为的合法性作出裁断。然而，对行政机关的行政行为做出是否合法的认定，甚至判决撤销该行为也未必能够对行政机关产生指导作用。但司法建议的运用，可以直接将司法建议转换成行政机关改进行政管理的具体措施，从而提高行政管理水平。3.维护行政相对人合法权益。行政诉讼中司法建议能够起到维护行政相对人合法权益的作用是不言而喻，通过司法建议，法院对行政机关行使行政权进行监督，积极及时地纠正行政机关的不当行为和督促行政机关履行相应的义务，提高行政效率，维护相对人利益。

三、我国行政诉讼司法建议制度之现状分析

（一）我国行政诉讼司法建议法律地位的变迁。行政诉讼司法建议制度最早在我国1989年颁行的《行政诉讼法》中出现，由于规定在该法的第八章执行中，因此最初将行政诉讼司法建议视为敦促行政机关及时履行行政判决书的执行措施，但因为法条用词含糊不清，司法建议的法律地位并不明确，法院对司法建议的执行监督无从监管，因此司法建议在行政审判中通常被忽略。行政诉讼司法建议制度第二次被明确规定是在2000年3月最高院的最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中，该《解释》第59条规定，法院在作出撤销违法被诉具体行政行为将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，法院在做出撤销判决的同时可以向被诉机关和有关机关提出司法建议。该解释不仅建立了司法与行政的直接对话，还将司法建议的适用范围扩大到了判决时。随着2007年最高院《通知》的，司法建议的地位更加突出。2009年9月最高院出台了《关于当前形势下做好行政审判工作若干意见》（以下简称《意见》），《意见》的第四条规定了各级法院要高度重视司法建议的工作，在审理行政案件的过程中，发现法学研究行政执法方面的问题，及时向行政机关提出建议，对于政府行政管理中存在的问题，书面报送当地单位、政府和人大，为改进工作提供参考。2014年修订的《行政诉讼法》中，司法建议的适用范围进一步明确。新增的第66条第二款已明确赋予了法院在被诉行政机关无正当理由拒不到庭或者中途退庭时，有可以向监察机关或者被告的上一级机关提出司法建议的权利，第96条第四项规定行政机关拒不履行判决书等行政裁判文书时，法院有权向监察机关或被告的上一级机关提出司法建议，相信在不久的将来，司法建议的法律地位将会有进一步的提高。（二）我国行政审判司法建议的现状与问题。虽然我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中早有了关于司法建议的规定，但是早些年一直被法院忽略。随着经济、社会的发展，社会矛盾日益增多，频发，我国法院也逐渐意识到“防患于未然”的重要性，因此法院开始重视司法建议，一些地方的法院在行政审判的过程中甚至大量使用司法建议。然而，由于对司法建议的立法并不完善，司法建议在实践中也存在着许多问题。1.对司法建议的重要性没有统一的认识最高人民法院曾在2007年的《通知》中强调了司法建议的作用：“司法建议作为化解矛盾纠纷、提高社会管理水平的司法服务手段，是法院审判职能的延伸，对于促进社会安定和和谐，增强社会的法律意识，建设法治社会，发挥了重要作用。”同时《通知》还指出了我国各地区对司法建议的重视情况各不相同，有的地区对司法建议并不重视，一年之内几乎没有发过司法建议，而有的地区在一年内所发的司法建议多达数百条，甚至上千条。据报道，浙江省法院2008年以来一共发出司法建议多达2347份，年均增幅21％。江苏省徐州市法院系统司法建议调查报告中显示，截止2010年9月底，全市法院发出司法建议199份，其中中院10份，其余的189份全都由各基层法院发出。但阜阳市颍东区法院在2007年———2009年中只发出了7份司法建议，其中在2009年只有3份，①这个数据与该法院每年审结案件的数量是不均衡的。部分西部和北部省份报道司法建议的篇幅较少，而且大多都比较宏观，缺乏案例的支撑。2.各地法院司法建议的格式和内容参差不齐最高院的《通知》中已经明确地指出了当前的司法建议不仅格式不规范，而且内容不够全面。这表明在实践中，各级法院的行政审判庭所做出的司法建议在格式和内容上参差不齐。格式方面，常见的行政诉讼司法建议文书的标题通常是“某省某市人民法院司法建议书”的字样，而有的地区化为“某市（某县）人民法院司法建议书”，更有甚者，只有“司法建议书”的字样。在建议书的结尾部分，有的规定了告知期限、反馈时间，注明了联系人、联系方式、反馈方式等，有的几乎全无，仅在尾部附上“以上建议请研究处理”，这样难以督促行政机关及时纠正。内容方面，有的法院在做出司法建议时本着彻底解决矛盾纠纷以及提醒行政机关改变工作态度的目的，在制作司法建议时都是仔细地研究司法建议的内容，做到司法建议的内容详细，程序完备，便于行政机关接受和回复，可操作性强。然而，有的法院所做出的司法建议的内容十分粗糙，即使行政机关收到了司法建议文书，也不知道如何纠正，可操作性差。有的法院所做出的司法建议基本上都是一些关乎宏旨的内容，而有的法院的司法建议都是从个案的角度向行政机关提出一些工作建议。3.各地区行政诉讼司法建议反馈情况差距较大在徐州市各法院2009年共发出的199份司法建议文书中，收到的回复函只有20份，其中中院1份、基层各法院19份，回复率仅为13％。许多司法建议都因为行政机关的“傲慢与偏见”而石沉大海，杳无音讯。相比于上级机关的“红头文件”，来自法院的司法建议毫无威慑力可言。但在上海，情形却截然不同。自2008年以来，上海市法院的司法建议的采纳以及回复率就一直呈上升趋势：2008年共收到反馈意见59份，反馈率为46％，2009年共收到反馈意见233份，反馈率为70.6％，2010年共收到反馈意见350份，反馈率为68.6％。具体的到行政诉讼司法建议中，2008年受到反馈18份，反馈率在75％，到了2009年的反馈率就已经达到了90％，2010年的反馈率更是已经达到了92.4％的历史新高。行政诉讼司法建议在上海法院不但没有石沉大海，反而受到了当地行政机关的支持与配合。4.行政诉讼司法建议的适用范围不统一1989年的《行政诉讼法》中首次在“执行”这一章节规定了司法建议制度，近年来，能动司法的理念已经越来越流行，最高院也通过出台司法解释的方式扩大了司法建议的适用范围，目前《行政诉讼法》中只规定了拒不执行判决和拒不到庭的司法建议，但实践远不止如此。实践中，行政诉讼司法建议的内容十分广泛，主要包括了：（1）行政机关瑕疵行政行为的纠正；（2）对不合理行政行为的有益补充；（3）指导行政立法行为等。以下两个典型案例可表明司法建议在行政审判活动中的适用范围已经超越了法条的规定。在Z诉U市公安局交警巡逻支队行政处罚一案中，②判决书后附带的司法建议书中主要有两点建议内容：“一、交警在处理交通违法行为时，应当听取被处罚人的合理申辩，进行分析，采取人性化的执法方式；二、交通信号标示应当满足清晰、醒目、完好的标准。”从本案司法建议的内容上分析，U市法院已通过司法建议指出了被诉行政机关的行政执法程序的不足，突破了法律明确规定的适用范围。在G市B区的一起执行房屋搬迁的纠纷案件中，③B区法施办法》的修改，法院建议加强城乡低收入、低等级残疾人群等特殊困难人群的住房保障等写入《办法》中，保护了弱势群体的司法建议。通过实例分析，我国各地区法院司法建议的适用范围已经大大超过了法律明确规定的事项，法律难以覆盖司法建议的适用范围，法外司法建议已经屡见不鲜，可是立法却未明确统一适用范围，导致司法建议实际难以发挥重要作用。

四、完善我国行政诉讼司法建议制度的法律思考

第9篇：对法律法规的建议范文

(一)泛法律化的概念

法律化是指将某些权利义务内容以立法的形式固定下来确定其法律效力，形成法律而为人遵守，或是运用法律手段去调整某些社会关系，以法的强制性来维护社会和谐稳定的一种过程或方式。泛法律化，顾名思义，是说过于依赖法律的力量，而滥用这种过程或方式的现象。它的产生基于法律万能论，认为在法律能够调整的社会关系范围内，法律是解决问题的最好手段，其他任何执法部门在现阶段都无法替代。

(二)泛法律化的特点

泛法律化强调并重视法律的力量，认为凡事都可以通过法律途径解决，凡事都应以法律为准绳来衡量和评判，凡事必须借助法律的强制力保障和实施。只要社会上一出现某种问题，马上就有人呼吁要立相关的法律法规而不考虑法律的局限性和适用性。由于对法律功能的深信不疑，持泛法律化思想者常常认为如道德、民间合约、行业惯例等其他解决手段治标不治本，不能从根本上解决社会问题，从而忽视或排斥其他社会关系调整方式的运用。泛法律化者将立法视为法律运行环节的重中之重，他们一般也止步于立法环节，以制定某个方面的法律为最终目的，认为立法之后就大功告成了，某个问题也就解决了，至于法律的遵守、执行、适用和监督等问题不作过多考虑。

(三)泛法律化的种类

泛法律化一般包括道德泛法律化、政策泛法律化等。

1.道德泛法律化

道德法律化是将某一道德理念、道德原则通过立法的形式确定其法律效力。道德泛法律化，就是将法律之手过多的伸入到道德领域，企图使法律包揽所有的约束功能，给本该自由遵循的道德规范打上法律强制性的烙印。

2.公共政策泛法律化

政策法律化是将公共政策通过法律的形式把它固定下来。政策泛法律化，就是将法制建设实践中许多属于政策层面的东西纳入到法律的范畴之中，使政策转化为法律工具，或者干脆被法律取消，一切行政关系都应变成行政法律关系，无法律即无行政。

二、人大代表议案的泛法律化

全国人民代表大会议案是根据法定程序，有关机构向人大及其常委会提请审议的事项。从议案的作者区分，主要包括:人大常委会议案、人大专门委员会议案、人民政府议案和人大代表议案;从内容上一般包括立法性议案、重大事项的决策性议案、任免性议案和建议性议案。

(一)议案中泛法律化的体现

目前，全国人大代表的议案中，出现了泛法律化的倾向，具体来说体现在以下几个方面:

1.从数量上看，立法类议案提案数量较多、居高不下

以十届、十一届和十二届两会为例，十届全国人大四次会议中由30名以上代表联名和代表团提出的议案共1006件，其中1003件是法律案，几近百分之百。十一届全国人大四次会议共收到议案560多件，建议和意见2960多件，建议对法律的修改完善的议案占法律案的60%多。

代表议案在立法领域发挥的作用也更为明显，十二届全国人大代表、华中师范大学教授周洪宇在过去10年共提出了200多件法律类建议和议案，有七成被采纳。最近10年，类似周洪宇这样提出立法类议案和建议的代表不在少数。十届、十一届全国人大代表周晓光，十年提交232份议案198份建议，其中203份议案189份建议被采纳。十届全国人大期间，代表们联名提出修改民事诉讼法的议案达90件。

2.从内容上看

(1)道德领域立法引人关注、多惹争议。近年来，在全国人大代表议案中，一些道德领域内的立法提议、建议引起关注。如，十一届两会期间，人大代表和政协委员就养老问题提出的各项提案、议案，引发了社会上关于常回家看看是否应当入法的讨论。十一届人大代表杜培元支持常回家看看入法，认为这有利于创造全社会人人参与养老事业的氛围，有利于形成更好的社会风气。而人大代表贺向东则认为，常回家看看可以通过教育和管理等方式进行道德引导，写入法律则大可不必。某些网友也认为不该把原本的本分变成一种被动的完成任务，常回家看看入法没有可量化而无法操作，意义不大。

十二届全国人大代表、中华慈善总会荣誉副会长周森表示应当为慈善立法，进行强制捐款措施。周森说:每个人的工资，必须要有一笔钱进行慈善公益，就像现在纳税一样，要按照法律的程序执行。一个慈善立法可以把慈善事业中所有的问题都解决了，并希望十二届两会能完成立法。此提议遭到众多网友质疑，认为强制捐款违背了慈善的本质，混淆了慈善和税收的概念，如此举动会毁了慈善事业。

(2)公共政策类立法建议增多。公共政策法律化需具备两个的条件:一是对全局有重大影响;二是成熟的或具有长期稳定性的政策。而在近年来的两会中，出现了很多并不满足这两个条件的公共政策类立法议案提案。

如十二届全国人大代表孙俊良建议勤俭节约应与计划生育、环境保护、耕地保护等一样列为国家基本国策。计划生育政策是党和政府从我国国情出发所采取的重大国策，但放开二胎的议案提案，在十二届两会中屡见不鲜:己经连任三届全国人大代表的黄细花今年在十二届全国人大一次会议中提出了23项建议，其中6项与计划生育政策相关。

(二)代表议案中泛法律化产生的原因

1.法律的时滞问题

社会生活无时无刻不在变化，而法律具有稳定性和保守性，它总是落后于现实生活的变化，法律具有不能适时应变的弊端。法律的稳定性和保守性与社会生活的变革性总是产生矛盾与冲突，因而出现时滞问题。法律时滞问题造成的法律空白，是出现议案提案泛法律化的一个原因。

2.道德与法律的混同

出现道德的泛法律化，主要是基于道德和法律的混同。道德和法律自占就有，道德法律化应该基于一个国家的经济条件和人们正常的生活秩序。国家提倡依法治国和以德治国结合，这是合理的道德法律化。当法律出现漏洞和不足时，为节约立法成本，人为的将己经存在的、而且有一定效果的道德加以规范，使之成为法律，加快了道德的法律化，但极易造成法律和道德界限的模糊化，出现泛法律化。

3.政策与法律的混同

公共政策的泛法律化主要原因是政策与法律的混同。政策法律化的主体具有特定性，并非所有的政策都可以法律化，在法律化的程序上也具有规范性和程式化。在人大代表所提的某些立法议案中，对国家和社会生活的哪些内容应该诉诸法律规范、哪些应该用政策来调节不能给予科学的说明无法说明法律和政策的本质区别，造成了政策与法律混同甚至相互间的冲突。

4.某些人大代表唯法律论思想

代表们提出关注某一社会问题，想要从根本上解决这一社会问题而寻求法律途径这本无可厚非。但是法律不是万能的，是有其局限性的，它以社会为基础的，受到其他社会规范以及社会条件和环境的制约，有些社会关系不适宜由法律来调整，法律就不应涉足其间。某些代表主张唯法律论，过分的看重法律的作用和功效，思路不开阔，看问题单一、僵化，这是出现泛法律化的根本原因之一。

(三)代表议案泛法律化的危害

1.增加立法负担，可能会影响立法质量

立法对于任何一个国家来说都是一项极其重要、极其耗费人力财力的任务，必须经过长时间论证、斟酌、权衡、考证，并经过实践的反复检验。而代表们动辄几百上千件的立法议案，无疑为立法工作造成了很大的负担。此外，一年要完成几百件的法律、法规的立法工作，难免让人为这些流水线作业所生产出来的法律、法规的质量担忧。

2.道德领域的泛法律化容易引发其他社会问题

过分强调道德法律化，夸大道德法律化的作用，不加限制地进行道德法律化，简单地将法律规范取代有些道德规范，无限制地用法律方式来实现原来通过道德才能实现的和谐目的，使法律的触角无所不及，实际上也就是取消道德规范，这势必使整个社会关系变得十分紧张，不仅会使人们丧失诸多个人自由，也不利于人们之间和睦相处，从而窒息社会的生气和活力，而且这最终也将伤害到法律本身。

3.公共政策的泛法律化容易失去政策的特有功能

公共政策主要是为解决当下的现实问题，通常体现政府的工作重点和工作中心，由公共权力去推动它的落实，通过开动宣传泪L器和动用行政组织，使政策的传播快捷而深入，能够取得迅速的执行效应。公共政策的泛法律化扩大了公共部门行使权力的自由度，使得在法制建设的实践中许多属于政策层面的东西被纳入法律的范畴，模糊了法律不同于政策的特有品性，实际上是损害了法律的尊严。

三、避免人大代表议案的泛法律化的合理化建议

全国人大代表议案的泛法律化，既不利于人大会议意义的体现，也不利于法治国家的建设，需要加以改进。

(一)创新思路、兼容并蓄，提高议案的科学性、合理性

人大代表提出议案或者建议，一定要克服重数量、轻质量的倾向，应注重议案的经济和社会效益，并不是越多越好。在代表议案和建议的工作中，不提倡议案大王、建议大王，不片面宣传第一号议案或者建议。代表提出议案或者建议一定要实事求是，有案由、案据和具体方案，应当简明扼要，做到有情况、有分析、有具体意见。代表要尽可能多地结合自己的本职工作来提出议案和建议，提出议案或者建议前还要注意以往提出过的类似的代表议案或者建议的办理情况。