区域公共管理论文精选(九篇)

第1篇：区域公共管理论文范文

公共管理是指根据公共政策理论，在特定的时期为服务一定的经济、政治、社会生活的发展所采取的一系列政策。公共管理实施的好坏，几乎完全取决于公共政策理论。公共政策是现代社会管理中不可或缺的一个概念，其表达形式十分广泛，包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人指示、政府规划、具体行动计划及相关策略等。公共政策的主要作用是为了规范机关、团体、个人的行为，而在区域合作中其作用则主要是为了规范区域合作组织的活动。目前，关于区域合作中的公共管理职能在公共政策中的方方面面都有所体现，很受政府重视，也实实在在地发挥着管理区域合作的作用。随着区域合作组织数量的增长、影响力的扩大，一方面，关于加强对区域合作组织的管理问题便暴露出来，并且成为需要迫切解决的问题。而另一方面，如何适当地发挥出公共管理职能的作用也是一个问题。前文已经提到公共管理职能的作用在于规范区域合作组织中的活动，那么自然而然加强对区域合作组织的管理与公共管理职能的有效行使变成了密不可分的两大要素。充分利用好区域公共管理和区域合作，明确区域合作应采取“中心结构”模式、“龙头”模式、“多中心结构”模式以及“多中心集聚”模式，并且不同区域要根据自身的特点结合区域合作组织的公共政策选择不同的发展模式。这样，才能够减少区域合作组织发展中的阻力，更有利于区域之间的合作。目前，区域合作组织的发展离不开公共管理职能的有效发挥，反之，公共管理职能的诞生从根本上来说也少不了不断壮大的公共区域合作组织的推动，二者相辅相成、相互促进、共同发展壮大。

二、公共管理职能在区域合作中发挥的作用

本文将以在1986年成立的环渤海区域市长联席会为例来研究公共管理在区域合作中所发挥的作用。从本质上说公共管理职能对区域合作组织的作用就是推动区域合作的顺利进行，从而促进区域合作组织中各个地区经济的发展。在这里我们主要考虑此次会议的宗旨及原则，并从中剖析公共管理职能是如何应运而生的。首先，环渤海区域合作市长联席会的宗旨：以国家对环渤海区域经济合作组织发展的总体规划为中心、以增强经济合作区域的创新能力、可持续发展能力、综合实力以及国际竞争力的不断提高为目标，通过不断地深化改革、扩大开放，进而形成内外联动、互利共赢、安全高效的开放型经济体系，为扩大经济合作区域内的交流合作、促进环渤海地区的科学发展、协调发展和可持续发展做出积极贡献。其次，联席会的组织原则是“在推动环渤海区域经济和社会全面合作中，坚持政府协调、市场运作、企业自主、社会参与的合作原则，坚持平等互利、优势互补、统筹协调、共同发展的工作原则”。从宗旨和原则中不难看出在章程的制订过程中，充分考虑到了公共政策理论在实践中所必然表现出来的利益倾向性、整体性、合法性与强制性等一系列特征，同时也充分体现了区域合作组织要想持续健康发展所必需的条件。为了适应公共政策理论落实中表现出来的一系列特征，也为了满足区域合作组织的健康发展，区域合作组织通常都有《合作框架协议》、《合作宣言》等文件，可问题是如何将这些协议、宣言落到实处，而不是束之高阁。这就需要通过公共管理职能作用的发挥推进经济合作的积极探索与创新。进一步发挥公共政策和共同决策的重要作用，围绕区域合作的主攻方向和突破重点，进行综合调研和比较分析，而这一过程正是公共管理职能在区域合作组织中的积极推动作用。

三、关于加强区域合作中的公共管理职能的建议

在促进区域合作的过程中我们仍面临着重大的问题，陈瑞莲曾经对合作组织进行过比较研究，他提出，虽然长江三角洲区域一体化、珠江三角洲区域一体化对中国经济发展意义非凡，但是缺少实质性推进，其主要原因是区域城市政府间没能够形成统一、合理、公正的公共管理体制，导致区域合作组织的活动无法做到“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”。公共管理体制是否能够让人满意，是由公共管理的职能范围等因素所决定的。换句话说，区域合作中存在的尚未解决的问题、难题，其最终的解决往往是与公共管理职能的发挥分不开的。在促进区域合作、地方政府合作的过程中，如何有效实现公共管理职能，曾有很多学者提出过自己的建议，本文归纳后得出主要应当采取的措施如下：

1.中央政府的支持与引导是加强区域合作中的公共管理职能不可缺少的支撑。

区域内地方政府合作的动力一方面来自于共同利益驱使，另一方面更需要有国家的参与，要有来自中央政府的政策鼓励与引导。

2.建立一套制度化的、科学的地方政府官员绩效评价机制。

这样的官员评价体系可以帮助区域合作中的政府官员树立科学的政绩观，有效抑制地方保护主义的滋生、扩大。

3.建立制度化的区域合作协调机制。

要解决“个体理性”与“集体理性”间存在的冲突，并不是否认地方政府追求各自的利益，而是可以通过一种区域合作协调机制，发挥政治协调的积极作用，在满足个体理性的前提下达到集体理性，同时实现政治协调与公共管理职能的发挥，最终实现区域合作组织经济文化的一体化。

四、结束语

第2篇：区域公共管理论文范文

区域管理机制中新兴的主导形态是行政区行政，行政区行政是国家治理的历史产物，也是社会演进的时代标志，在人类行政区划史的伴随下诞生并发展。由此可见，区域性公共管理是国家内部行政管理的主要手段，也是社会公共事务治理的主导机制。传统的行政区域管理机制存在一定弊端，比如行政区域管理目标模糊、治理主体单一、“权力至上”等[2]。随后，在经济全球化和信息科学技术的影响作用下，国家行政部门对区域性公共管理的认识更加深刻，切实感受到区域性公共管理对构建有序社会的积极意义，使区域性公共管理的发展进入全新阶段。在新形势下，区域性公共管理面临着多种因素的挑战，同时也是现代区域性公共管理的发展机遇，“无界性”和“外溢性”是当今世界格局下区域性公共管理的突出特征，经济、政治以及社会事业的治理急需现代区域性公共管理的规范，它要求现代区域性公共管理区别于传统的行政区划模式，同时发展区域性公共管理的全新形态，进而推动现代区域性公共管理的发展与崛起。

2.现代区域性公共管理的时代特征

区域性公共管理是社会公共管理现代观念的突出表现形式，其理论基础和实践方法都初具规模，具有一定的科学性、合理性以及体系性。现代区域性公共管理挣脱了传统行政划区的硬性束缚，同时弥补了行政区行政的制度缺失，在全新的世界格局下构成了区域性公共管理机制的稳固框架。现代区域性公共管理的发展与崛起具有鲜明的时代特色，可以从现代区域性公共管理的社会背景、价值导向以及运行机制等方面着手探析。

2.1从社会背景的角度谈现代区域性公共管理的特点

从现代区域性公共管理的社会背景出发，区域性公共管理是国家社会开放和制度透明的时代产物，它满足了公民知情权的合法享有，是构建民主社会的机制保障。在全球化和区域化的影响下，权利变更、风险加大、难以估测是社会生态复杂的发展趋势，市场经济的全球化、科技信息的普及化以及社会公共事业的高度渗透巩固了区域性和全球性的依存状态，进而现代区域性公共管理的对象层面不断扩大，实现了现代区域性公共管理“广度”与“深度”的全方位管理。

2.2从价值导向的角度谈现代区域性公共管理的特点

从现代区域性公共管理的价值导向出发，公共问题和公共事业是现代区域性公共管理价值导向关注的重点内容，弥补了传统区域性公共管理中以行政区划为一切工作重点的固有弊端，现代区域性公共管理坚持走可持续发展的道路，秉承区域性行政和共同合作治理的科学观点，实现了现代区域性公共管理的事务分层和细化治理。现代区域性公共管理的主体是多元的，同时也是广泛的，既有国家部门，也有私域机构和第三组织，切实构建了现代区域性公共管理的新格局。

2.3从运行机制的角度谈现代区域性公共管理的特点

从现代区域性公共管理的运行机制出发，现代区域性公共管理实现了多元、分散、上下互动的管理对象的有机整合，理顺了现代区域性公共管理中合作网络和交互重合的复杂关系。协商、洽谈、调解、谈判等方式方法是现代区域性公共管理的主要手段，现代区域性公共管理对区域内部以及与该区域有横向或是纵向交错关系的区域进行联合治理，这种联合治理的模式遵循了经济市场的内部原则以及可持续发展的科学观点，实现了公共利益的多元认同，加强了现代区域性公共管理多元主体的合作关系。

3.推动区域性公共管理发展与崛起的策略方法

3.1区域性公共管理的理念创新

区域性公共管理的理念创新需要在科学理论的指导下，开展区域性公共管理的实践工作，继承并革新先前区域性公共管理理念的精华，打破传统区域性公共管理理念的束缚，与现代管理理念接轨。在满足时展需求的条件下，实现共同合作管理机制的创新与发展，与此同时，还需加快改变区域性公共管理“集权式”的传统模式，明确区域性公共管理多元主体与多层客体之间的关系，加强主体与客体的现实联系，促成新形势下多元化的区域性公共管理模式，体现出区域性公共管理理念创新的优势。

3.2区域性公共管理的法制建设

法制建设是现代区域性公共管理的重要内容，能够有效规范区域性公共管理制度和运行机制，使现代区域性公共管理始终走科学化、理性化的可持续发展道路。利用法律的严肃性和权威性明确区域性公共管理的责任践行范围和权力使用范围，加强区域间公共管理的新型合作关系，同时能够有效保障国家间的国际化合作。纵观区域性公共管理的发展历程，现代区域性公共管理的法律制度化树立了区域性公共管理主体的权威形象，保证了区域性公共合作管理的持续性。

4.总结

第3篇：区域公共管理论文范文

论文摘要:目前,我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有,什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上),为了促进区域的发展而相互协调关系,才求合作,对公共事务进行综合治理,以便实现社会资源的合理配置与利用,提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题,实现共同利益,运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。

区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题,然而理论的发展始终落后于实践的步伐,区域公共管理理论还处于起步的阶段,基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践,对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。

正如任何理论的提出都来源于积累一样,区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代,区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出,此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究,最终主要发展成为两大不同的学科群:一是区域经济学;一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因,政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”,但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题,这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径,主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展,政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径:一是区域政治研究;一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的,对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上,通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念,并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。

一、我国区域公共管理的研究现状

理论的发展总是反映现实和服务于现实,而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界,使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授,两位学者从不同的角度,本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表,也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评,认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物,区域公共管理研究也不例外,我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起;而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时,她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释,仅从理论创新角度看,一方面是推动区域科学研究的创新,另一方面,区域公共管理研究的全面展开,也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的,然而,这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问,有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有,什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?要解决以上的问题,有必要对区域公共管理进行更深入的分析。

二、区域与区域行政

区域,是一个客观存在的,又是抽象的观念上的空间概念,但不纯粹是一个空洞的概念,它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位,地球表面上的任何一部分,一个地区,一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解:地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的;政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识,有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的,可以概括出其所包含的基本的内涵:首先,区域是一个有限的空间概念;其次,经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务;第三,区域在经济上尽可能是一个完整的地区;第四,任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分,常采取两种基本的方法,由此可以把区域分成不同的两种类型,一是同质区域,二是极化区域(也叫集聚区域、结节区域、功能区域)。

区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容,对区域的界定应该借鉴其它学科的研究,但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向,因而我们

在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的,它更多的是一种载体,体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中,中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发,认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围,是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定,但笔者以为,既然区域是按照一定的标准划分的,而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面,那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度,从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话,可以发现,区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念,它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系,这是由行政学科的学科性质决定的。

基于对区域的认识,中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府(两个或两个以上),为了促进区域的发展而相互间协调关系,寻求合作,对公共事务进行综合治理,以便实现社会资源的合理配置与利用,提供更优质的公共服务。根据这一理解,区域行政的行为主体应该是政府,强调的是政府间(同级政府之间与上下级政府之间)的相互关系,并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵,那么区域行政与区域公共管理是否有差别?如果有,什么是区域公共管理?区域行政为什么向区域公共管理发展?

三、区域公共管理

要界定什么是区域公共管理,首先必须弄清楚什么是公共管理,公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来,各种冠以公共管理的研究着述层出不穷,但什么是公共管理,众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法,强化政府的治理能力,提升政府绩效和公共服务品质,从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据,但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中,公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量,是以政府为核心的多元行政主体;在公共管理的性质方面,公共管理要体现公共性,即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;在行为方式上,公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。#$%不可否认,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。

区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的,除了现代公共管理理论的发展,还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为,“要摆脱中国现代化进程中的两难境地,首先必须从认识上实现一种思维的转向,不能像以往的学者那样,把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上,因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害,在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构,确切地说,在于社会一直没有形成独立的,自治的结构性领域”,为此,他们引进了西方的市民社会理论,并依据中国现代化的现实进行改造,“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则,以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动,社会活动的私域,以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看,市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面:(1)私人领域;(2)志愿性社团;(3)公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域,是一种非官方的公共领域,它是各种公众聚会场所的总称,公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判,自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征;(4)社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起,与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系,面对现实,理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。什么是治理?在关于治理的各种定义中,全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告,认为:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征:治理不是一整套的规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作,它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威,而是合作网络的权威,其权力向度是多元的、相互的,而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学,毫无疑问也会存在失效的问题,为了完善治理理论,理论家们提出了善治的概念。概括地说,善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论,我们可以发现它们有几个基本的共同点:一是它们都强调管理主体的多元性,不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域;二是在管理的目标上,更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳;三是在管理的方式和手段上,注重合作,通过协商和调整,在认同的基础上统一行动。

综合对区域和以上理论的认识,本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念,可以将其界定为:区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题,实现共同利益,运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵:(1)区域公共管理的主体是多元主体,包括政府组织、私域组织和第三部门;(2)目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题,实现最优的共同利益;(3)区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同,不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解;(4)对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。

参考文献:

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[2]王诤,区域管理与发展[M]北京:科学出版社,2000,58-61

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[4]刘锋,新时期公共管理创新[J],中国行政管理2002(5)

[5]艾德加·胡佛,弗兰克·杰莱塔尼,区域经济学导论[M]上海:上海远东出版社,1992,239

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[7]张成福,党秀云,公共管理学[M],北京:中国人民大学出版社,2001,5-12,

[8]陈庆云,我国公共管理的基本内容及其重点[J]公共行政,2003(1)

第4篇：区域公共管理论文范文

(一）社会组织发展的放松管制有利于非营利组织参与区域性公共事务

2011年7月中共中央国务院出台了《关于加强社会创新管理的意见》，标志着我国第一份关于创新社会管理的正式文件的诞生。在这一宏观政治背景下，地方政府也纷纷出台政策，修订和完善有关管理法律法规，我国社会组织发展的政策空间得以放松管制，社会组织发展的动力机制将逐步实现由传统的政府选择到未来的社会选择的转变。上述变化的一个重要表现就是，各种NGO、NPO参与区域公共事务治理的现象，巳经从理论和政策探讨层面转化为形式多样的现实行动，极大的丰富了区域性治理的方式。

(二）公私合作伙伴关系在区域公共物品生产中发挥着愈发重要作用

随着我国改革开放的不断深人，地方政府更加重视公私合作伙伴关系在区域公共物品生产中的作用。我国三大特大城市群、八大城市群的众多高速公路、机场、轻轨、地铁等城际公共物品，均采用了政府供给、公私伙伴关系合作生产的模式，这为区域一体化的深度推进奠定了坚实基础。而近年来，政府的区域规划也重视公私合作伙伴关系的运用，极大的拉动了公司合作关系的发展。

(三）公民参与领域向区域公共事务不断拓展

公民参与领域的不断扩展，巳经成为现代公共事务管理的一个重大趋势，也是公民社会不断进步的一个重要体现，从我国目前的国情来看，可以表现为以下几个方面：首先，公民通过网络问政的制度化方式参与重大区域规划的贯彻实施；其次，公民参与贯彻实施区域规划成效的政绩评价；最后，公民自发参与“邻避运动”愈发普遍，表明公民参与区域性事务治理的主动性、积极性、压迫性与日俱增。

二.区域治理研究的发展趋势

(一)大都市区和城市群的治理日益健全

目前，我国形成了所谓三大特大城市群、八大城市群的发展格局。欧美发达国家的经验表明，大都市区和城市群发展阶段有别于早期的粗放型城市化发展阶段，市际间跨域性公共事务变得日益叠加和倍增，迫切需要城市政府间走向协作性公共管理，采取更多统一的制度性的集体行动。因此，可以说，大都市区和城市群的治理巳经成为未来区域治理不可缺少的一环。

(二）区域发展的政策工具研究日益完善

改革开放以来，中国区域政策经历了以经济特区为重心的沿海地区优先发展阶段、以浦东开发为龙头的沿江沿边地区重点发展阶段、以缩小区域差距为导向的西部大开发阶段和以区域协调发展为导向的共同发展阶段。但相对于中国幅员辽阔的地域而言，我国以往的区域发展政策存在“国家的简单化”的问题，需要通过设计更为精密化的政策工具来落实中央或上级政府的政策意图。简言之，政策工具就是达成政策目标的手段，因此，区域发展的政策工具的研究，其完善和健全，必然是未来发展的趋势之一。

(三）跨域性公共治理日益完善

跨域性公共治理研究，主要包括跨域大气治理、跨界水环境治理、跨域食品安全监管、跨域公共危机管理、跨境警务协作等问题。区域交流的日益扩大与频繁，带来的公共治理亦需要随着交流的扩大而相应的扩展至更大的领域，牵一发而动全身即为此意。以上列出的一些问题，单靠某一区域的治理，并不能达到积极的效果，只有依靠各个区域联动，协同治理，才能真正实现治理的最终目的。

(四）对其他国家和地区治理制度借鉴的更加具有广度和深度

一方面，要加强对国外区域治理的比较研究，尤其是美国、欧盟、日本、加拿大等国家和地区在大都市区治理、城市群治理、区域发展的政策工具、公民参与区域治理方面的比较研究。今后，需要加大力度译介这些国外区域治理研究的系列著作，从中吸收先进的研究方法、适用的概念工具和成熟的理论观点，进而结合我国区域治理的实际情况，推进有中国特色的区域治理理论体系建设。另一方面，要注重对国内不同区域治理的比较研究。我国幅员辽阔，各个地区历史文化传统、经济发展水平、政治发展程度、政府治理绩效、公民参政意愿及能力、社会资本发育状况等差异甚大，因此，开展对不同地区的区域治理的比较研究，将具有深远的理论意义，也很具政策价值。

小结

20世纪90年代末，我们率先在国内公共管理学界倡导和开启区域公共管理研究。十多年来，中国的区域公共管理研究取得了有目共睹的进步。近年来，随着治理理论向诸多学科和研究领域的渗透性使用，以及区域治理的国外文献的相继引人，我国区域公共管理研究领域出现两个变化：一是部分学者在做研究时习惯交叉使用区域公共管理和区域治理这两个概念;二是有越来越多的学者喜欢借用区域治理的理论内涵来讨论我国区域公共事务的治道问题。本文即在前者研究的基础上，提出了一些具有自己思考的观点，希望能为相关理论的进步贡献自己一份绵薄之力。

第5篇：区域公共管理论文范文

区域公共管理研究作为公共管理学科的一部分，是在经济全球化刺激下兴起的。文章先对区域公共管理研究的起源进行阐述，分析了区域竞争和区域主义对公共管理研究发展中的作用。并对区域公共管理研究的现状进行了分析，最后又阐述了我国区域公共管理中的问题和解决措施。

关键词:

区域公共管理;起源;发展

一、区域公共管理研究的起源

作为公共管理学科的重要组成部分，区域公共管理研究是在公共管理学科研究的基础上发展起来的。除此之外，区域公共管理研究的起源也有着社会发展和时代进步的特有原因。

1．经济全球化的刺激。

区域公共管理研究的起源，离不开经济全球化下区域主义和区域竞争的兴起。区域主义又称地区主义，是第二次世界大战后新兴的一种理论，它强调的是巩固国家与周边地区的利益及外交。区域主义和区域竞争曾在一段时间内沉寂，但是随着经济全球化的发展，国际分工不断深化，各个区域之间相互依存的关系不断加深，各个区域之间也存在更加激烈的竞争，这些都为区域主义和区域竞争的重新崛起提供了条件。经济全球化加速了区域化的竞争同时，也显示了地区竞争的重要性，这些都为区域公共管理的衍生奠定了基础。要实现区域经济的良好发展，为区域竞争创造优势条件，离不开政府职能的管理，这些超脱于传统意义上的竞争为区域公共管理的发展提供了宏观视角层面的探讨和分析［1］。除此之外，区域政区间的竞争加剧也推动了区域公共管理的出现。无论是国家间的政府还是区域间的地方政府，都存在着政区间的竞争，主要是围绕制度政策和公共资源的竞争。在经济全球化的推动下，区域间的政府已经不再是过去封闭经济条件下的政府，而是既有平行竞争压力和单独地方利益的政府，是一种开放式的政府。这也就更加剧了区域政府间的经济竞争，而政府要想在竞争中获取最大的经济利益和资源，就需要统筹发展采取区域公共管理的措施，这些因素都加快了区域公共管理的研究进程。

2．区域公共问题的兴起。

伴随着国际经济的飞速发展，尤其是在信息化和知识经济时代的来临下，经济全球化和区域一体化为世界经济格局带来了全新的发展态势［2］。与此同时，相应的国际社会事务也变得复杂起来，区域公共问题也日益突出。比如在跨行政区域的环保问题方面，以及地区流行病防疫方面，还有基础设施建设等方面都需要对区域政府间的合作进行完善。而且在市场经济的环境下，如何协调市场同政府之间的关系也是需要区域公共管理来完成的。

二、区域公共管理研究的现状

1．区域公共管理研究的内容。

对区域公共管理的研究，主要是对区域公共管理的理论研究，区域政府之间的竞争和区域公共服务制度的研究，除此之外还要研究区域公共管理中的典型个案。对区域公共管理的基础理论进行研究，主要包括了主体客体和管理的方式等内容。在经济全球化的形势下要依照现代公共管理的新理念，对区域公共管理主体的多元发展作出全新的认识［3］。区域公共管理的主体除了政府外，还将包括非政府的公共组织，以及学校和其他社会经济组织等。而区域公共管理的客体也将针对区域公共问题的属性和划分。在区域公共管理的方式和机制方面，则必须要在开放是政府的模式下采用合作和多样化的管理方式。研究区域政府间的竞争力，需要充分借鉴发达国家的政府间竞争的理论和经验，重点对区域间地方政府的竞争力进行研究，还要重点规范政府竞争中的各种行为，以不断适应经济全球化带来的激烈区域化竞争。区域公共服务制度和产品是紧密相联的，对研究区域公共管理有着重要的意义。它决定了区域公共问题的多样性和不同特质，也在很大程度上影响着管理制度的制定和实施。对于区域公共管理中的个例研究，就是要充分尊重不同区域的发展情况，选取某一地区作为典型，进行追踪研究后做出展示，为其他区域公共管理的发展提供模型和经验。

2．区域公共管理研究的意义。

区域公共管理的研究对公共学科的发展有着重要的意义，推动了区域科学研究的创新和现代公共管理学科的发展。首先是在研究手法上的创新，区域公共管理的研究是在经济学政治学和社会学法学等综合学科基础上，对区域科学和公共管理学知识的交叉运用，是一种原创性的理论同实证相机和的研究方法［4］。其次是在研究内容上的创新，区域公共管理的研究内容已经超出了原有的框架，是对区域公共问题的更深层次的探索，是对公共管理内容的补充和创新，在一定程度上拓宽了传统的行政学研究范围，有着重要的理论创新意义。

三、我国区域公共管理发展中的问题和解决措施

1．发展的不平衡问题。

虽然我国有着广袤的地域和众多的人口，但是自然环境和人口资源都是不平衡分布的，因此也就造成了各个地区之间经济发展的不平衡。也正是由于这种经济上的发展差异，给区域公共管理带来了不平衡的问题。众所周知，由于资源分布以及改革开放等原因，东部沿海地区和中部地区无论在地理环境和经济发展方面都是要优于西部地区的。因此不管是从公共管理的环境方面还是公共管理的模式来讲，各地区在公共管理领域都是存在很多不同的。区域公共管理这种不平衡的问题，也是地区经济不平衡发展的必然产物。要改善在区域公共管理中出现的不平衡问题，需要对西部地区的公共管理模式进行合理科学的探索。由于东部沿海地区和中部地区的经济比较发达，市场竞争压力也比较大，地方政府对区域公共管理的重视程度也比较高，因此在公共管理行为方面有着规范的制度。相比较而言，西部地区的经济发展比较落后，因此无论是在经济米发展模式还是管理模式上，他们都是在模仿和照搬中东部地区的经验方式，并没有从自身实际情况出发制定科学合理的管理制度。再加上由于西部地区的少数民族分布比较多，在进行公共管理时还要充分考虑到少数民族的文化因素，因此受到的环境制约更多。

2．不稳定因素的存在。

区域公共管理使政府的社会管理职能、市场经济职能、文化职能、公共服务职能等较之传统公共管理都发生了广泛变化［5］。区域公共管理的发展基础是区域的公众行政，因此在区域管理中包含着多个管理主体。因此在进行公共管理时，政府就不再是唯一的执行主体了，要向市场和第三部门做出权力让渡。随之而来的就是在让渡过程中，政府是否自愿以及市场和第三部门是否具有较高的事务处理能力等方面的不稳定因素。这也就为我国区域管理的发展带来了新的问题，如何实现对各方面职能和利益的调节是刻不容缓的。除此之外，区域公共管理的发展也将会增加各地区政府之间的竞争。而我国现在还缺乏相应的政策和制度，很多职能部门的建立还不完善，无法对公共区域管理中各地区实现有效的约束。因此在区域间发生资源和利益的争夺时，就会影响到区域间合作的发展，这些都是区域公共管理发展中的不稳定因素。要减少在区域公共管理中出现的不稳定因素，需要对区域公共管理的相关制度进行完善。要正确指引政府在转换职能时的权力让渡，要对各方面的利益进行协调和维护，最大程度的维持区域公共管理的稳定发展。此外还要建立相应的监督机制，对各地区在区域公共管理中的竞争予以监督和管理，杜绝不稳定的因素滋长。要加快我国区域公共管理的发展，就需要解决经济环境和发展环境带来的差异，要通过协调区域发展和建立有效的区域管理机制，为我国区域发展提供更好的发展空间。除此之外还要加强同国际间的区域合作，适应在经济全球化下的经济发展潮流，维护国家的经济利益和创造更好的经济发展前景。

作者：张群辉 单位:华侨大学

参考文献:

［1］刘锋．新时期区域公共管理创新［J］．中国行政管理．2012

第6篇：区域公共管理论文范文

关键词：两型社会；区域公共管理制度；武汉城市圈

中图分类号：F207 文献标识码：C 文章编号：0439-8114（2014）02-0466-03

The Public Management System of Two Types of Society Construction：

Taking Constructing Wuhan Metropolitan Area as an Example

YANG Xiang-he1，XU Jia-peng2

（1.School of Business，Agriculture university of Hebei，Baoding 071000，Hebei，China；

2.College of Economics & Management，Northwest A&F University，Yangling 712100，Shaanxi，China）

Abstract： Under the circumstance of economic globalization， regionalism and regional competition arise abruptly. Wuhan metropolitan area as the metropolitan area after around Bohai sea metropolitan area， Yangtze River Delta metropolitan area and the Pearl River Delta metropolitan area may come to be the fourth economic growth pole in China. At the same time， Wuhan may face a series of regional public problems which will trigger a brand new governing form， public regional management. In this paper， regional public management was defined. The regional public problems during the construction of Wuhan metropolitan area were analyzed. The demands for regional public services under the construction of resource-economical and environment-friendly society were put forward. Meanwhile， the lack of regional public services supply was pointed out. It was advised to rely on the strength of both government and non-government to solve the problems of regional public issues.

Key words： resource-economical and environment-friendly society； regional public management；Wuhan metropolitan area

中共十七大报告中明确提出把建设资源节约型、环境友好型社会（简称“两型社会”）放在工业化、现代化发展战略的突出位置。武汉城市圈和长株潭城市群作为“两型社会”综合配套改革试验区，旨在破解目前中国经济社会发展与资源、环境的矛盾日益尖锐等诸多深层次的体制障碍，并通过综合配套改革来实现体制机制的整体创新。武汉城市圈的建设将成为中国内陆另一经济增长极，对区域公共管理提出挑战。陈瑞莲[1]认为从某种意义上说，21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战，处理好和解决好了系列区域公共性问题，和谐社会的发展愿景就不再遥远。

1 区域公共管理概念的界定

区域公共管理是现代公共管理学与区域经济学在新时期和新实践中有机结合的一个新的理论和实践课题。中国区域公共管理的研究尚处在理论滞后于现实的阶段，学术界使用区域公共管理概念的只有刘锋[2]和陈瑞莲[1]两位学者对区域公共管理有不同的见解，其中刘锋教授是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去，而陈瑞莲教授是实质意义上从行政学科角度对中国区域行政进行研究的开创者。不同学科对区域的理解有不同的解释。地理学根据地域单元的自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征，将区域定义为地球表面的地域单元；政治学把区域看作国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落[3]。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”。

基于以上对区域的认识，可以把区域行政理解为一定区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系、寻求合作、对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置利用。武汉城市圈“8+1”的形式是一种典型的区域行政管理模式。

区域公共管理与区域行政有着本质性区别，是个复合概念，由“区域”和“公共管理”复合而成。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品（公共事务、公共问题、公共利益）为标准形成的同质性域场，并不绝对与行政区划相一致。概言之，区域公共管理就是区域政府组织和非政府区域组织为主体的区域公共管理部门，为解决特定区域内的公共问题，实现区域公共利益而对区域公共事务进行现代治理的社会活动[4]，是开放社会和无缝隙社会的产物，协商和调解是其解决公共问题的主要手段，解决问题的主体具有多元化特征，重点在于突破传统的行政区划，为区域提供有效地公共服务。

2 武汉城市圈两型社会建设面临的区域公共问题及成因

武汉城市圈是指以武汉为中心，以100 km为半径的城市群落，包括武汉及其周边的黄石、鄂州、孝感、黄冈、咸宁、仙桃、潜江、天门等8个城市。武汉城市圈两型社会建设强调以武汉为辐射极，与其他8个城市间的协调、共同发展，解决经济发展与环境、资源间的矛盾。

2.1 地方问题社会化引发的区域公共服务需求

计划经济时期，社会公共问题基本通过内向型行政方式解决；1992年以后，国内大范围推进市场化进程，但由于缺乏配套法律体系以及政治体制改革，又催生了诸多社会公共问题，如地方政府片面追求GDP增长而忽视和牺牲社会发展及公众利益、公共教育、公共卫生、公共文化、公共设施、公共环境等公共事业方面的建设，导致公众生活质量、生活水平难以提高[5]。接连发生的动物疫病问题导致了猪肉价格上涨，病猪肉威胁居民健康，影响居民生活质量等，武汉城市圈内居民也受到极大影响。这些曾经禁锢于行政区划的公共问题逐渐突破管辖区的刚性束缚而向更广阔区域渗透和释放，进而衍生为错综复杂的区域性公共问题。而在此背景下的地方政府，受地方保护主义思想的影响，自我中心意识和自我服务意识强，公共服务意识弱，必将引起政府在市场化加速推进中公共服务职能的缺位。武汉城市圈两型社会建设迫切需要区域公共管理治理机制的诞生，来弥补地方政府公共服务功能的不足。

2.2 区域公共服务“二元结构”问题

国内20年间工业化和城市化进程速度加快的同时也引发了诸多区域公共问题，突出表现在“二元结构”上，包括城乡二元结构和城市间的二元结构。公共服务的城乡二元结构主要是由公共服务对象的歧视造成，政府公共服务供给存在严重的不平等，即在公共财政支出比例以及家庭转移性收入上重城市居民轻农村居民，形成了城市和农村在教育制度、就业制度、身份制度、公共财政制度和公共服务制度上的二元化；城市间的公共服务二元结构与城乡间的类似，但形成原因不同，城市间的公共服务二元结构起因于不同的经济发展水平、政策支持以及流域禀赋。流域间的行政区划将区域内的产业等进行区隔，引发了区域间的治理协调问题，并进一步导致了区域公共服务问题。武汉城市圈的建立引发了中国对城市群的研究，其目标在于缩小区域发展差距，引导生产要素在武汉以及其他8个城市间的合理流动，对区域公共服务功能提出了新的要求。

2.3 体制因素导致区域公共问题凸现

建国以来实行的高度集权的计划经济体制进一步加剧了地方政府的思维，以明确的单位行政区划边界为出发点处理社会问题，政府公共服务的供给严格遵守自下而上的科层制，很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排[5]。实行市场经济体制后，政府体制没有进行相应改革，不适应地方问题社会化的区域经济一体化的发展。同时，提供公共服务的主体有限，仅局限于政府、国有企业和事业单位，形式单一，而且提供的公共服务具有垄断性，如铁路、电信行业等，制约了居民生活质量提高，难以适应市场经济下居民的多样化需求。中国区域发展水平一直低效，有关学者认为，中国没有形成真正的区域政策是其根源所在，具体表现在没有专门负责区域政策的职能部门，不存在可供区域政策利用的区域划分框架[5]。而陈瑞莲[1]认为其根源在于缺乏良好的公共管理制度基础（市场机制、法治、公共治理多元制等）。两者分别从微观和宏观的角度指出了中国区域公共管理中存在的问题。创新公共服务供给模式，完善公共管理制度基础，加强区域公共管理功能，是武汉城市圈两型社会建设要重点解决的问题。

3 区域公共管理制度导入

市场化为武汉城市圈建设带来的无缝隙社会使社会公共问题高度渗透，历史延续下来的政治体制问题导致的政治治理理念和“二元结构”问题共同构成了区域公共管理制度创新的需求层面；相应地，政府面对诸多公共问题、难以解决的压力、国内外成功的区域公共管理模式以及网络技术的发展构成了区域公共管理制度创新的供给层面。针对武汉城市圈两型社会建设面临的上述问题，提出完善区域公共服务供给的建议。

3.1 构建导入区域公共管理制度的制度基础

与西方发达国家相比，中国区域经济发展一直低效的主要原因在于缺乏区域公共管理实施的制度基础，包括市场机制、法治等[1]。由于区域公共管理和现有行政体制管理模式在社会背景、管理导向、管理主体、权力向度和治理机制上的诸多不同[6]，区域公共管理实施需要大量强有力的新制度的设计和实施，如产权制度、为消除城乡二元结构和保证城市区域与农村区域间有效衔接的制度融合机制等。其中产权制度是最重要的建设基础。产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品使用的权力，其特点是强制性。只有强制性的、明晰的产权界定，才能使产权所有者对产权形成良好预期，进而形成激励。武汉城市圈两型社会建设要为保护生态环境、节约资源进行区域的有效治理，就必须为相关生态资源构建相应的产权制度、生态补偿机制以及利益协调机制。另外，区域公共基础设施协调制度的构建也非常重要。

3.2 从政府、民间两个层次建立区域合作组织

新中国成立以来，政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分，也先后投入了大笔公共财政资源，实行过区域均衡发展、非均衡发展和梯度发展等多种发展战略，但公共绩效一直较低，其重要原因在于缺乏针对性的区域政策，并缺乏实施综合性区域政策的区域协调机构。城市圈“两型社会”建设不是一般意义上的保护资源、节约资源，而是应坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，实现速度和结构、质量、效益相统一，经济发展与人口资源相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会的持续发展。城市圈建设的过程也是各大城市间依赖性进一步增强的过程，社会公共事务表现出高渗透性，因此区域公共管理应以公共问题和公共事务为价值导向，而非行政区划。确立区域公共管理理念，“大长三角”的区域行政管理、黄河流域治理，区域协调发展管理等都是国内区域公共管理的典范。只有在强大的制度能力下设计并推行各种生态友好的政策，才能真正形成资源节约型、环境友好型产业结构与发展方式，推进生态文明建设。而推行生态友好型区域政策以及产业带划分必须打破行政区划和经济区划之间的矛盾，促进区域经济一体化的发展，这就要求在中央政府、地方政府和市场中介组织3个层面形成制度化的组织机构。

建立政府层面跨行政区的协调管理机构的主要目的在于组织协调实施跨行政区的重大基础设施建设、重大战略资源开发、生态环境保护与建设以及跨区生产要素的流动等问题，统一制定符合城市圈两型社会建设长远发展的经济发展规划和产业结构目标，从一定程度上缓解行政区划和经济区划的矛盾，带领区域走出“公地悲剧”和“囚徒博弈困境”；政府失灵和市场失灵的产物是民间组织的产生，其存在形式有专家团体、行业协会和跨区域集团公司等，有利于区域间资源的快速整合，但这些形式的组织缺乏强制性政策、法规，或者缺乏资金，必须依赖政府各种形式的鼓励和扶持政策以及各种形式的帮助才能良性发展。

武汉城市圈作为中部主要城市群，重化工业与外向经济所占比重要低于沿海城市，居民生活质量介于沿海和西部之间，因而在发展经济的同时促进环境保护的空间相对更大。武汉城市圈作为“两型社会”试验点，利益辐射周边城市甚至是中部地区，应该为经济社会发展与环境保护同步发展发挥示范效应。

参考文献：

[1] 陈瑞莲.论区域公共管理的制度创新[J].中山大学学报（社会科学版），2005（5）：61-67，126.

[2] 刘 锋.新时期区域公共管理创新[J].中国行政管理，2002（5）：39-41.

[3] 吴光芸，李建华.社会资本视域下的区域公共治理[J].广东行政学院学报，2010，22（5）：10-16.

[4] 郭风旗.我国区域公共管理理论分析[J].行政论坛，2005（4）：15-17.

第7篇：区域公共管理论文范文

[关键词]区域公共管理；物联网；超越

[中图分类号]F207 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X（2013）07-0109-04

物联网是通过信息技术将物与物联通在一起的新一代网络，在近几年引起了全世界的高度关注。美国将物联网视为摆脱金融危机和发展新经济的“双引擎”之一，欧盟提出“物联网行动计划”，日本提出“数字日本创新计划”，韩国提出“U-Korea计划”，纷纷参与到物联网发展制高点的争夺之中。在中国，对物联网的全面关注与研究始于2009年。迄今为止，物联网的研究和开发尚处于探索阶段，在技术和社会层面面临着很多挑战，但其对区域公共管理模式的革命性影响，彰显出物联网与区域公共管理相关研究的必要性和紧迫性。因此，面对物联网时代，我们急需对区域公共管理理论与实践做出相关的调整、充实和提升。

在物联网时代，超越组织边界的复杂问题层出不穷，区域性公共事务和区域化公共问题展现出全球化、区域化和信息化相互渗透、紧密结合的特征。政府、社会和市场通力合作，努力追求区域公共事务的双赢或多赢局面，这正在成为时代主旋律之一。在此背景下，现行区域公共管理模式的弊端日益明显：就价值层面而言，经济价值取向过度。公共价值取向不足，公众参与意识淡薄；就权力层面而言，分权与集权失度，政府、社会与市场权力失衡；就结构层面而言，机构整合协作乏力，组织运作缝隙过大。由此，区域公共管理模式的变革势在必行。在物联网时代，区域公共管理将从诸多方面实现对传统模式的超越。

一、重塑区域公共管理价值

（一）淡化经济价值取向

传统区域公共管理模式主要建立在西方经济学的理论基础之上，其基本价值取向在于提高效率，实现经济价值，因而衡量管理绩效的侧重点是经济和效率。经济学理论对于传统区域公共管理发挥了重要作用，但在物联网时代逐步显现出一些缺陷。一是西方经济学以个人利益为重的核心理念会导致公共利益的丧失。物联网所提供的海量信息具有易感性和难知性，受众在获得信息之后，往往被媒体的传播力量左右，很难对信息内容进行深入甄别和研究，导致传播内容简单化、肤浅化和失真化，个人私利对公共利益的损害很可能因为物联网的力量无限放大。二是以“工具人”和“经济人”为信条的西方经济学忽略了人作为“社会人”、“复杂人”的另一面。在这种信条下，区域公共管理往往会忽视文化因素对网络世界中人性的规制，忽略德治的重要性，使人性的弱点借助物联网而由网络世界传人现实世界，最终引发区域公共伦理危机。三是单纯将西方经济学应用到区域公共管理是一种不太高明的构想。区域公共管理生存于日趋网络化的环境之下，而单纯将经济学手段引入其中，决定了它采纳的价值准则一定是效率优先，其他的诸如公平、正义等价值准则会有意无意地被忽略或剔除，进而陷入区域公共管理合法性的认同危机。

物联网本质上并非谋利的工具，而是一种深刻影响整个社会生产、生活和生存方式的公共产品，除了为企业创造利润之外，更核心的价值是增添社会福利。物联网的公共性应用，其终极目标是通过发掘和覆盖已有的和潜在的市场需求，削减社会成本，最终实现一种社会化盈利。随着物联网画卷的逐步展开，区域公共管理将在一定程度上摈弃西方经济学“经济至上”的价值理念，至少在管理对象和目标上会超越“效率”的价值理念，采纳公共价值管理理论作为主要的理论基础，各公共机构将以追求区域公共价值作为其行动的出发点和落脚点。物联网所提供的人与物、物与物的互动模式有利于人们培养整体性思维、互动性思维、开放性思维和反思性思维。其中，整体性思维是所有思维模式的核心。因此，在物联网时代，改革者将运用整体性思维对区域公共管理进行反思与超越，更加强调区域的公共利益与公共责任，更加注重体现区域社会的代表性、回应性等民主价值，从根本上推进区域公共管理由经济价值到公共价值的重塑。

（二）创造区域公共价值

物联网作为战略性先导产业，在寻找和创造区域公共价值上具有重大作用。一是有助于改进区域公共管理问责方式。物联网既能够为现有的同体问责（即公共管理组织内部的问责）转化为异体问责（即外部对公共管理组织的问责）提供合适的技术平台，也可以为公民参与公共管理和问责提供有效的网络渠道，能够明显减少区域公共管理权责不明的现象，最终实现区域公共管理责任的明晰化。二是有助于完善区域公共危机应对措施。物联网极其便利的信息通信，有助于及时预警区域公共危机，深入了解区域公共危机产生的缘由，有针对性地采取区域公共危机救助措施，最大限度地减少区域公共危机的损失。三是有助于建设区域联合服务型政府。通过物联网，公民能更加便捷地参与和监督区域公共管理活动，区域地方政府能及时了解区域社会的需求，高度协调相互之间的管理措施，从而改变政府以往公共决策的片面性和封闭性，大大增强公共决策的整体性、全面性、开放性和协调性。四是有助于改变区域公共管理程序复杂、权力集中的局面，实现简化公共管理程序、下放公共管理权力的目标。物联网通过感应器和互联网来达到人与物的沟通和交流，实现对“物”的智能化、精确化监管与操作，这为精确寻找区域公共价值提供了极大便利，也为创造区域公共价值提供了着力点。

物联网时代的区域公共价值管理将越来越专注于如何创造区域公共价值。所谓“区域公共价值”，就是区域内公民对区域公共管理期望的集合。区域公共价值的创造与否，主要取决于区域公共干预是否实现了包括社会效益、经济效益和生态效益等在内的区域整体效益。在区域社会中，各类公共组织的责任不是确保自身的延续，而是根据区域发展的需要，积极改变自身的职能和行为，发现、定义和创造区域公共价值。然而，区域公共价值的变动是绝对的，不变是相对的。因此，管理者们需要借助物联网来在绝对变动中寻找相对不变的区域公共价值：其一，分析不同人群的利益偏好；其二，确定公众的利益关注点；其三，引导公众了解区域公共问题，表达区域公共诉求，探究区域问题缘由，寻求区域公共对策。

（三）拓展公众参与渠道

区域公众偏好对区域公共价值发挥决定性作用。区域公共价值最终南区由公众定义，在区域公众与区域公共部门的良性互动中得到确认。在传统媒介中，主体因知识程度、社会阶层等方面的不同，对物体的感知和理解存在一定的差异性。而物联网比以往媒介呈现出更强烈的开放性与平等性，因而这种差异性将逐步缩小。譬如，互联网时代的维基百科强调主体对文字的编辑和对信息的分享，它没有固定的编辑者和把关人，鼓励所有人平等享有修改其中内容的权利。与维基百科不同，物联网强调物体和主体的共同自主。只要用能联网的手机等载体，区域社会的每一个人就都能参与到物联网传播体系中，更为直观地发现自身和寻找信息目标。在物联网社会中，自由、民主、平等的观念更加深入人心。这些观念变迁折射到区域公共管理中，就是人们追求平等互动的意识越发强烈，认为其本质是一个协商、互动和交流的过程。物体作为媒介的实现，更加方便公众将区域公共管理的民主意识和参与意识转化成现实，平等性、开放性也成了物联网时代区域公共管理的基本特征。

二、重构区域公共管理权力

（一）寻求分权与集权的有机结合

传统区域公共管理的一项重要主张就是分权管理，这一主张比较适应传统区域公共管理的需要。然而，进人物联网时代后，在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下，市场变得无界化，信息出现无缝隙化，社会公共事务表现出高度渗透的趋势，区域乃至全球社会间结成“你中有我，我中有你”的相互依赖状态。物联网使得区域性和区域化无论是深度还是广度都得到很大增强，分权管理的弊端逐步凸显出来：它直接削弱了区域地方政府的控制能力，在物联网社会中越来越被认为是不安全的、危险的和不稳定的。由此，物联网时代的区域公共管理开始强调分权与集权的动态平衡。在价值导向上，将以区域公共事务和问题为主要价值导向，从根本上打破行政区域限制，通过物联网把“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务完全纳入区域管理之中。在主体选择上，将抛弃“全能型政府”的理念，推行“合作型政府”的理念。在顶层设计上，将改革政府“单中心”治理模式，推行政府、社会和市场“多中心”治理模式。

（二）构建政府、社会和市场的权力平衡

物联网集公共性与商业性于一身。一方面，物联网通过不同主体的参与来传递和接受信息，这意味其承担着社会公共性，需要按公共领域的规范要求来运行，向公众开放，为公共利益服务。另一方面，物联网有服务对象的限制和利益的局限，并非任何人都可以享受到它的开放性。物联网自其诞生之日起，商业化就已经在其体内潜藏，直至今日生根发芽，并大有枝繁叶茂之势。今天，随着经济的繁荣、制度的完善、大众文化的发展，媒介商业化作为其众多变化的诱因和先导，正以前所未有的速度迅速前进。。物联网的上述属性决定了区域公共管理权力的平衡不再局限于政府内部。事实上，随着物联网铺天盖地的发展和人们素质的提高，组织结构的扁平化和组织权力的外移已成大势。但这并不意味着组织层级制度的消亡。在物联网时代，区域公共管理所寻求的适度集权，不过是将政府内部的权力平衡提升到更高层面的政府、社会和市场间的权力平衡。

寻求区域公共管理的权力平衡并非是在政府、社会和市场之间绝对平等地分配权力，这在实践中也不可能。在那些具有全区域意义的公共事务上，区域地方政府要毫不犹豫地把权力集中起来，并通过行政系统行使这些权力。比如，建立区域发展战略小组和区域公共管理执行处等。但在局部的公共事务上，应当充分赋予社会和市场相应的管理权力。实现区域公共权力的平衡需要做到三点。一是加强法制建设。在政府、社会和市场的权力配置确定好后，要通过制定和完善法律制度来规范和保障这种权力配置，如果没有法律制度的规范保障，权力就难免陷入“收一放”循环的怪圈。二是强化权力监督。在区域公共管理权力失衡或失控的情况下，缺乏有效监督将直接导致权力滥用。因此，必须借助物联网来构建和强化各种监督机制，保证政府、社会和市场相互之间实现严格有效的监督，维护区域整体利益。监控机制应该做到政府既尽可能少干预微观的公共服务事务，又能确保对宏观公共事务实施有效调控，通过监督使政府、社会和市场在法律授权的范围内自由行事。三是完善相关配套措施。任何改革都是系统工程，需要制定和实施相关的配套措施，区域公共管理权力配置改革也理应如此。

三、重组区域公共管理结构

（一）加强公共机构的整合与协作

传统区域公共管理试图解决过去存在的条块分割和部门中心主义问题。但权力的过度下放造成了公共管理机构剧增，公共管理协作决策和问题解决机制缺乏，公共部门之间的沟通和协调存在较大困难，区域公共管理组织结构和服务供给呈现半碎片化。随着物联网的发展，区域公共管理机构的整合将加速。在物联网中，物体与主体的交互促进了区域社会公共空间的建构和理解。其一，物联网拓展了区域公共空问。物联网在激发主体潜能、建构私人空间的同时，在一定意义上也扩张了公共共享空间。因为物体在使主体更加便捷地获取信息、知识和自我的同时，也增强了区域公共领域的开放性。其二，物联网推动了区域社会关系变革。一方面，物联网推动区域社会关系的联结。因为当物体成为信息的载体和实际发起者时，它已经成为传播体系中某种原则的制定者，而这种共识和规则是区域社会关系建立的重要基础。另一方面，物联网推动区域社会关系的变换。媒介的每一次发展，都促成区域公共空间结构的变化。物联网出现后，将进一步促进区域社会关系的细化，使区域公共空间与私人空间不断重构和分化，其界限也将日渐模糊。相应的，区域公共组织也会朝功能化和分布化方向发展。因为区域公共组织不能功能化，就难以因应区域公共空间与私人空间模糊化的态势，整个管理就不可能平稳而有序。因此，区域公共管理者应该充分利用物联网来加强公共组织之间的协作与整合，建立一种由政府、社会和市场组成的新型网络结构和协作机制。

（二）实现公共组织的无缝隙运作

在物联网中，物体是真实性与虚拟性的有机结合体。所谓虚拟，主要是指利用媒介技术，通过数字化来取代原事物而形成新事物。在物联网中，主体通过自身生活体验进入到区域社会空间，物体以或真实或虚拟的方式呈现自身及文化形态：就私人空间而言，物体通过虚拟技术延展了人的真实存在；从区域公共空间来看，物体通过虚拟增加了真实的信息共享机会。由此，物联网一方面带来信息的“虚构”，另一方面也使主体共享的区域空间发生变化。相对传播手段的“虚拟”来说，这种区域公共空间的变化是真实的，并与私人空间的变化紧密相联，从而真正意义上实现了区域公共空间与私人空间的无缝隙状态。

无缝隙的区域社会空间需要无缝隙运作的区域社会组织。传统区域公共管理一定程度上避免了科层制的弊端，并引入市场竞争机制来实现公共利益的总体提升。但在区域公共事务日益网络化、区域公共需求日益多样化的物联网时代，这些做法已经不合时宜，应当构建一种新的“整体性治理”理念。区域公共管理组织结构不应当再基于一种或几种特定的功能，而应该以公众的公共需求为中心来进行顶层设计，在不影响专业化分工的前提下实现公共组织之间的协作。这一顶层设计要具备一定的创新意图，使设计出来的公共服务供给体制机制能够实现纵向层级结构之间和横向功能结构之间的协调发展。这种顶层设计既要克服部门主义、视野狭隘和各自为政的弊端，提高对复杂区域公共管理问题的应对能力，又要调整政府、社会和市场的横向关系，以政府为纽带，构建政府、市场、社会通力合作，和谐运转的区域治理网络，以便更好地满足区域公共服务的需求。

四、重建区域公共管理关系

（一）从侧重市场调控走向市场调控与宏观调控并重

传统区域公共管理的市场化主张体现了其对区域市场化倍加推崇的理念，然而，区域市场化在许多时候和场合都有其自身的局限性。市场经济并不意味着必须减少公共管理，而是应该实行不同的公共管理，因为没有公共管理的区域市场将导致撕裂化的区域社会。在某些特定的区域环境条件下。市场机制的局限会凸显，甚至会对整个区域造成一些消极的影响。就利益分配层面而言，市场经济本质上以利益为导向，因此它不但不阻碍，甚至可能促进纯租金的出现；就伦理层面而言，随着市场经济的发展，区域社会将构建较为完善的社会保障网，但它并非市场机制的产物。实践证明，市场机制并没有传统观念想象的那么神奇，毫无必要对市场化盲从。

传统区域公共管理所推行的过度市场化带来了严重的后果，当私人机构成为公共产品和公共服务的主要生产者时，政府就几乎放弃了应尽的区域公共管理责任。物联网本身就是市场性与公共性高度结合的新媒介，舍弃其一都会导致严重失衡，因此，物联网时代的区域公共管理不应当反对市场化，但应当反对过度的市场化和政府在市场化过程中的某些不适当的做法。因此，在物联网时代，对传统区域公共管理的过度市场化采取的重大修正举措就是加强宏观调控与市场调控的有机结合。政府要充分利用行政、经济、法律、教育诸多手段来调控区域宏观公共事务，同时把部分应当承担的公共产品和公共服务重新收回来自己进行生产和提供。

（二）从第三方政府走向网络化政府

区域公共管理经过多年的市场化发展，出现了所谓的“第三方政府”模式，即政府依赖私人公司和非营利组织来提供公共产品和公共服务。例如。当前美国联邦政府的每一个主要政策行动都是通过公私伙伴关系来进行管理的，如岗位培训、医疗卫生、环境清理、扶贫项目、高速公路等。当政府主要依赖第三方来提供区域公共服务时，政府的绩效也会主要依赖于对合作伙伴的管理能力。然而，虽然第二三方政府与私人组织合作的程度较高，但其对公私网络的管理能力却比较缺乏。因此，物联网时代的区域公共管理对过度市场化的第二个修正就是，以物联网为依托来建设网络化政府，实施网络化治理。事实上，传统区域公共管理在市场化方面最致命的错误并非市场化本身，而是对市场化的管理还保留着明显的等级制政府模式。在公共服务网络单一的年代，这种模式不会有太大问题，公共组织可以通过命令的方式来出色完成整齐划一的日常工作任务。然而，随着物联网的发展，日益发达的区域市场网络和日趋复杂的区域社会网络却迫使公共行政者开发新的治理模式。

从更为宽泛的意义上说，网络化治理不仅是对过度市场化的一种修正，更是一种与所有超出单一组织的活动相适应的区域公共管理模式。当政府、社会和市场共同参与到区域公共产品和服务的生产和提供中来，权力越来越分散，组织界限越来越不固定的时候，就必须要有一个跨越政府、社会和市场的执行网络去完成任务。在这种模式中，公共行政者的核心职责不再是直接管理人员和项目，而是组织区域公共资源、创造区域公共价值。因此，政府直接供给服务的功能将逐步淡化，管理区域公共价值的功能将大大加强。

物联网为第三方政府向网络化政府的发展提供了上乘的技术方案，它使得区域公共管理的信息成本得到极大的下降。伴随着物联网技术的发展，跨组织之间的沟通和交流将变得更好、更快、也更廉价。物联网革命已经以一种崭新的方式将复杂的区域公共管理系统组织起来，这些技术上的进步将更加有力地促进网络化区域公共管理模式的形成与发展，推动网络化区域公共管理时代的到来。

[参考文献]

[1]黄少安，关于制度变迁的三个假说及其验证[J]，中国社会科学，2000，（4）：37-49.

[2]彭彦强，区域经济一体化、地方政府合作与行政权协调[J]，经济体制改革，2009，（6）：138-141.

第8篇：区域公共管理论文范文

[关键词]政府间横向关系；政府职能；公共服务

[中图分类号]D60　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2426(2011)01-0053-04

改革开放特别是20世纪90年代以来，随着中国市场经济发展进程的不断纵深前行，地方政府间横向关系日益成为当代中国公共治理及其学术研究中的一个热点议题。有关中国政府间横向关系问题研究的基本论域不断扩展，政治学与公共管理学、区域经济学、经济地理学、政区地理学等学科纷纷进驻，在这个研究领域已经形成一个浩荡的研究社群。而通过展现中国政府间横向关系研究的学术演进，探寻其间的路径导向及其缺失，并以此对照国外政府间横向关系的发展履历，对中国政府间横向关系研究的理论推进和实践指导将不无裨益。

一、中国政府间横向关系研究的学术图景

从当代中国的经济社会发展实践看，随着市场化与分权化改革的逐步深入，为传统体制所阻隔的地方政府间横向关系得以迅速发展。与这一实践演变相呼应，有关政府间横向关系的研究也开始活跃起来，并出现了一批具有代表性的研究成果。而通过对相关研究展开梳理，可以发现研究格局呈现出如下分布：那就是经济发展研究路径的繁盛，以及公共管理研究路径的有限发展，这两者形成了鲜明对照。

(一)经济发展研究路径的繁盛

早在中国政府间横向关系研究的启动阶段，其问题论域就已被经济主题所引领，甚至可以说这一研究就是发轫于对推进经济发展的配合。比如有的学者就明确提出，对地方政府间关系进行协调，调适政府管理行为与经济发展之间的关系，应该成为公共行政学研究的一个新领域。之所以如此，是因为区域内相关地方政府间横向关系的良性互动是区域经济一体化的重要保证。横向的地方政府间关系主要具有经济意义，以经济协作为基础的地方政府间的横向合作，不仅有利于本地区的经济发展，而且也有利于缩短地区经济发展的不平衡的时间，从而推动整个国民经济的发展。尽管区域经济一体化是一种在市场规律作用下，以市场导向为主，受利益机制支配的、能给区域内各成员带来超额利润的区域经济联合行为；但在当代中国地方政府主导型市场经济的发展背景下，区域经济一体化目标的实现，有赖于区域内各行政单元间的良性竞争与紧密协作。因此，依靠政府间的合作积极推动区域经济一体化，是在现行体制下实现我国区域经济一体化发展的理性选择。

此外，政府间横向关系的协合式进展还有助于破解“行政区经济”的发展迷局。所谓行政区经济，是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象，是中国在从传统计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变时期出现的具有过渡性质的一种区域经济类型。由于区域经济一体化与行政区划的冲突在表面上表现为行政区与经济区的不一致，因此通过行政区划调整，使行政区与经济区相一致就成为一个顺理成章的改革思路。但是，行政区划调整并非破解“行政区经济”迷局的灵丹妙药，这一是由于区域的疆界是永恒存在的，即使行政区划也无法避免带来新的“行政经济”；二是行政区划调整作为一项复杂工程，其频繁调整不仅浪费大量社会财富、成本极高，亦会对社会、经济、政治发展等产生诸多不良影响。因此，与其承担因行政区划调整产生的高额成本，不如强调地方政府之间的合作与协调。

(二)公共管理研究路径的有限发展

自21世纪伊始，通过协调政府间横向关系以达成区域性公共事务的有效治理，正在成为当下另一重要研究路径。这是缘于现代社会行政生态环境的快速变迁，使得公共事务问题正日益变得“双边化”或“多边化”，地方政府在这一过程中开始面临着一系列新型社会事务与公共管理问题。它既不限于纯粹的地方政府辖制范围内。亦不完全属于中央政府的辖制范围内，即是说并非往常的单一政府管理范围内的公共事务，其解决之道涉及到两个以上的政府间组织的行为交往与关系协调，需要多主体间的多边联合行动与协作，以及建立在各主体协调基础上的多边政策协商。为了更好地为民众提供公共产品与服务，公共组织必须寻求更多跨越区域与部门界限的合作机会，以实现资源利用效率的提高和公共服务绩效最大化。部分研究者已经注意并着手从这一研究路径处“破题”，强调通过协调政府间横向关系来化解公共管理难题，并对珠三角、长三角、环渤海等区域公共事务处置中的合作实践予以了密切关注。但相比于经济发展研究路径的话语优势，这一研究路径的关注度与投入度还亟待加强。

二、已有研究的不足与路径单一

总体而言，改革开放特别是20世纪90年代以来的中国政府间横向关系研究已经取得了很大的进展，无论是理论研究本身的积累与深度，还是其对现实政策的指导效用都是显而易见的。但也存在一些明显的不足之处，特别是在整体的研究路径方面显得过于单一。

(一)国内政治学界和公共管理学界对政府间横向关系研究的关注度有待提升

政府间横向关系作为整个政府间横向和纵向关系结构框架的双层次支架之一，显然属于政治学和公共管理学的学科范畴。改革开放特别是20世纪90年代以来，随着地方政府主导型市场经济的发展，地方政府间关系日益成为当代中国政治学与公共管理研究中的一个热点议题，一度也曾吸引了大量研究者的关注。但是尽管经历了较长时间的研究积淀与进展，就目前的总体情况而言，相比同时代的其他研究主题，政治学界和公共管理学界有关政府间横向关系的研究却陷入到一种困顿的研究状态中。这种困顿具体又包括两个维度：一是就内维度而言，相对于政府间纵向关系研究的蓬勃发展，有关政府间横向关系的研究并未同时等齐而进；二是就外维度而言，相对于区域经济、经济地理、政区地理等在内的其他学科的持续积极跟进而沉淀下来的研究优势，政治学与公共管理学在这一研究领域还未形成充分、有力的主导话语权。而所述这些现时研究状态还导致了另一结果，那就是政府间横向关系研究一直未能在理论的推陈出新上取得有效进展。

(二)缺乏基础性、本土性理论的建构与创新

综观学界目前关于中国政府间横向关系的讨论，大量研究集中于对具体问题及其对策的探讨，抑或对国外学者经典理论的引进，主动进行适于

本土的基础性理论建构的自觉性还不够强。尽管众多研究者在其所著文献中的理论论证是自洽的，但却因急于开政策处方，模糊了当代中国政府间横向关系背后的逻辑，难以上升到系统理论建构的层面，并进入到一种莫可名状的理论研究“困局”。正是由于这一缺陷，相关论者所提的政策思路很难有效应对实践性问题，从而形成了研究文献数量的急剧增长与其应用绩效不彰之间的强烈反差。社会科学研究对政策运作实践所应有的理论回馈与学术贡献这一学科主旨并未得到彰显。基础性理论研究的缺位与滞后，使得政府管理实践在现实公共事务的治理上缺乏系统和有效的机制，因而难以取得预期的政策效果，部分实际公共问题时至今日仍然在延续，这不能不引起理论研究者的重视。

(三)研究路径的单一与偏差

当前政府间横向关系研究路径中凸显的经济发展主题明显过于单一，业已存在一定的导向偏差。不可否认，经济因素是影响政府间横向关系的一个重要限制性变量，良性的政府间横向关系确能在一定时期、一定程度上提升经济绩效。这一情势主要是源于改革开放以后，迫于经济发展的现实压力以及对政府职能认识上的偏差，经济建设在政府职能中所占据的压倒性优势地位。而随着新时期经济社会环境的变迁，要求政府问横向关系必须寻求到新的施展空间。而这一点从国外的情况可以得到佐证：在成熟的市场经济国家，目前地方政府间的互动已基本上不再涉及具体经济事务，而在于通过联合提供优质的公共服务，进而间接地为地方经济的发展创造条件。正因为经济活动与政府间横向关系缺乏直接联系，这些国家基本没有出现过单纯或主要由于经济因素而调整政府间横向关系的情况。这启示我们要突破传统思维定式的束缚，不能也不应该拘泥于已有的研究路径与视角，而应该在积累经验材料的基础上，探寻新的研究路径与范式，并在此基础上进行本土性理论的建构与创新，如此才能寻求到公共事务的新型治理之道。

三、发达国家政府间横向关系研究的理论主张与政策实践

通览世界主要发达国家政府间横向关系的发展履历，可以发现各平行政府主体之间正在从双元分立(Dual system)的辅助与分工关系，向着伙伴关系(Partnerships)嬗变，越发强调合作、协力与对等的互助模式，不约而同地兴起“府际合作”(intergovemmentalcooperatmn)或“跨域治理”(interregion-al governance)之风潮。而据以发展横向关系的场域，基本都是指向公共服务领域的交互活动。致力于推动实现将公共服务领域开辟为政府间聚合潜在互动伙伴、发展政府间横向关系的实践场所，成为了各类理论的聚焦点。

主张将政府间横向关系发展的坐标位落于公共服务，首要一点就在于其能通过政府间在公共服务层面的合作，以获取一系列有益效应。首先，地方政府间致力于发展公共服务供给过程中的合作伙伴关系有提高资源运用效率的潜在功效，同时还可以通过减少重复和平摊日常成本以更好地利用现存资源。政府间通过广泛的合作，能够更加集中且无缝隙地进行服务供给、刺激创新，最终实现服务的增值。另外，多个政府组织合作供给公共服务的重要特色还在于它们可以形成一个“资源依赖结构”，由此他们可以在这一结构中通过更为密切的协商、妥协和谈判过程，形成一个公共服务的横向合作和协调系统并从中获益。这一系统可以使得分散的公共资源得以流动和聚集，进而有利于各分散主体的集体行动更为迅速一致地达成解决多边公共问题的政策方案。

与此同时，也有理论主张对这些有益效应的追求还可以通过别的方式达成，并对此进行了相关阐释。在美国经济学家蒂博特(C.M.Tiebout)经典的“用脚投票”(Voting by foot)模型中，企业和公民之所以选择迁徙并居住在某个地方政府的管辖区域内，是在于他们在这里找到了地方政府所提供的公共服务与所征收的税收之间的一种合理组合，这种组合符合实现自身效用最大化的目标。于是，各个地方政府为了吸引并留住企业和居民，必然会努力提高本辖区的公共产品和服务的供给水平。在存在多中心的地方政府格局下，不同地方政府将在公共产品和服务供给上展开竞争，每个地方政府都具有确保公共产品和服务有效供给的动机，都想方设法为企业和居民提供多样化的服务选择。不仅如此，地方政府的多中心格局还会使不同的公共服务由不同的政府管辖单位来提供，它们通过相互合作进行互补，从而最大化地提高了公共产品和服务的供给效率。

由此观之，虽然发达国家中相关论者对于政府间横向关系发展的具体维度各执一词，但在研究路径的基本导向上却是相通的，那就是均将政府间横向关系的发展置于公共服务的场域中，都将降低公共服务和政府施政的成本、提升效率以及公平性作为发展政府间横向关系所应追求的基本政策目标。无论是强调通过政府横向间的协作以发挥公共服务供给的规模效益，还是注重府际间在公共服务领域的竞争，其要旨都在于降低公共服务供给成本，尽可能降低政区间服务供给的非均等化程度，以更好地回应和满足辖区内居民的偏好和需求。很显然，发达国家政府间横向关系理论研究中突出的公共服务路径导向与中国相关研究中凸显的经济主题形成了鲜明对照。

这一研究旨趣映照在政策实践中，便是发达国家中各个地方政府在公共服务层面的密切互动越来越成为其用于战略性地追求政治经济目标的一个政策工具。特别是随着城市化的快速推进，在发达国家出现了越来越多的大都市区和大都市连绵带，客观上要求地区内各个地方政府在公共事务方面相互协作和配合，以避免陷入到大都市区治理的“巴尔干化”困境中。甚至有时中央(联邦)政府也不得不介入其中，通过财政补贴、行政指导等多种政策途径促成地方政府之间的横向合作，以更好地解决城市管理所面临的卫生、住房、供水、交通等公共服务问题。

四、协作性公共服务：新型研究路径的提出

无论是对当下中国政府间横向关系研究的学理反思，抑或对发达国家政府间横向关系研究与政策实践的比较审视，它们分别证实了我国经济发展研究路径有效性的缺失，以及对公共服务研究路径导向的价值体认，而这都是对政府间关系与政府职能的内在紧密逻辑关联这一先导性命题的印证。这一命题可简单概括为：政府职能在不同历史时期的具体定位及相关制度安排，在根本上决定了政府间关系的实然状态与发展目标，而政府间关系本身则始终在以不同的形式服从、服务于政府职能的有效履行。从这一基本认知出发，要重新认识和界定中国政府间横向关系研究的合理路径，首先须做的工作就是对现阶段的政府职能做全面的分析。

(一)新时期中国政府职能重心的

位移

作为一个历史范畴，政府职能的一个重要特点就是其动态性，政府必须根据社会矛盾关系的变化不断地调整其职能。当代中国政府根据时代要求对其职能定位所作的最大调整，莫过于开始前所未有地重视履行其公共服务职责，着力推动服务型政府建设。21世纪初，特别是在2003年和2004年，随着“非典”的暴发、环境治理和弱势群体等一系列问题的出现与日益显性化，促使中国以突出公平因素和反思市场因素的作用为契机，开始集中地思考建设服务型政府的课题，政府的公共服务职责得到了前所未有的重视。而到了2007年和2008年，建设服务型政府又被分别写入党的十七大报告和国务院政府工作报告，则标志着这一转变已经得到了决策层的确认。服务型政府建设作为中国政府发展的新阶段，意味着政府职能重心的重要调整：由主要侧重于直接推动经济发展，逐步转变为更加注重履行政府的公共服务职责。因此，各级地方政府也应遵循这一逻辑，在新的历史基点上深化对于协调彼此间关系的认识，并开辟新的政策操作实践平台。

(二)协作性公共服务：中国政府间横向关系研究中的新型路径

现阶段中国政府间横向关系研究的路径导向也应随着政府职能重心的调整与转移，进行适时的转换与更新。具体而言，各级地方政府主体在双向及多向间的互动活动中，既要着眼于促进和服务于经济发展，又要致力于逐步更多地考虑到是否有利于政府公共服务职责的有效履行，推进服务型政府和公共服务体系的建设，以达成经济绩效水平提升与基本公共服务水平均等化的协调共进。笔者将这一研究当代中国政府间横向关系的新的基本指导理念概括为“协作性公共服务”的路径导向，它是中国政府间横向关系模式在不断进阶的过程中，为融入新时期中国政府职能的重心产生位移这一时代背景，作出的最新理论回应与实践路向选择。

本文所言之“协作性公共服务”(coUabomdve public service)，是指各个地方政府主体在彼此间的交互活动中，应该逐步将政策关切点更多地投射于公共服务层面的交流与协作上来，从而形成以有效协作为基础的政府间相互依存的公共服务结构框架，并以期最终将其作为政府主体间关系实践中的主导性政策工具，乃至整合政府间横向关系发展的核心论述所在。协作性公共服务模式注重通过政策协调实现服务的整合，即在各政府主体保持分离性状态的前提下，为着共同的公共服务事业目标一起进取，共享收益。协商、协调、合作、共赢是协作关系的基本要义，成长于这一载体之上的协作性公共服务也是基于这同一逻辑，致力于实现各政府主体的共同利益。在公共服务供给的政府横向间协作网络里。各个主体在相互依存的环境中通过彼此间的合作，以分享资源和权利来共同管理公共事务，能够产生一系列有益效应，从而为实现与增进公共利益而共同提供可持续的整合型公共服务。尤其是在中国正致力于构建服务型政府的主导战略背景下，地方政府主体间通过协作以提供公共服务将成为配合这一目标实现的最佳切入点。

(三)以服务增进公平：发展协作性公共服务的最大现实价值

就经济社会发展的一般规律而言，由于受不同的资源禀赋、发展基础特别是市场机制所引发的“累积因果效应”的影响，地区间发展不平衡是经济社会发展史中的常态现象。化解地区间差距问题需要集合各个方面的力量，特别需要各政府主体在处理彼此间关系过程中选择新的制度路径和政策设计，以加强政策导向和行动逻辑的协同性。而政府间通过公共服务合作的灵活方式，打破了地区、层级、行业的界限，更有利于联合起来集中资源，缩小地区间发展水平的差距。

地区间差距作为一种综合差距，不仅表现为地区间经济发展的不平衡，同时还表现为地区间政治、文化、社会发展的非均衡上。长期以来，无论理论研究还是政策层面关注更多的都是地区间经济发展水平的差距问题，中央和地方政府为缩小地区差距而作出的政策努力也更多地集中于经济层面。可是在市场经济条件下，政府对于经济的干预是严格受限的，政府调控地区间经济发展差距的空间相对狭小，效果也并不明显。缩小地区间差距，促进区域协调发展，不应只是地区间经济水平的协调并举，更不是地区间经济的等量齐一，而是需要统筹达到地区间经济社会发展水平的总体均衡。因此缩小地区间差距的更深层次的内涵在于：并非只是执著于拉近地区间在经济总量上的差距，而是要更注重缩小各地区间在基本公共服务和生活水平方面的差距，将“以均衡公共服务水平来缩小差距、增进公平”作为公共政策的主要操作路向。政府间通过在公共服务领域的合作与互助，使区域之间公共服务水平的差距明显小于经济发展水平的差距，实现区域间基本公共服务水平的均等化发展。

在构建社会主义和谐社会的宏观政策语境下，将“协作性公共服务”作为推进政府间横向关系发展的一项创新型策略和政策工具，是探讨中国政府间横向关系未来进展方向的一种全新推导和演练。发展协作性公共服务扩展了政府间横向关系的操作与行动空间，尤对于开辟政府间横向关系发展中新的实践场所而言，是既现实又理想的策略选择。它为理顺并重塑中国政府间横向关系提供了一种新颖的方式和设想，亦与中国正加强建设服务型政府这一政府发展的主导战略走向相契合。在未来的政府发展战略期内，中国应以发展协作性公共服务为目标，进而有效调整政府间横向关系，并最终铺设出一条适宜于本土政府间横向关系模式发展的创新之路。

参考文献：

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第9篇：区域公共管理论文范文

关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新

从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。

一、区域公共问题及其成因

(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。

(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。

(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。

(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。

(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。

三、区域公共管理制度创新的基本路径

(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。

(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。

(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。

(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。

1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。

[参考文献]

[1]张可云.区域经济政策———理论基础与欧盟国家实践[M].北京:中国轻工业出版社,2001.

[2][美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[M].北京:世界知识出版社,2003.

[3][德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[M].北京:中国社会科学出版社,2004.

[4]吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[M].天津:天津人民出版社,2003.

[5][美]詹姆士?斯科特著.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京:社会科学文献出版社,2004.

[6]MauriceSchiff＆L.AlanWinters.区域一体化与发展[M].北京:中国财政经济出版社,2005.