公共管理的途径精选(九篇)

第1篇：公共管理的途径范文

关键词 居住小区 公共服务设施 安全管理 管理途径

一、前言

随着我国经济的快速发展，房地产行业也随之崛起。随着我国居民经济的增长，带动了人们对居住环境要求的提高。越来越多的人选择居住在带有配套公共设施的小区里。随着近年来居住小区的公共服务设施的管理水平不断地提高，使得设备运行的安全问题得到了有效的控制，但是小区还存在着转供水电站安全风险、公共服务设施老化等大的问题。由此看来，加强居住小区公共服务设施的安全管理、探索居住小区公共服务设施的管理途径就显得尤为重要。

二、居住小区公共服务设施的概念和特点

居住小区房屋以外的附着物、建筑物等为小区居民提供共同服务的设施就是公共服务设施。包括小区的停车产、电梯、线路和管道、配电房、植物绿化、游泳池、街道、路灯等等都属于公共服务设施。因此，在进行规划管理的时候，要充分考虑到公共设施门类众多，涉及面广、内容广泛这一特性，力求进行全面合理的规划管理。

想要对居住小区公共服务设施进行安全规范的管理，就要了解居住小区公共服务设施的特点，从宏观上来看，居住小区公共设施具备以下几个特点：第一，综合性，由于居民经济水平的提高，他们对居住小区公共设施的能力要求也越来越高。小区不再只是居住的空间，而是集住宅、餐饮、娱乐、健身为一体的综合性空间。第二，系统化，居住小区只是一个城市一个街道的一部分。因此，居住小区要符合整个城西的总体规划。居住小区的范围、规模都具备系统化的特点。第三，景观化，在整体城市规划的大时代背景下，居住小区的公共服务设施不仅要实用还要美观，要具备一定的景观化和观赏性。例如，在空地处设置绿树、假山等。第四，社会化，居住小区是人们在社会背景下的一个生活场所，其内部的公共设施要具备社会化的特点。随着市场的完善和社会的不断进步和发展，一个具备良好公共设施的居住小区能够为居民带来优质的生活。

三、石油小区公共服务设施存在的安全管理问题

（1）水电气转供存在着安全风险。矿服部所属企业公管中心承担着大多数的石油小区的水电气转供。外面的专业公司按总表的计量收取费用。小区院内的公共服务设备和管线是由矿服部承担。但是矿服部的部分单位并没有转供天然气的资格，容易发生安全纠纷和民生纠纷。

（2）凸显设备老化现象。部分石油小区建设时间早，当时的建筑规范低于现在的建筑规范标准。公共服务设施已很满满足当代人们的需求。多数的石油小区还存在着住房维修基金由所属石油企业提供的现在，但是小区的公共设施的更新轮换需要大量的资金，石油企业提供的维修金根本不足应付小区内全部公共设施的更换。因此，设备老化想象逐渐凸显，硬件的缺损为晓得公共服务设施带来了安全隐患。

（3）缺乏专业技术人员。大多数石油小区的技术人员逐渐的老化，掌握熟练技术的老技师、老工人随着退休正在逐年减少。新进的部分技工大多存在着年龄小，有没有太多的实际维修经验，不能耐心地跟居民进行沟通，很难满足石油小区的设备维护、安全运行的需求。

（4）不能形成系统化的设备运行维护管理。随着各行各业对分工的细化管理，不断地提高了设备的维修管理专业化和系统化。石油小区原有的公共服务设施管理方式以及很难满足人们的生活需求，也很难满足设备运行之需。日常维修维护和运行管理分离管理是现在的很多重要的设备采取的管理模式，矿服系统人员负责设备的日常运行和维护，专业的设备维修公司负责设备的专业保养和维修。但是由于广泛的存在着不能掌握设备的性能，因此也就不能对设备进行系统的管理和维护。进而就影响了公共服务设备的安全使用寿命。

四、居住小区公共服务设施的安全管理途径

（1）实现水电气转供市场化移交。石油企业减负的必然途径和提升社会公共服务的必然趋势就是将石油小区的水电气转供市场化移交，对于大多数石油小区来说应加快水电气转供的移交速度。有的小区实在没有办法转移，这时候矿服部应该努力的取得天然气和电力转供戴维德授权。为了使安全责任标准和收费标准得以明确，避免不必要的法律纠纷，小区居民应该和矿服部签订转供合同。使小区的水电气的转供的法律环境得到进一步的完善。

（2）在小区维修基金中加入设备维修基金。随着经济文化的发展，服务行业也得到了规范。石油小区的住户不再只是石油企业的家属，外来的住户越来越多。由于住户不再是单一的石油企业工作人员，还有很多社会上的其他人员，所以小区的管理部门也需要具备市场化的服务模式。小区住房公积金的建立可以由私人和矿服部共同出资的方式，这样原本属于矿服部的公共服务设施就成了小区住户的共同财产。然后小区将这个共同的财产归入到国家地方维修基金，以便能够满足更换设备时的资金需求。进而缓解石油企业的经济负担，降低老化设备为小区带来的安全隐患。

（3）设备维修业务外包和内部技术人才培养相结合。针对石油小区技术人员缺乏这一现象，把设备维修业务外包和培养内部技术人才是最好的办法。小区管理部门应该定时的给找专业培训老师为技术人员上培训课程，并且提高技术人员的工资待遇。这样才能让员工的工作积极性和对工作的热情得到提高。小区公共服务设施的检测、维修还可以委托外部专业的单位，实现设备维修业务外包和内部技术人才培养相结合的管理方式来缓解专业技术人员短缺的现象。

（4）设备安全管理和考核制度加以完善。对于缺乏系统性的设备运行维护问题，只能通过完善设备安全管理制度和完善考核制度两方面入手。各石油小区需要根据小区本身的设备使用情况，制度不同的设备安全管理方案，进一步使设备安全管理实施细则得到完善。针对公共服务设备的维修、巡检、保养等方面制定检查和考核。对于重点的公共服务设施要单独制定运行维护检修方案，只有这样才能提高设备的安全监控水平，从而在控制设备的安全管理下延长设备的经济寿命和使用寿命。

五、结束语

居住小区的公共服务设施的管理和规划是一项负责且巨大的工程，它不仅门类繁多还和居民的生活息息相关。管理人员要做到科学性的管理和规划，针对水电气转供存在着安全风险、设备老化现象、缺乏专业技术人员、不能形成系统化的设备运行维护管理等方面采取科学的解决办法，在设备的安全管理过程中总结经验吸取教训，勇于发现问题，不断改进，勇于创新，注重设备维修业务外包和内部技术人才培养相结合，完善设备考核制度和安管管理制度，延长公共服务设施的经济寿命和使用年限，以满足居住小区居民的生活需求和长足发展。

（作者单位为新疆油田公司白碱滩物业管理公司）

参考文献

[1] 李明星.居住小区中公共环境设施设计初探[J].大众文艺，2013（11）：81-82.

[2] 吴娇蓉，华陈睿，王达琳，等.公共设施布置与慢行出行行为的关系[J].城市规划，2014，38（7）：57-60，67.

[3] 李飞.对《城市居住区规划设计规范》 （2002）中居住小区理论概念的再审视与调整[J].城市规划学刊，2011（3）： 96-102.

第2篇：公共管理的途径范文

关键词：加强综合管理 公共安全管理 程序 措施

中图分类号： TU714 文献标识码： A

实现境外公共安全是境外市场健康、可持续发展的保障和基础，由于海外项目的特殊性以及境外地理环境、宗教法律、习俗文化差异等因素的影响，特别是近年以来，中东及北非地区的政治动荡、安全形势严峻，更凸显境外公共安全重要性和紧迫性。高度重视境外公共安全管理工作，不断提高境外公共安全管理水平，有效保证境外项目的执行。做好公共安全管理，需要从以下方面入手。

1、建立健全公共安全管理体系，是制度建设的基础。

境外公共安全管理体系，包括完善公共安全应急管理机构，落实公共安全管理职责。在境外，结合实际情况和各工程项目的特点，成立应急工作小组，应急工作小组由项目部主要负责人挂帅，负责对境外地区公共安全管理的统一指挥和协调，与中国驻当地使领馆和代表处等上级部门的联系和报告，负责本项目公共安全管理以及应急预案和相关措施的落实。同时将分包商一并纳入安全管理体系进行专项管理，做到了一级抓一级、层层抓落实。

结合境外项目建设情况，要进一步转变传统HSE管理观念和管理思维，建立了行之有效的境外公共安全与HSE一体化运作的管理体系，拓展深化公共安全管理范畴。通过完善体制，落实责任，把境外公共安全管理与现场的HSE管理共同策划、共同部署、共同检查落实，在风险评估、防范措施、培训管理、应急管理和对外协调方面进行同步管理。

2、完善公共安全管理制度，规范管理程序。

管理制度和管理程序是境外公共安全管理和有效运行的基础和保证，在制度建设方面，各单位国内总部要制定《境外公共安全管理办法实施细则及工作程序》《公司突发事件应急预案》《境外事件应急预案》等管理规程和制度；通过制定并不断完善相关管理办法和实施细则，夯实了公共安全管理的基础工作。为了保证境外项目公共安全管理工作的规范化运行，结合西亚的公共安全的形势，针对不同项目的风险情况，工程项目部要制定和细化了《项目境外公共安全管理办法实施细则》、《项目境外公共安全管理办法工作程序》、《项目境外突发事件应急预案》、《项目境外项目HSE管理办法》等规章制度，明确了项目各部门在公共安全管理上的职责，规范境外公共安全方面包括营地管理、车辆管理、人员管理、出国培训等在内的15项日常规章制度，对防范公共安全风险起到了重要保障作用。

3、开展公共安全风险评估，积极制定和落实防范措施

公共安全风险管理重在防范，重在把公共安全管理由“事后应对”向“事前预防”转变。认真开展公共安全动态风险评估与控制，及时上报分析报告，制定公共安全风险控制措施，对一些可能出现的突发事件应对措施进行了分析研究，并制订了专项应急预案，努力做到“防患于未然”。如针对境外项目易发的群体罢工事件和交通意外事故，在总结经验教训的基础上，制定了专项应急预案，以保证能够妥善应对，得当处置。

根据项目所在国家风险等级，对项目所在地存在的政治、社会、环境、文化、利益冲突、公共安全卫生和自然灾害等方面的风险进行了识别、分析和判断，制定了具有明确针对性的对策，并编制了风险评估报告。此外，对有关部门的境外公共安全风险评估报告以及境外公共安全周报，均在第一时间内在境内外予以传达，以此准确掌握相关地区及周边环境的公共安全形势和风险等级，增强全员的安全防范意识。

4、建立突发事件应急机制，不断提高应急处置能力。

为了有效地应对境外公共安全突发事件，强化境外公共安全管理，建全和完善了应急指挥系统，在项目上设置了项目应急组织机构，并编制了相应的应急预案，同时加大对项目的公共安全、HSE硬件设施的投入并强化相应的管理。

一是积极开展境外人身意外保险的投保工作，在国内为员工投保了境外人身意外伤害保险基础上，根据西亚国家政府和EPC总承包商的要求在沙特和阿联酋投保了相关保险，保险范围覆盖了雇佣的境外员工。

二是在应急物资、交通设备、通信设备、现场医疗设施和脚手架等周转材料方面的投入，从本质上保障了安全，提高了突发事件的应对能力。如在项目营地建立了卫生所，在项目现场建立急救站，制订医疗健康管理工作的相关制度和程序，建立员工健康档案，配备了适量的医生、适当的药品、医疗室和救护车。

三是由项目部将所有人员的护照集中保管，在日常的证件流转过程中，严格办理交接手续，确保证件安全。

5、强化培训、教育与检查，提高风险防范的意识与能力。

做好外派人员的出国教育与培训是保证队伍稳定、预防境外公共安全风险的有效途径之一。积极组织境外机构负责人、公共安全管理机构人员以及境外安全管理人员参加的境外公共安全管理培训；针对工程项目的实际情况，组织相关管理人员编制策划了境外公共安全培训内容，要求派境外人员出境前必须经过相应的外事教育。按照“不培训、不派出、不派任务”的原则，确保派驻境外机构工作人员培训率100%，考试不合格的人员严禁出境；现场培训率100%，考试不合格的人员坚决不派任务。在出国前培训中，将工作地的人文环境、自然环境、工作环境、工作岗位、工作条件、福利待遇、沟通机制和纠纷处理程序等都如实告知出国人员，让他们事先对新的环境有所了解，心理上有所准备，提高他们的心理承受能力。在境外现场，对于新进人员，项目部均无一例外地进行入场教育，使境外人员了解并严格遵守当地政府的法律法规，如劳动法、劳务许可、签证办理等，了解并尊重当地宗教、文化、风俗习惯，和谐当地社区、雇员关系，学会识别各类风险，保持警惕，发现任何危险征兆立即报告，熟悉应急预案内容和应急处理流程。对于每一位外派人员，无论是国内还是境外，均要求受训人员对培训情况签字确认，公司、项目部根据培训情况，建立了全面的培训记录档案(包括培训时间、地点、内容、考核成绩等)。

6、保持分包商队伍稳定，防止的发生。

境外项目执行初期的经验与教训让我们深刻认识到，维护外派员工队伍的稳定是项目能否成功执行的关键，也是当前乃至今后一个时期面对的最为突出的境外公共安全风险之一。按照中国石化境外业务开展“一面旗帜、一个品牌、统一对外”的原则，在境外项目上使用的国内分包商在很大程度上代表了我们中国形象，为切实做好分包管理的工作，建立和健全了我公司相应的内部管理和内部防控机制。

第一、建立择优选择、长期培养使用分包商的机制。

通过多年的实践，在对待国内分承包商方面确立了 “风险共担、利益共享、优势互补、合作共赢”的合作原则。围绕着境外项目执行，在境外工程国内分包商的选择上，按照双赢思路，选用合作关系好、自管能力强、有实力、重信誉的优秀分承包商，对分承包商的境外经营资质、业绩和信誉进行考核，着力培育一批综合实力较强的分承包商队伍。对于选用的分承包商，公司在管理上，统一标准，统一要求，长期培养，共同发展。真正把分承包商当作自己的队伍，充分体现“一家人、一条心、一个目标、一股劲、一盘棋”的合作精神。

第二、规范分包管理，建立和健全境外项目的队伍管理机制。

第3篇：公共管理的途径范文

对西方协作性公共管理的探索，正是基于目前我国加强和创新社会管理新形势下面临管理体制和管理理念上的诸多问题，不仅仅要从社会组织、政府组织内部入手，还应转向组织间边界的研究。在行政学中，相对组织内部的研究，组织间的边界问题的资料更难获得，类似于社会心理学。随着边界问题重要性的日益突出，它应当成为我们的研究重心。

一、协作性公共管理的内涵

（一）协作的概念

马克思指出“:许多人在同一生产过程，或在不同的、但相互联系的生产过程中有计划地一起协同劳动，就是协作。”政府是组织的一种表现形式，因此，政府协作也是组织间的协作行为。大量学者从组织理论对政府协作的内涵予以解读。有学者从组织间关系角度指出，协作就是有特定议题的利益相关者，自发组织参与到同一个过程中，彼此相互联系，通过共同的规则、标准和组织结构，对相关议题采取行动或共同决策。协作的必要前提是创造一个所有利益相关者共同关注的广泛议题。从结构与功能方面进行界定，协作就是面对共同关注的社会问题，由松散而多层网络组织来领导利益相关者采取自愿行动解决共同问题的过程。笔者认为，协作有以下特点:协作是有目的的活动。协作更多表现为由两个或多个组织为实现共同的目的而进行的共同努力，即“协作是一种用来解决问题的有目的的关系”。

（二）协作是一个过程

在这个过程中，自治的参与者通过正式或者非正式的谈判、共同制定的规则和组织结构来相互处理参与者间的关系，决定或解决他们共同关心的事务，以解决单个组织不能解决或不易解决的问题。协作是比协调和合作更高层次的集体行动。“合作”是人们为了追求有益的目标，反对有害的目标而共同工作。“协作”是行动的结果，组织间在资源、信息等共享过程中共同应对某个公共议题，这种能力是单个组织无法达到的。由此可见，协作是两个或多个组织围绕共同目标，共享资源、共同承担责任的联合行动或共同工作。地方政府协作就是两个或多个地方政府围绕共同的目标，共享资源、共同承担责任的联合行动或共同工作。从环境主体的数量上看，跨行政区地方政府主体间的关系分为多边和双边关系。

（三）协作性公共管理的研究沿革

目前，协作性公共管理已经成为国外公共管理研究领域中一个非常重要且热门的话题。美国学者奥利瑞强调，“在过去10余年，公共行政中的一个新进展就是协作性公共管理领域的开拓。”在欧盟发达国家，协作性公共管理已经成为公共部门管理者的一项核心活动，建立跨部门协作伙伴提供公共服务和发展跨地区公共事务协作治理安排已经成为西方国家公共管理领域的基本现实。在当代欧美学界尤其在美国公共管理学界，协作性公共管理是最新发展起来的主流理论。它迎合了公共管理发展的时代要求，适用于解决部门间、地区间碎片化问题。

二、协作性公共管理的理论基础

（一）资源依赖理论

资源依赖理论属于组织理论的重要理论流派，是研究组织变迁活动的一个重要理论。其与新制度主义理论被并列为组织研究中的两个重要流派。资源依赖理论最早被应用于企业管理组织行为的研究。资源依赖理论的基本假设条件是组织无法产生自身需要的所有资源，当组织资源有限且无法自给自足时，组织倾向与外部环境中关键要素的掌握者进行交换，引进、吸收和转换各种资源，由此形成组织间的资源相互依赖关系网络，在资源有限的情况下，没有组织能够完成自给自足。为取得组织生存所必需而又被其他组织控制的资源，组织必须与其他组织进行联盟，以取得所需的资源。因此，组织的互动就是组织之间资源争夺、保卫、巩固的合纵联盟过程。根据该理论，由于没有任何一个政府拥有充分的权威、资源和能力去实现政策意图，一个政府组织必须与其他组织联合，依赖外部组织提供的资源才能有效提供公共服务，政府运行目标的实现需要依赖多个行动者的协同工作。

（二）集体行动理论

自20世纪50年代末、60年代初以来，现代经济学的新的分支———公共选择理论兴盛和发展起来。公共选择理论主要研究传统经济学不予关心的非市场决策问题，或者说是集体行动问题，是一门介于经济学和政治学之间的新兴交叉学科。“因为政府是由人组成，政府的行为规则是由人制定的，政府的行为也需要人去决策，而这些人都不可避免地带有经济人的特征。”“公共选择理论从它诞生那天起就牢牢扣住‘经济人’这个最基本的行为假定，认为除了参与私人经济部门活动的人之外，公共活动的参与者也受制于此，都有使自己行为最大化的倾向，无行为主体的所谓的公共利益（或集体利益）是不存在的。”正如两千多年前亚里士多德指出的:“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物;对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”

（三）行为博弈理论

博弈论又称对策论（GamesTheory），是研究具有斗争或竞争性质现象的理论和方法，既是现代数学的一个新分支，也是运筹学的一个重要学科。博弈论是有关独立和相互依赖的决策制定的理论，其要回答的是“决策主体的行为在发生直接的相互作用时双方所采取的决策以及这种决策之间的均衡问题。其核心问题是:决策主体的一方行动后，参与博弈的其他人将会采取什么行动?参与者为取得最佳效果应采取怎样的对策?”博弈论追求的最终结果是博弈方达到利益最大化的均衡。

（四）整体性治理理论

20世纪70年代中期，受能源危机的影响，针对官僚制结构僵化和公共服务供给效率低下的弊端，西方国家先后开展了以“政府再造”为内容，以分权化、市场化、民营化为工具的新公共管理改革运动。然而，新公共管理推进世界各国政府治理模式变革的同时也暴露出不少缺陷。在美国，以登哈特为代表的新公共服务将政府改革的天平偏向民主行政一端;在英国，对新公共管理的批评为整体性治理的出现推波助澜。作为一种新型的政府改革治理模式，整体性治理被视做“后新公共管理”的改革趋势，其价值在于对新公共管理理论批判和继承基础上，针对分割和“碎片化”问题架构起新的政府管理模式和运作机制，以协调与整合为核心的治理方式为政府改革提供思路。

第4篇：公共管理的途径范文

1.1市场社会—以GDP为核心的竞争时代

毋庸置疑，市场是is世纪工业革命以来对人类社会改变最为深刻的力量，由它带来的伟大变革被称为“大转型’。在公共政策的制定过程中，几乎没有人会拒绝市场在提升经济效率中的独特作用，市场被认为是通往自由和繁荣的最佳路径。我国在改革开放以来取得的巨大成就很大程度上也被归功于市场，而这期间我国只有经济政策，没有社会政策。

GDP作为市场社会中衡量经济增长的重要指标，政府及公众普遍将其与社会经济发展水平、政府管理绩效等逐渐等同，因此对公共政策甚至选票等均产生一定影响。与此类似，现代经济学以GDP和货币收入衡量社会及个人福利，被认为是最接近自然科学的一门社会科学，其分析方式同样对其他学科产生极大影响。具体到公共管理学，则表现为通过P途径及B途径逐渐融合形成新公共管理学的研究范式，并于20世纪90年代开始在世界范围内展开一场声势浩大的新公共管理运动。

1. 2和谐社会—以幸福看待发展

GDP或GDP无疑是20世纪宏观经济学取得的巨大成就之一，因为它确实通过加强对经济指标的衡量改善了人们的生活。然而，人类社会发展并不存在一劳永逸的解决之道，过分注重经济增长的发展方式正频繁引发人们的质疑。GDP核算将污染、犯罪、健康损害、家庭破裂、资源匮乏等统计为经济价值，但同时却忽视了自然资本、可持续性、锻炼、社会情感、志愿服务、家务劳动、生活质量等内容，被称为“经济王国中皇帝的新装”。2011年由法国牵头组建“经济表现与社会进步衡量委员会”，专门考察“为什么GDP增长不等于社会进步”，最终报告指出当前的衡量体系应该把重点从衡量经济生产转向衡量人们的幸福。

单从GDP的角度也难以对中国在市场化进程中的表现进行全景描述，但通过构建综合性的内在价值账户IVA，则不难发现我国经济增长较快、环境状况则在恶化、政治上不断分化、社会已发生变迁。

1. 3对公共管理实践的要求

从市场社会中单纯追求GDP到和谐社会中追求以幸福为目标的综合发展，表明公共管理实践的风向标已经发生改变，而当代各国政府都在积极应对这个课题。联合国和哥伦比亚大学也于2012年开始共同年度“世界幸福报告”( World Happiness Report)，关注经济增长及技术进步的同时，不安全感的上升和社会信任的下降。这些都是公共管理实践从以经济价值为中心开始向多元公共价值转变的有力证据。然而，就目前我国的公共管理现状而言，部分官员短时间内还很难从“以GDP论英雄”的惯性思维中转变过来，在“看得见”的经济发展和“看不见”的环境及社会治理中首推前者。因此，如何科学地引导公共管理实践从重视“物”的经济增长转向以“人”为本真的社会发展，更多地从社会学的角度而非经济学的角度制定公共政策，将成为公共管理研究面临的机遇及挑战。

2公共管理的转向:从P途径、B途径到S途径

2. 1 P途径及B途径

波兹曼认为，20世纪70年代后公共管理分别在公共政策学院及商学院同时发展起来，从而形成两种不同的研究途径，即“政策途径”和“商业途径”，简称为P途径及B途径，以及除以上两者之外未能明确的X途径。P途径来源于偏向定量分析，且注重经济学方法的公共政策分析或政策科学学派，重点关注政策的执行和管理研究，重视实践者的经验，试图促进政治执行官与资深管理者的对话，代表公共事务管理的“柔性面”。B途径来源于商学院，一批在商学院授课或受过经济学系统训练的学者，强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门研究，主张政府从企业引入管理经验和运行模式，关注战略管理、组织结构和运行过程，许多研究都以发现和解释公共组织和私人组织之间存在的经验性差别为重点。P途径和B途径虽然在课程设置依据、对公私组织的观点、对传统公共行政的态度等均不同，但经过20世纪80年代的孕育和发展，以1991年美国公共管理学术研讨会为标志，两者逐渐融合为公共管理范式。

公共管理学更多地从管理学尤其是经济学的途径来研究公共管理问题，往往被视为以经济学为基础的新政府管理理论、市场导向的公共行政学等。 20世纪90年代后迅速发展起来的新公共管理学，更依赖于经济学中的公共选择理论、委托理论和交易成本理论，以追求“3E”(E-economy、Efficiency、Effectiveness)，即经济、效益、效率为目标，市场导向非常明显[D of。公共管理实践同样深受影响，当时美国、加拿大及英国政府奖励的创新项目多与新公共管理有关，且经济领域的公共政策创新总是优先于国家的创新，而美国的模式被全部或部分复制到其他国家，新公共管理运动逐渐在全世界蔓延开来。由此可见，在市场社会中，以经济学为基础的新公共管理在理论及实践上均得到普遍推广和强化，而我国无疑也面临同样的问题。

2. 2 S途径的提出

S途径(Sociology Approach)也可称为社会学途径，指的是通过社会学及人类学学科的分析方式，着眼于公共管理中的公共性属性而非管理性属性，以实现多元公共价值为目标，运用民族志方法，在公共政策的制定和执行中注重社会事实而非单纯依靠数据分析的研究规范。当前社会发展观念正不断转型，公共管理面临除经济增长以外的诸多复合型目标，理论研究应增加对公众真实生活状况、社会心态、社会互动等方面的关注，S途径旨在多角度、多层次地拓展和完善公共管理研究。

将社会学的学科理念及研究范式引入公共管理是综合考虑多方面因素的结果。社会学以更为合理的“社会人”作为人性假设前提，强调文化功能及社会结构，通过“公民”概念对个人的自我意识、身份认同及角色扮演等进行解释，考虑到人们在社会活动中各种行为的复杂性，可更好地认识公共政策及管理手段对社会各主客体的影响，能成为扩展公共政策工具的桥梁和纽带。人类学同样对公共管理研究颇具启示，它以参与观察为基础，认为必须把个体置于政治环境、观念意识甚至亲缘关系等相互作用的场域中加以认识，对事物之间的联系寻求整体性描述，才能使人和事超越组织边界得到理解，从而有助于提高公共政策制定和执行的效率及效果。

2. 3 S途径的研究要素

S途径重视公共管理的公共性。社会学及人类学强调人们之间的互动并不是孤立的，社会是一个联系密切的公共领域，个体或集体行为都内化于各种社会互动及网络化关系中，公共管理实践应挖掘那些深藏在行为背后的动机及缘由，而并非表面看到的仅被经济学逻辑所统治的“交易”。当前我国正处于关键的社会转型期，各种利益及观念正发生深刻变化甚至分化，如何在制定和执行公共政策过程中从公共性的角度去思考问题是对公共管理的极大考验。S途径把整个社会看作一个具有多种机理和功能的有机系统，有助于我们在政策实践中增强公共性。

S途径以多元化的公共价值作为最终追求。1995年马克·莫尔提出公共价值概念，他从战略管理的角度出发，认为政府的首要目标即是根据周围环境的变化及其对公共价值的灵活理解，在获得公众支持的前提下，通过相关管理职能及组织行为，创造并输出公共价值。公共价值理念至少为当代公共管理带来两点重要启示:一是公共价值作为包含经济价值、政治价值、文化价值、社会价值、生态价值等在内的一套多元价值体系，它要求政府在确保经济价值重要性的同时平衡和增进其他各类价值，更好地实现以幸福为终极目标的社会发展;二是公共价值管理要求公共管理者从传统的政策执行者转变为价值创造者，从被动执行到主动寻求创新和突破，为公共管理者能在尊重当地实际及本土知识的前提下，最大限度地凝聚本地共识创造公共价值提供理论依据。

民族志(Ethnography)及田野调查是S途径的重要调研方法。目前，公共管理还未在理论与实践的鸿沟中建立起富有成效的沟通机制，实践者不愿分享他们在工作中获取的数据且怀疑学术研究的价值，理论研究者则认为实践者没有在实务中推动他们的研究进程。S途径希望借助民族志及田野调查的经典方法有所弥补。民族志是一个多层次的方法论，强调研究者及实践者的经验及从经验中获取的知识，通过“在现场”的自然主义途径获取社会认知。为解决我国在市场社会中积累的诸多社会问题，我们尤其需要深入“公共行政田野”，充分尊重人民群众在社会发展中的“主体本位”，在扎实的田野调查中发现研究问题，政府部门也应在大量可靠的社会调研后制定相关公共政策，才能有针对性地对当地的社会发展带来实效。

2. 4 S途径的研究框架

S途径的提出在一定程度上回应了“以经济增长看待发展”到“以幸福看待发展”的深刻变革。

综上所述，S途径随时准备在动态的社会环境中去探究政府为什么没有如应当那样行动，与P途径和B途径在分析视角上差异明显:它将个人视为除具有“经纪人”特征外还具有“社会人”的特性，个人的观念和行为深受社会环境、社会心态、价值观念等影响;组织是社会的重要组成单元，不断与外界保持沟通和交换，从这个意义上来说，公共组织和私人组织都具有公共性和外部性特征;社会被隐形且不易察觉的文化、制度、互动模式等共同影响和作用。

3 S途径研究实践—贵州访谈

3. 1访谈背景

贵州省经济发展水平相对落后，其GDP排名常年居于末位，但该省良好的生态环境却得以保存。近年来，我国为实现全面建设小康社会的奋斗目标，加快后发地区的经济及社会发展，2011年贵州省提出重点实施工业强省战略和城镇化带动战略，坚持把发展作为解决贵州所有问题的关键。2012年初国务院颁布《玲于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》即国发(2012) 2号文件，从国家层面加快促进贵州省实现战略转型。2013年，贵州省政府指出贵州仍然肩负“赶”和“转”的双重任务，要着力构筑“精神高地”、努力冲出“经济洼地”。很明显“发展”是现今贵州省甚至国家层面对该省的价值取向，但社会各界对大力发展经济可能破坏贵州良好生态环境表示担忧，面对“金山银山”还是“绿水青山”的选择，我们试图通过深度访谈了解当地民众的态度。

毕节地区地处黔西北，1988年时任贵州省委书记胡锦涛考虑到该地区的贫困状况，成立以“开发扶贫、生态建设、人口控制”为三大主题的毕节生态试验区，也是我国“西部大开发”拉开序幕的地方。为了解当地民众对政府发展战略所持的真实态度，我们于2012年寒假赴贵州省毕节市和大方县进行深度访谈，具体内容涉及财富观、社会公平感受、经济发展与环境保护的选择等方面。本次访谈形式为半结构化访谈，访谈对象共计30人，平均每人访谈时间约50分钟，在征得访谈对象同意后进行现场录音。

3. 2访谈结果分析

(1)对自己生活状况的基本判断:在变好。从与30位访谈对象的谈话中了解到，几乎所有的受访者都从农村60岁以上老年人的生活补助、低保政策、九年制义务教育、小学生营养餐、农村危房改造、交通等基础设施建设、通讯便利等方面感受到“政策好”。其中年龄偏大的受访者在对比改革开放前过的苦日子时，表示今天的生活是之前“想都不敢想的”。

(2)落后地区民众的财富观:钱并非一切。对财富认知的答案并不单一，其中17位认为财富就是金钱，同时也表明自己及其家庭现在最需要的也是钱、房子等，他们多数是社会中的低收入群体，从事繁重的体力劳动且回报较少，无助于改善生活境况。另外13位受访者认为财富包括幸福、知识、健康、家庭和睦、人与人之间的理解，甚至计生政策下“能生个儿子”，他们在经济上有一定保障，文化程度在受访者中偏高。

(3)经济发展与环境保护的选择:肯定必须发展经济，但注意保护环境。对于工业化经济发展模式有可能对当地生态环境产生破坏性影响的问题，是我们本次访谈的重点。我们表达了外界对该问题的普遍担心，而他们作为当地居民最有发言权，当问及“如果经济发展会使环境变差，空气被污染，您还想要发展吗”，我们发现绝大部分受访者都对政府大力发展经济表示欢迎。在30人中有多达27人认为应该大力支持政府发展经济，他们认为该举措能拓宽基础设施建设、增加就业渠道，从而给地方发展带来希望。但在问及是否担心影响生态环境时，大部分人表示发展的同时应保护好环境，有人提出“要经济发展才能更好保护环境”的观点。从该问题的访谈结果来看，贵州处于后发展地区，绝大多数民众对经济发展持有较高热情，对政府制定的发展计划全力拥护。

(4)对社会公平及公共服务的态度:绝大多数感到不公平，同时政府认为给得太多，民众感觉得到太少。30人中只有9人认为社会是平等的，他们从按人口分配土地、教育机会公平等方面感到社会公正，坚信个人奋斗能改变命运;其余21人均认为社会明显不平等，且“永远也不可能平等”，他们从逐渐扩大的贫富差距、贪污腐败现象、就业机会不均等深刻感受到社会不公。此外，部分政府工作人员认为国家对老百姓已经很好，政府有些不堪重负，但民众对此的看法却大相径庭，这值得深思。

3. 3 S途径的相对优势

第5篇：公共管理的途径范文

(一)三类关系概括

随着新公共管理在理论和实务上的不断发展,国内外一些学者就新公共管理的理论典范性程度表达了不同的看法:

(1)有学者从范式(para-digm)的高度来理解新公共管理,认为它的出现意味着公共部门管理研究的一种新的范式,代表着未来公共行政与国家治理的方向。休斯指出,“传统的公共行政已经从理论和实践上受到质疑,新公共管理的应用意味着在公共部门中出现了一种全新的范式。”①

(2)相反观点认为,新公共管理是近年来西方政府改革运动的一种理论概括,实质上是传统公共行政学各理论、学派之观点、主张的大组合,不应被冠之以“范式”的称谓。认为新公共管理的贡献,在于为公共行政的理论和实践提供了一种视角(dimension)。②

(3)第三种观点采取比较折中的态度,认为新公共管理已成为各国政府再造的理论基石和实践指南,其理论与实务均已展露独特之处,构成了一种新的研究途径(ap-proach)。罗森布鲁姆认为新公共管理已经成为与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径。③这一观点肯定了新公共管理的理论独特性,但认为它只是一种新的研究“途径”,而尚未发展为一种新的“范式”。

(4)第四种观点认为公共行政学向来处于一种理论纷呈、学派竞秀的格局,根本不存在范式,公共行政学目前还处于学科的“前范式”(preparadigm)阶段。因此,新公共管理是否是公共行政学一个新范式的问题(question)本身就存在着问题(problem),在后一个问题(problem)尚未清楚之前最好不要轻易作答前一个问题(question)。④(5)当然也有学者认为范式概念本身具有不确定性,因而主张使用其它概念代替范式或干脆不必探讨范式问题。这些范式判断上的竞争,至今未有定论。

上述第四、五种看法虽能跳出各派的争论点,但也远离了问题的核心,放弃了对本质差异的分析,所以笔者不主张这一态度。因为对一个理论体系范式的界分,并不是隔离其不同的理论社群,而是进行一种社群之间的比照、对话和学习;而且,这种观点也没有认识到公共行政学本身就是一门科际整合的学科,公共行政学在不断整合相关学科和学派的新思维和新方法的过程中,也完成了对概念的重新定义和理论体系的创新;虽然范式概念具有不确定性,但可以在基本共识下运用这一术语。如果在考虑公共行政学已经构成一种大范式的前提下,总结各家对新公共管理和传统公共行政的看法,可以概括为三类关系判断,即彼此之间形成的是共生、内生还是转生的关系。(1)所谓共生关系,即指新公共管理已经成为公共行政的一个新范式,与传统公共行政并驾齐驱并有取而代之的趋势;(2)所谓内生关系,是指新公共管理虽然有所创新,但并没有摆脱传统公共行政的根本特征,仍然属于传统公共行政范式的阶段;(3)所谓转生关系,是一种动态的、辩证的描述,即认为新公共管理虽然尚未构成一种全新的范式,但正向一种新的范式发展和转化。新公共管理是否、能否和应否成为公共行政学的一个新范式,不仅关系到如何继承和批判传统公共行政学的成果、如何判断当前公共行政学发展阶段的定位问题,更关系到今后公共行政学的发展方向。对于这个问题的进一步的厘定,一般需要从库恩的“范式”词义开始。

(二)范式概念释义

库恩在《科学革命的结构》中提出范式(para-digm)和范式转换(paradigmshift)的概念,并作了为学术界所共识的界定。所谓范式,就是一个解决科学问题的具体范例,是一个学科内的科学家一致认同的科学成就,是一套相互关联的定律、概念、假设、价值、技术的完整体系。⑤范式为科学研究确定了问题范围、研究方法和研究准则。能否拥有范式,是该科学是否成熟的一种标志。当一门学科的知识处在一个范式的指导下时,这门学科就处在“常态科学”(normalscience)时期。在范式的指导下,科学家们不断研究、解决问题,积累知识。但随着研究的进步,必然会出现常态科学的范式所不能解释的“异例”(anomaly)。当异例多到一定程度时,就会导致知识危机(crisis)。后者将迫使科学家们突破现有的范式体系,去寻求另外更有说服力的解释。在这个过程中,新的定律、概念、假设、价值、技术和解决问题的范例出现,并逐步征服大部分的科学家,科学就发生了一场革命(revolution),科学研究的新范式形成了。在两个范式之间,存在四个阶段:范式I常态科学异例危机革命范式II这里的常态科学是指在范式I指引下积累的知识;异例是指范式I不能解释的新现象;危机是指范式I从根本上受到怀疑;革命是指范式I全面崩溃。

由此,范式概念不同于一般的理论和研究方法,它是一个学科主题的基本形象,是一个学科内范围最广的共识单位,具有区分科学社群的作用。一组理论体系之所以成为范式,至少具备以下三个特征:(1)范式之间的不可共量性(incommensu-rability)。范式界定了特定时期学科研究的主题和范围,不同范式指导下的学科问题与范围应该是不同的,否则就从属于同一个范式。(2)范式内在的一致性。范式是学科范例、理论、方法、规则等组成的复合体,内部要素之间应该是一致的,至少不存在相互冲突。(3)范式的共识性。范式是学科的共识单元,其前提是获得学科内成员的广泛认同。但是,即使按照库恩的范式界定来观察公共行政的演进历史,不同学者还是可以从不同视角作出大相径庭的范式划分结果:(1)陈振明介绍了西方政府管理的发展与演变历程中出现和正在出现的三次范式转换,即从传统公共行政学到新公共行政学再到(新)公共管理学的三次重大突破。⑥

(2)宁骚认为,行政范式在世界范围内经历了三种转换过程。第一,政治领袖范式,即“强政治、弱行政”的政权建设范式;第二,官僚制范式,即威尔逊—韦伯范式;第三,以戴维•奥斯本和特德•盖布勒为代表的企业型政府范式。⑦(3)尼古拉斯•亨利使用五个范式发展过程来分析行政理论建构的历程。范式一为政治与行政分立时期(1900~1926年),强调价值中立、效率和经济;范式二为行政原理时期(1927~1937年),强调普遍性的原理(POSDCORB);范式三为公共行政即政治学时期(1950~1970年),强调公共行政学是政治学的同义词,以“个案研究法”和“比较与发展行政”为重点;范式四为公共行政即管理学时期(1956~1970年),强调行政就是管理,没有公私之分,在这个时期,管理科学量化研究法及组织行为学迅速兴起;范式五为公共行政即公共行政学时期(1970年以后),强调研究方法的多元化、民主行政与公共性。⑧

结合库恩范式概念的局限性,上述情况可能提供了如下启示:第一,确定某一学科(公共行政学)的范式,可以从不同的角度加以衡量,从而形成不一致的结论,但都能在一定程度上界分范式之间的根本特征;第二,范式转换之间的连续性与模糊性是存在的,一个新的范式在完全独立化之前可能很难判断它在承继前范式与趋向新范式之间的轻重。也就是说,在范式转换的过程中,在异例、危机与革命阶段,新旧范式的相互关系显然不是更迭式的取代关系,而是转化的辩证关系;第三,范式有“大范式”和“小范式”之分,因此,一种新理论或新模式的出现会引发对于其是否代表一个新范式的争论。第四,可能存在的一个问题是,库恩的概念主要用于说明自然科学演化过程中的范式变化现象,而社会科学领域的理论范式除了有转换的现象外,更多的是范式并存互动的状态,即理论丛林的状态。⑨由此,应该认为,范式是一个既有的最好的判断标准,但不是一个绝对的标准。使用库恩的范式概念来审视新公共管理是否构成范式转换是有难度的,问题在于范式工具的本身局限性。所以,在一个新理论(新公共管理)的范式个性完全凸现之前,最好用动态的、对话的方法去考察其范式转换的可能性及其意义。

新公共管理范式转生分析

可以认为,新公共管理对传统公共行政的理论与逻辑产生了较为明显的本质性改变,但范式转换的过程正在进行之中,本质的差异和内容的共通并存,两者在理论与实务上的更替和转借并存。这种转生互动关系,一定程度上已经表示了范式转换的趋势。

(一)新公共管理之革命性改变

从20世纪70年代开始,西方各国的政府治理遇到了前所未有的挑战。二战后,西方各国政府普遍采用凯恩斯主义政策主张,对社会经济事务进行全面干预,导致了以高失业、高通胀和低增长为特征的“滞涨”现象;政府治理陷入合法性危机:政府扩张、机构臃肿、效益低下、政策失效和政府失灵。传统官僚制政府面临前所未有的挑战,但传统公共行政学(以及新公共行政学)理论无法解释这些新情况和新问题。实务上的问题如果无法得到妥善的解释和解决,则表明既有理论及其运作产生了时空的不适应性,即异例的产生,因此必须吸纳新的思维和方法。新公共管理扬弃了传统公共行政的官僚制基本信条,采用管理理论(或管理主义)和经济理论为理论基础,提供了一整套不同于前的新思路。而各国政府再造的实践运动进一步使新公共管理理论在实验中获得内容上的丰富化和体系上的成熟化。

因此,当传统公共行政常态科学面临危机的时候,新公共管理提供了革命性的回应理论,在各个主要方面都对传统公共行政有所突破:(1)采取理性途径的方式,即在设定政策目标和议题时,特别强调战略管理的作用;(2)重新设计组织结构,使政策与行政相分离,并为提供服务建立赋予职责的执行单元;(3)改变组织结构,促使官僚组织进一步扁平化,向管理人员授权以实现绩效目标;(4)依据经济、效率和效能等标准来衡量组织的成就;(5)使公共组织摆脱被传统公共服务价值所支配的文化,转换为能够与新公共服务模式强调市场和企业价值相调和的文化;(6)运用人力资源管理技术,淡化集体主义色彩,采取个体主义途径,包括寻求员工的支持与承诺,以持续地推进变革;(7)试图建立一种具有弹性、回应力和学习精神的公共组织,发展一种把民众视为顾客、消费者和市民的公共服务取向,公共服务不再由专门的供给者支配,而是以回应民众的真正需求来提供公共服务;等等。⑩救济传统公共行政的改革理念和措施,在许多国家具有强烈的整体转换的意向,这使传统公共行政的一些基本原则遭到直接质疑。传统行政律条的式微,表明传统公共行政理论开始在根本上丧失了解释现实问题的能力。新公共管理的出现是对现实政府困境的一种积极回应和解答,是对以往公共行政学理论及其解释能力的一次严峻挑战。它几乎改变了传统公共行政学的研究范围及主题、研究方法、学科结构和政府治理方式,成为当代西方公共管理研究领域的新主流。

(二)新公共管理成为新范式之不足

首先,新公共管理是一种尚在发展中的新理论,它在意识形态、方法论基础、政策主张、理论模式和价值倾向等方面遇到了诸多矛盾和难题,因此受到了来自各个方面的批评。其次,新公共管理并没有在理论表述上形成完全一致的共识,并未形成统一成熟的理论框架,理论家的基本主张和理论模式存在分歧,各国政府再造的实践运动及其效果也有所差异。再次,新公共管理缺乏真正的理论创新,提出的新观点更多地来自对前人的继承和综合。格鲁宁分析了新公共管理的基本特征,11指出其实际上来源于1900年以后公共行政学、政治学、经济学的有关理论,融合了从古典公共行政到新公共行政的多派观点。格鲁宁认为,新公共管理提供的只是一些早已存在但没有一起提出的主张和措施。新公共管理对公共行政学和其它学科的借鉴和继承非常明显,而其自身的创新虽然具备但不够规模,理论体系内部也还缺乏高度一致性。一般来讲,从一个处于危机的范式转移到一个新的范式,主要不是对旧范式进行修改和引申,而是在新的基础上重新创建研究领域的过程。

在转变过程中,新旧范式所能解决的问题有一个比较大的交集,但不完全一致,而且两者在解题方式上也应该有明显的差异。所以从这个意义上讲,新公共管理的范式正在兴起,但现状表明它尚未成为一个完全独立的新范式。与此相应,传统公共行政尚未完全过时,新公共管理对传统公共行政形成了一种纠错途径,但还没有构成完全替代关系,传统公共行政范式正在向新公共管理范式转生,两者之间进行着竞争与互动。

新公共管理学范式的兴起

虽然目前的新公共管理较多借用或综合各种理论观点以分析解释经验现象,本身的创新不够,缺乏深入扎实的理论基础,在形式上还存在一些碎片式的知识,但新公共管理的生成和发展代表了一种明显的趋向,即公共管理学范式的兴起。这一趋向目前已受到越来越多的关注和认同。

(一)公共管理的途径及其融合

1937年,古立克参与美国联邦政府行政改革的Brownlow委员会,为推动当时的行政革新,将管理主义与公共性目标相结合,使公共管理开始进入萌芽阶段。12因此,一般把公共管理界定为传统公共行政的规范导向和一般管理的工具导向的结合。20世纪60年代以来,政策科学(或政策分析、公共政策学)的发展与演变,特别是其研究重心由政策制定向政策执行的转变及其与工商管理学、经济学、政治学和公共行政学的相互融合,标志着公共管理学作为一个相对独立的研究领域的形成,并为新公共管理的生成创造了条件。从这一意义上讲,公共管理学的诞生在时间上比公共行政学迟了几十年。公共管理学的产生与发展因学者研究取向的不同而显现不同的外貌和内涵。波兹曼认为,尽管研究途径和理念有所差异,但就概念演进而言,大致可分为两种最基本的研究途径,即政策途径(thePolicyApproach,P途径)和商业途径(theBus-inessApproach,B途径)。131.P途径。20世纪70年代,诸多西方国家的公共政策学院意识到自身研究的局限性:停留于政策制定或规划的研究而忽视政策执行;实际的公共部门很少要求正式的定量分析或重大的政策设计,却对政策执行或政策管理有更多的要求。因此,公共政策学院需要某些与公共行政学相似又区别的研究课题,即把政策执行作为研究的重心,在“执行研究”的热潮中产生了P途径下的公共管理学。

P途径下的公共管理学一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位,而非日常行政事务的管理者,同时特别强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策略;在研究方法上,大多采用个案研究法;在研究取向上具体表现为:重项目而不重机构;重结果而不重过程;重视管理的绩效;认为公共组织与私人组织在所有重要方面不相似,而在所有不重要方面相似等。142.B途径。在P途径发展的同时,西方国家的许多商学院将研究范围由企业内部管理延展到外部的社会管理,并受传统公共行政学的影响,产生了商业途径下的公共管理模式。B途径下的公共管理在研究方法上主张采用量化分析法;在研究取向上:重视策略与组织间的管理,强调组织设计、人事和预算;更多地以过程为导向;不强调公共部门与私人部门的实质性差异;偏好、认同并接受经济学和企业管理的概念工具,并主张将之引入公共部门的管理;重视战略和组织管理等。

公共管理学的B途径和P途径各有所长:前者强调应用和融合不同学科的理论、方法和技术,注重战略管理,关心过程问题,发展一种以公共管理和私人管理相比照为基础的综合框架;后者重新认识政策分析对于公共管理的重要性,学习实践者的经验,促进政治执行官与资深管理者的对话。153.N途径的产生。经过20世纪70年代与80年代的孕育与发展,公共管理的P途径与B途径逐渐融合,形成了公共管理的新途径(theNewApproach,N途径)。新公共管理从私人管理的方法中汲取营养,认为那些已经和正在为私人部门所成功运用的管理方法,并非是私人部门独有,它们完全可以运用到公共部门的管理之中。波兹曼综合了公共管理新途径的特征:(1)既关心战略,又关心过程,并具有外部取向;(2)在强调“硬知识”(管理方法、技术尤其是定量分析技术等)的同时,继续关注“软知识”(管理的政治环境、价值等);(3)给公共管理中的“公共”下更广泛的定义,以便将非营利组织、私人企业的公共方面包含其中等。16台湾学者黄荣护认为,人们为了统一公共管理的P途径和B途径,将其统合为新公共管理。17新公共管理的形成与发展,不仅标志着公共管理学第三途径的产生,而且使公共管理学更加具有学派独立性,成为官僚制行政、民主制行政之外的一个新型学派或思想潮流。因此,在一般意义上,新公共管理的发展标志着公共管理学作为一个理论范式的兴起。18

(二)从行政到管理的转变

对公共部门的研究,有许多相似的名称,譬如公共行政、公共政策和公共管理等,即使是学界的专家,也未必能够清楚地厘清其范畴关系。因此,对公共管理(学)本身词义的理解及其与公共行政(学)的关系,存在不同的意见:(1)将公共管理(学)大致等同于公共行政(学),这是不少学者在不追究两者区别时的一种通用。(2)将公共管理(学)当作公共行政(学)的一个分支或部分。多数学者持这一态度,但在公共管理(学)占公共行政(学)的比重规模上有不同意见。格雷姆和海斯将公共管理看作公共行政中的技术性领域,认为其关注的是效率、责任、目标实现以及其它的管理和技术问题;19奥特、海德和沙夫里兹把公共管理看作范围稍大的公共行政的一个分支,认为它是一套实用方法的艺术和科学,适用于公共行政的方案设计和组织重组、政策和管理规划,通过预算体制进行资源配置、财政管理、人力资源以及进行项目评估与审计。20(3)将公共管理(学)当作一种与公共行政(学)相竞争的范式,认为两者之间不存在从属关系。休斯认为公共管理和公共行政基本上说明的是同一件事情,即如何组织政府的各个行政部门;如何处理信息;如何在政策、法律或政府提供的商品、服务方面产生结果。由于行政和管理存在概念方面的差别,公共行政与公共管理彼此之间有所不同,应把它们看作是两个相互竞争的范式。21(4)

认为公共管理(学)是由传统公共行政(学)进一步扩展而形成的,并逐渐趋为一种涵盖公共行政(学)的新范式。陈振明指出,公共管理学“是由传统的公共行政学进一步扩展而形成的”,“传统的行政学定义把行政的研究范围局限于政府行政机关的行政管理活动上。尽管政府行政机关仍是研究的核心主体,但公共管理学不仅明确地将其它国家机关当作研究对象,而且也把其它公共组织的管理活动纳入自己的研究范围之中。”因此,他提出了公共行政学、新公共行政学到公共管理学范式变化的趋势。22笔者从设定的公共行政(学)与公共管理(学)产生的先后关系出发,取同上述第四种观点,即从动态发展的角度界说公共管理(学)与公共行政(学)的关系。将第二种看法与这一看法相比,虽然都认为公共管理(学)从属于公共行政(学),但后者揭示了公共管理(学)脱颖而出成为新范式的趋势;将第三种看法与这一看法相比,虽然都反映了公共行政(学)与公共管理(学)之间的范式竞争性,但后者认为,只有到20世纪80年代以后,新公共管理理论与实务的蓬勃发展才促使公共管理(学)趋向成为一个独立的范式。新公共管理的理论与实务为现实政府治理改革提供了选择性的新思维,作为公共管理学的新阶段,它不仅是与传统公共行政学、新公共行政学相区别的公共行政的新形式,反映了公共行政学研究的新旨趣和新手段,而且造成了这样一个结果,即公共部门管理研究从公共行政(学)转向公共管理(学)成为一种普遍趋势。也就是说,从传统公共行政向新公共管理范式转生的趋势,同时也带动了公共管理学范式的兴起并覆盖公共行政学而成为新的主导范式。

第6篇：公共管理的途径范文

从古希腊时代开始，人类就有一个梦想，就是在统治者和被统治者之间寻找一种和睦相处、理性沟通的方式。在那个时代，睿智的统治者和哲人就开始思考如何合理地进行统治，最终他们摒弃了神一般的专治统治者，另辟蹊径，设计了一套由公民参与的管理机制，构建了一个公民共享的和谐社会。

在此后人类社会的绵延发展中，经历了威权社会的种种不合理后，公民参与国家公共事务的管理成为走向政治民主化和政治文明不可分割的一部分，公民步入公共领域，参与社会治理，对公共政策施加影响也成为世界各国公共管理发展中的一种很强的走势。公民参与不应该只是一个象征民主的符号，而应该是受到制度保护的有效机制。在建设社会主义和谐社会的今天，发展理性的、有序的公民参与方式已经成为我国政府的一种职责。

公民参与公共政策，存在着理性和非理性的问题，制度化与非制度化的问题。所谓公民参与公共政策制度化途径，是指官方通过制度设计安排的公民参与公共决策的渠道。从各国公民参与公共政策的制度化发展的现状来看，公民参与公共政策的机制是多种多样的，除了立法途径上的选举参与制度（代表制）外，公民请愿和公民投票制度、院外游说制度、协商谈判制度、各国国会或政府举行的听政会制度、民意调查制度、信息公开制度、制度甚至包括司法途径上司法审查制度等等都是保证公民参与公共政策制度化途径的基本制度，这类制度也可称为制度内的公民参与途径。而制度外途径则是由社会主导、公民个体或群体自发形成的公民参与途径，它包括合法和非法两类。合法的体制外参与途径虽然不是政府主导型的，并且具有突发性和随意性等特点，但它是公民在宪法和法律赋予的权利下参与公共政策制定的途径，仍然属于合法的参与渠道，它包括个体或集团的游说方式、游行抗议方式、大众传播媒介方式、公民“用脚投票”方式等。而非法的体制外参与途径即非制度化途径，它是指既非官方安排的、又属非法的公民参与途径，例如通过、权钱交易或通过反政府的或以小集体的非法利益为目的的黑恶势力（如城市黑社会组织和乡村宗法组织）对官方制定和实施的政策施加压力，都属于非制度化范围。显然，公民的非制度化参与与合法的制度外、制度内的参与一样都是在试图影响国家的公共政策的制定和实施，但其根本的区别在于：非制度的参与是以超常规的方式向权力系统施加压力，它是一种违反现存法律规范的参与方式，它带有非法性、非理性和情绪化等特征，这会给社会带来巨大的不稳定性和破坏性。当然在一个社会转型期，导致公众非制度化参与形成的原因很多，其中由于官方安排的公民参与制度的短缺或徒具形式是人们偏好非制度化参与的一个重要原因。正因为如此，我们需要建设更有效的制度来保障公众参与公共政策更加理性化和规范化。

显然，把公民参与公共政策纳入理想的制度轨道中是十分重要的，它可以克服公民参与中的非理，从而建立起有序的公民参与公共政策途径。建立有序的公民参与政策途径可以说是人类社会长期发展过程中凸显的一种内在要求。建设恰当的公民参与制度和途径，有利于形成一种社会的“均衡机制”，达到以较低的代价和非暴力的方式来化解管理者和被管理者之间冲突的目的。制度的作用在于给我们人类行为提供框架，使得人类得以在里面相互影响，确立各种安全而有秩序的合作和竞争的关系。把公民参与公共政策纳入制度的范畴，一方面可以使公民参与行为更加有理性和有秩序，另一方面也使公共政策本身更能体现民意，因而也更有效率。

根据对公共政策中公民参与的分析，我们认为建立和发展公民有序参与政策的途径是极具价值的，它有利于解决公共政策的合法性问题。迈克尔・罗斯金在他著名的《政治学》一书中写道，为什么人们需要立法机构，因为在这里他们能感觉到自己被代表了，当人们感到政府是在公平地代表他们，并且在选举官员和作出重要决策时他们拥有发言权，他们就选择了对这种“统治的同意”，由此政府也具备了其“合法性”中最重要的条件。研究公共政策，始终不能忘记公共政策是为谁服务的。公共政策最终是为民众服务的，公民的广泛参与是公共政策合法性的源泉。

公民参与有利于提高公共政策的公信度和执行效果。自上而下的决策体制带来的另外一个相关的严重后果是执行的不力。缺乏公众支持的政策往往换来的是人们对政策的冷漠和心理抗拒，导致执行效果的低下。可以预见，伴随着公民参与公共决策的制定和执行过程的加强，是公民对决策的接受程度和政策执行效果的大大提高。同时公民参与也有利于公民对政府行为的理解，从而使双方能够更好地沟通和合作。

现代社会，传统的官僚制政府以信息集中控制为基础而进行的集权型管理模式和内部操作已经显得不合时宜，让公民参与到公共政策制定和执行中来，建设民主、公开、公正而透明的政策运作过程和方式已经成为无法回避的历史选择，任何类型的政府都不可能无视这种趋势。现代社会，随着公民教育程度的提高，一些基本价值观的普及，一定会带来公民权利意识的提升。再加上现代社会发达的网络和媒体，更加开放和快速的信息通道，这一切前人未能料想的变化将会逐渐改变由少数人控制信息的、自上而下的集权型公共决策模式。毫无疑问，今天，公民会对公共政策有更多的诉求，也更有自信和能力去影响那些关乎他们切身利益的公共政策的制定和执行。

就我们国家来讲，在长期不发达的商业社会和专制文化的历史背景下，公民政治参与意识、法制水平和有组织参与程度都较低，再加上旧有的决策机制唯上不唯下，以及较封闭的行政操作模式，这在发展市场经济，追求民主政治生活的今天，带给我们很多的困惑。当前，中国社会总体上是和谐的，但也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题。保持清醒头脑，深刻认识中国发展的阶段性特征，科学分析影响社会和谐的矛盾和问题及其产生的原因，更加积极主动地正视矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，是实现中国长远发展目标和构建社会主义和谐社会的重要保证。所以，正视我们的历史和现实，了解公民参与的价值，不回避公民参与可能出现的问题是十分必要的，只有这样，我们才能在政府的主导下去发掘多种公民参与的渠道。从政府角度上讲，包括建立各种制度外但合法（例如发挥民间组织和媒体的影响力）的和制度内（包括建立各种立法、行政和司法的制度参与途径）的参与途径；从公民角度上讲，包括发挥个人的和团体的参与积极性，从而建立和发展一种有序的、理性的、自下而上而非自上而下的公共政策制定途径，让公民真正地去影响那些与他们生活密切相关的政策制定和执行，让政府的政策更能体现民意因而更具效益。总之，选择和确立有序的、理性的公民参与途径是中国政府对经济全球化条件下公民参与公共政策的迫切要求应做出的一种回应，它有利于构建政府和公民间强有力的合作关系，也是构建社会主义和谐社会的必然选择。

第7篇：公共管理的途径范文

关键词：公民参与；公共管理；选择途径；制度创新

现阶段，公民在参与公共管理的过程中还存在许多阻碍性因素，对公民参与公共管理造成了很大的影响。想要解决这些限制因素，可以从公民参与公共管理的制度方面进行改进创新。以此才能让公民的主体意识提高，提升公民参与积极性。

一、影响公民参与的因素

（一）参与有偿性。对于公民而言，参与到公共管理活动中不但需要耗费时间与自身精力，还需要花钱。甚至某些特定时期中还存在不小的风险，参与管理活动后还有遭受报复的可能性。由此可见，这些方面也就在很大程度上影响了公民参与公共管理中的积极性与主动性。某些公民还会对参与到公共管理中所需要的成本与能够获取的利益进行预先估算。如若后者大于前者，公民就既有可能参与，若是成本比收益要高，多数公民则会退出，亦或是直接不参与。

（二）参与公民的搭便车行为。参与公共管理中的公民单个力量相对而言是比较小的，而且也因为参与公共管理本身存在的公共物品特征，造成了许多公民“搭便车”行为出现。这也就严重制约了广大人们群众参与到公共管理中。利益团体亦或是社会自组织相对而言，存在比较突出的影响力以及行动能力。从某种角度看，也算是公民和国家政府这两者间的交流渠道。其能够在一定程度上保障自身成员的相关合法权益，而且在某种程度上也避免了由于力量相差较大而出现的国家侵犯公民合法权益的情况。

（三）参与公民认知与能力不足。公民参与公共管理的能力相对而言是有限的，其自身对公共管理的认知方面以及能力都有所不足。这些公民接受教育的程度是存在一定差异的，而且在社会上所拥有的地位也有所不同，个人经历方面各有差异。所以这些人对公共事务感兴趣与关心的程度也就体现出差距，对这些事务的判断力也有强弱之分。并且公民在这方面文化的缺失，会使得自身主体意识比较弱小，缺少了参与公共管理文化环境的影响，对这方面了解程度过低，也就无从谈参与问题。因此，很多时候面对公共管理极容易表现得比较冷漠，或者是被动服从。甚至有时候在自身合法利益遭受侵害时，也没有参与的机会与条件对自身利益进行维护，从而这也成为制约公民参与公共管理中的重要影响因素。

（四）政府控制。公民参与存在的时间较长，而且随着时间的推移不断在进步。但对公共管理者而言，公民参与很有可能会对其社会控制这方面造成威胁。所以，公共管理者出于这层因素的考虑，也就对公民参与公共管理的行为重视度较低。并且其在信息获取与法律保障等相关方面都让公民处于比较弱势的地位，缺乏积极有效的实质性参与，对公民参与公共管理产生了较强的制约。

二、管理者根据政策可接受性目标与需求选择的公民参与途径

（一）政府自主决策。政策议题在很大程度上制约了公民参与的进入性，以及直接影响了其参与的范围与深度。当议题体现比较高的技术化、机构化以及专业化的情况下，即便公民与这个议题有很密切的利益联系，其参与的代表性、范围以及程度皆有影响。公民想达到实质性参与的目的，亦或是相对政策有足够的实质性影响力，皆需要与之对应的职业化水平以及比较充裕的时间。针对这种情况而言，部分公共政策决策过程某些时候会选择使用小范围的专家参与方式，其论证核心主要是政策的合法性与合理性。而某些时候也会选择形式上的参与途径，其目的也就为了解广大群众对这项政策持有的态度。

（二）旨在获取公民信息的参与途径。针对某些拥有高质量、低可接受性要求的公共政策，可以选择以获取公民信息为目的的公民参与途径，比方说国防、外交政策之类的。选择这种参与途径旨在给政府政策制定提供相关信息基础，并非是为了给公民授予公众实质性的权利。因此，这类型参与途径的形式选择与设计目标，皆要保证政策信息的完整性、充分代表性以及沟通过程中的多样性与便捷性。其对公民参与深度并没有多高的要求，主要是为了保障形式上代表的广泛性以及沟通过程中的通畅性。

（三）旨在提升公民对政策理解与接受程度的参与途径。针对某些拥有高质量、高可接受性的公共政策，可以选择以提升公民对政策理解能力与接受程度为目的的公民参与途径。比方说社会福利政策，还有教育政策、税收政策之类的。其形式设计的重心也是为了提升公民对政策的理解程度与接收能力，以此促使政策得以有序施行。由此可见这种类型的议题若是大多数公民都不能给予支持与合作，也就会使政策无法得以有效落实。所以在制定这类型的政策过程之中，需要拥有足够深度、反复互动以及能赋予公民相应实质影响力的参与形式。比如说公民会议、咨询委员会之类的。这种类型的参与形式还能根据公民利益取向、参与预期分殊程度再细化。

（四）旨在建立公民同管理者间合作关系的参与途径。针对某些拥有低质量、高可接受性要求的公共政策，可以选择以建立公民和管理者之间合作关系的公民参与途径。比如说有关基层公共事务管理方面的政策制定。在这之中包括了领导人认可、知情群众培养、互相学习等形式。反映出公民对政府的信任与合作态度。

三、创新公民参与公共管理的制度

（一）培养公民参与政治文化环境。政治文化环境对公民参与公共管理这方面的认知以及意识有着不低的影响力，甚至可以说是公民参与行为指向、方式与程度的关键性影响因素。树立健康的政治文化环境有利于在一定程度上降低政府管理者制定公共政策中所受到的限制。同时还有利于培养公民参与公共管理的意识。比如，政府可以加强培养民众的公共精神，也就是把公民的需求作为取向，并重视其利益诉求。这样能够降低权利异化行为。为了树立起以公民为中心的文化化境，政府需要建立相应比较合理合法的渠道，鼓励公民多参与公共政策过程，而并非对公民参与这方面加以限制。从而更好地激发公民主体意识，以此进一步加强公众参与性，这样政府自身行为也更加科学规范化。

（二）健全法律制度。为了进一步促进公民参与的广泛性以及深度，也让其具备比较有力的保障，可以通过法律与制度以及程序上予以相对实际有效的保障。因此也就需要针对这方面的相关法律制度加强完善力度。有了法律的保障才能够是公民拥有实质性参与提供最基础的支持，方便在程序上对公民进行有序参与给予切实的保障。比如，先要加强立法，以此给公民参与的范围提供相应的法律依据。这是保障公民参与权利的一项有效方式。但是需要注意的是，在让法律给予这方面的参与权限时，更要根据实际情况对其参与权加以适当限制。以此才能很好地对其参与范围形成合理的规定。其次就是需要对公民参与制度化、程序化这方面的建设力度进行加强。用法律规定公民与政府的基本关系，明确公民权利，还要确保政策保持透明性与开放性。用政策对法律的实体内容进一步细化，然后让专门的机构进行监督并实施。

结束语：

现阶段公民在参与公共管理的过程中还存在许多阻碍性因素，参与的有偿性、公民自身的认知水平以及政府对这方面的控制行为等等，都对公民参与公共管理方面造成了很大的影响。因此，可以通过对公民参与公共管理的制度进行改进创新，构建公民参与政治文化环境，并完善相关法律制度。以此才能让公民的主体意识增高，提升公民参与积极性，也进一步让政府行为更加规范。（作者单位：华侨大学）

参考文献：

第8篇：公共管理的途径范文

关键词：NPM；公共政策；政府理论

Abstract：From the angle of public administrative path evolution，this paper expounds the emergence，characteristics and trends of New Public Management (NPM)，on the basis of this，makes detailed explanation of the important transition of the making，enforcement，evaluation and supervision of public policy in the perspective of NPM，and makes value reflection for this.

Keywords：NPM；public policy；governmental theory

一、变革与回应

纵观美国的行政思想史，历来存在着宪政主义和管理主义的两种基本倾向。宪政主义关注社会公正、民主和回应性；而管理主义更聚焦效率准则。两种倾向相互斗争、相互影响，形成了波澜壮阔的公共行政研究和实践途径的变迁历程。而NPM(新公共管理或被称为新管理主义)的产生、逐步实行正是公共部门管理理论与实践对这种变革的自我回应。

(一)变革：公共行政古典途径的式微与公共行政实践途径的演化

公共部门行政理论的研究和实践经历了从古典学派研究途径的式微到管理途径和政策途径再到新公共行政的历史沿革过程。

1.公共行政古典途径。基于威尔逊的政治行政二分法和韦伯的官僚制理论，公共行政的古典学派形成了自己研究和实践途径的核心模型：职位应该与人员相分离；公共部门治理的规则取向；控制严密的组织结构有助于提高公共部门的效率；目的不等于手段，事实不等于价值，技术不等于民主，手段、事实和技术是公共行政的内在要素，而目的、价值和民主是外部要素；公共部门的动力与私人部门的动力存在根本的差异，以至于该动力模式最具风险而成为后来公共选择学派轻易捕获的猎物。

2.B途径与P途径。在古典途径达到其顶峰时，1938年的巴纳德在其《经理的职能》论述的组织理论可以说是寻求一种全新的公共行政分析途径的第一个重要尝试。巴纳德认为，公共行政应该从权威转向协作；协作必须围绕组织目标；协作需要管理。显然，在巴纳德的组织理论中已经预示着管理途径(B途径)。而1947年西蒙的《管理行为》终于促推了B途径成为公共部门研究的核心理论。其基本模型可以简要概述为四个逻辑基点：公共部门的行动即是公共目标的实现；公共治理等于根据目的自由地选择适当手段；公共决策是有限理性决策；是令人满意的决策而不是最优的决策。在古典途径之后，新的公共部门分析途径并不仅仅限于B途径。政策途径(P途径)作为填补古典途径之后出现空白的另外一种尝试，于第二次世界大战之后被一些政策分析家提出，与B途径分庭抗礼。它的理论模型是：公共治理构成一个在政策制定和政策执行之间不断循环的政策周期；政策制定与政策执行是不可分的；分权的政策执行比自上而下的政策执行更有效；政策周期主要是政治过程而非管理效率；在政策执行过程中，政策网络比科层组织效率更高。

3.新公共行政(NPA)。1948年美国青年学者沃尔多在其《行政国家》一书中就明确的宣告了古典的公共行政学派的衰落。1967年沃尔多邀请一批年轻的学者齐聚锡拉丘兹大学的明鲁布卢克会议，探讨和形成了后来被人们称之为新公共行政的一些基本观点。总的看来，NPA是以新左派意识形态为基本精神，试图推翻威尔逊的“政治-行政二分法”及主流行政学的效率范式，重新建立公平、正义、宪政主义等在公共行政的中心地位。而20年之后的第二次明鲁布卢克会议以及《黑堡宣言》我们又看到了新公共行政的悄然变化。这种变化逐步趋向于效率追求的管理主义。

(二)回应：作为一种实践运动的NPM

作为一种实践运动的NPM，开始于20世纪80年代初期。其根本原因在于西方20世纪50年代后因实施的凯恩斯主义国家干预政策留下的后遗症，加之战后教育的发展和信息通讯的流通增长所带给公民主体意识的增强，以及社会复杂性增加所导致的“不可治理性”(ungovernalibity)。这种不可治理性主要体现在两个方面。首先是政府的权威危机，20世纪60年代后期以来政府权威的合法性降低，公众对政府越来越不信任和持怀疑态度；其次是政府的财政危机，20世纪以来西方采取的福利国家模式等因素造成政府财政支出的快速增长和经济增长的相对减速。面对这些危机，一些西方国家在20世纪70年代末期开始了持续的国家行政改革。具体而言，NPM产生是缘于公共部门对一些相互关联的紧迫问题作出的一种回应。

1.公共部门面临的抨击。政府在实际收入下降的同时面临着服务水平不变或提高的政治要求。其唯一的出路就是提高生产力，所以公共部门的低效率将面临激烈的抨击：(1)“规模”方面的批判，对于瓦格纳公共政策定律的否定。瓦格纳认为，大规模的公共部门是发达经济的特征。当国家随着工业化和都市化的进程而达到更高富裕程度时，公共部门的扩展是必然的趋势。然而有学者论证了政府规模过于庞大而浪费了过多的紧缺资源。虽然目前政府经费的削减几乎成为一种普遍现象，但是其作用已经在下降。(2)“范围”方面的批判，政府本身对经济介入的活动过多，其中许多活动可以有其他可选择的方法，比如私营化改革。(3)“方法”方面的批判。“方法”指的是公共部门对社会资源的配置效率和技术效率即组织的内部效率。官僚体制几乎成为低效率的代名词，人们越来越认为官僚制的方法必定会造成工作无起色和效率的低下。

2.经济理论的变革。官僚制组织中的高层人员所信奉的公共行政理念正在被经济学思想取而代之。著名经济学家弗里德曼的经济自由主义观点冲击了宪政主义理念主导下的官僚政治；新古典主义经济学促使政府内外的政策制定和提供服务方面较多地利用了市场机制；而公共选择理论、委托理论和交易成本理论已经开始融合到公共部门新型管理模式中。

3.私营部门的变革。政府的行政能力愈发成为国家的核心竞争力。对于全球化背景下私营部门迅速变化的现实，要求公共部门与之相适应。公共部门的管理和效率对私人经济与国家竞争实力有所影响。事实上，随着新公共管理在许多国家的实施，私营部门的变革直接导致了公共部门的变革。

4.技术的变革。技术变革促进了所有各种社会变革。如信息技术促使管理的变革，由于信息的共享促使等级制度组织变得扁平化；“办公室”概念的变革；戈尔报告中的电子化政府(1993)；我国的电子政务的建设等。飞速发展的技术已经成为公共部门管理变迁的重要推进器。

NPM的出现，标志着早期改革发生了一种变化。它在理论和具体方案方面不像以前的公共管理那样，只是在公共行政内部进行技术性的专业化，其目标在于取代传统的公共行政模式，它不只是对公共部门进行改革而且表现为要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系。NPM作为政府管理公共部门方式迅速变革的最显著的标志，缘于新公共管理对于公共行政实践领域和研究途径不断变迁的回应。从某种意义说来，它体现了在政府理论发展中和实践中寻求一种学科的整合。

二、特征与趋势

NPM也许是20世纪最后20年中公共行政领域谈论最多的话题。从发生学上看来，NPM本来只是一场公共行政改革的实践运动。然而随着其在一些发达国家政府改革中深入开展和影响的扩大，众多学者开始从哲学基础、价值目标、方法论及具体实践等各个层面进行探讨和总结，使其甚至逐渐成为一种具有新颖范式的规范理论。从国外理论家经典论述和国内学者对NPM的阐释中，可以总结出NPM的基本特征与发展趋势。

(一)国外学者关于NPM的经典阐释

1.“新泰勒主义”。波利特(Pollitt)发现了新公共管理模式中的管理哲学，并将其称为“新泰勒主义”(1990)。他在《管理主义与公共服务：盎格鲁与美国的经验》一书中认为，新公共管理主义主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即强调商业管理的理论方法技术及模式在公共管理中的应用。波利特论述道，官方文件反复重申，核心问题在于制定明确的目标，发展出用以测量目标实现情况的绩效指标，以及通过功绩奖励、职位升迁等奖励方式来突出那些取得“成效”的人。如何加强生产线管理并为其提供适当的激励是一个永恒的主题。对于工作中的规范、信念及渴望的复杂性，……或者对于决策方面存在的认知偏见等复杂的问题，政府官员似乎并没有多少认知(如果他们真的还有点认识的话)。

2.西方行政学者帕得里夏·格利尔(Patricia· Greer)概括了新公共管理的内涵：公共服务组织的分散化；对公共管理人员实行任期与激励；公共服务的供给与生产相分离；强调降低成本；从重政策转向重管理，注重绩效评估；从程序转向产出的控制与责任机制。

3.联合国教科文组织(OECD)将新公共管理主义界定为：转移权威，提供灵活性；保证绩效，控制和责任制；发展竞争和选择；改善人力资源管理；优化信息技术；改善管制质量；加强中央指导职能。

4.“再造政府”。奥斯本和盖布勒的《重塑政府》作为新公共管理的代表性著作，认为必须“重塑政府”。他们为打造企业型政府提出了十大原则和五大战略：大多数企业型政府鼓励提供服务者之间的竞争；它们授权给公民，将控制权从官僚制组织转移到社区中；它们在评价各种结构的绩效时，关注的是结果而不是投入；重新把服务对象界定为顾客并赋予其选择权；以目标而非以规则和规定为导向；防止问题的发生而不仅仅是事后的的补救；致力于赚钱而不是花钱；实行分析，引入参与管理；它们宁可采用市场机制而不是官僚机制；不仅重视提供服务，而且激励所有的部门(公共的、私人的、志愿的)为解决其社区问题付诸行动。

五大战略是：核心战略—明确组织目标；后果战略—创设绩效后果；顾客战略—将顾客置于驾驶员的位置上；控制战略—将控制从中央和高层移走；文化战略—创造企业家文化。

5.NPM。作为NPM这一名称的首创者英国学者胡德(Hood)则观察到公共行政更多的内部变化。他认为NPM包括了七个要点(1991)：公共政策领域中的专业化管理；绩效的明确标准和测量；格外重视产出的控制；公共部门内由聚合趋向分化；公共部门向更具竞争性的方向发展；对私营部门管理方式的重视；强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。

(二)国内学者关于NPM的阐释

近年来，国内学者也对NPM的理论及其研究范式作出概括。陈振明教授认为NPM的理念主要包括八个方面：强调职业化的管理；明确的绩效标准和绩效评估；战略管理和项目预算；提供回应性服务；公共服务机构的分散化和小型化；竞争机制的引入；采用私人部门管理方式；管理者与政治家、公众关系的改变。

(三)NPM理论范式与实践特征的基本共识

综上所述，NPM主要是试图在公共部门引入市场机制，采用私人企业管理的方法，加强竞争和市场导向来改善行政绩效，倡导管理者的管理。关于它的研究范式和在实践运动中达到的基本共识，一般认为有以下几个方面。

1.借鉴私人企业的管理方法。NPM认为，公共部门和私人部门并不存在不可逾越的鸿沟，他们之间有好多共性，可以互相学习。私人部门在创新能力、经济、效率、效能等方面都优越于公共部门的管理。因此公共部门要运用私人部门的管理模式和方法如绩效评估、战略管理、顾客至上和结果控制等。

2.公共部门的产品和服务的市场化。NPM主张用市场的力量来改革政府，在公共部门引入商场机制，在公共部门和私人部门之间、公共部门之间展开竞争，以缩小政府规模，提高公共产品和服务供给的效率。公共部门的市场机制主要包括民营化。通过业务合同出租，建立政府与私人部门的伙伴关系。通过市场化来缓解政府巨大的财政压力，弥补政府作为公共产品和服务唯一供给者的不足，以此来改善政府运行机制，提高政府运行效率。

3.公共服务的顾客取向。NPM认为政府的社会职责是根据顾客的需求来向其提供服务，政府应该以顾客为取向，只有顾客驱动的政府才能满足多元化的社会需求并促进政府服务质量的提高。政府不再是凌驾于社会之上的官僚机构，而是富有社会责任的企业家，公民则是其消费者和顾客。由于政府与公民关系的重新界定，政府要满足顾客多样化的需求，征求他们的意见，提供回应性的公共服务。

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4.实行绩效评估。NPM所倡导的绩效评估就是通过科学的方法、程序和标准，对公共部门的成就、业绩做出客观公正的评价。其内容主要包括成本效益、顾客满意度、投入产出比率、服务质量等。在实践中采取3E(经济、效率、效能)标准。更加关注公共部门直接提供的公共服务的效率，在公共部门之间营造竞争的环境。

5.政府的政策职能与管理职能的分离即划桨与掌舵的分离。“成功的组织是把高层管理与具体操作分开来……这使得政府以一个精明的买家来工作，以能够完成自己政策目标的方式利用各种生产厂商。”划桨的人专注于一项使命并且把这项事情做好，而掌舵的组织则需要发现达到目标的最佳途径。通过这样来重塑、精简和提高效率。

三、转型与影响

NPM理念主张政府作用的退缩与市场价值的回归。基于此背景下，西方政府公共政策的制定、执行、评估与监控发生了重要转型。

(一)NPM理念下的公共政策制定

1.更加突出政府公共政策职能。政策执行主体由一元化的政府垄断到多元化的市场竞争的转变，使得政府不再是无所不包、无所不做的公共服务提供者。政府通过将公共服务职能转让给企业和社会，可以部分地甚至完全地从日常例行的公共事务中解脱出来，集中精力进行公共政策的制定、监督与评估，运用公共政策引导政府内外的执行机构有效地承担公共服务职能。政府由微观管理领域退回到宏观调控领域，政府规模缩小，职能减少，但职责更加集中，更有利于政府制定出卓有成效的公共政策，从而更好地为公众服务。

2.公共政策类型将发生改变。(1)宏观调控型政策取代微观操作型政策。在传统体制下，政府为“全能型”政府，政府职能的扩张使得政府政策必须涉及每个微观领域，触及社会生活的各个角落。而NPM主张分权和权力下放，要求给予执行者自主权和灵活性，强调市场原则。因此，政府政策必然多为宏观性指导型政策，主要起引导与调控作用，注重的是战略制定与整体规划。(2)指令性政策向契约型政策转变。传统体制下，政府部门以上下级隶属关系为特征，政策也相应地多表现为强制性的命令式或指令式政策，依靠行政权力为后盾。而NPM运动下由于执行机构的设立以及私营部门、社区组织的介入，使得这种隶属关系转变为契约关系。制定者对执行者的管理是建立在共识基础上的契约管理。两者不以权力为中介，而是以由合同或契约确立的权利为中介，政策多为协商合作式的契约政策。(3)事后救济性政策向事前预警性政策转变。传统体制下往往是等到问题出现甚至已经很严重了，才制定出相关政策进行补救，虽有“亡羊补牢”之功，但损失已经造成。而NPM倡导市场竞争，要求对市场和顾客的需求变化作出迅速的反应。这就决定了政策的出台不应再是“事后诸葛”，而应该具有前瞻性，某种程度上应该是一种前瞻性公共行政。只有具备超前意识，具备较强的预见性，才能更好地发挥政策的作用。有效的政策应该预防问题的发生，而不仅仅是治疗问题遗留下来的创伤。

(二)NPM理念下的公共政策执行

NPM理念下的公共政策改革主要针对公共服务领域，而公共服务的提供过程很大程度上就是公共政策的执行过程。因此，NPM取向的公共政策执行必然不同于传统的政策执行。NPM理念下公共政策执行将表现出以下几种趋向。

1.新型的行政权力关系下政策制定与政策执行相分离。传统公共行政强调政治与行政截然分开，强调公务员保持政治中立，不得以党派偏见影响决策，从而强调政策制定与执行相分离。这保证了政策的稳定和持续，但也造成了官僚制组织的种种弊病。NPM理念对此则持不同意见，认为行政本身具有浓厚的政治色彩，两者截然分开在现实中是不可能的，当代文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命就打破了文官政治中立的信条。NPM理念既主张文官参与政治决策，增加对政治家的响应，同时又主张下放权力，给予执行者较大的权威以及灵活性与自由裁量权。显然，打破政治与行政的分离和坚持政策制定与执行的分离，两种主张在表面上是相互冲突的。这两者的冲突恰恰意味着NPM运动下政策制定与执行将在一种新的调控关系下实现分离。这种新的关系主要体现为：第一，传统体制下两者的分离是在“政治中立”的原则下政治家与公务员两大系统的分离，政策执行者不得参与政策制定。而NPM理念下政策制定与政策执行的分离则是在强调文官增强对政治家的响应的前提下公务员系统内部的分离。并不排斥一部分高级文官参与政策制定，并强调承担相应的政治责任，在两大系统之间起桥梁和纽带的作用。第二，传统体制下政策制定者对政策执行者的调控主要依靠层级制和严格的规章制度，事无巨细，均有专门化、标准化的规定加以约束，执行者缺乏灵活性、主动性。在新公共管理理念下，政策制定者则是依靠宏观性的政策调控二者关系，给予执行者以较大的灵活性和自主权，而不是简单地要求他们照章办事。政策制定与政策执行不再是完全截然分开的两部分，而是以灵活的方式实现分离。

2.政策执行主体走向多元化，政治权威体系由层级式结构转为扁平式网络。(1)政策执行主体形式由政府垄断的一元化趋于呈多元化。传统行政体制下政府垄断政策执行，政策执行主体呈一元化。NPM运动则打破了政府垄断执行的一元化局面而主张多元化，认为政府在公共管理中最主要的职能是制定政策。政府虽然仍是政策执行的主要主体，但不是唯一主体。政府一方面应通过内部组织体制改革，进行分权和权力下放，成立具有独立法人资格的执行机构或半自治性机构，专门从事政策执行。另一方面，应通过外部私有化，将原本由政府控制或拥有的职能承包或出售给私营企业，准许私营部门进入公共服务领域，提供公共物品。此外，政府还应通过公共服务社区化，充分利用社会的社区、家庭、志愿者组织等基本单位，承担部分政策的执行任务。总之，多元化的主体表现为政府、自治或半自治执行机构、私营部门以及以社区为主的公众参与组织等多方力量。(2)政策执行主体间的权力关系呈扁平式。传统体制下，执行主体结构是与一元化垄断相适应的“官僚制”的金字塔式等级结构，主体与主体之间主要体现为自上而下的统属与规制的不平等关系，联系的纽带多为命令或指令，强调下级对上级的绝对服从。而NPM运动在打破政府垄断的基础上也改变了主体间的关系。它将市场竞争机制引入公共服务领域，倡导公共部门与私营部门进入市场进行平等的竞争，主体间呈现扁平式的组织结构。在这样的结构中，主体间不存在强制式的命令，不再是以权力为纽带，而是形成了以契约与合同为基础的政策网络。调控主体关系的手段也由以行政权力为主转为以法律权利为主，通过主体之间的互动合作推进政策执行。也就是说，NPM下的政策执行不再仅仅体现政府的统治，而是体现治理理念的一种形式，它“主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。”

3.政策执行的逻辑基点由“官僚政治”转向“顾客”，由过程转向业绩。传统体制下许多政府部门并不知道自己真正的服务对象是谁，往往是为了政策执行而执行政策，为了体制的需要而执行政策，甚至为了迎合上级的好恶而执行政策。由于传统的政策执行只注重投入，不注重产出，片面追求效率而不计成本，不衡量效果，因此也就很难取得效果，甚至投入越多效果越差。公众无法从政策中获得应有的好处，传统体制还对服务市场或服务对象需求变化缺乏敏感的反应，追求整齐划一而忽视公共服务的多样性。NPM则不同，它主张以市场和顾客为导向，认为政策执行是为了满足公众的需要，必须将顾客放在中心的位置。政府是受顾客驱使而不是受机构驱使，公共服务满足顾客的需要，不是官僚政治的需要。为此，它强调主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的回应，改变单一的服务，根据不同的需求提供不同的服务。与传统体制不同，NPM还重视执行的产出和质量，强调成本与效益的分析，主张发挥业绩测定的作用，按业绩付酬，按业绩管理，按效果作预算。“新公共管理运动下公共服务主体处于相互竞争的状态，只有能提供优质服务，令顾客满意的主体才能在激烈的竞争中立足，这将迫使各执行主体不断完善，不断创新，有利于公众利益的实现。”

(三)机遇和挑战：NPM理念下的公共政策评估与政策监控

NPM理念既有利于政策评估与监控的发展，又给二者提出更高的要求。传统管理体制由于不重视服务的效果与质量，相应的也不大重视政策的评估与监控。并且由于一元化体制的局限，对政策的评估与监控多属于政府内部行为，常常会因为内部关系复杂而流于形式或发生偏差，缺乏客观性，无法准确反映公共服务的真实情况。NPM理念则不同。一方面，政策评估与监控受到应有的重视。将竞争机制引入公共服务领域，由公众自主地选择公共服务主体，就必须要向公众提供各个主体的业绩作为取舍的标准。同时，由于给予执行者较大的自由裁量权，如何保证政策朝着既定的目标前进，而不因主体的自身利益发生偏差要求政府充分发挥评估与监控的作用。因此，政策评估与监控被置于相当重要的地位；另一方面，由于政府不再包揽政策执行，而是站在公众的立场评估与监控其他执行者的活动，这样内部行为变为外部行为。政府与公众站在局外人的角度可以进行更为客观、更为真实的评估，更有利于及时发现问题，更好地进行监控。

然而，政策评估与政策监控也面临着严峻的考验。对评估而言，针对不同的执行主体采用什么样的标准进行评估以确保评估的公正公平，如何在评估中将经济效益指标与社会效益指标结合起来等问题都对其提出了更新更高的要求。对于监控而言，在主体形式多元化及传统行政权力的强制性弱化的前提下，如何保证利用合同契约监督执行的有效性，如何追究违约行为的责任，如何克服私营部门的短期行为对公众利益造成的损害等也是必须予以重视的新问题。

四、诘难与批判

很多学者认为从NPM产生之日起就存在着诸多问题：效率优于公平吗？个体效益的聚合必然导致集体利益的实现吗？私营化就能提高效率吗？产品提供者和顾客的关系能替代政府与公民之间的关系吗？随着这些问题的提出，NPM的实践将面临一系列的价值追问和伦理反思。

(一)公共性的缺失

公共部门与私人部门是不同的。如果仅由企业的管理来取代公共部门的管理，势必造成公共性的缺失。而离开了公共性的诉求，公共管理就失去了自身的方向与宗旨，就会失去其制定政策进行统治的合法性基础。

(二)虚化了民主与伦理价值

弗雷德里克森认为，广义的公共行政除了管理的价值外，还强调公民精神、公正、公平、正义、伦理、回应性和爱国主义等价值。但是NPM强调的3E却造成了公共管理核心价值的弱化。正如弗雷德里克森所说，政府企业化的运作改革让我们付出了相当大的道德代价。为此他在3E标准上增加了公正(Equity)而形成了4E准则。

(三)政府可能规避其他公共责任

一旦以提高效益作为公共管理者行动的指南，那么由于公共部门效益概念的模糊性及凸显效益所需较长时间的特点，就很容易成为公共管理者寻找逃脱公共责任的借口，从而助长了官僚机构的官僚习气。政府责任不仅限于发展经济，还应该承担引导整个社会文明发展进步的公共责任。

(四)非适当性顾客隐喻

NPM倡导构建顾客导向型政府，固然可以提高公共服务的满意度。然而从学理而言，公民作为一个政治概念与作为经济概念的顾客存在着质的差异。公共服务的消费者不仅仅是顾客而更重要的是公民。公民是社会的主人，应该是公共服务的提供者参与者和决策者，不仅用脚投票还用手投票。顾客的不当隐喻把政府与公民的关系理解为单向度生产者与消费者经济关系是很不当的。

(五)腐败也会在民营化中滋生

基于新制度经济学的委托理论的考察，当组织从政府模式转向企业模式时，腐败和不道德行为有增加的倾向。美国公共管理学家弗雷德里克森认为，最为重要的是政府公民精神的培养和树立。如果政府组织中公民精神倾向强，政府组织将努力集中于公共服务、公共利益及有效政府的构建上；而如果政府组织中持私人利益的观念倾向强，将会增加腐败和不道德行为。

参考文献

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第9篇：公共管理的途径范文

【摘 要】为促进我国社会主义市场经济体制的不断完善，政府经济职能应从那些需要由市场机制发挥作用的微观领域中退出，还权于市场，最大限度地压缩政府对资源的直接配置，给市场更多的发展空间。基于此，我国政府的经济职能内容应主要包括九项，我国政府经济职能应定位为国有资产管理、市场监管、宏观调控和公共产品提供。

【关键词】政府经济职能 市场监管 宏观调控

一、我国政府经济职能的历史演变

我国政府经济职能的演变主要体现在不同历史时期理论界对政府经济职能的不同概括方面。从我国的实际情况看，理论界对政府经济职能的探讨，主要集中在三个时期。

1.高度集中的计划经济时期的政府职能。二十世纪五十年代至六十年代初期，面临着在社会主义建设时期如何发挥政府经济职能作用的问题，理论界认为政府具有分配职能和监督职能，其中分配职能是主要职能。

2.经济转轨时期的政府职能。党的十一届三中全会以后，我国进行了举世瞩目的社会主义改革。改革的前一时期可以称为转轨经济时期，这一时期经济的本质还表现为计划经济，但市场经济的成分不断强化。这一时期政府经济职能的代表性观点是“三职能论”。即认为政府具有分配、调节、监督三大职能，其中分配职能是基本职能，调节和监督职能是派生职能。

3.社会主义市场经济条件下政府的职能。随着改革的深入和发展，我国进入建立社会主义市场经济时期。建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。

二、现阶段我国政府经济职能的主要内容

就目前的状况而言，中国政府经济职能的内容应包括以下九项：一是管理和监督国有资产运营，确保国有资产保值和增值；二是制定国民经济和社会发展战略目标、方针和政策，并据此制定和实施资源开发、智力开发、科技进步、控制人口、保护环境等全局性方案，制定宏观经济调控政策、产业政策以及其它必须由国家统一决策的重大事项；三是汇集和传播经济信息，掌握和运用行政、经济和法律调节手段，引导市场并通过市场调节，协调地区、部门、企业的发展计划和经济关系，以保证国家重要经济决策及发展计划的实现和社会经济的持续稳定协调发展；四是对垄断产业加以必要的管制，使市场价格体系能够有效发挥配置资源与收入分配的功能；五是对有成本溢出或具有外部负效应的经济行为如环境污染加以必要的管制，对有效益溢出或具有外部正效应的经济活动如教育、科学研究等予以必要的资助，以减少妨碍市场正常运转的外部性问题；六是向社会提供必要的公共产品，避免因公共产品短缺而引起市场运转失灵；七是制定收入分配政策，建立健全社会保障制度，维护收入分配公平公正；八是制定市场交易规则，推动市场体系发育，发展市场中介组织，规范市场主体行为，维护市场经济秩序；九是组织和管理国家重点建设、对外经济技术交流和合作的重大项目，保证国家重点建设、对外经济技术交流和合作顺利进行。

三、我国政府经济职能的定位及实现途径

社会主义市场经济条件下的上述各项政府经济职能，概括起来就是国有资产管理职能、市场监管职能、宏观调控职能和提供公共产品职能。国有资产管理职能、市场监管职能、宏观调控职能和提供公共产品职能又可以概括为弥补市场缺陷的职能。弥补市场缺陷的职能是社会主义市场经济条件下政府的主要经济职能。

1.国有资产管理及其实现途径

国有资产管理是社会主义市场经济条件下我国政府的首要经济职能，是指国有资产的所有者即国家对国有资产的管理权限划分，运营状况评估，收益分配享有和资产的处分归属等行为所进行的控制和监督。国有资产管理主要有五种实现途径：一是国有资产登记，即国有资产管理机构为确认国家对国有资产的最终所有权以及各种组织占有、使用国有资产的权利，而代表国家对国有资产进行登记确认；二是国有资产投资，即国有资产管理机构或国家授权投资的机构、部门依法作为国有资产的代表，对经济组织进行参股、控股；三是国有资产收益分配，即国有资产管理机构或国家授权投资的机构、部门依法对国有资产所产生的收益进行分配；四是国有资产稽核，即国有资产管理机构核实或评估经济组织占有国有资产的实际数额；五是国有资产处分，即国有资产管理机构依法对国有资产进行最终处分。

2.市场监管及其实现途径

市场监管是国家为控制市场失灵，而对市场进行的微观介入。就我国目前的市场监管而言，要实现有效监管需从两种路径人手：一是从不需要监管的领域退出；二是对需要监管的领域综合运用各种监管手段，以保护消费者权益，促进有效竞争。要从根本上改变由政府统一计划、配置人财物的权力模式，将这种职能切实交还给市场。对于政府在微观经济中的一些审批权、管理权、制约权也应取消。党的十六大报告提出，要完善政府的经济调节、市场监督、社会管理和公共服务职能，减少和规范行政审批。监管的加强是指对市场应当介入的领域，政府应综合运用多种手段，实现有效监管，弥补市场失灵。

3.宏观调控及其实现途径

由于目前我国要素市场的培育还不完善，政府宏观调控的手段和工具还比较单一，对宏观经济发展的预测、监控和预警体系还不完善，因此，政府必须进一步改善和加强宏观调控，以确保中国经济快速稳定发展。具体途径可选择：一是制定经济计划。就长期经济计划而言，加强长期规划的研究和制定，是转变政府经济管理职能的重要任务和途径。就中期计划而言，主要是指项目规划，项目规划应依中期规划制定。二是调控的方式应转向间接调控。直接调控方式严重地挫伤了企业生产和经营的积极性，为适应社会主义市场经济的要求，我国的宏观调控方式进行了改革。整个经济运行的调控方式仍是实行计划与市场相结合，但是指令性计划的范围受到严格限制。三是调控手段应由实行经济的、行政的、法律的手段相结合，逐步地转向以经济和法律手段为主。

4.公共产品的提供及其实现途径

提供公共物品组织和实施公共物品的供给，是我国政府的一项重要经济职能。所谓公共产品是指那些能够同时供许多人共同享用的产品和劳务，并且供给它的成本与享用它的效果，并不随享用它的人数规模的变化而变化。我们应该按照物品本身的性质，合理确定政府供应公共物品的范围，恢复私人部门对纯私人物品的生产和供应。同时，按照效率原则，将相当部分的准公共物品交给私人部门生产和供应。

四、结束语

总之，我们在探索社会主义市场经济下政府的经济职能方面有了良好的开端，但与整个改革进程相比，政府经济职能转换明显滞后。我们必须继续借鉴国外经验，总结历史上的各种经验和教训。寻求市场调节为主政府调节为辅的最优组合，逐步形成具有中国特色的政府经济职能模式。

参考文献：

[1]杨欣．论我国政府经济职能转变的目标及实现路径[J]．辽宁警专学报，2007，(3).