区域公共管理构建研究

［提要］随着国家一系列政策的出台与实施，原中央苏区区域经济一体化的进程加快，其区域合作也正有序推进，并取得了初步成果。但是，原中央苏区的区域公共管理还存在许多不足。为了实现区域内的经济、社会与资源的协调发展，需要构建跨行政区、跨部门的区域公共管理机制，协调各方力量，整合区域资源，以更好的进行区域公共管理。

［关键词］原中央苏区；经济一体化；区域公共管理

在经济全球化的时代，区域一体化已是不可回避、不可逆转的潮流，我国的区域一体化进程也如火如荼。但是，在进程中出现的区域公共问题（见图1），该何解决呢？

方案一：将区域公共管理问题转化为行政区内公共管理问题，即在三个地方政府的交叉领域成立一个新的政府，或者把三个地方政府合并为一个；方案二：在不改变现有三地方政府行政区划的基础上，进行政府间协作治理。显然，调整行政区划的方式治标不能治本，最佳的解决方式就是区域政府协作。

当前，我国地方政府间的协作水平较低，阻碍着区域一体化的进程，如何摆脱这样的困境，是当前学术界和地方政府面临的重要课题。原中央苏区是中国共产党在土地革命战争时期创建的中央革命根据地，它以瑞金为中心、地跨赣闽粤三省，是全国苏维埃运动的中心。新中国成立后，原中央苏区的经济得到了长足发展，但是，与发达地区相比，其经济发展基础依旧十分薄弱，总体发展水平不高，仍是我国较大的、集中的、连片的特殊困难地区。在这样的特殊地区，展开区域一体化和区域公共管理的相关研究，具有相当的典型性和现实性。

一、原中央苏区一体化的发展历程

近年来，原中央苏区部分地方政府主动实行合作，推动了原中央苏区的区域一体化发展；同时，国家也加快和加大了对原中央苏区的政策倾斜，使得原中央苏区一体化进程有了加速器，迎来了飞速发展时期。面对整体不够发达的现实情况，原中央苏区部分地方政府积极开展合作：1994年，闽粤赣十三市协作区成立。1996年召开的协作区第二次党政领导联席会议制定了《闽东南、粤东、赣东南经济合作区章程》，确定了协作区的协作原则、区域协作的组织和运作规则。1999年，闽粤赣十三市区域合作信息网正式开通。2003年，闽粤赣十三市党政领导第八次联席会议通过了《闽粤赣十三市区域合作信息网管理办法》和《闽西南、粤东、赣东南协作区专利合作协议》。2006年，闽粤赣十三市党政领导第十一次联席会议审议通过了《闽粤赣十三市物流发展合作实施意见》。2014年11月，闽粤赣十三市共同了《深化闽粤赣十三市文化交流合作意见》，深化文化交流合作。上述合作的展开，为原中央苏区的一体化进程奠定了良好的基础。为了改变原中央苏区的落后面貌，中央政府出台了一系列重大政策：2009年05月14日，《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》出台，加大了对海峡西岸经济区的扶持力度，特别加大了对原中央苏区县、革命老区、少数民族地区的扶持力度［1］。2012年6月28日，《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》正式出台。致力于把原中央苏区打造为全国革命老区扶贫攻坚示范区，全国稀有金属产业基地、先进制造业基地和特色农产品深加工基地，重要的区域性综合交通枢纽，我国南方地区重要的生态屏障，红色文化传承创新区［2］。随后，江西、福建和广东省政府分别制定相关实施政策并执行。2013年，《中央国家机关及有关单位对口支援赣南等原中央苏区实施方案》得到批复，随后，39个国家部委出台了45个配套性政策文件，52个中央单位对口支援31个县（市、区）工作全面启动落实支持和促进赣南等原中央苏区的工作。2014年3月，国家发改委印发《赣闽粤原中央苏区振兴发展规划》，以原中央苏区为核心，统筹考虑，增加了有紧密联系的周边县（市、区）。与《意见》相比，战略定位略有变化，如将“全国稀有金属产业基地”改为“全国有色金属产业基地”，增加为“著名生态和文化旅游目的地”［3］。上述政策的出台与实施，进一步推动了原中央苏区的一体化程度。

二、原中央苏区区域协作的初步成果

几年来，原中央苏区的各项合作事项在有序推进，并在区域交通体系建设、区域能源基础设施建设、区域生态环境治理、区域红色旅游联盟等领域，取得了初步成果。

（一）区域交通体系成果

最为显著原中央苏区完成新建、改建农村公路8000公里；先后建成了抚吉高速、赣崇高速、大广高速龙杨段和寻乌至全南高速公路。建成了向莆铁路、衡茶吉铁路、赣韶铁路；昌吉赣客专、岳阳至吉安铁路、蒙华铁路(吉安段)等已开工建设；鹰瑞梅铁路、赣井铁路、衡茶吉东延铁路前期工作正有序推进。宜春明月山机场顺利通航，赣州黄金机场总体规划已经获得华东管理局批复［4］。总之，已实现“县县通高速公路”的原中央苏区，加上不断加密的铁路网，已建成或正在加快建设的机场网络，四通八达、高效快捷的现代交通网络已初步具备。

（二）区域能源基础设施建设进展迅速

抚州电厂机组即将开始发电；华能瑞金电厂二期、抚州至瑞金500千伏输电线工程等能源项目加快推进；樟树—吉安—赣州成品油管道基本完成管线铺设；武汉—南昌—赣州1000千伏特高压交流工程列入国家电网“十三五”规划，泉州—赣州成品油管道取得国家能源局前期工作的“路条”。峡江水利枢纽、石虎塘水利航电枢纽、新干水利枢纽等一批重大项目也相继投入建设［5］。

（三）区域生态治理取得明显进展

几年来，原中央苏区已综合治理稀土矿山59平方公里、水土流失1779平方公里，关闭污染和落后产能企业376户，植树造林263.5万亩。目前，赣南地区森林覆盖率超过70%，环境空气质量优良率保持100%，饮用水源地水质达标率100%，被联合国环境规划基金会授予“绿色生态城市保护特别贡献奖”［6］。

（四）区域红色旅游联盟已初具规模

2009年12月3日，中央苏区红色旅游联盟在龙岩市上杭县古田镇成立，同时开通“中央苏区红色旅游网”（简称“苏红网”）。该联盟接受国家旅游局、全国红色旅游协调小组办公室和闽粤赣三省旅游局的指导。其名誉会长为闽粤赣三省旅游局领导，11个市的分管副市长担任顾问，11个市的旅游局局长轮流担任会长，62个中央苏区县(市、区)旅游局局长、中央苏区红色旅游网负责人任理事［7］。联盟致力于共同打造中央苏区红色旅游精品品牌，共同拓展旅游客源市场，共同推进无障碍旅游区建设和共同建立旅游区域合作长效机制。

三、原中央苏区区域公共管理存在的问题

区域协作的成果是显而易见的，但是，现有的区域合作远远不能治理好随着原中央苏区一体化进程加快出现的更多、更复杂的区域公共问题。因此，更应该认真的反思在区域公共管理中存在的问题。具体如下：

（一）缺乏积极的合作观念

几年来，原中央苏区在推进区域合作和一体化建设方面取得了较大进展，区内部分地方政府积极的展开了合作，但对大多数地方政府而言，行政区行政的传统思维和理念在各地区仍深深影响甚至制约着原中央苏区区域一体化的纵深推进。一般来说，区域内地方政府会将被纳入某一个经济区或经济带作为地区经济发展的契机，并为之努力，但正式纳入后却态度消极，缺乏积极的合作理念。各地方政府出于自身发展的实际需要和内在逻辑，各自为政，导致出现如下问题：一是基础设施共建和信息共享程度不够，经常出现重复建设、产业同构、招商引资中的恶性竞争；二是视野狭隘，优先关注本行政区的利益，对区域公共问题的治理上不主动关注，不主动行动。

（二）区域公共管理主体有待完善

目前，原中央苏区区域合作机制有“领导小组”、“支持赣南等原中央苏区振兴发展部际联席会议”、“闽粤赣十三地市党政领导联席会议”等方式，但未建成专门化、制度化的决策机构、执行机构与监督机构；地方政府合作组织由于缺乏跨行政区的行政权威，很难协调跨行政区界限的地方政府的行为，但是，若只考虑组织跨行政区的行政权威，又可能还会出现其它的问题；另外，在原中央苏区进行区域公共管理的主要角色仍是政府，非政府组织、第三部门、企业和公众参与基本未展开。

（三）区域公共管理机制不健全

原中央苏区区域公共管理还处于起步阶段，无论是从根本制度来说，还是从具体机制来讲，都是不健全的。从根本上来说，地方政府难以协作处理区域公共问题的原因在于政府与市场的关系不清。从区域协作的法律机制来说，是欠缺的，奥斯特罗姆认为，影响集体行动理性的一个非常重要的因素是相互间有可以信赖的承诺。但是，我国现有宪法和地方组织法中几乎没有关于政府间协议的具体规定和条例，更没有《政府间关系协调法》或《政府间合作法》［8］，这使得区域内各政府的合作缺乏法律依据；这也意味着，当违约产生，或冲突产生，无法找到协调机构，更缺乏惩罚措施。从具体机制来讲，实质性的有效的区域行政管理机制、区域财税机制、区域政府绩效考核机制等均未形成。这些问题的存在既会影响原中央苏区区域一体化的进程，也不利于区域公共问题的解决。

四、原中央苏区区域公共管理构建的建议

（一）树立区域公共管理理念

区域内各地方政府应该对区域内的府际关系有清晰的认识，合作与竞争是并存的。鉴于区域经济一体化进程中的跨行政区的区域公共问题往往不是单个地方政府就可以解决的，府际之间的合作显得尤为重要。因此，区域内地方政府应该跳出单纯竞争的狭隘观念，树立整体、开放、协作和互信的基本价值理念，打破影响区域一体化可持续发展的长期行政分割的地区行政管理体制障碍，清除地区间构筑的无形的“柏林墙”所带来的区域协作障碍，真正实现“1+1+1+……+1>n”的放大效应。

（二）整合区域公共管理主体区域

公共管理需要包括区域内的政府、私人部门、非营利组织和公民在内的多中心共同协作完成。首先，对目前区域公共管理的主要角色政府来说，应重新审视自身，转变经济职能，重构或再造原有的政府经济职能中严重错位的部分，重构新的市场导向型的政府经济职能；其次，政府应主动整合原中央苏区其他公共管理主体，建立政府、企业和社会之间的多种合作伙伴关系，推动原中央苏区区域公共问题治理的“多中心”协作共享治理格局。当然，实施区域公共管理需要相应的管理机构。近期内，继续发挥中央政府在地方政府合作中的重要作用，特别强调其在地方政府合作中的信息沟通、组织协调和冲突裁判的作用。从长远来看，依照区域经济一体化中地方政府合作的国际经验，原中央苏区地方政府还应积极探索建立有利于促进区域协作与发展的公共管理体构。这种区域合作组织既可以是强制性的，也可以是诱导性的，既可以是正式的，也可以是非正式的，其安排方式处于动态调整的过程中。其中，具有权威性的统一的区域一体化协调机构，如区域管理委员会，可由由国务院牵头或国务院授权成立；同时，要鼓励建立各种半官方及民间的跨地区的民间组织。

（三）积极完善区域公共管理机制

一是尽快制定相关法律，使得区域协作有法可依。立法、执法和司法三方面建立协调机制；特别强调的是，在违约责任承担方面，可考虑采用某种合作的停止，某种优惠的取消。二是共同规划有利于原中央苏区区域经济、社会和资源环境统筹协调的区域经济合作模式和政府协作模式。三是探索建立有利于促进区域协作和区域一体化健康发展的行政管理体制、区域财税体制、区域政府绩效考核机制、区域利益分配机制、区域监督约束机制等。

五、小结

综上而言，区域一体化的推进呼吁地方政府间的协作，而未拆除的、基于地方利益的协作壁垒，又是政府间和部门间协作的障碍。因此，应尽快从理念、机构、主体和体制等层面构建区域公共管理机制，以便在市场经济条件下，拓展原中央苏区的发展空间，促进其繁荣和可持续发展。

［参考文献］

［1］国务院.国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见［EB/OL］.www.gov.cn/zwgk/2009-05/14/content_1314194.htm,2015/10/2.

［2］国务院.国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见［EB/OL］.www.gov.cn/zwgk/2012-07/02/con-tent_2174947.htm.html,2015/10/2.

［3］国家发展和改革委员会.国家发展改革委关于印发赣闽粤原中央苏区振兴发展规划的通知［EB/OL］.www.sd-pc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201403/t20140328_604802.html,2015/10/2.

［4］江西省政府.加大基础设施建设助推赣南等原中央苏区腾飞［EB/OL］.www.jiangxi.gov.cn/xzx/jxyw/tjyw/201501/t20150115_1112487.html,2015/10/2.

［5］信息日报.赣南等原中央苏区夯实基础挖穷根［EB/OL］.www.jxnews.com.cn/xxrb/system/2015/06/27/013994313.shtml,2015/10/2.

［6］信息日报.赣南等原中央苏区三年巨变［EB/OL］.www.jxnews.com.cn/xxrb/system/2015/06/23/013979261.shtml,2015/10/2.

［7］中央苏区红色旅游联盟.中央苏区红色旅游联盟简介［EB/OL］.lm.zg1929.com/,2015/10/2.

［8］吕志奎.发展区龙域公共管理推进京津冀区域一体化.［J］.中国科技投资，2010，（9）.

作者：甘黎黎 单位：华东交通大学人文社科学院