公路养护事业单位预算管理的思考

［摘要］

随着国家财政体制改革的深化，燃油税费改革的实施，公路养护事业单位的预算管理模式已难以适应新形势的需要，暴露出一些不符合改革发展要求的问题。本文从管理理念、管理制度、管理机构和人员、管理技术方法等四方面阐述了当前公路养护事业单位预算管理存在的不足，并结合工作实践分析具体原因，有针对性的提出建议和对策。

［关键词］公路养护　事业单位　预算管理

以部门预算、“收支两条线”、国库集中收付、政府采购等为中心的财政体制改革为事业单位预算管理体制的改革与发展带来了新的机遇与挑战，2014年9月26日，国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），做出全面推进深化预算管理制度改革的总体部署。在燃油税费改革、“养路费”取消的当前形势下，公路养护事业单位的预算管理工作在管理理念、管理制度、管理机构和人员、管理技术方法方面均存在一些不足，如何进一步完善公路养护事业单位的预算管理，以适应财政体制改革和预算管理制度改革的需要，是当前乃至今后一个时期公路养护事业单位改革和发展的一个重要课题。

一、当前存在的问题及原因分析

（一）预算管理理念较淡薄

1.预算编制缺乏全局观念。燃油税费改革后，公路养护事业单位由依靠养路费统收统支的预算管理模式转变为全额预算拨款或差额预算拨款模式，受传统观念的影响，认为预算管理都是财务部门的事情，这种认识的片面致使预算编制成为财务部门的“独角戏”，其他业务部门参与度低，导致预算项目涵盖范围小，预算金额不切合实际，预算申报随意性大，编制存在盲目性。

2.预算执行责任意识不强。公路养护事业单位作为预算单位是预算执行的主体。实行国库集中支付制度改革后，财政预算资金收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。个别预算管理人员认为既然财政预算资金全部纳入国库单一账户体系运行，那么财政预算资金的管理使用是财政部门的事，与预算单位关系不大，没有认识到这是支付方式的改变，忽视了在各单位财政预算资金管理使用中应承担的主体责任，从而导致预算执行不力，预算控制不严，极易造成对财政资金的截留、挤占和挪用甚至超标使用的情况。

3.预算分析绩效理念不足。受长期以来“花多少钱，办多少事”的惯性思维影响，大多公路养护事业单位鲜有“花尽量少的钱、办尽量多的事”的绩效理念，对预算管理仍处于编制预算要钱，申请支付花钱的状态，仅仅注重预算资金的拨付，而不关注资金使用的实际效果，忽视资金的经济性、效率性，较少开展对预算执行的效果的评估和分析。

（二）预算管理机制不健全

目前，公路养护事业单位内部缺乏预算管理的专门机制来对预算进行全过程、全方位的监管。虽然有些单位也设立了相应部门，但其对于整个预算过程的检查频率和深度与预算管理的要求还有一定差距，且检查方式多为专项检查，头痛医头，脚痛医脚，缺乏系统、动态、连续的监督管理，使得管理效果大大下降。公路养护事业单位的预算编制大都是通过各业务部门申报，财务部门汇总，经领导层办公会讨论通过后上报，财政部门批复后，按批复执行。在编制过程中，领导管理层、各业务部门以及财务部门是预算编制的参与者，缺乏相应的审核机制对所提交的预算进行可行性论证，使相当一部分专项资金在执行过程中缺乏充分理论依据，预算编制的合理性、可行性和科学性有所降低。在预算执行的过程中，仅财务部门对预算资金的支出予以审批，预算支出监管模式仍停留在粗放水平，预算的执行缺乏强有力的控制机制、行之有效的约束机制和激励机制，容易导致随意追加支出，随意改变用款计划的情况，软化了预算的约束力。对预算结果的绩效评估也缺乏系统考核机制，尤其是对预算下达后的执行进度缺乏跟踪分析，各部门预算执行结果没有反馈，或者有反馈没有应用，预算督导难以进行，预算效能无法提升，影响预算资金的使用效益。

（三）预算管理机构设置简单，人员配备不足、沟通机制不畅。

燃油税改革前，公路事业单位预算管理长期实行省级行业直管模式，形成了“先分钱、后办事”的惯性思维，预算管理理念淡薄，市县两级公路部门对部门预算工作重视不够，很多单位没设立专门机构，往往由财务部门代为行使职能，工作人员大都是兼职，且没进行过专门培训。如此，预算编制、审核、执行、控制、调整、考核以及监督等相关的责任大部分都落到了财务部门，而财务部门仅仅是公路养护事业单位的一个职能部门，其职责能力有限，难以实施有效的预算管理，影响预算目标的实现。另外，单位部门之间沟通协调不顺畅，使预算管理效果大打折扣。如前所述，预算编制时各业务部门主动参与的积极性不高，预算项目内容和资金供需总量就难以涵盖各个部门的需求，资金需要难保障，直接影响部门工作任务的完成。另外一些专门项目没有根据实际需要及时调整，造成预算资金沉淀，影响使用效益；预算执行时，预算管理部门、财务部门与各业务部门没有很好的衔接，预算资金常常不能及时足额到位，从而影响预算执行进度；预算绩效评价的结果必须对业务部门进行及时的反馈，督促其应用整改，才能提升预算管理的实效。

（四）预算管理方法不够科学，技术不够精细。

1.缺乏专门的预算明细项目体系，预算科目细化不够完善。财政部门预算以项目名称设置预算科目，虽然项目分类较细，但目前没有专门针对公路养护部门预算的明细项目分类体系，无法体现行业特点。大多公路养护事业单位全面照搬财政部门预算中的科目或仅按日常保养、大中修工程、应急抢险工程等大类科目和项目进行预算申报，未细化到具体项目和具体使用单位，不利于预算的执行监督和决算的对比分析。如公路养护支出是公路养护事业单位最主要的项目支出，财政部门支出预算中按功能科目笼统归入交通运输支出（类）——公路水路运输（款）——公路养护（项），未予细化分类，难以体现行业预算管理需求。

2.预算编制方法落后，很多公路养护事业单位编制预算还习惯采用“上年基数+本年调整”的基数法，往往凭既往经验和主观理解确定影响本年度预算的调整因素，不以单位或部门的实际情况为基础来安排预算，形成原基数及累加比例的惯性思维，长年积累，预算与实际需求偏差较大，编制出的预算“水分”较多，准确度不高，可行性不强，反而增加了经费使用的随意性，削弱预算执行的刚性。

二、几点建议

（一）强化预算管理理念

1.树立全局观念。要跳出部门利益的小圈子，克服本位主义，不能仅着眼与自身利益相关的预算指标，应从全局的角度出发，积极主动参与预算的编制、执行和考核全过程，全盘谋划经费安排，充分发挥预算管理优化资源配置的作用。

2.强化责任意识。公路养护事业单位各部门作为预算的责任主体，应落实任务分工，明确岗位责任，积极做好本部门的预算申报、编制工作，提高对预算管理的参与度和主动性，在预算执行过程发现偏差及时调整，出现问题及时纠正，确保部门预算目标的实现。

3.引入绩效理念，将公路养护事业单位各部门预算经费的支出与部门预算目标相挂钩，以经费控制为基础，以业绩评估为核心，切实提高预算资金使用效益。

（二）健全预算管理配备

1.成立预算管理专门机构。为确保部门预算的内部约束力，强化部门预算管理，公路事业单位应当成立“预算管理小组”，由单位领导任组长、分管领导任副组长、财务部门和相关业务部门负责人为成员，加强领导，明确分工，落实责任，让全体员工直接或间接参与到预算管理中来。

2.配备预算管理专业人员。为使公路养护事业单位预算管理得到强化，必须配备业务素质高、协调能力强的预算管理人员，不但需要财会专业、工程专业及机械管理专业人员，还要具备大局观念、责任意识和绩效理念。单位要注重预算管理人员的培养，开展针对性强的专业知识培训，为他们创造机会和条件进行锻炼，鼓励预算管理人员下基层获取第一手资料，深入建材、机械租赁市场了解各项成本单价，保证预算编制基础数据贴近实际。

3.加强部门之间沟通协调。部门沟通协调不畅使各部门、各环节的预算处于“分块割据”状态，极易导致预算执行不到位；各个部门协调配合，有益于预算信息、资金和任务的整合，达到合理配置资源、提高预算管理效益的目的。加强部门之间的沟通，是实行预算管理的有力保障。预算编制应鼓励全员参与，调动各部门的积极性，充分考虑各部门的资金需求，集思广益，提高预算编制的科学性、合理性。预算执行过程中各预算执行部门应及时将预算执行情况向预算管理机构反馈报告，根据实际情况，适当调整预算，相应追加核减预算资金，确保预算执行进度和资金余缺平衡。

（三）完善预算管理制度

1.预算申报集体论证制，预算的申报和编制必须集中单位有关部门进行可行性论证，对预算项目进行评估，根据部门职能及工作计划，科学、合理地测算资金需求，减少预算执行中的调整事项，杜绝预算资金的随意性和盲目性，切实提高预算的可行性、严肃性。

2.落实预算执行责任制。财政批复部门年度预算后，预算管理机构应及时把预算逐一分解到各预算执行部门，落实到具体责任人，让每个执行部门明确本部门的工作任务，以及完成工作任务可支用的预算项目资金，年终对预算执行的效果予以评估，如果资金的实际使用和预算目标出入较大，则要具体分析原因，并根据责任机制追究相关部门和人员的责任，从而保证预算执行的效果。

3.预算执行考评制。公路养护事业单位要对内部各部门的预算执行结果进行分析、考核和评价，一方面对预算执行差异进行分解和细化，从数据上挖掘到差异的最底层；另一方面，结合单位的全面预算，从管理角度寻找产生差异的根源。最后将预算考评结果作为兑现奖惩、实施问责的重要依据，并为安排以后年度各部门预算提供参考。

（四）更新预算管理方法，推行新方法新技术。

1.推行“零基预算”。在编制年度预算时，不宜全部以上一年度预算为基数，而应采用“零基”预算方法为主其他方法为辅的预算编制方法。公路养护事业单位的支出包括基本支出和项目支出。基本支出主要包括人员经费和公用经费。其中，人员经费按照规定的人员范围、支出项目和人员定额标准进行编制核定，合理预测和考虑职工入职、退休等人员增减变动因素；公用经费按照分类分档定额标准编制。项目支出主要包括日常养护经费和养护工程支出，项目支出更应打破“基数＋增长”管理模式，实行一年一核、一事一议。日常养护经费根据养护里程数和平均公路定额标准核定，需充分考虑材料费、人工费的市场价格变动，适当浮动。养护工程支出参照养护工程定额标准，根据人工、材料以及机械使用的工作量逐项确定。

2.细化预算内容，规范预算科目。预算部门应将所有收入和支出予以细化，尽可能分到“款、项、目、节”，在编制预算时将各项财政收支落实到最末一级科目，并分解到具体部门，落实到具体项目，以提高预算执行力，增强预算权威性。公路养护业务包括日常养护、小修保养、大中修工程，还涉及道班房建设、养路设施维护等多项内容，其专项预算支出有着明显的行业特征，因此还应根据业务特点细化分解预算内容，设置相应的下级预算明细科目，并与会计科目建立联系，这样才能清晰的反映养护专项预算资金的收支情况。

3.积极推行项目库预算管理办法。设立公路预防性养护项目数据库，严格审查，分轻重缓急安排；实施动态管理，每年根据实际情况进行数据更新。预算编制时应做好当年财力匹配项目的筛选和确定等前期工作，杜绝编制假大空预算，对于跨年度项目，应当考虑工程各年度的资金需求量，分年度安排预算；考虑公路养护行业的特殊性，应预安排一定资金用于突发性支出如应急抢险支出，以平衡预算执行。

三、结语

部门预算管理事业单位利用有限的财政资金、分清轻重缓急有序履行部门职能的有效保障；既是国家财政法律法规赋予事业单位的权力，也是事业单位应履行的义务。因此，加强部门预算管理，对公路养护事业单位规范预算资金使用、提升预算资金效益意义重大。在当前全面深化财政体制和预算管理制度改革的新形势下，公路养护事业单位应高度重视预算管理工作，针对预算管理管理理念、机构人员、管理制度、技术方法方面存在的不足加以改进，进一步完善预算管理体制，提升预算管理水平，用好、管好公路养护预算资金，促进我国公路养护事业的发展。

参考文献

［1］古尚宣．财政体制改革后公路事业单位财务管理若干问题的研究[J]．交通财会，2006（2）：20-26.

［2］吴红霞．公路养护事业单位预算管理存在的问题及对策研究[J]．交通财会，2015（3）：27-28.

［3］廖文萍．引入绩效理念，加强高校绩效管理[J]．新财经，2010（10）：94-96.

作者：黄晓雯 单位：福建省公路管理局