机构与行政论文精选(九篇)

第1篇：机构与行政论文范文

[摘要]通过案例分析法，选取来自不同层级、不同地区、不同部门的10个政府机构微博开展研究，以探究目前国内政府机构微博的内容与互动现状，具体包括微博信息的发文数量、时段、信息内容、信息类别、信息形式、信息来源、信息推送、语言风格、信息相关群体、信息相关层级、网民评论及态度、评论群体类型和评论回复等方面，并在研究基础上提出对策建议。

[关键词]政府机构微博内容互动

[分类号]D630.1

引言

政府机构微博可有效提升政府透明度，提供公共服务，并改善政府与民众的互动。本研究通过案例分析法和统计分析法，逐条分析了1O个处于不同层级、不同地区、不同部门的政府机构微博的内容与互动现状，并对中国政府机构微博的深入发展提出对策建议。

2文献综述

国外学者对美国国会议员使用推特(Twitter)的情况进行了分析(Golbeck、Grimes和Rogers，2010年)，主要研究对象为国会议员所的内容。研究表明，国会议员主要通过Twitter来有关自己的新闻报道和自己的博客文章，并通过Twitter来公布自己的日常活动。研究发现美国国会议员使用Twitter并不能提升政府和立法过程的透明性，但也的确提升了公民与国会议员之间直接沟通的便利性。

对于我国政府机构微博的现状和特点，董迎轩(2011年)认为微博在信息、服务便民、解决问题、回应问题等方面发挥着越来越大的作用，并呈现出权威性与时效性、便捷性与草根性、高点击率与实效性、综合性与人性化、互动性与包容性等特点。王斌(2011年)通过对比国内外政府微博或官员微博发现，我国政府在使用微博态度上过多犹豫，疑虑情结浓厚，患有“网络焦虑症”。杨欣和张雯(2010年)、蔡晓婷(2010年)、张兵和张金华(2010年)。等学者分别以玉树地震、富士康员工跳楼等突发性事件为研究案例，研究了微博在突发性事件中的作用。认为在突发性事件中，如果短时间内信息渠道不畅，往往会造成人们的恐慌和谣言的滋生，而微博门槛低、投入成本低、和传播信息快、多媒体参与和实时交互等功能，能够极大缩短应对突发性事件的时间，降低缓解突发性事件的成本。

3研究方法

本研究重点对政府机构微博的内容与开展的政民互动进行分析，主要通过案例分析法和观察统计法。通过新浪微博的“名人堂”选取了来自不同层级、不同地区、不同职能部门，且具有很高粉丝量的政府机构微博。最终，从政府、公安、交通、司法和市政等类别中选取了10个政府机构微博作为研究对象，分别为“微博云南”、“微博河北”、“微博银川”、“金山传播”、“桃源县人民政府”、“微博宁海”、“四川交通”、“文明合肥”、“湖北省人民检察院”和“平安南粤”。其中，两个为省级政府机构微博，两个为地市级政府机构微博，两个为县市级政府机构微博，4个为政府职能部门机构微博，覆盖了我国东部地区、中部地区和西部地区。

本研究对10个机构微博在“2011年5月30日(零时)一2011年6月5日(24时)”这一时段内的内容和互动进行分析，共计206条。在借鉴国外类似研究的基础上，根据与上海市区两级约80名政府工作人员的4次讨论的结果，确定了本研究的内容和分析框架，具体包括政府微博的发文数量、时段、信息内容、信息类别、信息形式、信息来源、信息推送、语言风格、信息相关群体、信息相关层级、网民评论及态度、评论群体类型和评论回复等，并通过SPSS软件进行描述统计分析与交叉分析。具体研究内容如表1所示：

4研究发现：描述统计

通过SPSS软件对所收集的内容变量进行描述统计分析，本研究得出以下结果：

4.1发文数量

表2显示了206条微博信息中来自各个微博的量。其中，“微博银川”共60条信息，占总体的29.1％，日均8.6条；数量最少的为“桃源县人民政府”，2条微博。如表2所示：

在2011年5月30日零时至6月5日24时一周内，共有192条微博是在5天工作日内，占总数最的93.2％，工作日的日均发文量约为38条；只有14条微博是在两天的非工作日内，占总数最6.8％，表明政府机构微博在非工作日的发文量远远小于上作日发文量。如图l所示：

4.3信息内容

根据每条微博内容的差异，将微博信息内容分为4类，即“政务信息”、“公共服务信息”、“新闻报道”和“互动交流”，同一条内容可能涵盖多种类型的内容，其中，“政务信息”涉及政府架构内的事宜和与政府L作相关的非公共服务型信息；“公共服务信息”主要为便民的服务信息，例如天气预报、服务保修、卫生监督等；“新闻报道”涉及近期发生的有关公共事件，没有具体指向；“互动交流”涉及答疑、解释澄清、点评、意见收集等互动内容。研究发现，“政务信息”共有88条，占206条总量的42.7％，“新闻报道”信息有76条，占总量的36.9％，“公共服务”信息有50条，占206条总量的24.3％；“互动交流”信息相对最少，有40条，占总量的19.4％。以上数据表明，政府机构微博的更多信息仍然是针对政府自身的政务工作，并非主要针对公众的服务和互动交流。如图2所示：

笔者又将“互动交流”类40条信息的内容进一步细化，分为“答疑”、“解释澄清”、“建议点评”和“意见收集”4类。其中，“答疑”主要是政府利用微博平台对网民所提问题的回答等；“解释澄清”主要是政府利用微博针对某一问题的解释；“建议点评”主要是政府利用微博平台对某些社会事件或者工作进行第三方的建议和点评；“意见收集”主要是政府利用微博平台对某些工作或者问题收集网民的意见和建议。其中“建议点评”类最多，共30条；“答疑”类内容共5条，“意见收集”类3条，“解释澄清”类2条。从数据中可以看出政府并没有有效地利用微博的互动交流功能。

4.4信息类别

本文将每条微博信息分为“日常信息”、“应急信息”和“即时信息”三种类型。“日常信息”属于政府定期的信息，如政府近期工作、发展情况等；“应急信息”为政府针对应急事件的信息，如洪涝灾害、等；“即时信息”为政府当天信息的或为某项政府活动进行情况的网络直播等。研究发现，“日常信息”数量最多，达到164条，占总量的79.6％。“应急信息”最少只有3条，占总量的1.5％。如表3所示：

4.5信息形式

笔者在观察过程中，发现微博信息内容共有以下几种形式，即“文字”、“图片”、“音乐”、“视频”、“链接”、“表情”，有时一条微博信息采用多种形式。其中内容中含有“文字”的微博有203条，占总量的98.5％。含有“图片”、“表情”、“链接”和“视频”的

微博分别有51条、46条、35条和6条。研究发现，没有政府机构的微博内容采用“音乐”形式。

4.6信息来源

本文将信息来源分为三种：①“自发信息”，即政府机构微博自行的信息；②“转发信息有评论”，即政府机构微博转发他人或机构的信息，并进行评论；③“转发信息无评论”，即政府机构微博转发他人信息，没有进行评论。如图3所示：

研究发现，“自发信息”数量最多，有150条，占总数量的72.8％。“转发信息有评论”和“转发信息无评论”分别有39条和17条。

4.7信息推送

新浪微博有一项应用，即以@加用户名可将信息直接推送给指定用户，实现信息的点对点功能，提升信息传递效率。统计发现，10个政府机构所的206条微博中仅有两条微博使用了推送功能，占总量的1％。如表4所示：

4.8语言风格

在观察每条微博信息的过程中，笔者根据语言是否活泼、是否含有个人感情或使用拟声词和表情等来综合判断，将微博语言风格分为人性化和正式化两种。其中206条微博中，“正式化”语言风格的微博共有166条，占总量的80.6％；“个性化”语言风格的微博只占总量的19.4％。数据表明，政府机构微博的语言风格比较正式，可能缺少活泼性。

4.9信息相关群体

根据政府机构微博的信息内容，笔者发现有些内容与政府自身有关、有些内容与相关企业有关、有些内容指向个人，有些内容涉及几方面，如图4所示：

经研究统计，笔者在206条微博信息中，共有114条与“政府内部”直接相关，其次有80条涉及“社会”层面，涉及到“个人”、“媒体”和“企业”的分别有22条、1O条、13条，没有内容涉及到“社会组织。”

4.10信息相关层级

本文根据政府机构微博的信息所涉及的辖区层级的不同，将其分为“上级地区、政府或部门信息”、“本地区、政府或部门信息”、“同级其他地区、政府或部¨信息”、“下级地区、政府或部门信息”和“泛指全国”5种。如图5所示：

根据统计观察发现，政府机构微博的内容相关最多的为“本地区、政府或部门信息”，共有117条。占总量的56.8％；其次相关最多的为“下级地区、政府或部门信息”，共有54条，占总量的26.2％；再次为“泛指全国”，共有31条，占总量的15％。内容相关“上级地区、政府或部门信息”和“同级其他地区、政府或部¨信息”的比较少，其中没有一条内容与“同级其他地区、政府或部门信息”相关(图5中未予显示)。

4.11　网民评论及态度

在观察研究的所有206条微博信息中，共有174条得到网友评论，占微博总量的84.5％。通过观察网友对每条微博信息的回复，其中回复内容明确表现出负面评价的微博共有11条，占174条总量的5.3％，有140条微博得到的回复是积极评价，占68％。如表5所示：评论群体类型

研究还发现，在174条得到回复的微博中，有的微博的回复群体同时涵盖从网民和机构两种类型，其中173条微博的评论群体为个人网民，有47条微博的评论群体为机构。

4.13政府机构微博对评论的回复

在面对网友的质疑、批评、评论时，政府是否做进一步的解释或者回应?根据观察，共有45条微博在评论页面出现政府针对网民或者机构的回应，占总量的21.8％。其中可以观察到45条微博中的回应都比较积极，向网民做出解释和说明。如表6所示：

5研究结果：交叉分析

本文运用SPSS进行交叉分析，希望通过分析两个不同因素之间的关联情况，了解分析框架中各个不同研究内容之间的交叉关系，从而深入分析政府机构微博使用现状。

5.1　信息来源和信息相关层级交叉分析

对政府机构微博信息来源与信息所涉及的层级问的相关性分析表明，内容涉及“本地区、政府或部门信息”在“自发信息”中尤为明显，说明政府在主动本地信息方面最为积极。如图6所示：

5.2信息来源与信息内容交叉分析

信息来源与信息内容间的相关分析表表明，在政府机构微博的“自发信息”中，“政务信息”和“新闻报道”信息最多，占政府自发信息的80％，而“互动交流”信息最少。在“转发信息有评论”的序列中，“互动交流”信息最多，“政务信息”最少，只占10.4％。在“转发信息无评论”的序列中，“公共服务信息”相较于其他三类较多，占44％。可见，相比于政府自发信息，政府机构微博转发的信息中有更大比例的互动与公共服务信息。如图7所示：

5.3　信息类型与信息相关群体交叉分析

在观察到的所有微博信息中，“日常信息”中与“政府”相关的信息数量明显多于数量次之的“社会”。在“即时信息”中，与“社会”相关的信息数量最多。总体而言，大部分“日常信息”多关注于“政府”，即时性和应急性不强；而“即时信息”更关注“社会”。信息类型与信息相关群体的关系，如图8所示：

5.4信息来源与时段的交叉分析

从图9可以看出，工作日的信息绝大多数为政府微博“自发信息”，占工作日信息量的77.1％。而非工作日的信息中，“转发信息有评论”却多于其他两种信息来源。

6启示与建议

6.1　政府机构微博的信息透明度有待提升

对于公民而言，政府机构微博能否有效提升政府信息透明度至关重要，研究数据表明，政府机构微博在提升政府透明度方面有待提升。在探讨政府透明度的问题时，有两个概念需要明确界定，即政府透明度和政府宣传的关系。政府宣传是政府将相关信息提供给特定群体，而政府透明度是政府将更为开放透明的信息提供给公民并使公民拥有问政权力。有学者(EdFelten，2009)曾经指出两者的差别：“政府宣传是政府提供的信息，是政府希望公民知道的信息；政府透明度是政府提供的信息是，公民希望得到的信息”。

从目前的统计结果来看，本文将政府机构微博的信息内容分为“政务信息”、“公共服务信息”、“新闻报道”和“互动交流”4类。其中“政务信息”和“新闻报道”数量最多。从上文分析得出，“政务信息”和“新闻报道”更多属于政府宣传，是政府网站信息微博化的一种表现形式，并不能有力提升政府透明度，而“公共服务信息”和“互动交流”是公民比较希望得到的信息，在目前的微博实践中，所占数量最少。

6.2政府机构微博的政民互动水平有待提高

政府机构微博能为政民互动提供新渠道，公民可直接通过微博向政府咨询问政，政府可通过微博即时回复和答疑，降低公民问政成本，提升行政效能和政民互动效果。

从目前实践效果来看，政府机构微博开展的政民互动仍显不足。在本次观察的微博信息中，得到政府回复的信息数只占很小比例。同时，政府机构微博在利用微博功能提升沟通效率方面也有所欠缺，如能提升信息传递效率，实现信息点对点传递的推送功能，但在所观察的206条微博信息中只有两条信息使用此功

能。此外，在政府机构微博的所有“自发信息”中，数量最多的为“政务信息”，最少的为“互动交流”，而在“互动交流”信息中，政府对于公民的“意见收集”、政府关于有关情况的“解释澄清”和政府关于有关问题的“答疑”总共只有10条，占总量的0.05％。

政府机构微博自发信息占更大比例表明，政府希望通过微博平台来增强宣传力度和舆论引导，但在“互动交流”过程中，可能为了避免解释不当和“麻烦”，而更多地选择了缄默。只有在“转发信息”中，由于所转发信息与微博平台所属的政府或部门不直接相关，较能发表更多意见。

6.3政府机构微博内容更多关注政府自身，忽视公共服务。

数据统计表明，政府机构微博所发信息过多地关注政府内部，在政府机构微博的“信息相关群体”分析统计中，涉及到“政府内部”的信息最多，而与“企业”、“媒体”、“个人”相关的信息则很少。政府机构微博过于关注政府自身，而忽视政府服务群体，不利于政府与社会各个层面的沟通交流。从政府机构微博所的信息内容来看，政府机构微博过多“政务信息”和“新闻报道”，缺少“公共服务信息”和“互动交流”；从所的信息类型来看，过多“日常信息”，缺少“即时信息”和“应急信息”。总之，目前的政府机构微博更多是用于政府日常政务信息和新闻，并没有真正有效地利用微博的即时性、交互性、个性化和传播面广等特点来提供公共服务。

6.4　形式单一，语言风格刻板，出现政府门户网站“微博化”趋向在微博内容与互动的形式和语言风格上，政府机

[作者简介]郑拓，男，1987年生，博士研究生，6篇。构微博更多使用文字形式和正式的语言风格，微博呈现出将现有的政府门户网站进行“微博化”的趋向，而未能充分利用微博简单、活泼、草根、互动等自身特性来贴近民众，开展政民互动，从而与政府门户网站实现有效互补。

参考文献：

[1]蔡晓婷，突发性事件中的微博客传播[J].新闻爱好者，2010，9(J)：78―79.

第2篇：机构与行政论文范文

关键词:政府机构改革行政体制改革;治理理论;公共选择理论;新公共管理理论

中图分类号:C9

文献标识码:A

文章编号:1672-3198(2010)12-0075-02

一个有效的政府对于一国的政治地位和经济发展具有决定性的作用,这一点不言而喻。同样是模仿西方的模式,东亚的日本能崛起,而同一起跑线上的加纳却愈差愈远。虽然差异是由诸多因素不同结构的影响结果,然而政府在其中起到的主导性作用也是显而易见的。可以说,只要政府存在,就必定会有行政体制的改革,因为每一时期存在的问题都需要改革来解决,而随着改革的深入和时代的推进,新的问题又会引发后续的改革,所以说,行政体制改革是一个持续不断的过程。促使中国社会真正从传统向现代转变,是三十年来改革开放的成果,不仅是经济上的发展和国力上的强大,从实质上而言,是文明的一种飞跃。文明的飞跃包括公民精神、文明程度、文化思想等等,但本文里主要讲的是国家权力的运行和使用。政府将国家权力划入到理性、可控且高效的轨道之中,使行政体制朝着公众利益为核心的进程发展,这就是文明飞跃的一种体现。

我们可以看到,行政体制实质上而言是行政职能、行政权力和行政责任的结构配置。行政职能是行政主体存在的根源,行政权力是行政体制的核心,行政责任是对行政主体的约束,是行政体制的保障。这三者之间既相互联系、又相互独立,一般而言应该平衡相称,这是合理的行政体制的本质要求。要求三者之间的平衡完全是不可能的事情,走极端必然导致短板效应,所以至少是一个平衡摆,摆动的幅度要在可接受的范围之内。既然行政实践中三者并非一如既往的均衡配置,故而行政体制改革主要解决的问题之一就在此。

1 理论综述

目前,西方的行政改革主要是受治理理论、公共选择、新制度经济学和新公共管理理论等的影响。

2 治理理论

治理理论是21世纪国际社会科学的前沿理论之一,它所提倡的一些价值日益具有普遍性。经济市场化和政治民主化,已经成为当今世界潮流。经济全球化和世界多极化,也在曲折中向前发展。治理和善治理论正是这种世界性潮流和发展趋势的产物。

治理理论中的公私部门之间以及公私部门各自内部的界限均趋于模糊。笔者认为,治理的本质在于,它所偏重的统治机制并不单纯地依靠政府的权威或制裁,它所要创造的结构或者秩序不能由外部强加,之所以能发挥作用,是要领先多种进行统治的以及发生影响的行为者的互动。在公共管理领域里,私营部门、社会团体、社区组织等,都依靠自身的资源和能力作为参与性主体,解决公共问题。

3 公共选择理论

公共选择理论主要从经济学的角度来分析政府的管理活动,强调个人自由和市场作用,打破政府垄断,建立公私机构之间的竞争机制,从而使公众获得自由选择机会,并认为这是解决政府困境的根本出路。

该理论主要倡导增加服务主体,让私人企业、非营利公共组织等,与政府机构一道来参与公共产品的生产和提供。其次,创造市场机制和形成竞争格局,用公私组织之间和公共组织之间的竞争服务来为公众提供“用脚投票”的机会。再次,还要破除垄断,允许不同组织之间在职能和管辖范围上重叠交叉。

4 新公共管理理论

新公共管理理论是当代国外行政改革的主要理论基础,影响很大。综合各学者的观点,可以认为,新公共管理的基本主张是将政府治理和市场机制相结合,把私人企业的各种管理方式引入公共部门,依靠先进的信息网络技术,通过组织与管理的重新调整来增强政府的活力,提升公共服务的品质,实现政府治理的效率和效能。

5 政府机构改革历程

改革开放以来,我国行政改革已走过了三十年的历程。从内容上看,主要是调整政府职能、优化组织结构和改进管理方式,设计政府职能转变、机构改革、权力下放、中央与地方关系调整、法治交涉,以及运行机制、管理方式、干部人事制度改革等。从过程上看,改革是一个不断推进的过程,需要按任务分阶段进行,其中大约每隔5年进行一次,至今已有6次的国务院机构改革,标志着中国行政改革的各重要阶段。2008年的大部制改革,是最近一期的改革,也是备受瞩目的一期改革,对一些职能相近的部门进行整合,实行综合设置,理顺部门职责关系,涉及调整变动的机构共15个,正部级机构减少4个。

中央机构改革取得了一定的成就,但我们也应该看到,中央机构从来都没有成功地精简下来,裁汰的人员总是处于总体整张的状态。即使是最近的两次改革,都是下了大决心、花了大力气、动了大手术,但并没有解决“有效有限政府”的社会发展需求,也没有将政府落定在成本低下、绩效高企的格局之中。相反,由于没有有效划分政府、市场和社会各自的空间界限,确认三者相互不能替代的独立功能,在后备劳动力选择服务单位的时候出现政府机构“这边风景独好”的景象。所以,中国的改革反倒有了例行公事的趋势,那么民众究竟还能不能信任政府?

6 政治改革主导行政改革

中国的行政体制改革有一个好处,就是将经济改革和行政体制改革密切的联系起来,而行政体制改革也正在不断地为经济提供更好的效率和服务。但是它有一个误区,即将政治改革和行政改革截然地割裂开来。但是,行政体制改革确确实实是坐落在政治体制改革的基点之上的。古德诺的政治行政两分法的精神本也不是将两者完全割裂,而是为了更高效地推行才作出的区分。

人们之所以将中国政府体制改革进行单纯行政化的处理,是因为这种处理回避了在中国目前政治状况中难以处理的政治难题。对于目前中国来讲,难以处理的政治问题既体现为政党意识形态与社会运行状况的直接对峙,又体现为国家权力的合法性重建与社会权利诉求的正面冲突,还体现为国家的伦理资源亏空与社会普遍的怨恨情绪集结相形而在。因此,这些暂时难以处理或者解决的问题则不得不被排除在讨论或者研究的范围之外,人们则不必花大力气去重来。

单纯的行政视野中的中国行政体制改革,从狭义来说就是相对简单的技术层面的操作行为。为了经济发展,为了提供效率,大多数的文章都围绕着政府行政人力资源管理、审批制度管理、公共服务改革、行政绩效等这些相对技术层面的问题上阐释中国目前行政体制改革存在的问题,他们大多都忽视了作为行政体制改革的出发基点的政治问题。舍弃政治前提谈论政策弊病,就好似舍弃分析公司本身的盈利能力而直接研究其短期走势。从另一个角度来讲,就是因为人们缺乏这个能力去解决暂时无法解决的政治问题而被迫适应只研究行政体制改革的理论途径。这是无奈之举,同样也是危险之举。

因此,我们不得不从政治主导行政的视角重新审视中国政府体制改革问题。作为政治问题的中国行政体制改革,需要我们在政治的结构要素上具体分析中国行政体制改革问题。这意味着我们必须从政治体如何提供行政体以存在理由和运行机制的角度分析行政体制的问题;从政治的结构要素上分析中国行政体制改革问题,意味着我们必须清楚中国行政体制改革的诸政治要素对于行政体制改革的具体作用与实际影响。

7 行政体制改革的合法性保证

现代国家结构的合理划分,政府环境而言,是政府、社会与市场的三分结构,三者各司其职,交叉影响,从内部而言,是一个国家权力内部分工合作的关联性结构,其中又包括横向和纵向的结构。

我们知道,国家权力必须在暴力机关的支撑下才能起到有效的作用,但是这不代表其有无上的权威,也不代表其就是万能的。政府不能越出权力领域进入市场-价格领域和公民-社会的自治领域。三个领域都有其自己的治理原理,都有其自身的运行规律,而政府扮演的角色不是划桨者,而是掌舵者,供给社会和市场需要的法律法规章程,因势利导,使三者处于良好运行、协调、可持续发展的良好环境之中。

作为行使行政权力的政府部门绝对不能是一个自说自话自己自为的机构,为了阻止像前几次改革中精简机构后却反弹膨胀的现象,笔者认为,行政机构如果需要变更其设置,无论是机构称谓的变化,还是机构数量增减、行政人员的招募与行政预算的审批,都需要经过国家立法机关的批准。我国的权力是人民的,人大就是代表人民的权力机关,政府的行政权是人民授予的权力,就必须要受到人民的监督和制约,否则其改革就丧失了合法性,浪费了社会资源,如何让人民再对其信任?

大部制的改革从另外一种角度而言,是要集中和统一权力,这就消除了原本存在的各部门之间的竞争。也许我们考虑到了降低行政成本、提高行政效率云云,但是,当国家权力习惯在建立规则、执行规则与捍卫规则严肃性上的权力分割制衡尚未落实的时候,合并成大部制后,权力集中,反正更加难以制约。原本部门间的竞争或许还能让消费者受益,而统一后的权力便随时可以野马脱缰。

8 核心职能的转变

《意见》将转变政府职能作为深化行政体制改革的核心,这是相当智慧的。这次改革将转变政府职能概括为四个分开,“政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”。这是一个很好的提法,但是真正实施起来还需要将思想和理论更加细化,更加具象,才能彻底有效地解决政府缺位和越位的问题。

政企要分开和政资要分开,其实归根到底是一码事――权力和利益要分开,其原因就在于现在的体制负载不了原有体制需要而制造出的利益格局。类似于中石油和中石化,这样的利益集团是原有的体制需要应运而生的。国有经济仍然被认为是国家经济的基础,而现在的经济却需要市场力量来推动和发展,两股力量的矛盾和冲突之下,某些畸形的就被制造出来。在市场经济条件下,国家的,国家所有的东西和个人所有的东西完全是两码事。修一条路,地底下是国家的,但不值钱,值钱的是路两旁的房地产。是没有得到钱的,得到钱的是业主。不是收涨的钱,而是收土地税。

在这里,尤其强调的是国家一社会一市场三者分立以及各自遵循不同运作的规范。此前我们是由一个行政逻辑让市场和社会分离,打着国家名义强力推进市场经济形式,对市场造成高度垄断,市场是畸形的,这叫市场的国家逻辑。社会的处境也是如此,中国的社会实际上是高度行政化的社会,并不存在真正自治意义上的“社会”。政府不能越出权力领域进入市场―价格领域和公民―社会的自治领域。政府应该提供给社会和市场需要的法律法规章程,因势利导,使三者处于良好运行、协调、可持续发展的良好环境之中。这才是政府职能所在。

参考文献

[1]颜廷锐等.中国行政体制改革问题报告[M].北京:中国发展出版社,2004.

第3篇：机构与行政论文范文

关键词土地督察机构；问卷调查；独立性；改革设想

中图分类号F301.22文献标识码A文章编号1002-2104（2014）03-0077-06doi：103969/jissn1002-2104201403012

改革开放前，中央政府的高度集权压缩了地方政府自主自利行为的空间[1]，土地违法主体主要是个人，80年代土地违法行为主要是农民滥占耕地兴建住房。集权与分权模式下土地违法特征是不同的。改革开放后形成了以下放权力为基本导向的行政体制改革。中央的权力不断下放到地方，地方政府行为的自主性、自利性不断增强，带来严重的地方政府为主体的违法用地行为。为遏制地方政府土地违法愈演愈烈的势头，探索土地调控“决策权、执行权、监督权”相分离，我国于2006年建立国家土地督察制度[2]。经过七年的实践，土地督察制度在耕地保护、土地市场监管、土地调控等方面取得了一定的成效，然而实施绩效与中央政府及社会各界的期待尚有很大差距。土地督察机构不够独立是导致当前土地督察效率不高的重要原因。

在机构职能划分上，国务院授权国土资源部行使土地督察权，土地督察机构名义上隶属于国务院，实质上隶属于国土资源部，各地督察机构受制于国土资源部各司局的职能要求，一定程度上被看作是国土资源部的驻京外机构，导致土地督察机构难以独立行使职权。在领导体制上，国家土地总督察为国土资源部部长兼任，并且还有一名副部长兼任副总督察，这样的“领导双重身份”[3]，也从根本上制约了土地督察机构的独立性。此外，国土资源管理部门的垂直管理垂而不直，经费、人事的任免等权力基本上掌握在地方政府的手里，国土资源管理部门不得不听命于地方政府为地方经济社会发展服务。垂而不直的土地管理体制下，土地督察机构名义上监督地方政府，实际操作中变成监督地方国土管理部门，伴随土地督察机构缺乏应有的地位和独立性，造成不少环节的“弱监”和“虚监”。即使发现土地违法问题，他们大部分人认为承担责任的主要是国土系统内部人员，是“自己人”，移交监察部就会伤到“自己人”因而抹不开面子惩处。独立性是监督机构持续存在和有效发挥作用的重要支柱，独立性不足将不利于监管效力的发挥而制约监管制度的发展。独立性也是监督权最重要的属性，监督体制安排必须符合监督权的本质要求[4]。

原本就隶属于国土资源部的地方国土管理部门没能有效监管土地资源利用，故而才设立土地督察机构加强政府用地的监管，然而同样隶属于国土资源部的地方土地督察机构同样不可避免难以有效监管土地资源利用。土地督察机构不独立制约了国家土地督察制度的绩效的发挥，可见提高国家土地督察机构的独立性显得尤为重要。如果土地督察机构能够脱离国土资源部独立出来，土地督察员就不会有上述顾虑，从而也能提高督察成效。因此，我国应该对现行土地督察机构进行改革，建立职能独立的土地督察机构。由于土地督察制度建立时间较短，目前对土地督察制度研究相对较少，仅有的相关文献大都集中研究土地督察法律建设和土地督察绩效评估，对土地督察机构改革的研究相对欠缺，因此开展土地督察机构脱离国土资源部的改革研究有着重要的理论意义和现实意义。

1理论支撑与研究方法

本文将从行政监督理论出发，界定出我国土地督察权的理论内涵，接着对建立相对独立土地督察机构的理论依据（行政三分制）和实践参考（审计监督）加以分析，在此分析基础上提出土地督察机构脱离国土资源部四种可能的改革方案，为分析四种土地督察机构改革方案的可行性，根据研究需要设计问卷调查。

叶丽芳等：基于问卷调查的土地督察机构改革设想中国人口・资源与环境2014年第3期1.1理论基础

1.1.1土地督察权的理论内涵――行政内监督

我国国家土地督察是指国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。土地督察机构的主要职责是监督检查地方人民政府的土地利用和管理行为，土地督察机构是国家行政机关，因而可以从行政监督理论的角度出发界定土地督察权的内涵。行政监督是政治监督的重要组成部分，主要是指由国家机关、社会团体或个人对国家行政机关及其公务人员的进行合法性和有效性的监督，防止他们[5]。行政监督包括行政外监督和行政内监督[6]。行政外部监督是指由来自国家行政机关以外的监督主体，为保证行政工作的合法性、正确性以及社会效益而对行政机关及其国家公务员实施的监督。行政机关外部监督体系，主要由政党监督、人大监督、国家司法机关监督、社会团体监督、公民监督和新闻媒体监督等六个方面构成。行政内监督的主体是国家行政机关，主要包括层级监督和专门监督。其中层级监督主要包括日常监督、主管监督（国务院各部委和直属机关对地方各级人民政府的监督）和职能监督（如财政部、人事部）；专门监督主要包括行政监察和审计监督。督察机构和地方政府两者之间是监督与被监督关系[7]，从前文的行政监督理论内涵界定出发可以看出我国国家土地督察权属于行政内监督。

1.1.2理论依据――行政三分制

土地督察权实质上属于行政监督权，现行的土地督察机构名义上隶属于国务院，实质上受国土资源部管辖，土地督察机构不够独立影响了土地督察绩效的扩大。我国的行政三分制是西方三权分立的演化，可以为建立相对独立土地督察机构提供一定的理论依据。行政三分制主要是指在一级政府内部，将决策、执行、监督职能分离，决策权、执行权、监督权交给不同的国家机关管辖，并在运行过程中使之相辅相成、相互制衡、相互协调的一种行政管理体制。决策权、执行权、监督权相分离是行政体制改革的趋势，三权分立的行政管理体制有助于实现权力制衡，保证社会管理有效进行，防止权力滥用[8]。绝对的权力导致绝对的腐败，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力[9]，权力制衡是惩治和预防腐败的需要。

党的十七大报告提出要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。党的十也提出要深化行政体制改革，建立健全权力运行制约和监督体系，进一步强调了行政决策权、执行权、监督权的分离。土地督察权属于行政监督权，为实现权力监督与制衡，土地督察机构应该和行使执行权的土地管理机构相分离，增强土地督察机构相对独立性是土地督察体制改革的重要方向。

1.2实践支撑：审计监督

1.2.1审计监督改革历程

审计监督和国家土地督察都属于行政内监督制度，两者具有行政内监督共性，故审计监督机构改革能为我国土地督察机构改革提供实践参考。审计监督隶属于国家机关监督，除发挥自身监督职能外，同时对其他国家机关和社会监督起重要作用，审计监督对完善税收权力制约机制起直接作用和间接作用。1983年以前我国一直未设立独立的政府审计监督机构，对国家财政收支的监督工作主要由财政部门内部的监察机构来完成，用会计检查模式代替了审计监督。1982年，全国人大修改了《宪法》，规定我国建立审计监督机构，实行审计监督制度。1983年9月，由财政部牵头成立了审计署，此期间审计署名义上是国务院的组成部门，实质上还是受财政部管辖，与财政部千丝万缕的关系造成独立性不够，使得审计署未能更好地发挥审计监督职能。1994年《中华人民共和国审计法》公布，审计署彻底脱离财政部门，审计监管的职能被写入宪法中，审计署由国务院总理直接负责，明确了审计监督机构的独立性，在政府规制中起到了更加强有力的审计监督作用。

1.2.2审计监督为土地督察机构提供改革思路

审计署1983-1994年期间隶属财政部时的监督力度并不高，而脱离财政部独立出来后审计监督力度大大提高，审计监督成效明显扩大，由此显示出监督机构保持独立性的重要作用。国家土地督察机构目前名义上隶属于国务院，实质上受国土资源部管辖，形式上与1983-1994年期间的审计署类似，并且两者都属于行政内监督机构，若土地督察机构更具有独立性，其督察的理论效力将更高。故我国土地督察机构改革可以借鉴审计监督机构改革的做法脱离国土资源部独立出来。

土地督察机构要脱离国土资源部独立出来，可以有以下四种改革方案：①成为直接隶属于国务院的机构；②成为隶属于国务院的综合督察机构；③成为国家监察部的一个职能部门；④成为隶属于全国综合督察委员会的机构。

1.3研究方法：问卷调查法

为了论证分析四种土地督察机构改革方案的可行性，便于决策时优选土地督察机构改革方案，选取问卷调查法作为研究方法。根据研究需要设计问卷调查，问卷调查的结果一定程度上可以对四种土地督察改革方案进行可行性论证。采用问卷调查方法支撑研究，可以增加改革设想与方案及结论的可靠性，更容易让人信服，因为问卷调查的结果能比较客观的反映不同利益相关者对各种土地督察机构改革方案的认可程度，可为决策层优选土地督察机构改革方案提供参考和借鉴。

2土地督察机构改革方案设计

土地督察机构的不独立制约了国家土地督察制度的进一步发展，土地督察机构从国土资源部脱离出来是土地督察体制改革的重要方向，本文在理论分析和实践参考分析的基础上，提出4种土地督察机构脱离国土资源部的改革方案。

2.1方案一：直接隶属于国务院

方案一是形成行政内专门监督体制，土地督察机构脱离国土资源部管辖，成为直接隶属于国务院的机构（见图1）。当前土地督察名义上是国务院授权国土资源部代表国务院对省级人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，实质上土地督察机构隶属于国土资源部，难免因受到国土资源部的影响而难以独立行使监督权。方案一实施难度较小，直接隶属于国务院不但脱离了国土资源部独立出来，而且还能提高土地督察机构的级别，根据纵向监督理论，将更有助于监督政府，扩大土地督察成效。

方案二是形成行政内综合监督体制，将土地督察机构与城乡规划督察、环保督察等合并，形成直接隶属于国务院的综合督察机构（见图2）。城乡规划督察员制度是对城乡规划的编制、审批、实施管理工作进行事前和事中的监督，及时发现、制止和查处违法违规行为，保证城乡规划和有关法律法规的有效实施。环保督察监管对象主要是污染源和排污单位，下级的环保部门；实行跨区域、跨流域的联动联防机制；拥有委托督办权、调查权、调解权、建议权等监管权限。土地督察、城乡规划督察、环保督察职能比较接近，业务范围有重叠，将三者整合成立“三合一”综合督察机构，可以强化对地方政府的监督。成立综合督察机构不仅使土地督察机构脱离国土资源部独立出来，而且将三个督察机构合并也是顺应2013年两会提出的大部制政府机构改革、政府职能转变的改革趋势，精简为一个机构能最大限度使这几个业务相近的督察机构避免职能重叠，提高行政效率，降低行政成本。此外“三合一”综合督察机构还实现了监督机构与执行机构相分离，符合行政三分制改革趋势。

监察部职权比较完善，不仅拥有检查权、调查权和建议权，还拥有独立的行政处分权。目前土地督察机构缺乏处分权，对地方政府的震慑力不够，使其直接成为监察部的一个职能部门，不但脱离国土资源部门独立出来，而且拥有处分权能提高土地督察的威慑力，便于控制政府为主体的土地违法行为。此外，土地督察机构成为监察部的一个职能部门，可以精简机构，降低行政成本，提高行政效率。

2.4方案四：成立全国综合督察委员会

方案四是构建行政外监督体制，将我国土地督察同其他监管机构归并，设立一个隶属全国人大常委会的全国综合督察委员会，下设土地督察、环保督察、城乡规划督察等有关职能部门分别进行监管（见图4）。此方案能够理清行政监督机构和执行机构的职责。行政外部监督是大势所趋，2013年中央政府工作报告指出，要坚持民主监督、法律监督、舆论监督，健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。向人大负责的全国综合督察委员会属于行政外部监督，符合我国行政监管体制改革的趋势，行政外部监督在督促行政机关及其工作人员廉政勤政、提高行政效能、促进政治稳定和经济发展等方面发挥着愈加重要的作用。

3基于问卷调查的改革方案比较研究

为了分析四种土地督察机构改革方案的可行性，根据研究需要设计问卷调查。本次问卷调查所采用的问卷是作者根据研究需要自行设计，调查问卷设计好后，专门咨询了相关专家意见，并进行了多次修改，可靠性有一定保障。国家土地督察制度实施五周年绩效评估报告，在接受调查的1 247个普通群众中，仅有约27%的人听说过“国家土地督察制度”；约18%的人知道建立国家土地督察制度的目的；约14%的人了解国家土地督察制度的组织体系和职能。因此，在问卷样本选择方面，考虑到土地督察制度成立时间较短，土地督察监管的对象是政府，利益相关群体中普通群众对“国家土地督察制度”的认知度不高，故而问卷调查并未对普通群众展开，而选择比较熟悉土地督察制度的土地督察机构、国土管理部门、其他政府部门、其他事业单位等利益相关群体作为调查对象，共开展了350份问卷调查，形成有效问卷336份，问卷调查结果见（表1）。被调查人员68%左右都是科级以上干部，他们对土地督察制度是比较熟悉的，提出的建议有一定的针对性和建设性。80%以上的被调查人员都工作5年以上，有着丰富的工作经验，大部分拥有较高的学历，本科及以上学历占比85%以上，较高的教育程度对于理解和回答调查问卷问题有利，增加了反馈信息的准确性和客观性。被调查人员中32.14%人员属于土地督察机构，23.81%人员属于土地主管部门，其他政府人员占25%，其他事业单位人员占1905%。可见各单位被调查人员分布比较均匀，结构较合理，土地督察机构人员所占比重相对较高，主要是基于他们对土地督察制度更熟悉，所提建议可能更具实际意义的考虑。大部分被调查人员为与土地督察工作有着密切联系，对土地督察制度有着较为直接和深刻的理解。因此，样本选取有较好的代表性。

3.2改革方案可行性比较分析

问卷调查分析结果，方案一是所有方案中认可度最高的，接受调查的336人中有246人（比例高达73.21%）认为是可行的，认为近期可行、中期可行和远期可行的人数相当。方案二成立“三合一”综合督察机构，实施难度也较小，被调查人员对这个方案的认可度也比较表1土地督察机构改革4种方案可行性分析表

高，认为方案可行的比例和方案一基本相当，其中认为方案中期可行的人数最多达128人。方案三的认可比例仅5238%，远没有前两种方案的认可比例高，尤其是土地督察机构和其他政府人员的认可度更低。这可能跟调查对象所在单位的性质有关，归根结底是和部门利益挂钩。对于土地督察机构来讲，成为监察部的一个职能部门可能会降低督察机构的行政级别；对于地方政府来讲，土地督察机构成为监察部一个职能部门后监管力度将会加大，不利于他们通过违法用地来支持经济的快速发展。方案四理论上是可行的，然而问卷调查结果却有些出人意料，仅有不到50%的人认为成立综合督察委员会是可行的，超过一半的人并不认可这种方案。被调查人员可能是认为这种综合督察委员会和监察部的职能可能有重叠，也有可能他们认为综合督察委员会这块“大饼”摊得过大，涉及过多的部门，触动过多的利益群体，故较难支撑起来。

3.3改革方案时序安排

从增强土地督察机构独立性的改革“时间表”来看，对方案一中使土地督察机构直接隶属于国务院的认可人数最多，其中近期认为可行的人数也较多，而且实施难度相对较低，可以近期采用此方案；方案二将土地督察机构与城乡规划督察、环保督察等合并形成直接隶属于国务院的“三合一”综合督察机构和方案三使土地督察机构直接成为监察部的一个职能部门也是较好的方案，但涉及多个行政部门，近期实施难度较大，在调查问卷中认为中期可行的人数最多，故可在中期安排实施此方案；方案四将我国土地督察同其他监管机构归并设一个全国综合督察委员会，并接受全国人大监督，是认可人数最少的方案，考虑到此方案实施起来将会触动诸多部门利益，改革难度相比其他方案更大，故可等时机成熟时，远期实施此方案。不同的土地督察机构改革方案适用范围不同，实施难度也不一样，具体决策时需要根据实际情况加以选择，不同时期选择不同的方案。

4总结与讨论

第4篇：机构与行政论文范文

把我们当前拥有的行政主体理论视为具有美国科学史学者托马斯S库恩在《科学革命的结构》一书中所提出的范式（paradigm）意义，主要有三个方面的考虑。

其一，库恩创造的“范式”概念指向一段时期内科学共同体普遍承认的科学成就，它为特定专业领域学者群体的研究提供了非常典型的问题及相应的解答，亦即设定了分析与研究的理论前提、框架和推理结构。[1]就此意义而言，我们的行政主体理论的确属于此种范式，因为它不仅为绝大多数行政法学者所普遍认同，在各类教科书中成为既定之基本组成部分，[2]而且在行使公共行政职能的主体、行政行为之成立与合法前提、行政法律责任的承担者、行政诉讼被告资格等课题的研究上，它都规定了学者们的讨论范围、思维路径或逻辑方向。

其二，库恩是在研究科学发展的一般模式时提出“范式”这一概念的。他关于范式在常规科学实践中的作用、常规科学研究如何引发范式危机、科学工作者回应范式危机而作出修正传统范式或设计完全崭新的范式的努力、以及新范式经过漫长的非常规科学实践而最终取代传统范式等方面的论述，[3]对于我们理解现有行政主体理论的重要意义，对于我们评价当前批评、质疑行政主体理论的观点，对于我们考察是否有必要重构以及如何重构行政主体理论问题，都提供了一个极为有益的视角。其三，虽然库恩主要是结合理论物理学的历史发展，对科学史作了综合性的社会学考察，虽然他的科学史观在得到认可的同时也面对许多批评，但其观点的影响所及范围已经远远超逾专业领域的界限，有相当一部分哲学、经济、政治等领域的学者运用库恩的“范式”概念以及围绕此核心概念而形成的科学发展模式理论，来看待本专业范围内的理论范式问题。[4]当然，一个重要概念的广泛应用，并不意味着其非要适用于某个特定领域不可，但如果这一概念能够帮助我们摆脱局部存在的混沌或盲区，洞察特定领域内真正问题和解答之所在，它的特定运用之需要自然就显现出来了。

二、行政主体范式在我国大陆的建立

行政主体理论在我国大陆成为一种范式之前，行政法学界对于行政法上行使公共行政职能的一方主体的研究，实际上存在着另一种更为传统的范式，即以行政机关或行政组织概念为基点和线索，统领有关行政管理主体及行政组织法律规范的探讨与论述。由此拓延至整个行政法学体系，包括对行政行为、行政法律责任及监督行政制度的研究，都建基于行政机关或行政组织术语之上。[5]本文姑且称之为“行政机关范式”。这一范式之特殊意义，绝非仅限于形式层面的话语表述，而是更进一步触及较深层次的前提、方法、框架等。

就前提而言，该范式内含一个假设：行政是国家职能和国家事务之一部分，是国家通过行政机关对经济、政治、文化和社会生活进行管理的活动。[6]以行政机关或行政组织来概称行政管理主体，并由此展开对行政法上其他问题的探讨，正是“公共行政属国家专有职能”假设的逻辑结果。尽管有学者认识到国家行政机关可能并非公共行政职能的唯一承担者，但或者将此隐约一现的观察淹没在行政机关范式之中，[7]或者竭力在行政机关范式之下去寻求解释而不得恰当之提问与解答。[8]就方法而言，该范式以写实主义的手法，在解读当时行政组织（包括国家工作人员）法律规范的基础上，着重介绍行政机关的性质、体系、结构、类型、编制、工作原则、国家工作人员的具体管理制度等方面的内容，并针对现实的机构改革、国家工作人员管理体制的改革，提出对组织法、编制法及公务员法的设计。[9]这种与行政学研究方法颇多雷同之处的写实介绍和组织规范设计，既脱胎于该范式的“行政机关”视点，又与当时行政制度改革的重心落在组织建设之上有一定关联。由此前提假设和方法，自然演绎出一种对错综复杂的行政机关系统泼墨甚多的框架，后来行政法学者关怀的诸如哪些行政机关可以独立在法律上承担责任、非行政机关组织是否有类似的法律地位等问题，也就在有意无意中被排斥于框架之外。范式可以指导学者们的研究，可以使学者们集中精力仔细而深入地探索更为具体的问题，以寻觅现实世界与范式之间相称性的方式来发展知识。范式也许因此而有限制视野之作用，但一方面这种限制作用对于学术的阶段性发展是不可或缺的，另一方面范式的限制绝非永恒而不能加以放松的。[10]正是在此意义上，我们可以更好地去尝试理解“行政机关范式”在行政法学初期的积极功效，[11]也可以更好地去理解学者们因此范式的局限而最终选择替代的“行政主体范式”的意义所在。

“行政主体范式”之兴起，起因于学者们对“行政机关范式”缺陷的认识，以及对行政主体理论寄与的价值期待。经过一段时间的探索，学者们认为传统的行政机关范式存在以下缺陷：其一，与行政学研究角度和内容有重合之处，没有突出法学研究的特性，过分关注行政组织的组织意义而失于行政组织的法律人格意义；其二，无法描述或解释现实存在的享有公共行政管理职能的社会组织，包括根据法律授权的和接受行政机关委托的；其三，行政机关既可能参与民事法律关系又可能参与行政法律关系的事实，无法通过行政机关概念本身而得以表达，作为行政法规范对象的、在行政法律关系中作为管理者的行政机关无法借此概念而凸显；其四，内部管理机构与有资格对外以自己名义行使职权的行政机关无法得以区分。[12]

行政机关范式在使行政法学专业化的功能方面[13]和描述或解释现实制度的功能方面的局限，以及行政诉讼法起草时解答行政诉讼被告确认问题的迫切需要，促使行政法学者转而诉诸由国外引入的行政主体概念，并在研读和改造的基础上构建了我们现有的行政主体理论。虽然该理论的主干内容在于界定行政主体的概念、特征、范围和资格等，但“法律法规授权的组织”作为行政主体范畴之基本组成部分，使得该理论了“公共行政属国家专有职能”的假设，建立了替代的假设：公共行政领域有必要也事实上存在国家与社会的分权。[14]同时，由于行政主体这一具有法律人格意义的术语取代了行政机关或行政组织术语，各类教材书在论及行政管理主体时也就摒弃了近似于行政学的、着重于行政组织结构的传统写实方法，而是以法学辨析方法对具有和不具有独立法律地位的行政机关或社会组织作区别论述。至于以往对行政组织法律规范的详细介绍和变法构想，也逐渐简化甚至淡化出各类教材重新设定的框架之外。行政主体理论不仅弥补了传统行政机关范式的不足，而且被学者们赋予其他价值期待。一种较为普遍的观点是，行政主体概念的存在乃（1）实现依法行政的需要；（2）确定行政诉讼被告的需要；（3）确定行政行为效力的需要；（4）保持行政活动连续性、统一性的需要。[15]基于这些价值期待，行政主体理论又与行政法学上的其他理论形成有机结合。例如，关于公务员在外部行政管理法律关系中法律地位的阐述，一般认为公务员不是独立的一方当事人，而是代表行政主体、以行政主体名义行使权力，由此引发的外部法律责任也由行政主体承担；在论述行政行为合法有效的要件时，一般将“行为主体应具备行政主体资格”作为主体合法要件之一；而对行政诉讼被告资格的认定，也是建立在行政主体理论基础之上。由此可见，自20世纪80年代末至今，行政主体范式已然确立而成为新的传统范式（下文“传统范式”皆指现有的行政主体范式）。有必要指出，就行政主体范式所要解决的问题而言，其最初的目的和意义是自我限制的。在学术层面，它旨在帮助学者们实现行政法学专业化的期望，行政法学也由此基点而得到相当程度的整合，避免了逻辑思维和学术理论上的混乱；在制度层面，它旨在为理清实际行使行政权力的各个主体（包括行政机关、内部机构、派出机构、被授权组织、被委托组织、公务员、被授权或被委托组织之成员）之间的法律关系、确定行政行为的效力奠定理论基础，进而有助于行政诉讼被告资格和行政责任归属等问题的解答。

三、当前对传统范式的质疑和批评

行政主体范式历经近十年的主导地位，虽然对我国大陆行政法学之进步和行政诉讼制度之推动卓有成效，但是，近来的研究已经开始向其发出激烈的质疑和批评。在这些质疑和批评中，有相当部分运用比较的方法，将我国大陆现有行政主体理论与法国、德国、日本及台湾地区的行政主体理论对照，以后者为镜映射前者的瑕疵，总体上批评强于建构。[16]另有学者主要倾向于重新建构行政主体范畴，在重构过程中指出传统理论之不足。[17]概括其中质疑和批评的内容，可以认为主要围绕以下三个方面展开：[18]

1.行政主体范式内在的逻辑矛盾

行政主体一般被界定为“享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织”[19]，主要有两类：行政机关和法律法规授权组织。可以从中演绎而出的结论是：行政违法主体和行政责任主体非此两类主体莫属。但是，有时候在传统范式框架下的关于行政责任的界定，把责任主体范围扩大至执行行政公务的人员，而这种界定又的确与我国设定行政责任的立法例（对行政主体、公务员、受委托组织及其公务人员都设定责任）相符。[20]此逻辑矛盾一。更进一步而言，传统范式框架下行政赔偿责任主体被解说为国家，而行政主体只是出于诉讼上的便利而存在的行政赔偿义务机关，并非法律意义上赔偿责任的最终归属主体，并非真正“独立的”赔偿主体。[21]此逻辑矛盾二。

2.行政主体范式的学术功能局限

从语言范畴角度着眼，主体与客体乃相伴相随的术语。行政主体概念的隐含之意视行政管理的相对一方为行政客体，易形成管理者优越于被管理者、公民处于被动地位的误解。这就在学术研究上依然保持对传统行政法上纯粹支配与服从关系的反映，而不能适应行政法治确保公民权益的时代要求。[22]

行政主体范式的最初目的和意义比较狭隘，其取代更早的行政机关范式之后，学界在“行政组织法”这个重大研究领域，偏重于对行政主体的表象和浅层化研究，疏于深层次地探索行政主体及其内部结构，忽略甚至排斥有关中央与地方、机关与机关之间权责配置，行政机关的设置、编制以及行政组织内部有效监控等内容。此封闭状况阻滞了行政组织法的研究。[23]换一角度言之，行政组织的工作人员和内部机构在某种程度上也具有法律人格；行政组织的有效活动也必须取决于其内部机构的合理设置及内部机构间的权限分工等；法律对行政活动的控制应考虑到行政行为是行政机关（或其他公务组织）与工作人员相结合而构成的一种集体行为，而这些都是行政主体范式视野未及之处。[24]

3.行政主体范式的制度功能缺陷。

行政主体范式曾经被认为最值得称道的贡献和价值期待是其对行政诉讼被告资格问题的解决，然而，在诉讼实践中，该范式仍然面临其本身无法解决的难题。例如，一些非行政主体的组织（党组织、企事业单位）非法行使一定行政职权，由于其不具有行政主体资格故不能作为行政诉讼的被告，从而使这类案件不能通过行政诉讼途径解决；一些受委托组织超越委托权限而作出行为，由于受委托组织不能作为行政主体和行政诉讼的被告，而委托行政机关只对受委托组织在委托权限范围内以委托行政机关的名义从事的行为负责，所以，也会出现无法确定行政诉讼被告的情况。[25]

行政主体范式的运用还曾经被认为可以保证行政活动的连续性、统一性，这个预期是建立在行政主体可以统一各个公务员行为及其责任的论断基础上。[26]可是，这个预期忽视了传统范式在行政主体认定方面的过低标准，使大量林立的行政机关都具有独立的法律人格，且各自为政、各负其责，机关本位主义盛行，从而影响了行政组织和行政活动的统一性、协调性。[27]

批评者在论证传统范式之不足以后，分别提出了完善行政主体理论的思路或具体方案。一种思路基本上以域外行政主体理论为摹本，建议立足于域外行政主体理论产生所欲解决的首要问题-行政权合理配置，进一步深入发展我们的行政主体理论；并且要理顺行政主体（行政权归属者）、行政机关（行政主体实施行政管理的手段和工具）和行政机关构成人员（行政行为的实际作出者）之间的关系。[28]另一种思路并未确切指明修正、完善的路径，而是着重阐明发展行政主体理论需要注意的三个方面：理论的普适性与本土性之间的关系；主体理论相比法人学说的优势；以主体分化为特性的中国改革给予主体理论发展的一种情境。[29]更有学者直接重新界定行政主体概念，即行政主体是行使行政职权的组织及其个人，包括名义行政主体（通说的行政主体）、过渡行政主体（内部机构；受委托组织）和实际行政主体（行政公务人员）。[30]

综观现有对行政主体传统范式的质疑和批评，至少可以得出以下结论：其一，尽管传统范式存在诸多缺陷，但仅就行政主体这个概念的形式意义而言，其作为法学范畴之存在似乎无人愿意否定；其二，批评者指出的传统范式之不足，有相当部分是其最初在目的和意义上的自我限制使然；其三，在行政主体概念难以割舍的前提下，传统范式的自我限制加之其内在逻辑的无法自洽，已经使得一些敏锐的学者试图赋予其新的意义和期望。那么，这些新的意义和期望是否合理呢？如果合理的话，它们仅仅是对传统范式的补正与完善还是在同一术语之下力图重构一种新的范式？

四、制度和学术实践在什么范围内构成挑战与机遇

对以上概要介绍的质疑和批评细作考究，可以发现其中有些观点是值得商榷的。第一，逻辑矛盾一并非传统范式的固有之病，而是行政主体概念表述有欠严谨所致。行政主体理论在我国大陆生根伊始即把关注点落在外部性问题上，但其从未有否认公务员和受委托组织及其工作人员的内部责任之意。相反，解决哪些主体对行政相对人承担责任、哪些主体只承担内部责任的问题，正是该理论创设的本原意义之一。所以，若把行政主体概念重新表述为“能以自己的名义对行政管理相对一方行使行政权，并能独立地对行政管理相对一方承担因此而产生的法律责任的组织”，就可以解决逻辑矛盾一而又与此范式之初衷不相违背。

第二，学界自接受和运用行政主体范畴以来，始终以行政相对人或其他近似的术语来指称被管理者，而从未使用行政客体一词。并且，传统范式的目的之一就是要在理清外部责任归属的基础上规范行政行为，更直接与行政诉讼被告之确定有相当的勾连，具有明显的维护公民权益之内涵。而日本有学者之所以试图用“行政体”来取代“行政主体”，是因为在日本“接受行政作用的一方法律主体称为行政客体”，而其行政主体概念所内涵的行政意思优越之意义，又恰与日本行政法学把公法关系解释为支配与服从关系的传统相一致。[31]若把日本学者遭遇的问题等同于我们必须解决的问题，并以此为由主张我们的行政主体概念不符合法治精神，就是对这种语境差异的忽视。

第三，主要关注行政管理外部性法律关系的行政主体范式确实如批评者所言有其视野的局限，尤其是在力图消除更早的行政机关范式之弊端时，把浴盆里的婴儿和脏水一起泼将出去，一定程度上阻滞了在以往对行政组织有关法律问题的研究基础上继续探索我国大陆行政组织的理性建构。但是，应当承认，行政主体范式的这个缺憾更多地体现在教科书之中，实际上并未杜绝学者结合机构改革实践对行政组织问题进一步加以讨论。[32]而且，在有些教科书中，已经出现一种把行政组织和行政主体问题并行不悖地予以阐述的努力，[33]这种努力喻示，学术研究在行政管理主体方面的视域拓展和观察深化，可以在维系现有行政主体理论不变的条件下进行。与其说这是完全崭新的范式建构，不如说是对行政主体传统范式略加补充。

至于有些批评者认为传统范式的自我限制应对当前中央与地方关系不顺、行政机关之间职责不明、机构滥设、令出多门等组织混乱问题负一定责任，则是对一种理论范式对现实的规范和建构作用寄与过高的价值期待，且容易造成一种简单化的想像：似乎行政主体理论完善了，行政体制积弊就可以迎刃而解了。恰恰相反，行政体制沉疴良久，绝非一种适当理论可化解之，而必须依赖于多种理论引导下的与行政法制度实践的逐步展开，行政主体理论的完善或重构则需要在适时把握和解释这个过程的基础上渐趋完成。即便是批评者所极力推荐我们参考的国外较为系统的行政主体理论，也更多地是对其本土上已经形成的地方自治分权和公务分权之现实的反映。[34]

上述分析表明，当前对传统范式的质疑和批评存在一些未经充分推敲的观点，仅就这些观点而言，传统范式还没有因此处于严重危机之中，无需作出新的建构。尽管如此，我们还是可以从质疑声中发现传统范式面临来源于制度和学术实践的真正挑战及机遇。

首先，关于行政诉讼被告资格的确认问题。传统范式的诞生，虽然有确立法学专业化研究角度与方式之需要，有整理学术思维和逻辑之需要，有解释现实行政管理中依法行使行政权的社会组织的行政法地位之需要，有区分民事法律关系中行政机关与行政法律关系中行政机关之需要，但绝大多数学者都坦言直接的需要来自于行政诉讼立法和实施的制度实践中对行政诉讼被告资格的确认。正因为这种隐藏于传统范式背后的实用主义动机，自《行政诉讼法》起草开始，行政主体与行政诉讼被告被紧密地勾连在一起，被视为拥有同等的外延，简而言之即行政机关和法律法规授权的组织。法官在个案中的努力多为如何依据行政主体理论，去理解和运用行政诉讼法的规定，进而从错综复杂的行政组织网络关系中挑拣出应该为某个具体行政行为负责的应诉被告。在此意义上，行政实体法上的独立权利主体与行政诉讼法上的独立诉讼主体被人为地假定为完全一致。

然而，现有行政主体概念与行政诉讼被告认定之间的这种亲密性、一致性，因为最高法院扩大被告资格范围的努力而受到强烈冲击。根据1999年11月24日通过的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条、第21条的规定，规章授权的组织已赫然独立地站在被告席位上。[35]那么，这是否意味着行政主体理论也应作相应的调整，以适应这样的制度变革呢？显然，这个设问本身有继续维系传统范式、继续维系传统范式确认行政诉讼被告资格的功能之意。但是，被告资格认定问题是否已经由最高法院的此次司法解释而盖棺定论了呢？假设最高法院根据各地行政审判未来的经验，仍然出于对诉讼便利或其他因素的考虑，在批复或再次的解释性文件中放宽被告资格，[36]行政主体理论是否要再次作适应性调整呢？

正是出于对传统范式此类局促困境之反思，已经有学者考察国外行政诉讼被告确定的制度经验，获得以下结论：（1）在国外，行政诉讼被告多数情况下并非行政实体法上独立的“行政主体”（与我国行政主体概念不同），实体主体资格与诉讼主体资格存在错位现象；（2）被告的确定侧重从诉讼便利角度着眼，通常由归属于某种行政主体之下的行政机关（如日本的行政厅归属于作为行政主体的国家或地方公共团体）承担，如果没有则由行政主体本身担当，二者结合构成确定被告的完整体系加以确定；（3）诉讼法的相对独立性决定了实体责任的归属并非被告资格认定之标准，无论是非行政主体还是行政主体作被告，最终的实体责任都归于相应的行政主体；（4）建议国内学界利用他山之石，正确建构我们的行政主体理论，同时使行政诉讼被告资格确定简单化。[37]

其次，关于实体行政权和行政责任的归属问题。对传统范式构成激烈挑战的另一个质疑落在前述逻辑矛盾二：既然在理论上承认行政赔偿的责任主体是国家而非行政机关和法律法规授权的组织，行政机关和被授权组织又怎么能是独立承担责任的行政主体？但是，这一质问的解构力极强而建构力极弱，也许有人会提出非常难解的反问：难道我们只把国家作为唯一的行政主体吗？相信几乎没有哪位学者愿意对此作出肯定的选择。

那么，如何解决传统范式现有的逻辑悖论而又不至于形成行政主体的单一化？也许，同样采用行政主体理论的日本可以让我们从中获得启示。在日本，行政主体分为国家和公共团体两大类，[38]而日本国家赔偿法第1条是如此规定的，“行使国家或公共团体权力之公务员，就其执行职务，因故意或过失不法加害于他人者，国家或公共团体对此应负赔偿责任”。[39]可见，日本学界对行政主体的界定是名实相符的。在这样的理论与制度参照的背景下，我们也许可以尝试重新解释行政赔偿的责任主体，作为重构行政主体理论的一个路径。尽管当前学界一致认为行政赔偿的责任主体是国家，并且此种解说符合《国家赔偿法》起草和制定的原意，但是，从财权和事权相一致的原则出发去审视有关国家赔偿的法律规范，我们却可以发现：仅在讨论行政赔偿的有限范围内，事实上真正承担赔偿责任的主体是中央政府和地方各级政府。《国家赔偿法》第29条规定了赔偿费用列入各级财政预算的原则，1995年国务院颁布的《国家赔偿费用管理办法》第6条则规定，“国家赔偿费用，列入各级财政预算，由各级财政按照财政管理体制分级负担。各级政府应当根据本地区的实际情况，确定一定数额的国家赔偿费用，列入本级财政预算。”而从1994年开始实行并将继续展开的分税分级预算管理体制改革的主要内容之一就是中央和地方的事权与财权划分：中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构，协调地区发展，实施宏观调控所必需的支出及中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出及本地区经济、事业发展所需支出。[40]这一改革建立在坚实的经济意义-对社会资源再分配的控制-之上，其对整个国家结构发展的动力作用是不可估量的，它在现阶段喻示国家和地方实际上存在一种公共权力与公共责任的分化趋势。如果把以上有关国家赔偿费用的规定放在这样的情境之中，我们似乎可以基于各级财政（而非国家统一财政）承担本级公共行政机关的公务错误成本之规定与事实，[41]基于责任和权力并行之原理，获得对行政赔偿责任和实体行政权归属主体的另一种解释，即中央政府和地方各级政府。[42]至于所谓“国家赔偿”，当理解为赔偿的公共或公法性质，而非赔偿的责任主体。

而且，这种解释还可以在我国宪法文本和理论上找到支撑。我们的宪法并未把国家和地方视为两种相对独立的统治实体，也未从这个角度规定中央和地方的分权以及在此基础上的行政权归属，这一点可以从宪法把地方各级人民代表大会定性为“地方国家权力机关”、把地方各级人民政府定性为“地方各级国家行政机关”看出。换言之，如果有较为明确的地方自治观念，立宪者是不会将“地方”和“国家”同用一体的。但是，与地方自治无涉的中央和地方分权，则既有宪法基础（第3条）又有制度运作之现实；加之宪法理论一般承认，地方各级政府负责本行政区域内的行政管理，所以，我们有理由对行政权的归属主体作上述解释。

不过，仍然遗留一个问题：应该如何解释传统范式所承认的“法律法规授权的组织”之独立法律地位呢？的确，根据《国家赔偿法》和《国家赔偿费用管理办法》，赔偿义务机关（无论是行政机关还是法律法规授权的组织）的赔偿费用都列入各级财政预算，按照以上推理逻辑，法律法规授权组织似乎并非独立的责任主体，似乎难以给予其行政主体的定性。于是，我们面临一个选择，是放弃对这类组织的考虑，还是对它们的行政主体性予以恰当的解释。应当承认，传统范式引入这类组织，对于我们理解行政承担者的多样性，理解国家负担公共行政的限度及国家把部分公共行政职能移转给社会的现实，理解国家与社会在整体结构和功能上的相对化发展及其对之影响，具有相当重要的学术启蒙意义。[43]在制度层面上，由于传统范式把此类组织与行政诉讼被告确认勾连起来，行政诉讼实践已经把越来越多过去处于民法和行政法两不管的非行政机关组织之公共管理行为纳入行政法控制范围，促使这些组织开始注意以行政法原则来改革其管理制度。[44]鉴于这些积极意义，传统范式对此类组织之行政主体性的考虑，不应轻易摈弃。

那么，此类组织之行政主体性如何在国家赔偿法律框架内获得正当解释呢？也许，这样的解释必须在转换角度的前提下作出。关于中央政府和地方各级政府具有行政主体性的讨论，主要是在中央与地方分权的语境中进行，分权的经济基础在于公共财政的层级化控制。而被授权组织之所以被赋予行政主体性，是因为国家与社会分权之故，是因为国家把部分在传统观念上属于其的行政权转移给社会组织，而这部分转移后的行政权又不能简单地判断其最终归属于中央政府还是地方政府，其具有相当程度的独立性。同时，既然是国家的一种权力自我转授，其不得不考虑如何保证这些组织实行公共行政的经费之需，对这些组织的经费拨付自然就成为公共财政的基本组成。所以，被授权组织的独立地位很难从公共财政角度予以解释清楚，但特殊的分权背景可以给出其特殊独立性的理由。

五、小结：重构行政主体范式的前瞻设想

行政主体范式因其在制度和学术研究方面的功能优于更早的行政机关范式而取代后者，但是，它同样在这两方面的功能局限已经引起挑战。如前所述，有些批评和质疑并未导致严重的范式危机，传统范式只需作适当的修补就可以回应之。然而，它在诉讼法和实体法上最初被认定具有的基本价值定位，制度和学术实践的检验已经昭显其存在捉襟见肘之处。既然一个理论范式的基本价值已经出现缺失现象，并且无法通过简单的修补可以找回，我们就有必要在既有制度和学术发展的基础上，建构一种新的理论范式。本文在此对以上所阐述的内容作一小结，概要说明笔者设想的新范式之构成要素：1.概念的描述。行政主体是行政法上行政权力、义务、责任的归属主体，是享有公共行政权力，通过其所属机关实施公共行政，并能独立承担因此而产生的法律责任的组织。在我国大陆，行政主体有中央政府、地方各级政府和经过特别授权的公务组织。[45]至于经过特别授权、作为行政主体存在的公务组织有哪些种类，还有待进一步探索。

2.基本问题的设定。行政主体范式针对的基本问题是行政权力、义务和责任的实质归属，而不是行政诉讼被告之确定。行政诉讼被告资格问题的解决不必拘泥于实体法主体和诉讼法主体之完全一致，在实践中可有赖于法院对各种因素的考虑，目前仍然可以依据行政诉讼法及其司法解释予以认定，但相信在不受行政主体理论过分限制的情况下会有新的发展。

3.基本前提假定。当代公共行政的有效实施，必须建立在中央和地方合理分权以及国家和社会合理分权的基础之上。我国大陆目前进行的中央和地方分权没有地方自治之意，但不能断言未来不可能向此目标演进。若出现此制度变迁，行政主体概念也许可以像法国、德国、日本那样予以再次重构，具有统治实体的内涵。

4.方法和框架。依然维持传统范式促使行政法学专业化的目的，着重于法学研究方法而不是立足于行政学、组织学之角度。不过，新范式将确立广阔视域的法学研究，而不是局限于诉讼法之视角。在新范式的框架之下，行政法学界也许可以在行政主体概念统引下，对行政组织的内在结构问题予以深入、细致研究。新框架既不像传统范式那样淡化甚至驱逐行政组织法的研究，也不是把行政组织和行政主体作为并行的而非融合的课题。5.功能预期。除了可以解开束缚行政诉讼被告资格认定的绳索、使其更具开放性与灵活性，以及容纳对行政组织法的深化研究之外，新范式还将因为基本前提假定的确立而至少具有以下两个功能：（1）可以促使行政法学关注具有意义的中央与地方分权、国家与社会分权问题，并通过把行政主体范式定位于宪法理论基础之上，使得行政法学与宪法学的有机结合又增添一个路径；（2）法学研究的专业化并不意味着自我封闭，基本前提假定必将促使行政法学者关怀相关的政治学、行政管理学、经济学、社会学等方面的成果，以便在比较研究国外行政主体理论的同时，立足本土经验不断完善乃至再次重构我们的行政主体范式。

参考文献：

[1]参见[美]托马斯·S·库恩：《科学革命的结构》，李宝恒、纪树立译，上海科学技术出版社1980年版，序言第iv页，第8-9页。有必要提及的是，该书的译者将paradigm译作“规范”，但当前普遍认同的一种译法是“范式”，本文选择后一种。

[2]例如，参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（面向21世纪课程教材），北京大学出版社、高等教育出版社1999年版；方世荣主编：《行政法与行政诉讼法》（高等政法院校法学主干课程教材），中国政法大学出版社1999年版；罗豪才主编：《行政法学》（高等教育法学教材），北京大学出版社1996年版；胡建淼主编：《行政法教程》（成人高等法学教育通用教材），法律出版社1996年版；叶必丰：《行政法学》（武汉大学本科生系列教材），武汉大学出版社1996年版；王连昌主编：《行政法学》（高等政法院校规划教材），中国政法大学出版社1994年版。

[3]在库恩看来，一种理论之所以成为范式，是因为它比其他与之竞争的理论更好，但它更为成功之处并不在于从一开始就达到非常完美的范围与精确性，而在于为一定领域尚未解决的问题提供一种预期。科学工作者在一定范式之框架内进行研究，探讨这一范式能够加以说明的事实，加强事实同范式预期之间的契合，进一步详细表达范式本身，这就是一种促进知识进步的常规科学实践。然而，常规科学实践可能会发现反常的、与范式预期大大偏离的结果，如果这些反常不能在范式框架内得到满意的解释，危机状态就会产生并不断增长。为应对危机，科学工作者会努力对传统范式进行阐释，从而产生大量传统范式的变种。当传统范式及其变种仍然无法解决主要危机时，人们就会设计完全不同的范式，并在漫长的选择替代范式过程中（亦即长期的科学革命）不断追求对新范式的系统表达，解决导致传统范式危机的各种问题。最终，某一种新范式会取代传统范式，科学工作者在新范式之下继续进行常规科学的实践。参见库恩：前注1引书。

[4]“库恩在哲学家、科学社会学家（以及诸如政治理论这样完全不同领域中的学者）中的影响要大于在科学家和实际科学史学家中的影响。”[美]I伯纳德科恩：《科学革命史》，杨爱华等译，军事科学出版社1992年版，前言第8页。具体而言，例如，参见[美]文森特奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，毛寿龙译，上海三联书店1999年版，特别是第21-29页；崔之元：《“看不见的手”范式的悖论》，经济科学出版社1999年版；姚慧琴：“试论经济学领域的范式与范式危机”，载《经济评论》1999年第1期；宁骚：“行政改革与行政范式”，载《新视野》1998年第3期。

[5]参见王民灿主编：《行政法概要》（高等学校法学试用教材），法律出版社1983年版；应松年、朱维究主编：《行政法与行政诉讼法教程》（监察干部岗位培训系列教材），中国政法大学出版社1985年版；姜明安：《行政法概论》（北京大学试用教材），北京大学出版社1986年版；罗豪才主编：《行政法论》，光明日报出版社1987年版。

[6]“马克思指出：‘……行政是国家的组织活动。’这就正确地揭示了行政活动的性质，说明它最直接地体现着国家职能的行使……。”王民灿主编：前注5引书，第2页：“它（国家管理）是以国家的名义，在全国和全民范围内实施，通过法律的形式，并以国家的强制力为保证的。行政法上所说的行政管理，就是这样一种管理。”应松年、朱维究主编：前注5引书，第2页：“行政……是国家一类职能的总称，……其核心为国家的组织和管理活动。承担国家行政职能的机关就叫国家行政机关，行使这类职能的活动就叫行政活动，亦称行政管理活动。”罗豪才主编：前注5引书，第1页。

[7]姜明安教授曾经在《行政法概论》中指出，“行政管理的主体只能是行政机关和根据法律或受行政机关委托行使行政职能的组织和个人”。前注5引书，第33页。但该书其余涉及行政管理主体的论述皆以国家行政机关为唯一对象。

[8]张尚鷟教授曾经设问，“例如，关于哪些机关是国家行政机关，哪些人员是国家行政工作人员的问题。……在我国，企业事业单位如国营工厂、大学、科研单位以及剧团等，虽然他们不同于各级国家行政机关，但一般都在政府各行政部门的直接领导或指导下从事活动，其主要负责人员也大都由有关国家行政机关任命和管理。这些单位是从事生产、教学、科研和艺术活动的，但又不单纯从事这些活动，还具有行政管理的职能。即：管理生产、教学、科研和艺术的活动。这些管理活动是国家行政事务的一部分。那末，这些单位算不算国家行政机关？它们的工作人员算不算国家行政工作人员？”张尚鷟：“加强行政法学研究之我见”，载《政治与法律》1982年第3期，第60页。从设问本身可以看出“行政机关范式”的影响。[9]例如，参见应松年、朱维究主编：前注5引书，第59-99页；姜明安：前注5引书，第39-169页。

[10]参见库恩：前注1引书，第20页。

[11]有学者认为，从1979年至1989年之间，行政法学在行政组织法和公务员法研究方面取得了若干明显的成果，为八十年代的政府机构改革和公务员条例的制定提供了理论依据和实践方案。参见罗豪才、姜明安、湛中乐、陈端洪：“行政法学研究现状与发展趋势”，载《中国法学》1996年第1期，第41页。本文无意细致研究“行政机关范式”之阶段性贡献，但笔者对某些学者的简单化论断不敢苟同。有学者认为，“最初，行政法学对行政组织的法律概括往往是就行政机关而论行政机关。这种方法无非是就行政组织法的内容进行介绍，基本上是‘白描式’的，甚至连研究都谈不上。”张树义：“行政主体研究”，载《中国法学》2000年第2期，第79页。有学者认为行政主体理论之前的研究是“就行政组织论行政组织，不解决实际问题的老框框”。参见胡锦光、杨建顺、李元起：《行政法专题研究》，中国人民大学出版社1998年版，第112页。

[12]参见张尚鷟主编：《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社1991年版，第77-78页，第81-82页；张树义主编：《行政法学新论》，时事出版社1991年版，第65-68页；袁曙宏、方世荣、黎军：《行政法律关系研究》，中国法制出版社1999年版，第57-58页；张树义：前注11引文，第79页。

[13]学者对行政法学专业化的期望，不仅体现在对行政学角度与行政法角度混淆的反思之上，也体现在力图运用行政主体概念以区别于民法学用法人概念对行政机关的定位。参见张焕光、胡建淼：《行政法学原理》，劳动人事出版社1989年版，第116-117页。

[14]学者在最初并没有阐明这一点，但在叙述法律法规授权组织是行政主体时已经隐含此意，近来已有学者对此明确提出“行政职能社会化”的概念。参见姜明安：前注2引书，第111页。

[15]在有关的叙述中，一般将此四点视为行政主体概念存在的理由或意义。笔者更愿意把它们作为尚未完全实现的人为寄托的价值期望。参见张尚鷟主编：前注12引书，第86-87页；张树义主编：前注12引书，第71-73页；罗豪才主编：前注2引书，第60-62页；胡锦光、杨建顺、李元起：前注11引书，第109-112页。

[16]参见吕友臣：“‘行政主体理论’评析”，载《研究生法学》1998年第2期，第21-24页；薛刚凌：“我国行政主体理论之检讨-兼论全面研究行政组织法的必要性”，载《政府论坛》1998年第6期，第63-71页；李昕：“中外行政主体理论之比较分析”，载《行政法学研究》1999年第1期，第28-34页。

[17]参见杨解君：“行政主体及其类型的理论界定与探索”，载《法学评论》1999年第5期。

[18]批评者并未使用“范式”这一术语而多用“行政主体理论”，笔者在此概括时应用“范式”一词，系出于保持本文前后一致性的考虑。

[19]参见罗豪才主编：前注2引书，第48页。虽然各家表述存在差异，但基本内核一致。较早对散见的行政主体概念所作的概括性介绍，参见张尚鷟主编：前注12引书，第83页。

[20]参见杨解君：前注17引文，第33页。

[21]参见吕友臣：前注16引文，第23页；薛刚凌：前注16引文，第66页；李昕：前注16引文，第33页。

[22]参见吕友臣：同上，第22-23页；薛刚凌：同上，第66页。

[23]参见吕友臣：同上，第23页；薛刚凌：同上，第69页；李昕：前注16引文，第32页。

[24]参见杨解君：前注17引文，第32-33页。关于行政主体范式未重视对公务员内部管理、监督与控制的观点，亦参见李昕：同上，第33页。

[25]参见杨解君：同上，第34页。

[26]参见张尚鷟：前注12引书，第87页。

[27]参见薛刚凌：前注16引文，第66页、第69页；李昕：前注16引文，第32页。

[28]参见李昕：同上，第33-34页。

[29]参见张树义：前注11引文，第80-85页。

[30]参见杨解君：前注17引文，第34-37页。这个具体方案明显是对传统概念的实质性重新建构，但它不仅没能很好地解决传统范式存在的不足，而且可能因为把行政主体的内涵与外延扩大、泛化而削弱其旧有的某些功能。

[31]参见[日]室井力主编：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第271-273页。

[32]例如，参见顾家麒：“关于行政机关机构编制立法的若干思考”，载《行政法学研究》1993年第1期，第37-43页；应松年、薛刚凌：“行政机关编制法论纲”，载《法学研究》1993年第3期，第3-11页；莫于川：“中政府：我国城市政府组织法制的理性选择”，载《现代法学》1995年第2期，第19-25页；应松年、薛刚凌：“行政组织法与依法行政”，载《行政法学研究》1998年第1期，第12-20页；魏秀玲、张越：“国家行政机构改革的前景与途径”，载《行政法学研究》1998年第2期，第1-7页；姜明安、沈岿：“法治原则与公共行政组织”，载《行政法学研究》1998年第4期，第16-25页。

[33]“在行政法学体系中，行政组织和行政主体都是非常重要的内容。行政组织原则侧重于从整体对行政组织涉及的法律问题进行研究，以确保行政组织建立在理性基础上，对行政组织整体予以法律规范和控制。行政主体理论则侧重于解决在行政组织中哪些行政机关能够独立对外管理，具有独立的法律地位。”方世荣主编：前注2引书，第61页，另参见该书第四章“行政组织与行政主体”（第61-85页）的内容。

[34]参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第38-46页；杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第232-236页；李洪雷：“德国行政法学中行政主体概念的探讨”，载《行政法学研究》2000年第1期，第76-95页。

[35]至于法院为什么作出这一明显与行政诉讼法相冲突的解释，尚未有权威的、详细的说明。解释的起草者也只是公开简单的理由：根据行政审判的实际情况；适应行政管理实践发展的状况。参见甘文：《行政诉讼法司法解释之评论》，中国法制出版社2000年版，第3页、第79页。其实，在最高法院新的司法解释最终定论之前，规章授权的组织是否具有行政诉讼被告资格问题早已引起争议。实践中，问题的解答一般有三种：1.根据行政诉讼法之规定，规章授权的组织不具有被告资格，其地位相当于制定规章的行政机关委托的组织，由该行政机关作为被告；2.依据《行政复议条例》，规章授权的组织可以作为行政复议被申请人，经过复议之后，复议机关无论决定维持还是改变具体行政行为，都把复议机关作为行政诉讼被告；3.规章授权的组织的诉讼地位视为等同于法律法规授权的组织，可以直接作为被告。参见崔巍：“规章授权的组织与行政诉讼被告主体资格确立”，载《行政法学研究》1995年第1期，第63-65页。

笔者认为，最高法院之所以最终确认规章授权组织的独立诉讼地位，也许至少考虑了以下这个理由：鉴于目前国家部委和地方政府通过规章授权非行政机关的机构或组织执行行政公务的情况较多，如果把规章授权组织视为行政机关委托的组织，那么，不仅规章制定主体将面临大量的应诉事务，而且行政诉讼原告也将为一个案件承担长途奔波的人力、物力成本。

[36]例如，如杨解君教授所指出的（参见前注25），目前有些既没有法律法规甚至规章授权又未经行政机关委托的非行政机关组织，事实上行使了具有行政管理性质的权力。在适用民事诉讼途径显然不合适的情况下，我们不能断言将来最高法院或地方法院不会从保护被侵权方的合法利益及获得司法救济机会的基本权利角度出发，把这些组织作为行政诉讼被告。

[37]参见杨伟东：“从被告的确定标准看我国行政诉讼主体划分之弊端”，载《中央政法管理干部学院学报》1999年第6期，第14-16页。薛刚凌教授也曾提出“行政主体理论并不必然与行政诉讼被告制度相联”，参见前注16引文，第67页。

[38]公共团体又可分为地方公共团体（享有宪法规定的自治权、独立于国家的地域性统治团体，如都道府县、市町村、特别区、地方公共团体组合、财产区及地方开发事业团）、行政法人（国家或地方公共团体出资设立的公共财团法人）和公共组合（为实施属于公共行政的特定事业，由有利害关系的人组成的公共社团法人）。参见杨建顺：前注34引书，第232-236页。

[39]转引自皮纯协、何寿生编著：《比较国家赔偿法》，中国法制出版社1998年版，第307页。

[40]参见袁晓玲、曹建安主编：《财政学》，西安交通大学出版社1998年版，第302-304页。

[41]当然，从财权、事权一致的原则出发，像各级国税等部门造成侵权应由中央财政支付赔偿费用，方能切实反映中央和地方的分权。

[42]在日本，国家和地方公共团体分别指向两类统治实体，而不是简单地指向两类行政权实体，其基础是地方自治的宪法原理。参见[日]室井力主编：前注31引书，第302-306页；[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第601-609页。在法国，国家和地方团体也具有相同意涵。参见王名扬：前注34引书，第38-44页。在我国大陆，宪法文本和法学理论上都没有相对应的概念。其实，从我国的国家赔偿包括行政赔偿和司法赔偿两个方面，我国现在的司法机关支出又归各级财政这一角度出发，结合本文关于事权和财权一致的阐述，对国家赔偿责任主体的抽象而统一的定位，应该更为准确地是“国家”和“地方各级政府”。这里的政府就应该是一种非常广义的概念，象征地方作为统治实体存在，而不仅仅是指称作为行政机关存在的“人民政府”。对于宪法学和行政法学而言，确立两个学理概念分别指称两类统治实体也许是有益的。但是，在当前，把地方视为相对独立于国家的一类自治实体，不仅在接受国家一统之传统观念的民间和官方难以获得有效认同，而且学者也会因为地方自治理念可能具有的负面影响而慎用之。更何况，正在展开的中央和地方分权的制度实践，并未以地方自治为目标定位；地方各机关主要负责人的选任和监督机制，也与地方分权制大相径庭。（“如果管理地方公务的机关不是地方的代表，而是国家的代表，它的产生完全依赖于国家时，仍然是中央集权制，而不是地方分权制。”王名扬：前注34引书，第43页）从术语确定来看，用“地方各级政府”来指向地方统治实体，也因为与宪法、组织法文本中的概念有错位而容易形成混乱。所以，尽管把赔偿责任主体定位为中央政府和地方各级政府，对司法赔偿方面缺乏解释力，但综合以上考虑，只能在自我限定讨论语境-关于行政赔偿责任主体-的基础上作出这一选择。也许，改变此种理论解释的尴尬，寄希望于我们未来的制度与学术实践。

[43]近来，已有学者在此基础上展开更为细致、深入的具体课题研究。例如，参见黎军：“行业组织的行政法问题研究”，北京大学博士学位论文。

第5篇：机构与行政论文范文

决策模式是决策体制、决策程序和决策方法在决策理论上的一种综合反映。在美国，关于“精英决策模式”与“多元决策模型”的争论，一直是政策科学讨论的热点话题。然而，一个国家的政策决策模式或政策制定模式往往是由该国的具体国情所决定的。以上两种决策模式均不符合中国国情。探索我国政策决策模式，对我国政策决策做出理论概括，无论对于我国政策决策理论的发展，还是对于我国政策决策的科学化和民主化，都具有重要的意义。

一、影响我国政策决策模式的诸因素

一个国家的政策决策模式与另一个国家的政策决策模式往往存在着很大差别，这些差别是由一系列因素所决定的。这些因素主要有经济结构、政治结构和政治文化结构等等，下面我们将对上述诸因素及其与政策决策的关系做一个简单的分析。

第一，我国经济结构的特点及其对我国政策决策模式的影响。马克思主义认为，整个社会结构好象是一座极其复杂的建筑物，它有自己的基础，又有自己的上层建筑。经济结构属于基础的范畴，它在这个结构中处于决定者的地位，而政策决策属于上层建筑的内容或范畴。由于上层建筑处于被决定者的地位，因此，政策决策模式也必然为经济制度所决定。那么，我国现有的经济制度具有什么特征呢？简言之，就是以社会主义所有制为主体的多种经济成份并存。这就表明，我国的经济结构是一种“一与多”并存的结构。所谓“一”，就是一种所有制即社会主义所有制为主体；所谓“多”，就是多种经济成份并存。这种“一”与“多”并存的经济结构，必然地决定着我国的政治结构也有相应的特点，从而必然地决定着我国的政策决策模型也相应地具有这些特点。

第二，我国政党制度的特点及其对政策决策模型的影响。一个国家的政党制度是该国政治结构中的一个重要组成部分。现代各国政治本质上是一种政党政治，而政策过程只不过是政治系统的一种输入、转换和输出的过程。事实上，在当代绝大多数国家，政党在政策决策过程中发挥着重要的作用。一个国家的政策，或者是由执政党所直接制定与执行的，或者是由执政党所操纵的。在不同国家的政治系统中，由于政党制度的不同，因而政党在政策决策过程中所发挥的作用也不同，从而各国的政策决策模型也存在很大差别。美国政策科学家詹姆斯·E·安德森在谈到这种区别时指出：在多党制国家（例如美国），“在政策制定过程中，政党更多的是作为各种特定利益的经纪人而非倡导者存在。在某些一党制的政治系统（如前苏联）中，政党是制定政策的主导力量。”［（1）］我国的政党制度，一方面与以美国为代表的资本主义国家的政党制度有着重要区别，即不是多党制。这种区别决定了我国的政党组织在政策制定过程中不是以利益团体代表的身份出现的，从而决定了我国的政策决策模式不是“多元化”的。另一方面与以原苏联为代表的一党制相区别，所实行的是一党领导下的多党合作制度。这种区别决定了我国各政党组织在政策制定过程中是“群言堂”，即在共产党领导下的政治协商，从而决定了我国的政策决策模式不是“一言堂”式的，而是民主型的。并且由于我国政党制度具有不同于其他国家政党制度的特点，从而决定了我国的民主也具有自身的特点。在我国一党领导下的多党合作制中，正如我国的经济结构一样，实现了“一与多”的统一。这种“一与多”统一的特点，同样会影响我国政策决策模式的特点。

第三，我国政权组织结构的特点及其对政策决策模式的影响。政策是国家政权机关的重大决策。在不同的国家，国家政权具有不同的组织结构。一般说来，国家政权的权力主要有以下三种：立法权、行政权、司法权。相应地现代国家政权机关也可以划分为以下三类：立法机关、行政机关和司法机关。无论哪个国家，这三类机关都参与了政策的制定和执行过程。但是，在不同的国家里，由于国体和历史传统、具体国情不同，这三类机关的结合方式、相互关系以及它们各自在国家政权中的地位是不同的。正是由于这种不同，决定了立法机关、行政机关和司法机关在政策制定与执行过程中所发挥作用的方式不同，所起作用的程度不同。也就是说，由于国家政权组织结构的特点不同，决定了不同国家具有不同的政策决策模式。中华人民共和国所实行的是人民代表大会制度，在这种政治制度下，政权组织结构是一个权力机关即人民代表大会统一行使权力条件下的行政机关与司法机关两者分工负责制。也就是说，国家权力不是分立的，而是统一的，即统一于国家权力机关，这就是我国政权组织结构的统一性特点。另一方面，在行政、司法均由权力机关产生、并向权力机关负责、受权力机关监督的前提下，行政与司法又是相互独立的，两者实行有效的分工负责制，并且司法机关又一分为二，即分为审判机关和检察机关，以达到互相制约的目的。也就是说，我国的政权组织结构又具有分工制约的特点。这样，在我国政权组织结构中，前一个特点的实质是“一”，后一个特点的实质是“分”，分即多。因此，从我国政权组织结构看，也体现了“一与多”的统一或一体化，这种“一与多”的一体化也必然地要在我国的公共决策模式中得到体现。

第四，我国政治文化结构的特点及其对我国政策决策模式的影响。政治文化结构是由各种政治观念所组成的系统，其中核心的内容是意识形态。一个国家的政治文化结构是由该国的经济结构所决定的，但它又具有相对的独立性。其中，这种相对独立性的一个重要表现就是对政治结构和政治过程具有一定的反作用。政策过程作为政治系统的一个输入、转换和输出的过程，必然地要受到政治文化结构的影响作用。也就是说，一个国家的政治文化结构的特点，在一定程度上影响政策决策模式的特点。我国的政策文化结构是一种以马克思主义指导下的“百花齐放、百家争鸣”的结构模式。在这个结构模式中，“指导我们思想的理论基础是马克思列宁主义。”［（2）］占主导地位的意识形态是马克思主义（包括中国化的马克思主义即毛泽东思想）。这是指导思想，我们必须用这一个主义统一全国人民的思想。但统一人民的思想，不等于禁锢人民的思想。我们主张的马克思主义是发展的马克思主义，允许在马克思主义的指导下，实行学说与言论自由。主张一切属于思想意识方面的问题，允许“百花齐放、百家争鸣”［（3）］。虽然我国在这方面的实践上过去犯了不少错误，但毕竟提出了一系列正确的方针。这种方针中的“一”与“百”的关系，也充分体现出“一”与“多”的统一或一体化。政治文化结构的这种“一与多”的一体化的特点，也必然地要在政策决策模式中得到反映，影响我国政策决策模式的特点。

二、一体化民主决策模式的特点

根据以上分析，我们认为，我国政策决策模式，无论从经济基础、现有政策决策主体的结构还是从政治文化结构看，均具有“一与多”一体化民主的特点。我们姑且将这种政策决策模式称之为一体化民主决策模式。这种决策模式主要有如下几个具体特点：

（一）这种决策模式是民主的，它有着“多”方面的参与机制。一种决策模式是民主的还是独裁的，主要看这种决策模式能否为政策决策过程提供广泛的参与机制。从历史上看，封建主义的政策决策模式是典型的独裁模式，政策决策权集中在皇帝和少数官僚手里，广大人民群众无法参与决策过程。资本主义的政策决策过程总的说来要比封建主义的政策决定过程民主得多。但是，正如精英决策模式所指出的那样，即使象美国这样典型的资本主义社会，民主也只是少数精英人物的民主，政策决策并不反映绝大多数劳动人民的意志，而只是反映少数所谓杰出人物的利益。而我国的这种一与多的一体化民主决策机制，则为各党派、各阶层和广大劳动人民参与政策决策过程提供了广泛的参与渠道。在共产党的领导下，各党派、群众团体和广大人民均可通过自己的代表参加政治协商会议、人民代表大会等来参与政策制定过程，也可通过大众传播媒介和信访等途径参与政策决策过程。在一体化民主决策模式中，充分体现了“一”与“多”的统一。把“一”与“多”统一起来，这是中国共产党人在马克思主义指导下，结合中国国情创造出的一种现代民主形式。一体化中的“多”既是民主的前提，也是民主的表现形式。

（二）这种政策决策模式所提供的民主机制，是一种有效的民主机制。这种有效性主要表现于多的统一性。在我国的政策决策模式中，有“多”的存在，但这种“多”又没有导致“多元化”，而是实现了“多”的统一，这种统一性保证了民主的有效性。西方有些学者把民主化与多元化联系起来，甚至把民主化等同于多元化，认为只有多元化才是民主，否则就是专制。他们据此把象美国这样的多元化国家称之为民主制国家，而把象原苏联（甚至包括中国）这样的国家称之为专制国家。这里除了有意攻击之外，还有一个关于“民主”的认识问题。其实把民主化与多元化等同起来的公式并不成立，就是美国这一公式也遭到了严厉批评。有人认为这种多元化民主“对国家的统一构成了威胁”［（4）］。因为按照这种理论，多元化国家不可能有统一的价值观，权力的高度分化可能损害公共秩序，甚至会导致国家的瓦解。也就是说，这种民主的多元化与民主的有效性可能是矛盾的，而失去了有效性的民主，其意义就值得怀疑了。所以，我们认为，民主化与多元化之间的结合，未必就是最好的结合。也就是说，民主并不简单地等于“多”，而“一”与民主之间未必存在着不可跨越的鸿沟。相反，“一”与“多”相统一的一体化，不但较好地解决了政策决策过程中的民主问题，而且也较好地解决了民主的有效性问题。因为在这种决策模式中，虽然决策主体具有“多”的性质，但决策主体“多”的方面都是以参与者的身份出现的，彼此之间并不存在你争我斗的关系。同时，由于“一”的存在并处于某种特殊的地位，能够对“多”起一种领导或指导作用，这就保证了“多”的活动能够有秩序地进行，从而保证了民主的有效性。

（三）在这种政策决策模式中，“一”与“多”的相互结合构成了一个有机体。在这个有机体中，“一”与“多”的关系不是一种简单的并列关系，而是一种领导与被领导、主导和从属的关系。具体说来，这种关系主要表现在以下几个方面：第一，“一”是“多”的前提。例如，在政党组织结构中，没有共产党就没有共产党领导下的各民主党派；在政权组织结构中，国家权力机关的存在是行政机关和司法机关存在的前提，没有国家权力机关就没有从属于国家权力机关的行政机关和司法机关；在政治文化结构中，“百花齐放、百家争鸣”是以马克思主义为前提的，没有马克思主义就没有马克思主义指导下的“百花齐放、百家争鸣”。第二，在“一”与“多”的矛盾统一体中，“一”处于主导地位，“多”处于从属地位。例如，在政党组织结构中，共产党处于领导地位，而各民主党派处于被领导地位；在政权组织结构中，国家权力机关处于主导地位，而行政机关、司法机关处于从属地位；在政治文化结构中，马克思主义处于指导地位，而“百花齐放、百家争鸣”处于被指导地位。第三，“一”的活动对“多”的活动具有一种导向性作用，而“多”的活动是在“一”的指导下围绕着“一”的活动而展开的。例如，在政党活动中，共产党的活动对各民主党派的活动具有一种导向性作用，而各民主党派的活动则是围绕着共产党的活动而展开的。这样，在整个政策决策系统中，各子系统的活动就能够做到“活而不乱”、“民主而有秩序”，形成一种沿着既定方向而又有规则的运行方式。因此，这样的一个政策决策系统实现了民主性和有效性的统一。一方面这个决策系统充满了活力，它使社会中各组织、各阶层和广大人民群众在政策决策过程中享有充分的民主；另一方面，这个决策系统中的各子系统的活动又是围绕着决策过程有秩序地进行的，保证决策过程民主的有效性。

三、一体化民主决策模式论的理论意义

一体化民主决策模式论的提出，对于科学地、正确地分析我国的地方政策决策过程具有重要的方法论意义。

第一，一体化民主决策模式论为科学地合理地解释我国的政策过程提供了理论前提。要解释一种政策过程，就必须要回答这样一个问题：即这种政策到底是由谁制定的？是通过怎样的途径制定的？这是任何一个政策理论家都不能回避的问题。美国学者在解释美国政策的形成过程时，虽然产生了各种理论，但在回答上述问题时主要有影响的观点是如下两种：即精英决策论和多元决策论。前者认为政策仅仅是少数精英制定的，并且认为政策仅仅反映少数人的利益，而广大群众则是“愚氓”，他们是被排斥在政策过程之外的。显然，这种观点是违反历史唯物主义的，我们不能用它来解释我国的政策过程。后者认为政策是社会各种力量相互作用的结果，并且承认普通群众对政策过程也有影响作用，甚至认为群众也可以通过参与利益集团达到参与政策制定的目的［（5）］。这种理论看来很“民主”，但它仍然不能用于解释我国的政策过程，因为这种理论是以“多党制”、“政治多元化”为前提的，因而这种理论是我们所不能接受的，也不符合我国的实际情况。相反，我们提出的“一体化民主决策模式”，在理论上，它与马克思主义的立场、观点是一致的，坚持了马克思主义关于政党、群众等基本理论原理，又根据我国的实际情况把马克思主义的政治学说具体化为当代的政策理论。在实践上，它既能比较合理地解释我国目前的政策过程，又能对我国的政策决策起指导作用。

第二，一体化民主决策模式论为科学地合理地解释我国的民主政治过程提供了理论支持。就民主的本质而言，马克思主义已给予了明确的回答。但是，就民主的具体实现形式而言，还有待于进一步的探索，特别是需要进行理论上的探索，对实践上已存在的民主形式进行高度的理论概括。目前西方发达资本主义国家的民主，我们暂且不谈它的实质，就它的具体实现形式而言，绝大多数都是采用多元化形式。据此，我国也有少数人误认为民主化就是多元化，或者说民主只有多元化一种形式。显然，这种观点无法解释发生在20世纪后半叶中国社会的民主进程。一体化民主决策模式论则对当代中国社会的民主进程进行了科学而又合理的解释。今天的中国社会无论是从政党制度、国家政权体制，还是从政治文化看，都是“一与多”的统一体，如政党制度的一党领导下的多党合作，国家政权体制的一院制下的行政、司法分工负责制，政治文化方面的马克思主义指导下的百花齐放、百家争鸣，等等。我国政治过程正是在这种“一与多”的统一中体现出“一体化民主”的特点。

第三，“一体化民主论”的理论模式为预测中国未来政治的发展趋势提供了理论依据。根据中国特色的社会主义理论，我国在经济体制方面将坚定不移地走向社会主义市场经济。随着社会主义市场经济的发展，我国社会主义政治也必然会向着民主化的方向发展。问题在于：中国的社会主义民主有什么特色？其具体实现的途径是什么？正如市场经济模式不仅仅有资本主义一种模式一样，民主政治模式也不应该只有资本主义一种模式。既然可以存在以公有制为主体的市场经济，那就也可以存在一体化的民主政治。正如前面所指出的，一体化民主是一与多的统一。因此，中国未来的民主政治建设，不在于一与多的分离，不在于到底是以一代多还是以多代一，而在于使一与多结合得更好。“一体化民主”作为一种具有现代民主意识的政治模式，将代表着中国未来政治的发展方向。

注释：

（1）［美］詹姆斯·E·安德森：《政策决策》，华厦出版社1990年版，第55～56页。

（2）（3）《毛泽东著作选读》下册，人民出版社1986年版，第715、783页。

第6篇：机构与行政论文范文

1887年伍罗德·威尔逊发表《行政学之研究》一文标志着行政学的诞生。威尔逊指出，“应该建立一门专门的学科--行政学；应将政治与行政严格分离；行政处在特定的''''政治''''范围之外，行政问题不是政治问题，虽然政治规定了行政的任务，但是不能允许它操纵行政事务……。”一个独立的行政领域的思想具有广泛的影响，当威尔逊提出了政治与行政二分原则的时候，行政学建立的前提性工作已宣告完成。在威尔逊之后，美国行政学家古德诺对政治与行政二分思想作了进一步的阐释和发挥。他认为“政治是国家意志的表达，行政则是这种意志的执行；政治主要与政策的制定相关联，而行政则是对政策的执行。”后来美国行政学家怀特进一步强调“政治不应该侵入行政，管理自身就是一种科研对象，公共行政自身能够成为一种超越价值的科学，行政学的目的是做到经济和效率”。从此，政府管理经济社会公共事务成为一个独立的科学研究领域，人们开始专门研究政府及公共管理问题，以期在经济社会公共事务管理领域最大限度地实现经济和效率，从而创立了公共行政学的官僚行政理论范式。

官僚制理论建立在韦伯的理性法律权威思想之上，强调严格的等级制，强调对原则的遵从和命令的遵守等。也许威尔逊的政治官员与行政人员的假定的确是一种神话，但是官僚制结构的构成却使神话成为了现实。在早期行政学范式的创立过程中，泰勒的科学管理思想也做出了巨大贡献，泰勒的理论的两个重要观点即标准化工作和实行广泛与严密的控制为行政部门所借鉴。公共行政学吸收和利用了管理学的科学化、技术化精神和原理，二者是密不可分的，泰勒所开创的科学管理理论为政府的行政管理提供了线索和途径，其意义如同邓塞尔所述“增加了科学管理思想，产生了一个完整的行政模式。”该种行政模式就是威尔逊--韦伯范式，它以二分法和官僚制为理论基础。传统的公共行政理论提出了一些基本的原理：①政府本身应按等级制、官僚制的原则进行组织。②政府一旦介入到某一政策领域内就可以通过官僚制组织结构成为物品和服务的直接提供者。③行政与政治分离，行政应是执行政策的工具，任何政策只由政治领袖制定，即威尔逊和古德若的“政治-行政”二分法。④公共行政是一种特殊职业形式，因此，它需要一种终身制的、能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚。[2]根据这种理论模型建立起来的政府行政体系体现出这样几个方面的原则：①固定的官员管辖权原则。即在政府中，每个官员有固定的职责，在职责和职权范围内有权命令。②机构等级制度和多层权力机构原则。即在政府中，有一个严格规定的上下等级体制，高级机构对低级机构进行监督和管理。③机构的管理建立在书面文件的基础之上。政府中的各项活动都有说明书并要按照文件的规定进行。④机构中的官员由于专业化而能够充分地发挥自己的工作能力。⑤机构中工作的各级官员，只要能胜任工作，则应保证终身雇佣，能领取固定薪金和养老保障金，使官员的收入具有高度的安全性并得到社会的尊重，使担任公职成为人们追求的职业。

但这些看似真理的原理因为无法回答和解决现代政府面临的机构臃肿、浪费严重、效率低下、作风盛行、管理成本无限增长等日益严重的问题，以及政治与行政的分开在实践中难以做到和不现实性等问题，不断受到人们的普遍怀疑和严峻挑战。人们清醒地认识到，官僚制无论在理论上还是在实践上都是一个矛盾体：法律要求人的平等，但建立在法律基础上的官僚制却是一个科层结构；官僚制是建立在合理性的原则上的。但所鼓励的却是盲目服从和随大流；官僚制首先是被作为组织理论而存在的，是对组织系统的合理性设计，但却忽视非正式组织的存在；现代官僚制是在批判性地考察了历史上的官僚制的过程中提出的，所要强调的是它自身的现代性，而实际上却要求其成员墨守陈规，不考虑突发事件；官僚制极力通过体制结构而实现系统的合理协调，却往往使内部交流、沟通受到压制、阻隔，创新思想被埋没甚至无法有效地解决上下级、部门之间的矛盾；最为致命的是，官僚制使人的个性受到扭曲，使官僚制条件下的每一个人都变成阴郁、灰暗、屈从于规章制度的“组织人”。[3]正如凯顿所言：不管东西方国家，均可发现许多相似的行政问题，如行政傲慢、无效能、无效率、行政帝国主义，均引发了民众对政府的信任危机，使政府的存在充满了合法性危机。20世纪中后期，英美等西方国家出现的低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字和高失业率同时并存的“滞涨”现象，政府管理成本增大，效率低下。“政府的政策与计划不仅没有给人们的生活带来益处，反而还降低了人们的生活质量，政府自身造成的公共问题比所解决的问题还多。”[4]官僚制的弊病暴露无遗，政府改革的呼声日盛，特别是让公共服务回归社会和市场的呼声越来越高，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。

二、新公共管理：克服与超越官僚制

在官僚制理论范式面临危机的历史背景下，20世纪70年代后期一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”在西方发达国家掀起浪潮，对传统公共行政理论进行了颠覆性的批判。新公共管理倡导者认为政府的职能是掌舵而不是划桨，有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个“治理”并善于“治理”的政府，主张在公共管理中引入竞争机制，广泛采用私营部门成功的管理方法，用市场的力量来改造政府，政府应具备“顾客意识”和重视产出而非投入，重新审视文官与政务官的关系等。

新公共管理从现代经济学特别是新自由主义经济学中汲取营养，将经济人假说、市场竞争、成本与收益分析、交易成本等理论当作自己的理论、方法的组成部分；它直接利用了当代工商管理学的新成就，将绩效管理、组织发展、人力资源开发、顾客至上、合同雇佣制、绩效工资制、全面质量管理与标杆管理等管理的理论、方法和技术，以及自然科学领域最新发展的科学与技术应用于公共部门管理的理论与实践中。OECD(经济合作与发展组织)把“新公共管理”的内涵界定为：企业管理技术的采用，服务及顾客导向的强化，公共行政体系内的市场机制及竞争功能的引入。胡德认为新公共管理的特质有七项要点：①在公共部门之中放手给专业管理，这表示让管理者自己管理；②目标必须明确，绩效必须能够加以测量；③特别强调产出控制，重视实际的成果甚于重视程序；④走向分解的转变。分解的意思是透过小型政策领域的机关设立，而将大规模的部会分割开来；⑤转变为更大的竞争性；⑥重视私部门型态的管理行为；⑦资源运用上的克制与节约。

针对官僚制的实践困境，新公共管理理论从理论和实务两个方面对公共行政进行重构：第一，公共行政研究的焦点在于结果而非运作的过程；第二，为了实际结果，公共行政应妥善运用各种市场竞争机制，以提供更佳的产品或服务，同时在市场机制下，政府各机关一方面应如同企业般从供给者与需求的互动过程中取得经费，另一方面也要与其它组织进行竞争；第三，配合市场导向和市场机制的运作，公共行政也应强调顾客导向的观念；第四，政府应该扮演“导航者”的角色，政府的主要职责应定位于确保各项公共服务与公共财货均可被顺利提供，但却不必要自己动手处理；第五，政府应推动法规松绑的工作，今日的公共管理应改变过去唯法则是向的观念，更重视市场竞争、顾客需求以及成果的达成；第六，公共部门的工作人员应授予权能以充分发挥创意并投入工作；第七，公共行政的文化应尽可能朝弹性的、创新的、问题解决、具有企业家精神的方向发展。美国著名组织理论家彼得斯针对传统官僚制存在的垄断、等级制、永久性、规章和控制四大弊病，将公共管理组织形式归结为市场模式、参与模式、弹性政府模式和非管制政府模式四种主要的行政范式。[5]新公共管理致力于用管理替代行政，尽可能地用市场和承包合同替代官僚体制，对政府管理理论产生了极大影响，而且也在实践中对改善政府绩效做出了重大贡献，成为与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径。

三、结语

恩格斯说过：“社会一旦有技术上的需要，则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进”。[6]一种理论能否成为人们所接受的范式，不仅取决于他们在逻辑上的完善，被用于分析和解释现实世界所能达到的力度，还在于依据它们提供的蓝图能否完整或部分地构造现实，即在一定条件下，由理念系统转化为现实系统。公共行政学的创立与发展最终是为了“实现人的全面自由的发展”，随着人类社会的不断发展，公共行政的理论范式也将不断发展和转换。正如英国著名行政学家胡德所指出的，每一种生活的主要组织方式，都有其内在的“阿格琉斯之踵”或走向瓦解的独特方式；每一种公共管理观念都包含一些有争议的命题；每一种管理和控制的方法都不可能永远优于其他类型。实现良好组织的任何一种处方就不能坚持认为自己比其它处方更“现代”。[7]因此，在这个变动不居、充满不确定性的时代，公共行政范式要实现对现实世界的解释力与包容力，关键在于不断对每一种理论范式精髓的吸收和对现实世界变化的适应与改造。

参考文献

[1][美]托马斯o库恩.科学革命的结构[M].北京：北京大学出版社，2003.

[2][澳]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001：2.

[3]张康之论官僚制的实践困境[J].云南行政学院学报,2001(6).

[4]史蒂文·科恩新有效公共管理者[M].北京:中国人民大学出版社,2001.

[5]朱国云组织理论：历史与流变[M].南京：南京大学出版社，1997：249－253.

[6]《马克思、恩格斯选集》第4卷[M].北京：人民出版社，1972：505.

第7篇：机构与行政论文范文

论文内容摘要：在财政制度领域，哈耶克认为，分派个人税额所须依凭的一般性规则与确定所需征收税款总额的决策分属于不同的规则范畴。因此，这两种规则的制定权力应赋予不同的机关行使。藉此，哈耶克构建了其财政权力分立的理论。文章认为这一理论对避免公共财政的过度扩张和确保税收的经济效益具有一定借鉴意义。

哈耶克财政法律制度理论的思想基础

弗雷德里希•奥古斯特•冯•哈耶克是20世纪英国著名的古典自由主义政治哲学家和奥地利学派的经济学家，1974年诺贝尔经济学奖的获得者。在60余年的学术生涯里哈耶克构建了庞大的自由主义理论体系，而其财政权力分立的财政制度理论就是其自由主义理论体系的主要实践性理论。该理论也是以其自由主义理论体系中的知识论、社会秩序理论和法律理论为思想基础的。哈耶克的整个自由主义理论是建立在建构论唯理主义与进化论理性主义认识论框架基础之上的。这一认识论框架将西方的自由主义区分为两个传统，一个是立基于笛卡尔式欧陆理性主义的思辨式的建构论唯理主义；另一个则是近代始于苏格兰启蒙运动的，特别是以休谟为代表的，经验主义的进化论理性主义，它是经验的且非系统的自由理论传统。

哈耶克的财政法律制度理论

（一）财政制度兼含内部规则和外部规则

在对一般意义上的法律作出了内部规则与外部规则的重要区分后，哈耶克指出，在现代社会，内部规则和外部规则的制定权力逐渐都被归于了同一个立法机关行使，并且捍卫自生自发秩序和个人自由的内部规则被认为只保护私人利益而不保护公共利益。这使外部规则得以渗透或替代内部规则，进而威胁到自生自发的社会秩序。

而在财政立法领域，内部规则与外部规则的混淆则更为凸显。授权支出的财政法与确定不同纳税人承担税额方式的税法在适用范围、法律责任和立法目的等方面存在着严格的区别。财政法因其所涉及的乃是政府掌握资源的支出，而应属于规范政府组织秩序的外部规则。“就它所涉及的开支项目来看，根本就不会含有任何规则，而只会包含一些指令：它们所涉及的乃是政府掌握的资源应予达致的目的和应予采取的使用方式。……批准这样一种政府行动计划的代议机构，显然不是在人们所理解的立法机关的意义上作为立法机关行事的，而是作为向行政机关它必须予以执行的命令的最高政府机构行事的”。

而作为对某个特定年度经由税收而筹集的整个收入所做的决定，税法确定了每一个社会成员对国家缴纳一定数额税款的义务。而这一税额的分配与征收过程必将涉及到是否正当和公平的问题。例如，“多数愿意承担的税额是否可以强加给不愿承担此一税额的少数的情势，或者如何在不同的个人和群体当中分配给一定的总税额的情势”。也就是说，税法调整范围是整个社会的经济关系，税法法律责任及于每一个社会成员，并且以追求税收的公平、正义和效率为原则。因此，为确保社会成员的自由不受侵犯，税收应当属于一般性的正当行为规则，即由内部规则来支配。

（二）哈耶克对财政立法的制度性反思

哈耶克认为，“对分派个人税额所须依凭的一般性规则进行立法，实是与那种确定所需征收税款总额的决策极不相同的；为了有效地对二者进行界分，我们就必须对公共财政的所有原则作彻底的反思”。而在西方现行的财政制度体系内，人们已经将以上二者混淆，进而认为财政立法的方式是先行确定开支尔后再考虑由谁来承担税额的。

哈耶克进一步指出，这一财政制度在本质上也是与一般性的正当行为规则相冲突的。先行确定开支尔后再考虑由谁来承担税额的财政制度会导致公共部门持续不断且毫无约束的扩张，这一扩张“意味着把自生自发的社会秩序日趋转变成一种只能服务于管理或支配那些资产的官僚机构所确定的某套特定目的的组织”。

（三）财政权力的分立—哈耶克的财政制度构想

在反思了西方现代的财政制度后，哈耶克提出了其财政权力分立的具体制度构想。哈耶克的这一财政制度构想是建立在其构想基础之上。哈耶克的构想主张把陈述一般性正当行为规则的任务赋予一个代议机构即“立法议会”，而同时把政府治理任务赋予另一个与其不同且独立的机构即“政府治理议会”。具体到财政立法上，哈耶克认为，“一方面征收款项肯定是一种强制行为，所以它必须根据立法议会所制定的一般性规则予以展开；然而另一方面，有关如何决定公共开支的数额及其用途的问题，则显然是一个政府治理的问题”。

哈耶克财政法律制度理论的借鉴意义

（一）加强预算法律监督，避免公共财政的不必要扩张

公共财政的行为目标是弥补市场失灵、提供公共产品与服务以满足公共需要。因此，公共财政必须最大限度地实行民主决策，充分接受民主监督。否则，如果缺乏信息透明与有效地监督，将使得公共财政规模并不由可供使用的资金数量来确定，而只会在事后通过筹集资金的方式去满足一项前定的公共开支所需要的资金，这将会造成公共服务的恶性扩张，超出了提供公共产品的范围而进入了那些本可以由市场提供服务的领域，影响了市场机制的发挥，而造成了经济效率的下降。因此立法实践上，应完善预算法律制度，将预算编制、审议、通过、执行以及预算收支违规后的问责，每一步都应该向社会公开，处于全社会监督之下，受控在严密的法律规范之中。充分考虑税收的收入状况，防止行政机关铺张浪费，避免公共财政的不必要扩张。

（二）赋税的分担应维护经济自由，减少对市场供求关系的扭曲

哈耶克认为，税收的征收涉及对公民财产的强制，所以它必须符合根据立法议会所制定的一般性规则，不得对公民获保障的私域构成侵犯。即税收不应对生产者自由过分的干预，而造成对经济激励机制运作的妨碍和市场供求关系的扭曲，挫伤企业家的生产积极性，并最终会影响经济的增长和就业。因此，在税法的制度构建上，赋税的分担应尽可能保持税收的中性原则，避免整体税收的过度累进性对资源配置信号造成的扭曲效果，实现经济的效率，及更高程度的公平与效率。

结论

综上所述，哈耶克的法律理论，是基于进化论理性主义哲学认识论，将立法机关所制定的法律界分为维护市场经济自生自发秩序的内部规则与规范行政权力行使的外部规则，并且在现代的国家里，由于两类规则的立法权力被归于了统一立法机关行使，故而外部规则在逐渐的替代者内部规则。在此基础上，哈耶克认为财政法律制度兼含内部规则和外部规则，其中，立法机关授权政府支出的财政法属于内部规则，而确定税负的具体分担方式的税法则属于外部规则。而在西方现行的财政制度体系内，两类法律已被混淆。这一局面进而造成市场主体的自由受到了来自公权力的侵犯，并最终阻碍了市场机制资源配置作用的充分发挥。

参考文献：

第8篇：机构与行政论文范文

【关键词】商业受贿 公务受贿 比较

【中图分类号】D63 【文献标识码】A

依法治国是我们党治国理政的基本方略。①在党的十三中全会审议并通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，更是将建设法治政府和服务型政府、增强政府公信力和执行力、创新行政管理方式等具体内容的实施和切实转变政府职能、深化行政体制改革紧密联系在一起，强调发挥社会主义市场经济体制优势必须利用科学的宏观调控、有效的政府治理才能实现。在此背景下，作为政府依法管理经济社会的重要依据和构建法治政府的重要标志之一，法制、法规体系的构建和完善可谓势在必行。

在市场经济与商品经济高度发展的今天，“利益”两字成为各种经济活动相互牵引的“主体”，而由此产生的各方面的思想和行为均与构建和谐社会背道而驰。其中“商业贿赂”和“公务贿赂”成为了难以遏制的阴暗面，在我国经济活动中呈现愈演愈烈的势态②。

但是，目前由于“商业贿赂”和“公务贿赂”在语义上人们对其存在不清晰理解、甚至误解。在实践中存在概念机制不完善，概念主体混乱，概念程序不统一等问题，导致了商业贿赂界定的失范，再加上解释工作不到位，致使相关理解十分庞杂、新旧并存，不能适应解决实际问题的需要，甚至对商业贿赂行为难以形成有效的约束手段，严重侵害了国家、集体、个人的合法权益。

随着经济社会的不断发展，政府的工作职能朝着多样性方向的演变，各种复杂的事务涉及到政治、经济、文化、社会的各个层面，如果没有统一的行政规范和法律来界定，那么就有可能出现处罚失控的状态。为了保证行政执法的有效性和刑法的严肃性，必须要加强对“商业贿赂”和“公务贿赂”行为的完善和发展，用统一的标准来分析、评估、监督其活动的状态，及时对“商业贿赂”和“公务贿赂”两种行为和相关概念进行清理、修订，从而保证党领导下的政府执政政策、遵守法律的连续性和稳定性。

公务受贿和商业贿赂的含义探析及法律特征

通常我们把受贿分为两种，一种索贿，即行为人在公务活动中主动向他人索取财物。另一种是收受贿赂。即行为人非法收受他人财物，并为他人谋取利益。而且《刑法》规定，利用职务上的便利索取他人财物的就构成受贿，而不要求行为人有为他人谋取利益这个条件。除了上述两种形态之外，具体表现形式也十分明显，一是《刑法》第385条界定的收取回扣和手续费;二是《刑法》第388条规定的斡旋受贿③。

公务贿赂简单地说，是借用公务权力进行索取他人财物。概念非常清晰。而目前关于商业贿赂的界定在学术界和法律界也处于争论状态，一是依据现有的法律和规定来进行解释和阐述，在《反不正当竞争法》文本中第八条，以及在1996年11月15日出台的《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》明确指出了商业贿赂的定义，认为“商业贿赂，是指经营者为销售或者购买商品采用财务或者其他手段贿赂对方单位或个人的行为。”二是根据商业贿赂的主体的不同定位来确定的，假设将主体定义成为经营者，从经营者的主体可得知：“以排斥竞争对手为目的，为使自已在销售或购买商品或提供服务等业务活动中获得利益，而采取向交易相对人及其职员或人提供或许诺提供某种利益，从而实现交易上的不正当行为。”④第三种看法认为也有其存在的成因，也同样是主体角色的定位不同而产生的。将主体定位成商业行为主体，由此认为“商业贿赂指商业行为主体在商业过程中，为了谋取商业利益而故意采取各种贿赂手段侵害正常市场竞争秩序的行为。”⑤

从上述几种观点，我们可以综合而成以下概念和确定其性质：商业贿赂形成于商业活动当中，为了达成排斥、挤压对手的目的。为销售或购买商品或提供服务等而向交易相对单位或个人，对交易业务具有影响力的人提供相关利益，以引诱他们在交易过程中作出有利于行贿者的决定，达到促成交易或取得经营上的便利，侵害正常市场竞争秩序的行为。

区别商业受贿和公务受贿的重要意义

区别商业受贿和公务受贿，无论对于构建法治政府、加强依法执政、推进依法治国进程，还是对于维护人民群众权益、促进社会和谐建设，都具有极其重要的作用。依法治国、建设社会主义法治国家，是党领导人民治理国家的基本方略，也是宪法确定的一条重要原则。依法治国是政府部门的日常性行政活动、是治国理念的重要组成部分，与社会各个阶层的切身利益紧密相关。

当前，我们国家由于处于社会转型期间，各种制度相应地还没有得到彻底完善，矛盾问题还很多。针对法律监督而言，监督制约的主体还在某些程度上受制于监督制约的客体，这样不可避免地造成了监督制约机构的失效性，使得法律监督机构缺乏应有的独立性和权威性，如果法律监督机构的独立性和权威性得不到有效的保证，那么法律监督的职能作用就难以发挥出来⑥。制止受贿为法律建设的文本形式，在依法治国、保障监督方面中发挥着至关重要的作用。不仅构建了法律、行政法规、地方性法规国家法律体系的纵向结构，而且有利于国家法律、法规和规章相配套的法律体系的完善。

制止收受贿赂具有较强的外部针对性的特征，其实质内容和具体处置方法与我国实际结合较紧。由于国家法律法规是对国家宏观上管理的手段，并不能契合此时此地的情况进行针对性规范和描述，由此及时制定出区别商业受贿和公务受贿的条款更具有对社会变更进行及时回应效应。有利于法律执行管理人员对实际中各种需求的把握，有利于对社会关系进行规范，有利于社会的稳定与发展的持续。与此同时，党和国家的方针政策需要贯彻执行、需要连续性和稳定性维系与开展，通过法律可以达成这一目的。制止商业受贿和公务受贿不仅维护了广大人民群众合法权益、保证了社会和谐与稳定，还增强了依法治国的透明度和约束力，从而保证党和政府政策的连续性和稳定性，具有重要的现实意义。

商业受贿和公务受贿法律方面存在的主要问题

制定主体较为混乱。制定法律和相关规范性文件的主体具有特殊性，并不是任何组织单位和个人都能制定和。目前主要制定和是在具有一定的法律、法规授权的各级人民政府及其派出机关、县级行政所属工作部门和具有管理公共事务职能的组织之间进行的。由此从理论上说，除了上述机关、部门之外，其他单位和组织无权进行制定法律和规范性文件的操作。但由于我们国家在法律的界定方面还存在一定不完善的地方，针对于细节的探讨还存在界限模糊的状态⑦。目前我国省、市、区、县政府都成立了针对于行政管理解决问题的临时机构，这些机构在实际处理问题过程当中扮演着重要角色。从表现上来看，目前这些临时机构也在不断地制定规范性的文件，这些文件具有较强针对性，比政府部门制定的法律更具有现实的意义。如果这些临时机构被禁止出台法律，那么有可能在今后的行政管理过程当中产生一些负面的作用。也有人认为临时机构形同于街道办事处的性质，根据“职权法定”原则，行政管理权应该由行政管理部门依法行使，而临时机构没有法定的主体地位和法定职权，其职责在于内部指挥、协调方面而并非制定规范性文件。如果临时性机构需要进行相关的制定，需要向上级政府进行申报或申请，由上级政府以本政府的名义制定和。

制定程序不够规范。由于我国目前正处于社会转型期间，许多突出的问题属于首次遇到，带有一定的突发性。由于行政法律具有固定性的特征，也就是说在制定法律程序上面具有相对的稳定性。这就强调法律的出台需要讲求广泛的民主和科学化的制定流程、制定方法。但是纵观我国地方政府行政规范文件制定工作现状，我们发现在行政法律制定工作当中，并没有建立共同参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，或者存在某一方面的欠缺⑧。行政规范文件出炉后一步流程是审查阶段。在此过程当中，应该强调法制机构的介入，由法制机构进行合法性和合规性的审查，以免造成行政法律与国家法律法规之间的冲突。但是由于目前我国在制定行政规范文件程序上、规则上缺乏必要的保护，没有在相关国家法律法规上进行法定的约束，导致一些行政规范文件并没有交送到法制机构进行必要的审查。

提高法律制定的对策与建议

严控制定权限，调整工作重点。一是完善行政法律体系。建立行政法律体系，并不是一项简单的工作，也不是二维空间简单的结构搭建，而是包括法律目标、法律效益性、法律影响、法律约束性、法律管理所有相关于社会效应的各个方面，其是一个复杂的系统工程而并非一蹴即就的“修建工程”，因此围绕行政法律体系的建设问题需要对相关的配套制度的建设加以重视。而行政法律正好能适应这种建设的配套建设的作用。但由于我国目前行政规范文件的制定工作还存在社会转型发展客观上的漏洞，使得制定的随意意味浓厚，难以避免出现错误和冲突。所以应制定完善的行政法系，以减少行政法律的适用场合，是治理行政法律泛滥的好方法。

二是明确行政法律的制定主体。行政法律的制定主体要符合合法性，合理性以及协调统一性。各有权主体在行使制定权时，应该注意避免各自为政，相互冲突。对于失效了的且容易被人忽略的行政法律应该及时公布。

三是明确行政法律的名称和格式。用最明确的结构方式、用最简单的行文格式在行政法律的表述上作出界定，从细节上体现政府的水平和能力。建设法治政府，需要统筹谋划制定项目，突出重点，协调推进。各级政府应对由政府或政府批准由业务主管部门的法律实行计划管理。在制定计划时要注意突出重点，要从当地改革开放、经济建设和社会发展的实际需要出发，以宪法和法律法规为依据，抓紧制定以发展当地市场经济、维护社会稳定、加强城市管理、促进全市文明与繁荣为重点的具有规范性和可操作性的各项规章制度，使当地政治、经济、文化和社会管理各个方面都有法可依，有章可循。对那些片面强化部门职权和行业利益加重企业和群众负担的文件，要坚决制止。

完善工作机制，确保程序合法。进一步做好法律制定方面的制度建设，促进法律制定质量提高。从相关具体配套制度的建设着手，着重解决法律制定的必要性、合法性问题，加强公众参与，并研究法律的制定技术规范。一是完善法律制定立项程序，加强法律制定必要性和可行性的研究。现在仍然存在法律数量过多地问题。对依授权制定的法律，其制定必要性勿庸置疑;而对创设性的法律，建议参照立法程序，建立专门的立项程序，并在立项时加入成本效益分析。通过建立和完善立项程序，控制法律的制定数量。二是完善法制机构对法律的合法性审核程序。法律的合法性是其存在的基础，因此需要由专门机构对法律的合法性进行专门审查。⑨通过设置多种工作机制，对法律设定内容进行规范。因此，要强化法制机构对本单位法律的法律审查，进一步完善法律的合法性审查制度。三是在法律制定过程中，扩大公众参与度，尊重专家意见。根据《全面推进依法治国纲要》的要求，政府应当建立健全科学民主的行政决策机制，要实行公众参与、专家论证和政府决定相结合，法律涉及经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证，与人民群众利益密切相关的事项，应当事先向社会公布法律草案并广泛听取社会公众意见。

完善工作监督，强化责任追究。行政法律的内部监督又包括行政复议监督制度和审查备案制度。就行政复议制度而言，应该将不合法或者是不恰当的行政法律纳入行政复议的范围。目前我国行政复议范围只限于具体行政行为，对行政法律只在对具体行政行为复议时附带的进行审理。因此，只有申请复议的相对人才有可能提出对行政法律进行复议，而另外那些直接受行政法律侵害的相对人是不能申请复议的，这种规定把直接侵害相对人权益的其他行政法律排除在行政复议的范围之外，这无疑降低了行政法律的违法成本，增加了相关部门作出该行为的信心，无法充分发挥行政复议监督功能和救济效果。行政执法监督要充分发挥内部监督和外部监督的协调配合作用，从内部监督的行政监察和审计监察两个方面同时着手，不放过任何一个疑点和问题。在建立法律监督体系的协调机制时要针对违法和经济两方面的联系多挖掘，以点为面、全面铺张，用“大胆的怀疑、小心的求证”来处理协调过程中的矛盾，增强法律监督的整体合力。我国目前对行政法律的监督仍然停留在间接的司法监督层面。借鉴国外的有关立法和理论，尽快建立起我国对违法行政法律的责任追究制度，特别是确立人民法院对行政法律的司法审查制度和违法文件制定者的个人责任追究制度，对实行依法治国、保障公民权利具有重大意义。

综上所述，商业受贿和公务受贿之比较分析，关系着政府的法治化建设，也关系着政府科学执政和依法执政的能力和水平。提高行政法律质量，对于构建法治政府、加快以法治国进程具有极其重要的意义。循着这样的发展逻辑，我国行政法律将逐步科学化、规范化之路，其质量将不断得到提高，它在构建法治政府、促进经济社会科学发展中将发挥更大作用。

（作者为西南政法大学法学院博士研究生）

【注释】

①罗剑兵：“论之主体问题”，西南政法大学硕士学位论文，2010年。

②谢云燕：“论我国的利用影响力”，华东政法大学硕士学位论文，2012年。

③姜开：“案研究”，黑龙江大学硕士学位论文，2014年。

④韩炎君：“章国锡受贿案的法律分析”，兰州大学硕士学位论文，2014年。

⑤冯超：“论我国贿赂犯罪的立法完善”，华东政法大学硕士学位论文，2012年。

⑥张彦岭：“我国医药行业商业贿赂治理对策研究”，广西医科大学硕士学位论文，2014年。

⑦寇韦弦：“我国主体问题研究”，西南大学硕士学位论文，2014年。

⑧龙飞：“主体研究”，西南财经大学硕士学位论文，2010年。

第9篇：机构与行政论文范文

>>2013年10月湖北自考真题

>>2013年10月湖北自考答案

2013年10月湖北自考科目（自学考试各个专业的考试科目不同，具体点击查看：自学考试科目）

专业 层次 学制 主要课程 音乐教育 专科 两年 大学语文、基础乐理、视唱练耳、基础声乐、基础和声、合唱与指挥基础、基础钢琴、艺术概论、民族民间音乐、音乐欣赏、中学音乐教学法、计算机应用基础、计算机应用基础实践、基础钢琴实践、基础声乐实践、 本科 两年 英语(二)、中外音乐史、中外音乐欣赏、和声学、音乐作品分析、歌曲写作、音乐教育学、音乐美学、简明配器法、歌曲钢琴伴奏、声乐实践、歌曲钢琴伴奏、声乐实践、歌曲钢琴伴奏实践、视唱练耳实践、毕业论文 经济法 专科 两年 大学语文、法理学、宪法学、民法学、民事诉讼法学、公司法、经济法概论、刑法学、合同法、税法、国际经济法概论、劳动法、计算机基础、人力资源管理 本科 两年 英语（二）、行政处罚法、行政复议法学、国家赔偿法、经济法学原理、企业与公司法、行政法学、劳动法、金融法概论、房地产法、环境法学、税法原理、行政诉讼法、财务管理学（辅修） 市场营销 专科 两年 政治经济学（财经类）、高等数学（一）、基础会计学、经济法概论（财经类）、大学语文（专）、国民经济统计概论、消费心理学、谈判与推销技巧、企业管理概论、公共关系学、广告学（一）、市场营销学、市场调查与预测、计算机应用基础（含实践） 本科 两年 英语（二）、高等数学（二）、市场营销策划、金融理论与实务、商品流通概论、消费经济学、国际商务谈判、国际贸易理论与实务、企业会计学、国际市场营销学、管理系统中计算机应用（含实践） 公共关系 本科 两年 人际关系学、公共关系口才、现代谈判学、公共关系案例、国际公共关系、公关政策、企业文化、创新思维理论与方法、领导科学、人力资源管理（一）、现代资源管理（一）、广告运作策略 行政管理 专科 两年 大学语文（专）、政治学概论、法学概论、现代管理学、行政管理学、市政学、人力资源管理（一）、公文写作与处理、管理心理学、公共关系学、社会研究方法、秘书工作 、计算机应用基础（含实践） 本科 两年 英语（二）、当代中国政治制度、西方政治制度、公共政策、领导科学、国家公务员制度、行政组织理论、行政法与行政诉讼法（一）、社会学概论、中国行政史、中国文化概论、普通逻辑、财务管理学、秘书学概论、企业管理概论 汉语言文学 专科 两年 文学概论、中国现代文学作品选、中国当代文学作品选、中国古代文学作品选（一、二）、外国文学作品选、现代汉语、古代汉语、写作等 本科 两年 美学、中国现代文学史、中国古代文学史（一、二）、外国文学史、语言学概论、英语（二）、两门选修课、毕业论文 涉外秘书学 专科 两年 英语（一）、大学语文（专）、公共关系、外国秘书工作概况、涉外秘书实务、涉外法概要、 本科 两年 英语（二）、中外文学作品导读、国际贸易理论与实务、经济法概论、秘书语言研究、公关礼仪、交际语言学、国际商务谈判、中外秘书比较、口译与听力等 对外汉语 本科 两年 现代汉语、实用英语、中国古代文学、中国现当代文学、外国文学、外国文化概论、对外汉语教学概论、英语表达与沟通（实践环节）毕业论文等 英语翻译 专科 两年 英语写作基础、综合英语（一二）、英语阅读（一）、英语国家概况、英语笔译基础、初级英语笔译、初级英语口译、英语听力 本科 两年 中级笔译、高级笔译、中级口译、同声传译、英汉语言文化比较、第二外语（日/ 法）、高级英语、英美文学选读、毕业论文 日语 专科 两年 基础日语（一二）、日语语法、日本国概况、日语阅读（一二）、经贸日语、日语听力、日语口语 本科 两年 高级日语（一二）、日语句法篇章法、日本文学选读、日汉翻译、第二外语（英/法）、现代汉语、计算机应用基础、日语口译与听力、毕业论文 英语 专科 两年 综合英语（一二）、英语阅读（一二）、英语写作基础、英语国家概况、英语听力，口语等 本科 两年 英语写作、高级英语、英美文学选读、英语翻译、经贸知识英语、口译与听力、二外（日语）等 外贸英语 专科 两年 综合英语（一二）、英语阅读（一）、英语写作基础、英语国家概况、国际贸易理论与实务、英语听力、口语、外贸英语阅读等 本科 两年 英语写作、高级英语、英美文学选读、英语翻译、经贸知识英语、外贸口译与听力、二外（日语）等 公共事业管理 专科 两年 计算机应用基础、公共事业管理概论、社会学概论、管理学原理、人力资源开发与管理、公共关系、社会调查与方法、行政管理学、文教事业管理、计划生育管理、秘书学概论、计算机应用基础（实践）等 本科 两年 英语（二）、公共管理学、公共政策、公共事业管理、公共经济学、非政府组织管理、行政法学、人力资源管理（一）、管理信息系统、毕业论文等 工商企业管理 专科 两年 计算机应用基础、基础会计学、经济法概论、国民经济统计概论、企业管理概论、生产与作业管理、市场营销学、中国税制、企业会计学、人力资源管理、企业经济法（辅修）、民法学（辅修）； 本科 两年 英语（二）、高等数学、管理系统中计算机应用、国际贸易管理与实务、管理学原理、财务管理、金融理论与实务、企业经营战略、组织行为学、质量原理、企业管理咨询、合同法（辅修）、行政法学（辅修）。 国际贸易 专科 两年 高等数学、法律基础、计算机应用基础、英语、国际贸易实务、国际金融、国际商法、中国对外贸易、WTO知识概论、市场营销学等 本科 两年 国际市场营销学、世界市场行情、国际商务谈判、企业会计学、国际运输与保险、西方经济学、外国经贸知识选读、涉外经济法、经贸知识英语等 金融管理 专科 两年 证券投资分析、保险学原理、银行会计学、商业银行业务与管理、货币银行学、财政学、经济法概论、基础会计学、管理学原理等 本科 两年 管理会计实务、国际财务管理、公司法律制度研究、英语（二）、电子商务概论、组织行为学、风险管理、高级财务管理、审计学、政府政策与经济学等 会计（电算化） 专科 两年 英语（一）、大学语文、高等数学（一）、基础会计学、国民经济统计概论、数据库及应用、财政与金融、会计电算化、成本会计、财务管理学、计算机应用基础、经济法概论（财经类） 本科 两年 高等数学（二）、、英语（二）、数据结构、审计学、管理学原理、通用财务软件、计算机网络基础、财务报表分析（一）、金融理论与实务、高级财务软件、操作系统。加考课程：会计电算化、财务管理学、成本会计、基础会计学、政治经济学（财经类） 人力资源管理 专科 两年 管理学原理、组织行为学、人力资源管理学、人力资源经济学、企业劳动工资管理、劳动就业论、社会保障、劳动与社会保障法、公共关系学、应用文写作等 本科 两年 企业战略管理、人力资源战略与规划、人力资源培训、人事测评理论与方法、人力资源薪酬管理、绩效管理、人力资源开发管理理论与策略、管理信息系统等 文化事业管理 专科 两年 英语（一）、写作、中国文化概论、文化管理学、文化行政学、文化政策与法规、文化经济学、文化策划与营销、艺术概论、社会学概论、民间文学、计算机 文化产业 本科 两年 英语（二）、中国文化导论、文化产业与管理、文化产业创意与策划、文化市场与营销、外国文化导论、媒介经营与管理、文化服务与贸易 经济信息管理 专科 两年 高等数学、计算机网络基础、计算机应用技术、计算机软件基础、计算机组成原理、经济信息导论、计算机信息基础、信息经济学等 本科 两年 英语（二）、应用数学、中级财务会计、计算机网络技术、社会研究方法、网络经济与企业管理、数据库及应用、电子商务概论、高级语言程序设计、应用数理统计、经济预测方法。 游戏软件开发技术 专科 两年 英语（一）、高等数学、计算机游戏概论、高级语言程序设计、游戏作品赏析、计算机网络技术、游戏软件开发基础、市场营销、动画设计基础等 本科 两年 英语（二）、游戏创意与设计概论、可视化程序设计、艺术设计基础、多媒体应用技术、DirectX、Java语言程序设计、游戏开发流程与引擎原理、游戏架构导论、软件工程、游戏心理学等 电子商务 专科 两年 电子商务英语、经济学（二）、计算机与网络技术基础、市场营销（三）、基础会计学、市场信息学、国际贸易实务（三）、电子商务概论、商务交流（二）、网页设计与制作、互联网软件应用与开发、电子商务案例分析、综合作业 本科 两年 英语（二）、数量方法（二）、电子商务法概论、电子商务与金融、电子商务网站设计原理、电子商务与现代物流、互联网数据库、网络营销与策划、电子商务安全导论、网络经济与企业管理、商法（二） 信息技术教育 本科 两年 英语（二）、物理（工）、数据库原理、数据结构、计算机网络与通信、计算机系统结构、软件工程、数值分析、面向对象程序设计、计算机辅助教育、高级语言程序设计、数字逻辑、中学信息技术教学与实践研究 计算机及应用 专科 两年 大学语文、高等数学、英语（一）、模拟电路与数字电路、计算机应用技术、汇编语言程序设计、数据结构导论、计算机组成原理、微型计算机及其接口技术、高级语言程序设计（一）、操作系统概论、数据库及其应用、计算机网络技术 本科 两年 英语（二）、高等数学、物理（工）、离散数学、操作系统、数据结构、面向对象程序设计、软件工程、数据库原理、计算机系统结构、计算机网络与通信 电子政务 专科 两年 行政管理学、公文写作与处理、公共事业管理、行政法学、经济管理概论、办公自动化原理及应用、政府信息资源管理、电子政务概论、管理信息系统、计算机应用技术 本科 两年 英语（二）、公共管理学、电子政务理论与技术、政府经济学、信息化理论与实践、网站建设与管理、计算机网络与通信、电子政务案例分析、信息与网络安全管理 电子技术 专科 两年 英语 （一）、电工原理 、高等数学、线性代数、线性电子电路、非线性电子电路、数字电路、计算机基础与程序设计、电子测量、音响技术、微型计算机原理 及应用 、办公自动化 设备、 电子工程 本科 两年 英语（二）、高等数学(工本) 、物理(工) 、复变函数与积分变换、概率论与数理统计(二)、工程经济、信号与系统、计算机软件基础(二)、数字信号处理、单片机原理与应用、自动控制理论(二)、声视频技术 服装设计 专科 两年 构成艺术、服装工艺、服装结构设计、服装款式设计、服装纸样设计、服装市场营销等 本科 两年 服装设计、服装纸样设计、服装图形设计、服装计算机辅助设计、服装立体剪裁、展示工艺、企业形象设计、服装饰品设计等 数控技术 专科 两年 机械设计基础、公差配合与技术测量、数控编程与操作、CAD/CAM、电工学等 本科 两年 模拟数字及电力电子技术、传感器与监测技术、微型计算机原理与接口技术、机床数控原理、CAD/CAM软件应用、模具与现代加工技术等 视觉传达设计 专科 两年 构成艺术、插图艺术设计、包装结构与包装装潢设计、平面广告设计、机构形象设计（ VI ）、商品摄影、POP与DM广告设计等 本科 两年 书籍装帧设计、包装工艺与设计、创意网页设计、影视广告、方案与脚本、室内设计、景观设计、展示设计、家具设计 动漫设计 专科 两年 构成艺术、字体设计、动画基础、动画运动、电脑图像设计、动画概论 本科 两年 漫画设计、动画场景设计、动画分镜头、二维动画制作、三维动画制作动画特效合成、动画创作 生物技术 专科 两年 普通生物学、食品分析与检验、发酵工艺学、生物制药技术、生物化学、微生物学、细胞工程、基因工程、酶学、病毒学、现代生物技术导论等 生物工程 本科 两年 英语、工程制图、化工原理、生物工艺学、微生物遗传与育种、生化工程、生物制药学、生化分离工程、高等数学等 食品工程 专科 两年 基础化学、食品化学、食品微生物学、食品工艺学、食品分析 本科 两年 食品工程原理、食品营养、食品加工技术、酿造食品加工、食品法规、食品包装与设计、农产品储藏运销学、计算机应用基础 景观园林 本科 两年 英语、园林工程制图、园林艺术原理、景观生态学、园林建筑学、园林CAD、园林规划设计、园林工程学、3DMAX、园林植物保护学、园林美学 新闻 专科 两年 计算机应用基础（含实践）、汉语基础、社会学概论、中国现代文学作品选、新闻学概论、中国新闻事业史、新闻采访写作、报纸编辑、广播新闻与电视新闻、广告学、新闻心理学 本科 两年 英语（二）、新闻评论写作、新闻摄影、外国新闻事业史、中外新闻作品研究、传播学概论、公共关系学、新闻事业管理、文学概论 应用心理学 专科 两年 大学语文、实验心理学、生理心理学、发展心理学、教育心理学、心理与教育统计学、社会心理学、管理心理学、医学心理学、心理测量、普通心理学（含实践）、计算机应用基础（含实践） 本科 两年 英语（二）、认知心理、心理学研究方法、心理学史、变态心理学、学习心理学、心理咨询原理与技术（含实践）、学校心理学、心理诊断、行为改变技术（含实践） 小学教育 专科 两年 大学语文、教育原理、科学技术社会、小学教育心理学、小学科学教育、小学教育科学研究、小学语文教学论、小学数学教学论、小学班主任、素质教育导论 本科 两年 英语（二）、心理卫生与心理辅导、课程与教学论、发展与教育心理学、中外教育简史、中小学教育管理、比较教育、小学艺术教育、现代教育测量与评价、中小学教育信息技术、学校管理心理学、教学设计、德育原理、基础教育课程改革研究、毕业实习、毕业论文 学前教育学 专科 两年 学前教育学、学前发展心理学、学前卫生学、儿童文学、学前教育心理学、幼儿园组织与管理、学前儿童数学教育、学前儿童语言教育、学前儿童科学教育、科学技术社会 本科 两年 英语（二）、教育学原理、学前游戏论、幼儿园课程论、学前比较教育、中外学前教育史、幼儿园活动设计、学前教育科学研究、家庭教育学 教育技术学 本科 两年 英语（二）、教学设计、教育电视系统、教育电视节目制作、计算机辅助教育、多媒体教学系统、高级语言程序设计、教与学的基础原理、教育传播方法研究、教育电声系统及软件制作、信息技术课程教学论、 教育管理 本科 两年 英语（二）、教育管理原理、教育评估与督导、教育经济学、教育统计与测量、教育法学、教育预测与规划、中外教育管理史、管理心理学、高等教育管理