公共关系的基本原理精选(九篇)

第1篇：公共关系的基本原理范文

公共管理伦理是指在公共管理活动过程中，以公共管理价值的实现为目标而用来调节公共管理主体与公共管理客体之间特定公共管理关系的道德准则。如果说政府治理在农业社会，体现的是一种权力关系，是统治型社会治理模式；在工业社会，体现的是一种法律关系，是管理型社会治理模式；而在后工业社会，体现的则是一种伦理关系，是服务型社会治理模式。公共管理伦理本质上是后工业社会的产物，它体现了国家治理与社会治理范式的根本转换，它不仅是一种职业道德，更是一种与后工业社会相适应的新型道德形态。①公共管理伦理具有公共性。它在价值层面体现为公共管理活动的公平正义；在公共权力运用方面体现为人民和政府行为的合法性；在公共管理活动过程中体现为公开透明与公众参与；在利益取向上体现为一切活动的最终目的就是公共利益，必须克服私人利益和团体利益；在理念表达上体现为理性和道德，它支持公民社会及其舆论的监督。譬如，公共文化服务体系的公共性体现在文化部门的行政管理活动中，具有逐步扩大城乡文化事业、文化产业等领域社会化范围；健全和完善各类文化创业协会和中介组织，使他们有能力承接政府转变的职能；积极调整文化职能结构，把社会管理和公共服务放在突出位置；建立应急管理机制，逐步完善公共文化服务体系；加强文化决策职能，建立完善文化部门与企业、社会对话沟通的制度等特性。公共管理伦理关系具有开放性。公共领域的本质特征就在于它的开放性，是广泛地向私人领域和一切社会成员开放的领域。公共管理是公共领域的这一本质特征的充分展现。只有当公共领域拥有充分的开放性，公共性才不只是一个理论追求，而是体现在社会治理实践中的现实。历史考察揭示出的事实是：缺乏开放性，都是由于社会治理模式中伦理关系的缺位所致。一旦社会治理模式中拥有了健全的伦理关系，这种社会治理模式就会获得实质的开放性。公共管理伦理关系的开放性决定了公共管理这一新型的社会治理模式的开放性。公共管理伦理价值目标是服务。服务是公共管理的核心价值观，在服务型社会治理模式下，服务价值是以公职人员为主体在公共管理活动中创造的一种价值，它以公共管理主体对服务的提供为载体，以公共管理客体需求的满足为目标。服务价值既是公职人员的一种精神状态，又是公职人员的一种现实行为。作为一种精神状态，服务价值表现为公职人员对服务价值的内心体认；作为一种现实行为，服务价值表现为公职人员通过其行动对服务价值的价值创造。②服务是公共管理的终极价值，在公共管理体系中，公共管理的体制、制度、过程还会有服务价值派生出来的次生价值，他们一同构成以服务为核心的公共管理价值体系。服务价值是一个多种子价值融合而成的价值体系，这些子价值包括责任、公正、效率、法治、廉洁等，他们是价值评价主体评价服务价值多少或有无的基本尺度，通过子价值的尺度测量，反映公共管理主体核心价值的实现程度。一个以服务价值为主导的公共管理部门必然是负责任的、公正的、有效率的、法治的、廉洁的，没有责任、公正、效率、法治、廉洁等也就没有服务价值本身。公共管理包含有政治管理、政府公共事务、社会公共事务。③基本公共服务属于社会公共事务的内容范畴，是公共管理的题中之义。在我国，随着公共服务被确定为政府的基本职能之一以来，“管理就是服务”已经开始确立为各级文化部门的根本理念。公共文化服务的内涵，应该是提供公共文化产品和服务，包括加强城乡公共文化设施建设、发展文化生产力、公共文化信息，为城乡居民文化生活和参与文化活动提供必备的保障和创造条件。具体内容包括五个方面：一是“以人为本”的服务理念。二是依法行政的服务准则；三是群众导向的服务模式；四是绩效评估的服务考核，用各类考核指标、评估指标来量化、细化工作标准，使工作机制达到优化；五是过错追究的服务责任，我国基本公共服务，是建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。公共服务职能的强化将大大推动基本公共服务体系的构建。从公共管理伦理的角度来探讨基本公共服务体系的构建，有利于基本公共服务体系的价值实现。

二

根据经济社会发展阶段特征及社会主义国家性质，我国基本公共服务体系构建主要包括六大基本原则：

1、人本性原则。以医疗公共管理为例，生命健康权是公民享有的最基本的人权，医疗卫生服务体系是为公众健康服务的，源于对健康的需求，公众产生了对医疗卫生服务的利用，从这个意义上来说，医疗卫生服务体系的人本特征是它得以存在的最基本理由。同时，人本性还体现在医疗卫生服务过程中，贯彻着“以人为本”的理念，尤其是在医疗服务中要“一切以病人为中心”。从历史唯物主义的角度来看，人不是纯粹的自然物，不是单纯的生物人，而是生活在一定社会关系中的社会人。如果在医疗诊治过程中，医方只注重人的生物性而不注重人的社会性，就会陷入旧的生物医学模式中，忽视人的社会因素、心理因素，忽视人格尊严，扭曲医患关系。随着时代的发展，人们生活水平不断提高，社会竞争日益激烈，生活压力加大，疾病谱和死因谱发生了显著的变化，单纯的生物医学模式已经不能适应这种变化，一些新变化带来的新的健康问题，只有用新的医学模式才能解决，由此，生理-心理-社会医学模式被提出，并为人们所接受，这一转变，对医疗服务模式产生了巨大影响，医疗服务领域的理念由原来的“以疾病为中心”转换为“以病人为中心”，以人为本成为了新型医患关系的伦理基础。

2、公益性原则。政府提供的服务是对全体居民的福利，具有公益性。基本公共服务是政府的应尽之职，是公民应享之利，不适用市场交换原则。比如，医疗卫生行业的公益性指的是基本医疗服务的普遍可及性和普遍可负担性，所谓普遍可及性指的是城乡居民能够很方便的看病就诊，即解决看病难问题；所谓普遍可负担性指的是城乡居民能够以可承受的价格看病，也就是解决看病贵问题。④如果按照这个定义来考察基本医疗卫生体系的公益性，无论是内容层面还是支撑层面都体现很充分。在普遍可及性方面，抓住了卫生资源公平配置这个根本。卫生资源从广义上讲，是指用于卫生服务的所有生产力要素的集合，从狭义上讲，卫生资源是指用于提供卫生服务的人、财、物，即硬性卫生资源。⑤无论是从广义还是狭义的概念来说，卫生资源都是一种稀缺资源，它是有限的，然而人对健康的欲求是无限的，对卫生服务的需求也是不确定的。卫生资源如何配置才能最大限度的促进国民的整体健康，才能最大限度地实现国民的基本人权？公平配置无疑是最为合理的回答。在普遍可负担性方面，则主要从改变卫生服务的筹资方式上寻求了突破，用保障卫生筹资的公平来降低了居民的医药负担。具体来讲就是健全和完善新型农村合作医疗、城镇居民基本医保和城乡大病救助及城镇职工医疗保险，提高保险支付比例，降低居民个人负担。

3、服务性原则。从一方面看，所谓服务是指一方以提供活劳动的形式满足另一方某种特殊需要，并使对方从中受益的一种有偿或无偿的活动。由此可见基本医疗卫生服务的服务性特征是不言而喻的，除了基本医疗卫生服务主体提供的的公共产品和准公共产品—公共卫生服务和基本医疗服务，具备服务的基本特征：无形性、变异性、不可分割性和不可贮存性⑥之外，还具有其自身的特殊性，一是公益性与伦理性；二是时效性与连续性；三是技术性与规范性；四是消费的或然性；五是信息的不对称性。从另一方面来说，基本医疗卫生服务体系构建的主体是涉及基本医疗卫生服务内容体系和支撑体系的各级政府及其公共管理机构，客体是提供基本医疗卫生服务和相关支撑的实施机构，二者所共同指向的作用对象是基本医疗卫生服务和相关支撑行为，基本医疗卫生服务体系构建的主体客体和作用对象三者之间的关系究其本质也是一种服务。发生在主客体之间的服务行为既有服务的一般特点，也具有公共服务的特征，体现着服务的无私性，行为的合法性，职权的有限性，运作的民主性，管理的绩效性以及过程的伦理性。

4、均等性原则。政府公正性主要体现为公平公正地面对广大社会成员，在配置资源方面要公平公正，在提供机遇方面要公平公正，在给予服务方面要公平公正，在分享成果方面要公平公正，归根结底在制度建设方面要公平公正。从根本上说，加强政府公正性职能，就是要建设一个职权法定、依法行政、有效监督、高效便民的法治政府。服务型政府必须具备公开性，公开、透明是服务型政府履行公共服务职能的本质要求，公开政务、公开政情是服务型政府有效履行公共服务职能的重要保障。以基本医疗卫生服务为例，公正理念在基本医疗卫生服务体系中的具体表现就是其服务的均等化。因此，国家的作用在于改变那些不利于个人拥有均等机会的状况。如：保证医疗保险能够覆盖那些低收入、无购买力的人群。这一定义的重点在于“机会”，它是一种过程型的公正。它反映了英美的传统：给予每个人机会，而不是让全体成员享受成果。瑞典学者卡尔耶曾提出过卫生公正的四种不同形式：服务的可及性相同；在相同情况下接受的治疗相同；按照需要进行治疗，而不管接受治疗的数量是否相同；健康水平相同，即结果相同。我国构建的基本医疗卫生服务体系，体现了罗尔斯的“最大最小”原则，即在坚持平等自由原则基础上，承认公共服务在群体间可以存在差异，但公共服务的提供必须有助于社会最弱势群体状况的改善，这种差异必须对弱势群体最为有利；也遵循着均平原则，即基准的公共服务的供给水平应该平均，是底线完全平等；强调的是享有基本医疗卫生服务的机会与权力平等及最终健康结果的相对公平。

5、科学性原则。基本公共服务体系的科学性，体现在坚持科学行政上。科学性的出发点一是来自于树立科学思想；二是来自于建立科学制度。积极建立体现科学发展观要求的文化事业发展综合评价体系，使之与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设统一起来，促进社会全面进步和人的全面发展；三是来自于运用科学方法。基本公共服务体系围绕着提高行政效率、降低行政成本、整合行政资源、加强调查研究、搞好总体设计（规划）、促进体制改革进行。

6、创新性原则。一是基本公共服务观念创新，坚持以人为本，树立公共服务的成本意识、效率意识、公平意识，切实把公共服务作为各级政府的一项基本职责；二是基本公共服务体系的创新，努力实现公共服务的制度化、公共化和社会化，建立适合中国国情的公共服务制度，要实现三个转向，从“管理型政府”转向“服务型政府”等；三是基本公共服务的技术创新；四是基本公共服务的管理创新，包括制定公共服务的长远规划与发展战略，以公共服务为导向，提升核心竞争力、影响力，整合资源，以建立公共财政体制为保障，为全面建设小康社会提供充足优质的公共服务动力。

三

目前，我国公共管理领域尚存在诸多问题，其产生的原因是多方面的，从公共管理伦理的角度来分析，则主要是由于公共管理思维陈旧，公共管理制度不健全，公共管理价值异化，公共管理道德失范所致。笔者认为，从加强公共管理伦理建设的角度来推进基本公共服务体系构建需要从以下几方面入手。

1、转变公共管理思维。公共管理思维是公共管理主体在长期的公共管理认识和实践中形成的带有一定普遍性和稳定性的思维结构模式。一定的公共管理思维方式总是一定历史时代的产物，是在一定历史实践基础上形成和发展的。构建基本公共服务体系要求我国公共管理主体在管理理念、体制、程序等方面都要进行相应的扬弃，其中思维方式的转换是最为根本的。我国各级公共管理主体在构建基本公共服务体系中能否充分发挥主导作用，在很大程度上取决于其是否挣脱了了传统不良思维惯性控制，培养了适合公共服务发展要求的思维方式。我国传统社会遗留下来的“官本位”思维、“权本位"思维、“人治”思维等思维方式，都会对基本公共服务体系形成消极的影响。因此，需要转变陈旧的思维方式，实现从“官本”思维到“民本”思维的转化；从政府“权力本位”思维向“责任本位”思维转变；从“义务本位”思维向公民“权利本位”思维转化；从“人治型”思维向“法治型”、“德治型”思维转化，以适应和推进基本公共服务体系构建。

2、健全公共管理制度。制度是指建立在一定社会生产力发展水平基础上，反映该社会的价值判断和价值取向，由行为主体所建立的调整交往活动主体之间以及社会关系的具有正式形式和强制性的规范体系。基本公共服务体系构建是我国基本公共管理制度建设的具体任务。政府层面，要推进服务型政府建设，让公共服务职能不断发展成为政府的重要职能。切实转变政府管理方式，实现由传统的控制型，审批型转变成服务型体制。坚持政事分开，政企分开，政府与市场中介组织分开等原则，简政放权，管办分离。健全政府责任体系，落实问责制。建立健全基本公共服务政府行政承诺制度，听证制度，信息查询咨询制度及监测评价制度等。财政层面，要完善公共财政制度：一是确立公共财政投入重点领域与范围，把公共财力更多投向公共服务领域；二是完善财政转移支付制度，推进税收返还、一般性转移支付、专项转移支付制度改革，加大对财力薄弱地方政府的财政转移支付规模和力度；三是推进预算制度改革，合理分配公共财政；四是改革现行税制，拓宽地方政府财源。⑦

3、重塑公共管理价值。价值实质上是客体性质与主体需要的结合。如果客体不能满足主体的需要，就谈不上价值关系。⑧公共管理价值指的是公共管理对人类社会的有用性，反映了人们关于公共管理的希望和理想、信仰和依托。在公共管理价值关系中，公共管理主体是价值关系中的客体，社会是当然的价值主体；在价值评价关系中，公共管理主体是被评价者，社会是评价者，应处于主导地位。受长期传统权力性社会治理和管制型社会治理的影响，公共管理价值关系的主客体错位倒置，公共管理的核心价值观旁落，不利于对公共管理运行进行有效监管，也不利于公共管理主体全心全意为社会公众服务。重塑公共管理价值，关键是确立公共管理的价值取向，选择与之相适应的动态价值目标，发挥其整合公共管理各要素的功能，为社会公众服务。参照李湘刚⑨对服务行政的价值取向定位，我国公共管理的价值取向可以理解为：以社会公众为中心的、高效的、公开的、法治的、责任的、创新的、同公民权利的尊重和保护相协调的公共管理的价值体系和行为取向。重塑公共管理价值应以公共管理的价值取向为核心展开。

第2篇：公共关系的基本原理范文

【关键词】 基本公共服务均等化；法律制度；基本原则

长期以来，城乡居民由于城乡二元结构的户籍制度的存在，在医疗、教育、就业等居民福利待遇上存在巨大差距，s小差距并逐步实现城乡居民间基本公共服务的均等化，既是全面建成小康社会的直接要求，又是户籍改革的重要目标。由此，实现基本公共服务均等化需完善的相关法律制度予以保障，而我国的相关立法较为滞后，而确定立法原则又是立法的先行条件，所以本文对相关立法原则进行探讨。

一、适度分权原则

适度分权原则，是指在财政收支权限的划分上应兼顾中央和地方的利益，在保证中央财政收支权限的前提下，适度下放给地方一定的财政收支权限。[1]若中央政府将基本公共服务均等化权限高度集中，不利于调动地方政府提供公共服务的积极性，同时中央政府将具体财政收支事务统于一身，过高的监督和信息成本必然导致效率损失。但分权过程要注意适度合理，适度合理的分权不是无度的、随意的，还在于地方自本身的一些客观约束。具体到基本公共服务均等化领域上的地方自问题上来，就是要求地方的基本公共服务均等化权限有一定的界限范围，在具体划分时要受到相关条件的约束，要适度，而不能自由无限扩大。

总之，地方享有一定的财政收支权限是适度分权原则的必然要求，在基本公共服务均等化制度改革过程中首先就是要中央下放权力，给予地方充分的自主财政收支权限，这样有利于发挥地方政府的积极性，保证财政资金的充分利用，推动基本公共服务均等化的民主化和科学化进程。同时，权力的下放必须坚持适度性的要求，这并不是对地方财政收支自的否定，而是它的自然延伸和扩充，是适度分权原则的应有之意。

二、财权与事权匹配原则

财权与事权匹配原则，是指在划分财政收支权限时必须以各级政府的事权为依据，根据事权的范围来划分财政收支权限。能否科学、合理、清晰地界定中央和地方各级政府的职责，划定它们之间的事权范围，不仅关系着地方政府的有效行使，也是正确划分政府间财政支出责任的前提。因此，根据财权与事权匹配原则，在基本公共服务均等化领域，无论财政支出权的分配，还是政府间税权的分割，都必须以政府间的事权范围为依据，并与各级政府的职能配置相适应。凡属上级政府职责范围内的事权，其财政支出责任就不应当下放给下一级政府；同理，凡属影响国家和要素在全国范围内流动的税权，也不应当下放给地方政府。唯有如此，才能保证中央和地方政府各司其责，各自获取与其职责相匹配的收入，将中央与地方政府之间的财政收支关系纳入法治化和规范化的轨道。

三、公平与效率兼顾原则

在基本公共服务均等化的语境中，公平原则要求全国各地居民在基本公共产品的享受上应当保持大体相同的水平，效率原则要求基本公共服务均等化活动要追求效率，国家要力争以较小的投入，以对各地居民的较小影响，来获取较多的用以提供公共物品的财政资金。效率与公平是基本公共服务均等化制度在追求不同的价值目标时应分别遵循的基本原则，二者就其所适用的具体制度而言是不矛盾的。

在基本公共服务均等化的问题上，效率与公平问题是财政配置资源、分配收入和经济稳定等基本职能在基本公共服务均等化问题上的具体体现，妥善处理好公平与效率的关系是充分发挥财政职能的前提。一般来讲，效率问题多由地方政府通过直接向当地居民提供公共服务来承担，而公平问题主要依靠中央政府通过宏观调控来承担。当公平与效率出现冲突时，则需全面权衡二者之间的利弊关系，根据情况灵活处理二者优先顺序，不必僵化的坚持唯一标准。由于受到政治经济现状的制约，我国基本公共服务均等化长期以追求效率为目标，以满足政府特别是中央政府职能需要为导向。[2]但在户籍改革的进程上，应适当向公平倾斜，以达到公平与效率的最优配置状态，从而保障全体国民安定、大致平等的享受公共服务。

四、本土与国际化结合原则

经济全球化如今已成为世界发展大势，基本公共服务均等化法律制度作为市场经济国家处理中央与地方财政关系的普遍做法和基本准则，在国外已有相当长的历史，积累了丰富的经验，在立法体系、税权划分、支出责任划分等方面有很多类似的制度和成熟的做法。比如，各级政府税权的划分明确且法律化，尤其是要求宪法要有本源性的规定，日本、法国、美国的宪法均有税收或税权划分的明确条文，而我国宪法里关于税收的条文仅有公民有义务纳税一条，遑论税权划分的内容。可见，在宪法里做出关于税权划分的规定是国外发达国家先进且共同的做法，并且我国宪法相关内容的缺失也表明我国有借鉴此种做法的需要。

因此，为完善我国的基本公共服务均等化法律制度，应适当学习国外基本公共服务均等化法律制度中比较先进的做法，但我们不能完全照搬、移植，需要有选择的在实践中不断修改、完善相关经验，以期符合我国政治、经济现实状况的客观要求。这是因为我国有着特定的国情，对国外的立法成果只能借鉴而不能直接照搬，一国的基本公共服务均等化应该首先和该国的政治、经济体制相一致，如果与国家的政治、经济制度不符，只会带来负面效应。同时，我国是一个发展中的多民族农业大国，国土辽阔，人口众多，各地区之间经济发展水平很不平衡，自然条件差异很大，公共服务水平存在较大差异，财政收入划分要具有因地制宜的灵活性，符合我国的特定国情，不可僵硬地照搬国外做法。因此，我国基本公共服务均等化立法一定要立足国情，符合我国实际。

【注 释】

[1] 崔.浅议我国的财政收支划分[J].重庆科技学院学报（社会科学版），2011.2.

[2] 陈晴.我国财政收支划分的立法研究[J].现代财经，2007.7.

第3篇：公共关系的基本原理范文

2008年我国南方遭遇了百年不遇的冰雪灾害。在党的坚强领导下，举国上下万众～心，奋起抗击冰雪灾害，打响了一场特殊的战争，并取得了最终的胜利。这场抗

击冰雪灾害的战斗给应急管理研究留下了深刻的思考：(i)体现了应急预案的被动性和有限性。即应急预案难以充分预料危机事件复杂演化中的具体问题，应急决策比应急预案更需要引起管理机构的重视；(2)突出了应急管理中的资源配置问题，尤其是事关民生的食品、卫生和安全等关键性资源配置的应急决策问题。资源配置问题既是一个科学问题。同时也是一个关乎伦理的复杂性范畴。解决这样的复杂性问题，不仅需要提高预案的针对性和科学性，更需要规范应急管理中资源配置的基本原则，从而为决策者和应急管理机构的应急决策提供必要的决策支持。

一、公共危机应急管理资源的属性

公共危机应急管理资源是指公共危机应急管理中能够在短时问内迅速征调或积极响应的全部各类资源的总称。公共危机应急管理资源有自发资源和公共资源两种类型，有人、财、物、信息等存在形式。人力资源主要包括决策指挥人员、参谋咨询人员、后勤辅助人员、媒体人员等，是应急管理资源中的核心资源和最宝贵资源。人力资源主观能动性的发挥是决定物、信、财等资源的效用与效能的关键因素。信息资源是公共危机相关信息及其传播途径、媒介、载体的总称。信息资源具有双向性，一方面，政府要依靠信息资源直接影响群众、调动群众。另一方面，政府要借助信息资源了解群众的现状与需求，进而借助信息资源驱动人、财、物等资源间接满足社会需求。物质资源是指基础设施、应急救援物资、技术装备等以物质实体形态存在的资源。它是各种管理方案落实到实处的物质基础，还是信息资源的物质载体和应急管理的物质保障。财政资源包括用于公共危机应急管理的各种财政预算、基金、保险、补贴、专向拨款等以货币或存款等形式存在的资源。财政资源是调动外部或间接资源的总枢纽，是影响应急决策自由度的重要因素。

充足的财政与物质资源储备是公共危机应急管理的必要前提条件。危机状态下，财政资源转换为物质资源受到多种条件的约束。一是时间约束，即转换需要一定时间；二是价格约束，危机状态下的价格将被扭曲，严重偏离价值规律；三是供给约束，即所急需的物质资源并不容易直接得到。因此必须重视物质资源的储备。但是，并非仅有物质资源就可以应对公共危机。相对于公共危机的属性，物质资源储备很难做到充足和万元一失，因此，必须重视财政资源与物质资源在结构和总量上的协调，做到保障有力。

二、公共危机应急管理的属性

公共危机是指对社会公众或社会正常秩序、发展进程等构成巨大现实损失或潜在危险的事态。它具有突发性、紧急性、不确定性、社会性、扩散性和破坏性等基本特征。公共危机基本属性的本质在于其产生与发展必将产生一系列需求与供给的矛盾，从而致使原有社会平衡体系的失衡。公共危机的实质是以资源为基础．以人类社会为核心．以价值规范和生存发展秩序为主体的原有社会平衡体系的破缺。公共危机既有风险性与破坏性，又有机遇性与建设性，两者是紧密相连的。危害与破坏之中孕育着建设性和新的机遇。危机是危险与机遇的统一，人类社会就是在不断克服危机之中颠簸前进的。因此，从这个意义上说。公共危机是人类社会自我完善的一个契机。

公共危机应急管理是指公共管理机构针对潜在的或者当前的危机，在公共危机发展的各阶段而采取的一系列计划、组织、指挥、协调和控制等活动，以期有效预防、处理和化解公共危机。公共危机应急管理具有主体多元性。以法律和行政手段为主，辅之以经济手段，追求社会公平、公正、安全、秩序和稳定等内在的平衡。受到公众监督和约束等特征。公共危机应急管理目标的实质是在最短的时间内。以最小的代价重建社会平衡体系，并维持其发展运行。公共危机应急管理的目标存在两个层面，即满意层面和最优层面。满意层面是指公共危机应急管理以维持现有社会平衡结构体系为目标。重点在于恢复。效率、经济、稳定和可靠等目标是其内在基本要求。最优层面是指公共危机应急管理在满意层面基础上，以可持续发展为基本要求，不仅力求实现目标过程中的最小代价、最快速度、最少失误、最高效率等最优准则，而且以积极的态度对待公共危机。主张在危机中寻找机遇，变危机为契机，重点在于建设。

三、公共危机应急管理资源配置原则

1．以人为本原则。以人为本指明了公共危机应急管理“为了谁”和“依靠谁”。在公共危机应急管理中．以人为本就是把保障公民生命安全和生存发展环境作为首要任务，增强公民的危机意识和自咎互救能力；坚持以人为本，就是尽量预防和控制公共危机事件发生，当危机发生后用最有效的措施保护人，尽最大努力挽救生命和安全，而无论代价有多大，这是公共危机应急管理的最高准则，也是公共危机应急管理整个过程和一切活动的根本出发点。

2．效率性原则。公共危机的属性决定了效率是公共危机应急管理的生命。效率性原则具有两方面的含义：一方面，时间上的效率性至关重要，公共危机一旦发生，必须迅速反应．全面调动资源

开展危机救治，缓解各类资源的供需矛盾，恢复正常的社会秩序，重建社会平衡体系。另一方面，资源的配置与使用效率不可或缺。从资源角度看，公共危机应急管理是一个资源储备与消耗补充的全过程。在该过程中所消耗与占用资源带来的各种成本的总和就是公共危机应急管理的成本。因此，只有在资源配置过程中有效、合理、充分地使用资源，不断降低耗费与占用资源所带来的无效成本、沉没成本、机会成本等各项成本，才能满足效率性原则。

3．可持续原则。公共危机既是风险，又是机遇。公共危机对原有平衡体系的危害与破坏也孕育着改革与发展的良机，是社会进步与自我完善的契机。进行公共危机应急管理．要兼顾长远．不能以牺牲长远利益作为代价。公共危机应急

管理中的资源占用与消耗必须与社会经济发展状况相适应。必须把危机管理同经济发展结合起来，与以人为本的发展结合起来，把公共危机应急管理策略有机地整合到国家方方面面的可持续发展战略之中。

4．公平性原则。公共危机应急管理不仅要注重效率，更要重视公平。这是公共危机应急管理的内在本质要求。尤其在公共危机应急救援资源配置时更要如此。公平不是平均，公平要有主次。在公共危机应急管理中的资源优化配置中，要把握整体的平衡，抓主要矛盾，调动一切资源，尽最大努力满足最普遍、最基本、最强烈的资源需求，以主要矛盾的解决来全面缓解次要矛盾．避免各类资源需求矛盾之间的相互激荡。要把握主要矛盾和次要矛盾的关系，重视不同环境下不同群体对不同资源的特性需求，以及相互之间的关联，有选择、有重点、有次序地逐步化解各类次要矛盾，消除局部失衡现象。

5．管控结合原则。公共危机应急管理中的资源配置，要坚持统一指挥，注重关键资源的控制，全面提高资源配置效率。为确保对公共危机的控制，决策机构必须集中时间精力和有限资源，抓主要矛盾，确保对主流信息、安全人才、安全设施、基础设施、应急救援物资等核心资源的控制，实现其科学优化配置与快速有效调度，保障总体局面的稳定与控制，从而为公共危机应急管理的其他工作环节提供坚实可靠基础与强有力支撑。同时，还要围绕危机事态的发展变化，将以控制为主和以管理为主的两种资源配置方式统筹结合起来。这是将公共危机应急管理与et常公共管理有机结合起来的必然要求。

6．协调性原则。公共危机应急管理中的资源配置过程本身就是一个依照资源属性，对各类资源及其供给和实际需求进行协调的过程。公共危机应急管理中，各类资源的所有者性质不同，职责不同，价值与利益取向也会有所差异，而且在应对公共危机的介入方式也不尽相同。有效的协调必须把个体的、局部的力量聚合成整体的力量，发挥资源整体的最大效用。因此，公共危机应急管理资源配置必须坚持协调性原则，整合各种资源，并对各级各类资源进行统一指挥、有效协调，发挥整体功效，提高效率资源配置和运行效率。

7．稳定性原则。社会平衡体系的平衡与稳定是相对的，必须明确区分和正确对待发展中的适度失衡与失稳。一方面。公共危机应急管理中的资源配置如果一味地追求稳定与平衡则违背了客观发展规律，易丧失发展与完善的机会。另一方面，并非环境发生变化或一出现失衡或失稳就意味着公共危机已经出现。必须判断该变化是否已经冲击到组织体整体的基本目标，并严重影响其发展。否则，对公共危机的过度反应不仅会浪费资源．而且容易导致其他不利于发展的失衡或失稳，甚至激化矛盾。

8．开放性原则。公共危机应急管理能力不仅取决于现有资源的种类和数量．也取决于对所需资源的协调获取能力。在公共危机应急管理中，一方面在努力提高公共资源配置效率的同时，还要发动群众积极参与，进一步提高资源配置效率，提高资源的吸纳能力。另一方面，要寻求外部资源协助，同时必须密切关注其他范围的公共危机，及时提供支援与帮助，以期达到预防与控制的结合，最大程度地减少损失。公共危机应急管理中的资源配置，要将内部资源外移，以便在不同区域和范围内得到整合与共享：还要将外部资源内移，增强所需的关键资源的可得性。

第4篇：公共关系的基本原理范文

关键词：如何运用；公共支出；绩效评价

二、公共支出绩效评价指标体系

1.公共支出绩效评价指标的选择原则

公共支出绩效评价指标是评价和衡量公共支出绩效的尺度，评价指标的选择包括以下几个原则：

（1）相关性原则。相关性原则是指衡量指标与政府部门的目标及项目目标要有直接的联系，不能因为容易收集就使用。例如，投入或产出的衡量相对容易，但与项目成果目标的相关性存在问题，单纯的投入指标或产出指标就不能很好的反映项目的实际绩效。

（2）可比性原则。可比性原则，是指在具有相似目的的项目之间有共同的指标，不同项目之间的衡量结果可以相互比较。指标的可比性是公共支出绩效评价指标应具备的基本特征。

（3）重要性原则。重要性原则，是指根据指标在整个体系的地位和作用进行筛选，选择最具有代表性、最能反映评价要求的指标。

（4）经济性原则。经济性原则，是指指标的选取要考虑现实条件的可能性及可操作性，数据的获得应符合成本效益原则，在合理成本的基础上收集绩效评价信息。

2.公共支出绩效评价体系的构成

在公共支出绩效评价中，所评价的内容就是公共支出活动的经济性、效率性和有效性。但这些指标本身都是相对的概念，无法直接度量。要评价公共支出活动的这三性，在具体的评价中，我们还必须要寻找其它间接指标。通过指标来评价公共支出绩效。

根据我国的实际情况，公共支出绩效评价指标体系的建立必须遵循短期效益与长期效益相结合、定量与定性相结合、统一与专门指标相结合的原则。设置财政支出绩效评价指标体系的目标就是形成一套完整的财政支出绩效评价的指标库，这种指标库的形成不仅需要理论上的探索和研究，更依赖于在实践中逐步完善和健全。

根据公共支出绩效评价的层次，在对公共支出进行分类的基础上，应分别建立财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价指标库。

从指标的适用性角度考虑，各类指标均可以划分为通用指标、专用指标、补充指标和评议指标四种类型。并且根据指标性质的不同，可以将各类公共支出绩效评价指标划分为定量指标和定性指标。按照关联紧密程度分为直接指标和间接指标等。

通用指标（公共指标），是针对不同的评价对象而设定的部门绩效性指标、单位绩效性指标和项目效果指标。部门绩效是指以财政资金支出为流向，按照财政资金使用的主题环节（部门）来设置的评价指标。单位绩效性指标是指为评价财政资金具体使用单位的绩效性情况而设定的指标。项目效果指标是政府对财政支出所投资项目的综合性评级指标。

个性指标是指按照财政资金支出功能而设置的评价指标，具体可以结合财政支出功能分类设置为经济建设支出项目、教育项目、科学事业项目、文化事业项目、社会保障项目、行政管理支出项目、公检法支出项目、农业支出项目等类评价指标。

补充评价指标是指根据财政支出评价工作对象以及当时所处的社会、经济环境而设置的可选性评价指标值。一方面是根据国家对财政支出管理时效性较强的政策和要求设定，另一方面还可以由具体评价工作组织机构结合具体评价项目的实施需要进行个案选择和确定。

三、公共支出绩效评价指标体系的设计

1.五大基本条件

公共支出绩效评价指标体系的设计在满足上述指标选择原则的基础上，还必须满足五个基本条件，即CREAM标准：

（1）明确（Clear），即精确而不含糊（但不一定量化）。

（2）相关（Relevant），即该指标适用于当前目标（而不是仅仅因为容易获得而使用）。

（3）经济（Economic），即能以合理的成本获得所需的数据。

（4）充分（Adequate），即该指标自身或其他指标结合能为绩效评价提供充分信息。

（5）可监督（Monitorble），即除了明确性和信息的可获得性之外，指标必须容易进行独立监督。

2.四大基本要素

在设计绩效评价指标体系时，还要着重考虑四个基本要素：

（1）战略相关性，指的是工作标准与战略目标的相关程度。

（2）标准的缺陷，如果某指标体系仅仅注重于某一类标准，而排斥另一些同样重要却产生较少收益的标准时，就可以说该指标体系存在标准的缺陷。

（3）标准的污染，绩效指标不仅存在缺陷，还会被污染，有时，一些不能被控制的外部因素会影响公共支出的绩效，因此绩效评价指标就要考虑这些外部因素的影响。

（4）可靠性，是指一项标准的稳定性或一贯性，或者是指个人在一段时间内维持某一工作水平的程度。在等级评定中，可靠性可以用相关联的两组参数来衡量，而这两组参数可以有一个或两个等级评定者来制定。

3.公共支出绩效评价指标体系的设计

第5篇：公共关系的基本原理范文

(一)法律的理念与价值

价值与理念的含义非常相近，但在一定程度上仍可分别而论。当理念被界定为某类价值的最终指向时，法律理念就是一种与正义有关的信仰与理想，即正义就是法律的理念，而法律价值则是对理念的具体解释，尽管解释因历史、文化、地域与宗教的不同存在一定的差异，但人类对法律正义的解释均为自由、公正与秩序。由于公平符合人性的基本愿望，因此是法律正义的第一要义，在法律上主要表现为基本利益的平等分配与基本权利的平等配置，但法律这种公平价值并不是绝对的，而是相对的，局限于“法律视为同等的人，均应以法律确定的方式来对待”。同样的，自由也来源于人的本性，而法律则始终对肯定性自由进行保护，而对限制性自由进行否定。法律秩序是人类相互博弈后进行的价值选择，最终将满足人类对效率与安全的需求，在法律价值中，与公平和自由相比，秩序更加理性与客观，更有可能在人类社会获得实现。总的说来，法律正义理念应与社会以及人类对价值的普遍认定与接受标准相符合，对于各个部门来说都必须体现法律的理念与价值。

(二)经济法的公平、自由与秩序价值

经济法的价值不能脱离法律的基本价值范畴，加上经济法还具备社会法性质，这就决定了经济法价值观的独特性，从而特有的实现实质公平、理性自由与整体秩序等价值。第一，实质公平价值。实质公平价值是对法律公平价值的解释，经济法的公平观属于和谐社会公平观，强调分配的公平、结果的公平与代际的公平，同时经济法强调对劳动者、消费者以及被限制自由竞争经营者的人格保护，这种实质公平价值是与现代伦理哲学所主张的正义标准是完全相符合的。第二，自由价值。经济法强调的自由属于理性的自由、规则的自由以及秩序的自由，经济法的自由价值观即是对理性自由秩序的一种维护，并对个体的自由发展进行限制。例如竞争法对垄断行为与不正当竞争的规制。第三，秩序价值。秩序是经济法的重要价值，在市场秩序的规制与宏观调控中，都体现了经济法在对社会经济秩序进行维护的功能，同时经济法的秩序价值本身也体现了社会整体的安全与效率。总的说来，经济法的公平、自由与秩序价值显示了经济法的理想性与现代性。

二、经济法的基本原则

经济法属于独立的部门法，有着其特有的调整原则，经济法的基本原则贯穿于经济法的全部过程，对经济法的立法、执法，守法与司法有着普遍的约束力。目前，对经济法基本原则的研究比较多元，意见也不尽相同。法的原则是法的一种要素，由法所确立，在对一定社会关系进行调整时，普遍适用的基本准则，而经济法的原则即是由经济法确立，在对特定社会关系进行调整时所遵循的准则。经济法原则包括经济法的基本原则与局部性原则，其中基本原则涵盖整个经济法部门，并贯穿于该部门所有法律规范制定到实施的整个过程。笔者对我国经济法进行了一定的梳理，认为经济法的基本原则可从四个方面进行表示，即公共利益原则、合理竞争原则、国家适度干预原则，以及弱者保护原则。

(一)公共利益原则

社会利益体系包括了个人、集团、国家与社会的利益，各种利益间相互冲突，相互依存。在个人利益与国家利益间，社会公共利益起着调节与校正的作用，经济法的公共利益原则主要表现在三个方面:首先，经济法对特定人格的保护、限定与社会公共利益目的完全相符，例如反垄断法对被限制经营者群体的保护等。其次，经济法对社会公共利益的全局性与公共性进行调整，例如宏观调控达到社会公共利益的目的等。最后，经济法能够对市场秩序进行规制，其目的就在于维护市场秩序中的公平竞争，维护个人及社会的安全与效率。

(二)合理竞争原则

市场经济发展的原动力在于竞争，经济法合理竞争原则包括了有序的竞争、有效的竞争和平等的竞争。其中有序竞争能够对各种不正当的竞争行为进行防范，包括商业贿赂、假冒商品名称等。有效竞争则是有效的对规模经济与竞争活力进行协调，使竞争格局长期处于均衡状态。而平等竞争在强调市场主体准入平等的同时防止强势主体滥用市场支配地位，例如低价倾销等;此外，平等竞争还对非市场因素渗透和介入市场经济主体活动进行阻止，如行政垄断等。

(三)国家适度干预原则

国家适度干预原则是经济法对自由价值的回应与体现。国家介入社会生活都属于国家干预，而经济法的国家干预属于狭义的干预，是试图对自由市场某些规律的校正与否定，与其他法律相比具有更强和更直接的主管能动性。经济法的国家适度干预原则主要包含了两个方面的内容，一是国家干预下，任何经济行为都受到法律限制;二是适度干预强调了干预的局限性，表现为干预前提、范围和限度的限制。当市场能够进行有效地运行时这种干预则是不必要的。

(四)弱者保护原则

经济法的弱者保护原则即是对弱者上进行利益倾斜，从而达到实质的公平。该原则是对实质公平价值最直观的一种解释。这里的弱者主要是指社会资源份额占有较少的个人和组织等，如消费关系中的消费者、垄断关系中的小经营者、残疾者与失业者等。由于弱者的社会资源份额占有较少，对其基本生存可能造成影响，进而影响社会的秩序与公正形象，为此经济法对经济利益关系不平衡的调整是一项重要的内容。尽管该原则属于社会法的基本原则，但事实上对弱者的保护除了在社会分配法中体现，同时也体现在市场规制法律中，如反垄断法、消费者权益保护法等。

三、经济法的价值理念与基本原则的关系

法的基本原则属于法价值的承担着，与法价值的抽象性相比，基本原则更加明确和具体，部门法的基本原则都必须对其法价值的精神予以体现，而经济法的价值与基本原则也同样有着十分密切的关系。经济法的价值对其基本原则有着指导作用，人们对经济法的希望以及经济法给予人们的希望构成了经济法的价值。经济法的价值在于解决经济法的目的与方向问题，从而实现对经济法基本原则的指导，使经济法的具体规范围绕其价值进行制定。而经济法的基本原则则是其价值的体现与保障，基本原则始终贯穿于整个法律的制定与实施。

四、结语

第6篇：公共关系的基本原理范文

(一)以人为本原则

人的生命是至关重要的，没有任何因素可以超越或凌驾于人的生命价值之上，“以人为本”的原则就是将人民群众的根本利益放在首要位置，尊重每一个人的生命价值，保障公众的生命安全。在公共危机管理中，必须要坚持以人为本的原则，把生命的重要性时刻放在第一位，一旦危机发生，作为国家应急部门和应急指挥领导必须迅速召集所有资源进行救援。迅速救援的行为就是体现“以人为本”的原则，从人的生命价值角度来看，危机损失补偿则是对危机过程中人员的伤亡的全方位抢救。“以人为本”原则要宣传危机教育的思想，把保障公民生存环境和生命安全作为首要任务，增强公民的自救能力和危机意识;尽最大可能地预防公共危机事件的发生，若公共危机一旦发生，最为关键的是着力保护人员安全，减少公共危机造成的人员伤亡;公共危机管理中的最高准则就是要把“以人为本”作为整个活动的根本出发点和落脚点。

(二)协同治理原则

公共危机管理能力要很好地体现“以人为本”的治理原则，同时也遵循“协同治理”的原则，这两项原则是公共危机管理中的核心原则，也是有效处理公共危机事件的基本要义。“协同治理”这个词最早是由西方学者所提出，在社会治理的过程中只是依赖于单一的主体处理社会事务容易出现失效现象，更多的情况下，“公共危机协同治理旨在实现子系统间的协同效应，其方式是通过改变控制参量与改变序参量，即改变相变过程中各子系统的地位和关联的方式，使系统向控制的有序结构转化。”公共危机补偿过程中的协同治理要求积极动员社会多元角色的参与，重视危机治理与环境之间的动态平衡关系;确保危机治理中社会秩序有无序状态向协调有序方向转变，从环境当中获取治理危机所需要的各种资源信息。公共危机带来的损失需要社会协同多元要素参与补偿，尝试整合社会中分散的各要素之间的效用和功能，通过公民、社会与政府三者间的密切配合与协同，构建现代型动态系统，以通过“协同治理”原则来减少危机管理成本，提高危机管理效率。从整个危机管理的结构和分层来看，可以将政府部门、非政府部门、企业和公民个体都纳入进来，这样做的目的就是让政府的部分权力下放的过程，也是民主执政、阳光执政及提高政府公信力的表现之一。“协同治理”原则最核心的内容就是在政府与其他社会组织共同公共危机管理的过程中权责的一种合理分配，构建公平与高效的协同应对机制。“协同治理”原则的执行也要以充裕的社会资源保障作为补偿条件，包括人力资源保障、技术资源保障、资金与物质保障资源等;构建协同治理信息平台，信息是保障危机得到遏制和补偿的前提和基础，信息的畅通与否直接关系到危机灾难的程度大小和损失大小，为了尽可能地得到以政府为核心的损失补偿，协同治理信息平台必须在第一时间内获取危机中人员伤亡的数量及财物损失的情况及时，参与救援和治理的组织会全力以赴保障受灾群体及时得到救助和补偿。“协同治理”原则也需要一定的社会资本来实现其目标原则，完整的社会制度和公共政策是危机补偿过程中不可或缺的因素，同时社会资本也是重要的因素。面对重大的危机损失，社会力量通过多种途径参与危机治理中，一些公共危机发生后的心理辅导、宣传教育、道德抚慰等社会资本需要作为“软条件”来补偿受灾群体的困境，“需要社会公众的共同参与，需要社会公众共建新的公众文化，需要以信用和承诺为基础的经济组织的相互依存，也就是需要社会资本的总动员和重建社会组织缺失的社会资本。”在危机管理补偿与“协同治理”过程中，“关注弱势群体，缩小各社会阶层的差距，营造共同利益，将有助于相对封闭、分散的社会资本整合为共用的社会资本，进一步提高社会民众的一致性，使整个社会处于稳定状态。”

二、补偿目标

(一)公平与效率目标

“公平”和“效率”始终是经济发展和社会管理所追求的指标之一。社会公平是保证社会稳定、缩小贫富差距的核心，社会公平是整个社会价值观的指向，也是有效减少社会突发事件的因素之一。从社会管理的视角来看，公平是多维度的表现，“应该包括起点公平、过程公平(程序公平)、结果公平(分配公平)在内的规则统一体。”社会发展需要将公平视为一种最基本的价值尺度来衡量社会成员的利益诉求，把多种利益放在同一水准线下分配。公共危机带给社会更多的属于损失，按照当前我国的的基本国情和社会阶层结构现状来看，处于社会阶层底部的弱势群体还是数量不少，尽管部分群体逐渐在改善“自身”条件，但就当前来看，也只能说是“边缘群体”，所有这些群体一旦受到灾难，利益损失的几率更大，最为担忧的是能否及时得到救助保障，这些保障是否会实施得满意，补偿过程是否公平等问题。在公共危机补偿过程中，单纯地追求并实现“公平”目标也是不理性的表现。社会资源分配的过程中既需要“公平”目标，也需要“效率”目标，二者相互补充，协调发挥，单方面追求“公平”目标，只会适得其反。效率目标和公平目标要统筹兼顾，效率目标的实现最关键的是分配好现有的资源运转和社会动员筹集过程。危机发生以后，动员社会力量的速度越快，越能将危机带来的损失降低，越不容易造成社会恐慌和社会动乱局面;同时，在第一时间内筹集齐物质资源并积极补偿受灾群众。危机的损害程度有大小之分，针对不同程度的损害匹配相对应的救助规模和力度，确保在段时间内保证受灾群体的生活需要，其次再考虑如何公平补偿物质损失等。补偿机制追求的“效率”目标还要求管理过程中的高效率，尤其是在物质资金的管理成本和交易方面的效率，确保政府、第三部分及公益组织等筹集善款合理高效透明地管理，公开资金补偿效果的信息。

(二)激励目标

公共管理是当今政府的基本职能之一，公共危机补偿机制是体现政府宏观职能的基础，危机损失补偿是政府实施社会管理职能不可或缺的部分。社会的可持续发展核心归根到底是如何处理好政府和市场的关系，进一步来讲就是要明确其在当今社会管理和资源配置中孰轻孰重的问题。不论社会发展的程度高低与否，最为关键的是设置科学合理的政策和机制作为最基本的制度保障。危机补偿管理需要实现的激励目标就是一种科学合理的目标，“即能够有效鼓励和调动各受灾单位、风险管理主体积极参与风险管理预防和损失控制的积极性，使灾害的发生率减少和损失程度与范围控制在一个最低水平。”要顺利实现补偿机制中的激励目标是目前政府面临的问题之一，社会治理中不仅要考虑到危机带来的损失程度，更要考虑到如何才能有效调动各社会成员或群体积极投身到社会治理中来。公共危机的发生会让更多的受灾群体物质和精神方面均受损失，这些群体中尤其是处于社会中的弱势群体可能将注意力集中于损失的财产，很少顾及到如何积极投身或协助解决危机局面，很大程度上是因为公共危机损失了其自身的利益，这些群体面对的是如何得到及时的救助、如何摆脱困境及寻找新的生存环境。政府作为核心的危机处治主体使危机局面恢复到之前局面关键在于选取一种“抓手”，即“善治”，同时要激励和呼吁更多的社会成员及群体参与到危机的恢复中来，这就是政府在公共危机损失补偿中要实现的既定目标。“善治的过程就是一个还政于民的过程，善治表示国家与社会或者说是政府与公民之间的合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。”“善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治，所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或公民社会。”政府治理公共危机要转变职能，要在实现激励目标的基础上采用更多的“善治”方法，潜在的社会公共危机或者危机已经带来了公民的财产损失，这些都是可以通过积极调动社会成员参与公共治理中来共同解决。公民参与公共危机治理有利于多方面的受益效果，公民因为危机带来的一切损失会导致其价值观发生根本性的变化，从而产生更为强大的社会责任感。实现补偿过程中的激励目标更大程度上是要积极鼓励公民参与政策的制定过程，在社会管理中要积极将其考虑进去，这就是对于公民参与的可操作性的一个新的视角，也是有效降低社会成员情绪、补偿损失的有效方法。

三、补偿方式

(一)公共政策补偿方式

公共政策是政府调节社会内部冲突、动员人民协同对外、向社会成员提供各种象征性的奖励和实质性的服务、以税收的形式从社会中汲取资金的过程。有效的公共危机补偿机制不限于物质资金的补偿过程，更重要的是从公共政策角度考虑，把公共危机管理过程与补偿过程有机地联系在一起。公共政策是实现社会效益最大化的理性工具，也是对过去政策的补充和修正。公共政策的制定是为了更好地满足现实社会政策运转的需要，从危机管理的过程来看，公共政策不仅是政府要选择如何制定管理社会的政策，同时更要培养集体和公民个人对于公共危机管理成本的概念。公共危机政策评估可以直接为管理者提供政策运行可靠和有效的信息，以便全面对危机中受灾群体重新进行资源配置和补偿措施，借此构建良好的公共关系。公共危机发生后，事件的各种表现形式及特征都将随着时间的推移而逐步显露出来，这就要求对事件造成的各种影响进行整理分析，并对时间未来的发展趋势进行科学预测。公共危机管理过程中的动态评估则是公共政策评估的关键环节，包括动态物资管理、动态组织管理、动态信息管理。为了提高危机管理补偿过程的效率，就要根据危机事件发生的阶段和状况进行连续、实时的调整。同时，危机灾害损失评估对于政策评估至关重要，是损失补偿得以顺利实施的条件和基础。在掌握丰富的历史和现实灾害数据资料的基础上，运用政策分析方法对灾害可能造成的、正在造成的或已经造成的人员伤亡与财产损失进行定量的评价与估算。评估内容要涉及具体受灾群体或可能受灾群体;灾害发生领域;灾害损失大小与损失承担者及损失事件的多角度关系等。公共政策评估在公共危机管理中扮演着越来越重要的角色，目前我国尚无完全适用于所有灾害的集成化损失评估系统，随着社会风险的频发和社会危机的多样化，公共政策评估系统会更加趋于完善。公共政策的合理性与现实性直接关系到公民自身的切身利益和社会心理感触，公共政策关乎的不仅是社会的长足发展进步，更应该从社会成员需求和利益表达作为出发点和归宿点。公共利益是危机补偿过程中的关键，按照目前的现状来看，社会阶层结构的存在更容易让部分相当的“既得利益者”获取更大的自由。这些现象的存在致使更多的补偿机会和补偿行为从多数群体手中转至少数甚至个别群体手中，这个过程中缺少一种将“权力”关进笼子的制度，因此，社会缺乏严格意义上的公平和效率，容易引发社会贫富差距或社会不稳定现象。社会需要治理与善治并举过程，以公共政策的视角来看，当前亟待淡化社会对于社会阶层划分和社会阶层结构的意识，让社会阶层中处于弱势群体者从意识上走出阴影;同时，更要淡化社会阶层中处于优势地位的群体意识，改变其对于阶层位置固有的依赖观念，这样才能从政策的角度平衡各社会整体利益的分配，在公共危机损失补偿过程中，才能真正把公平和效率作为补偿行为中的核心目标。

(二)法律补偿方式

第7篇：公共关系的基本原理范文

一、社会公共利益对合同效力的影响

（一）社会公共利益的内涵

我国《合同法》关于社会公共利益的规定基本沿袭了《民法通则》的做法。我国学者普遍认为，我国合同法上的“社会公共利益”相当于法、德、日民法上的“公序良俗”概念。较之于公序良俗，“社会公共利益”概念的不足之处在于，其字面含义很容易使人望文生义地认为国家利益不属于社会公共利益，个人利益与社会公共利益是对立的，不如公序良俗既高度概括又简单明了。为避免社会公共利益观念所带来的不必要的混淆，本文也倾向于认为公序良俗观念更为合理。为行文的方便，后文将“（社会）公共利益”与“公序良俗”同义使用。

与公序良俗等义使用的社会公共利益包括“公序”、“良俗”两个方面的内容。公序指的是内在于一国法律秩序的原则和精神，法律是国家的意志的体现，同时也是占统治地位的社会共同利益的体现，国家利益与社会公共利益往往具有同一性，因此，公序既代表国家利益，同时也代表社会公共利益。换言之，国家利益和社会公共利益都可以归结为公序。良俗指的是社会一般的道德观念，但不是所有的道德观念都是良俗，只有其中维护社会存在和发展的最低限度的伦理道德标准，才是此处所谓的良俗。[1]当然，法律与道德并不易区分，除了纯粹技术性的法律，绝大多数法律都有其道德基础。只不过，较之于道德规范本身，法律对道德的要求相对较低，所以才有了“法律是最低限度的道德”的提法。以被认为属于典型的善良风俗内容的非法同居协议为例，既可以从其违反了性道德，从而构成违反善良风俗；也可以认为其违反了夫妻双方具有的同居法律义务，从而认为违反了法律义务。正如梅迪库斯所指出的，《德国民法典》第138条并非旨在将法律秩序与道德秩序进行完全的协调，因为该条所称的善良风俗，“只是从道德秩序中裁剪下来的，在很大程度上被烙上法律印记的那部分”。[2]公序是内在于法律秩序的基本原则和精神，是对法律规则的补充，在法制成熟或相对成熟的国家，具有法律意义的道德已被“公序”概念所涵盖，因此，确实没必要也不可能严格区分公序与良俗。事实上，公序和良俗的衡量标准最终都可以归结为“社会妥当性”或“社会的正当性”原则，而且在实践中往往也未加区别。但从揭示公序良俗内涵的角度看，二者的区别是客观存在的：一方面，二者与现行法律秩序的关系不同。“公序”来源于现行法律秩序但又高于现行法律秩序，是体现在现行法律秩序中的原则或精神。但公序本身又不同于法律秩序，法律秩序是公序良俗原则的具体化。良俗则是将法外的道德引入到法律体系中来，从而使法律调整与其他社会调整协调起来，共同实现对社会的有效控制。另一方面，二者的着眼点不同。“公序”是以外部的社会秩序为着眼点，而“良俗”则是以内在的社会道德为着眼点。因此，某些不能为公共秩序所涵盖的类型，如违反职业道德、违反最低限度道德的行为可以归入违反善良风俗的行为。

公序良俗与诚实信用原则作为民法的基本原则，性质上均属于一般条款，具有法官造法、弥补法律漏洞、克服成文法局限性的功能。尽管理论上学者多认为二者是不同的原则，但并未清楚地对二者进行界分，致使实践中很多人对其不加辨别，出现诸如合同违反公平原则无效之类的判断，因此有必要对二者进行区分。笔者认为，对二者的区分，既应着眼于原理，更应注重实践；既应着眼于现状，更应注重其发展趋势。总体来看，二者的区别表现在以下几点：

首先，从其性质和功能的角度看，社会公共利益系对合同只有的限制，表现为合同不得逾越的界限。从这一意义上说，社会公共利益原则在性质上属于对个人和社会利益冲突的调整。而诚实信用原则则通过赋予当事人“诚信义务”，促使当事正确的行使权利、履行义务。其在性质上属于对个人与个人之间的利益冲突的调整。也就是说，违反社会公共利益的行为因其具有反社会性，因此或应否定法律行为的效力，或因令权利人承担民事责任。而违反诚实信用原则违反则是当事人之间的私益，因此，对其的违反并不影响法律行为效力本身，而且一般也不导致法律责任的承担。

其次，从法律效果的角度看，社会公共利益作为当事人行为的界限，当事人一旦逾越，即须承担否定性的后果，或是合同无效，或承担民事责任。若违反诚实信用原则，则尽管该次行使权利、履行义务不产生相应的法律后果。但是契约依然有效，以后当事人若变更了行使权利或履行义务的方式，仍有被法律认可的可能。可见，社会公共利益在调整方法上较为刚性，并无缓冲余地，其只能对法律关系做一般、划一的处理。相比之下，诚实信用原则“一事一议”，在处理方法上更具有弹性。

再次，从适用范围来看，社会公共利益原则作为整个法律秩序的精神，适用于所有的法律领域，自然也包括民法的所有领域，人格权领域、经济社会领域、婚姻家庭领域；法律行为、事实行为领域，莫不有其适用。但诚实信用原则主要调整个人与个人的利益冲突，针对行使权利或履行义务的行为，主要适用于债法尤其是合同法领域，适用范围较窄。

最后，有学者认为，从发展趋势的角度看，现代民法经历了一个从社会公共利益到诚实信用原则的转变过程。[3]笔者认为，在一定程度上，此种判断是成立的。因为某一行为究竟违反的诚实信用原则还是社会公共利益原则，本身就是一个价值判断问题。在此问题上，总体上确实表现出从社会公共利益到诚实信用原则转变的趋势，即原本属于违反社会公共利益原则的内容，因其存在着后果僵硬的问题，不适应千差万别的交易需要，因而后来法官认为其仅违反诚实信用原则，而使合同继续有效。但也要看到，一方面，社会公共利益原则自身也存在着一个调整问题，即从指导性公序走向保护型公序、从绝对无效到相对无效的调整问题。另一方面，不论是诚实信用还是社会公共利益，都不过是对行为自由的限制，只不过，前者仍在私法自治范围之内，后者则为私法自治设定界限。即便在未来时代，二者都有其存在的必要和空间。从这一意义上说，社会公共利益永远有其存在的必要和空间。

（二）《合同法》第52条第4项的规范分析

如前所述，本文主要分析《合同法》第52条第4项规定的损害社会公共利益的合同无效即背俗无效规则。在该规定中，社会公共利益的本质在于对契约自由的限制，其主要通过否定合同的效力来实现对契约自由的限制。因此，要想真正理解其内涵，有必要对背俗无效规则本身进行规范分析，以探究其对合同效力影响的机理。笔者认为，准确理解《合同法》第52条第4项规定，应注意以下几个方面：

第一，它是一项规则而不是原则。就民法上的社会公共利益制度而言，存在不同的层次，分别是：（1）《民法通则》第7条规定的民法基本原则意义上的社会公共利益原则，它广泛适用于物权法、合同法、知识产权法等所有的民法部门，抽象性最高；（2）《合同法》第7条规定的合同法基本原则，其抽象性尽管不如前者高，但作为基本原则而不是具体规则，只有在穷尽具体规则仍没有找到对应的规则时，才能适用；（3）《合同法》第52条第4项规定的合同不得损害社会公共利益的规则。本文主要探讨的是作为合同无效规则之一的《合同法》第52条第4项，不能将其与作为合同法基本原则的《合同法》第7条规定相混淆。民法规则（或规范）包括行为模式和法律后果两个部分，《合同法》第52条第4项是有关合同不得损害社会公共利益这一行为模式的规定，其与《合同法》第56条、第58条有关无效合同法律后果的规定一起共同构成一个法律规范。尽管在是否损害社会公共利益的判断上仍然存在很大程度的不确定性，但这并不能否定该规范兼具行为规范和审判规范的性质，法院也可以直接根据《合同法》第52条第4项的规定，以损害社会公共利益为由认定合同无效。但作为民法或合同法基本原则的社会公共利益原则，作为立法准则和司法准则，只有在没有具体规范可供适用的情况下，才能适用。换言之，其在适用上具有补充性。因此，在判断合同效力时，如果要以损害社会公共利益认定合同无效，为防止向一般条款的逃避，要援引《合同法》第52条第4项，不能援引《合同法》第7条，更不能援引《民法通则》第7条。例如在所谓“中国公序良俗第一案”的“张学英诉蒋伦芳遗赠纠纷案”中，法院经过审理后认为，根据《民法通则》第7条的规定，遗赠人黄永彬所立的遗嘱违反了公序良俗，属于无效行为，对原告张学英的诉求不予支持。笔者认为，遗嘱行为并非合同行为，因此法院根据《民法通则》而非《合同法》对法律行为的效力作出判断是正确的，但问题是，在《民法通则》第54条第3项明确规定法律行为损害社会公共利益无效的情况下，法院不援引该条，却适用《民法通则》第7条有关社会公共利益原则的规定，构成了向一般条款的逃避，属于法律适用错误，应予纠正。

第二，它是一个效力性规范，其本质在于限制合同自由。在合同法领域，社会公共利益为合同自由设定了不可逾越的界限，违反公序良俗的合同因其具有反社会性，因而归于无效。可见，社会公共利益对合同法的控制落在效力控制这一环节，这与诚实信用原则不同。诚实信用原则对合同的影响几乎及于从合同成立、履行、变更、违约责任的全过程，不仅如此，它还向合同成立之前及解除（或终止）之后延伸，但其并不及于合同效力环节，这是社会公共利益与诚实信用不同的地方。从这一意义上说，有关损害社会公共利益无效的规则属于效力性规范，此其一。其二，只有损害社会公共利益的合同才归于绝对无效，换言之，损害特定当事人或特定第三人利益的合同仅为相对无效或可撤销。违法合同之所以归于无效，就其本质而言，仍在于其违反了社会公共利益。换言之，在判断《合同法》第52条第5项所规定的强制性规范是否属于效力性规范时，最终应诉诸于社会公共利益的考量，考察该违法行为是否损害了社会公共利益，只有损害社会公共利益的合同才归于无效。[4]

第三，它是一个一般条款，其本质在于授权法官进行价值补充。尽管违法无效的本质在于损害社会公共利益，但应当看到，作为效力性规则，损害社会公共利益无效较之于违法无效更为抽象、更为原则，因此也具有更大的不确定性。正因如此，笔者不同意以是否损害社会公共利益作为确定违法无效的标准，因为如果说违法无效中的“法”还是相对确定的，因而只存在着如何在法律解释时确定其为效力性规范还是管理性规范的话，那么，在适用损害社会公共利益无效规则时，其前提是根本找不到相对应的具体法律法规，反过来说，只要有具体的规则可供适用，就不能适用损害社会公共利益无效规则。从这一意义上说，可以认为背俗无效规则的适用前提就是存在法律漏洞。但也要看到，损害社会公共利益无效本身又是一项独立的合同无效规则，具有直接的可适用性，因而与通常所谓的法律漏洞又有所不同。究其本质而言，损害社会公共利益无效规则属于一般条款，其实质就在于授权法官援引基本原则，并结合个案情形进行价值补充，属于广义的漏洞补充的范畴。为防止向一般条款的逃逸，就合同无效规则的援引而言，应遵循“具体的合同无效规则（《合同法》第52条前三项）——违法无效规则（《合同法》第52第5项）——损害社会公共利益无效（《合同法》第52条第4项）”这一从具体到抽象的顺序，该顺序同时也构成法院适用法律时的请求权基础检索顺序。正是从这一意义上说，笔者认为，有必要将《合同法》第52条第4项与第5项的顺序对调。

第四，它还是一个引致规范。如前所述，公序良俗包括公序和良俗两个方面，其中公序指的是就是蕴含在现行法秩序中的法律原则，包括民法原则和宪法原则；良俗指的则是最低限度的道德。因此，尽管《合同法》第52条第4项是有关合同无效的一个规则，但其内容却是抽象的法律原则乃至法外的道德。从这一意义上说，通过该条规定，抽象的法律原则和法外的道德进入了合同法的视野之内，作为判断合同效力的依据。因此该条还具有引致规范的性质。

总之，损害社会公共利益无效形式上是一个独立的规范，从这一意义上说有别于作为合同法乃至民法基本原则的社会公共利益原则。但就其内容或实质而言，其又是将公序良俗原则引进合同法并用以对合同的效力进行判断，与原则性规范并无本质区别，较违法无效具有更大程度的不确定性，因此，其只能作为最后的、兜底的或补充性的效力规则来适用。

二、背俗无效规则的类型化分析

正是由于社会公共利益的内涵很不确定，因此有必要通过类型化的方法加以具体化。在笔者看来，对损害社会公共利益的合同进行类型化，既要立足我国的现行法律体系及司法实践，也要适当借鉴域外判例和理论，同时还要具有针对性、逻辑上的周延性。笔者认为，社会公共利益即公序良俗，包括公序与良俗两部分内容，公序主要是指法律秩序，良俗指的是法律秩序之外的道德。在现代法治社会，宪法是公共秩序最全面、集中的体现，因此对公序的类型化应诉诸于对宪法规范的类型化。宪法作为公民权利的宣言书，调整的就是国家与公民之间的关系，在此基础上派生出国家机关之间、中央与地方之间的关系。国家机关之间的上下级关系及横向关系主要涉及组织法的问题，与当事人的民事权利义务关系关联不大，因而公共秩序主要涉及国家与公民的关系。就宪法上的国家与公民的关系而言，宪法规定的公民基本权利同时就是国家的基本义务，宪法规定的公民的基本义务同时就是国家的基本权力，二者属于一体两面的关系。笔者认为，可从基本权利义务的角度将公序分为基本权利实现型公序（对应的是国家的义务）和管理秩序维护型公序（对应的是国家的权力），其中前者又可进一步分为狭义的基本权利保护以及弱者利益保护两种类型，后者又可分为经济社会管理秩序之维护和婚姻家庭秩序之维护两类。基于这一分析，本文将公序良俗分为五类：（1）基本权利之维护；（2）弱者利益之保护；（3）经济社会管理秩序之维护；（4）婚姻家庭秩序之维护；（5）善良风俗，指的是伦理道德之维护。从司法实践的角度看，有以下几种形态值得探讨：

（一）基本权利的保护与合同效力

在我国，法院包括最高法院并没有监督、解释宪法实施的权力，而且宪法规定的基本权利的义务主体是国家，公民、法人或其他组织并不存在侵害他人基本权利的问题，因而在民事审判中，不能直接根据宪法来判案。但宪法不能直接司法化，并不意味着基本权利对司法审判就没有任何意义，毕竟宪法规定的基本权利条款是一切社会和法律规范中最高层次的规范，它们不应仅限于宣示功能，而应对各种法律关系包括私法关系具有指导意义。如果宪法不具有任何的司法意义，将会使宪法空洞化和抽象化，无法使宪法成为公民维护权利的法律武器。笔者认为，尽管法院不能直接拿宪法来判案，但宪法可以通过间接的方式作用于司法实践。

基本权利条款在民事司法中的间接适用，需要在宪法和部门法如民法之间搭设一条桥梁，使得基本权利条款可以通过这些桥梁进入到部门法中来，具有可司法性。基本权利条款与部门法间的桥梁就是各个部门法的基本原则，如民法中的平等原则、意思自治原则、诚实信用原则和公序良俗原则，行政法中的依法行政原则、合理裁量原则、比例原则等等，刑法中的罪刑相适应原则、罪刑法定原则、无罪推定原则等等。部门法之下，还有子部门，如民法内部还有人格权法、物权法、合同法、婚姻法、继承法、侵权法等部门，这些部门在分享民法基本原则的同时，可能还会有自己相对独特的原则，如人格权法中的人格尊严和人格独立原则、物权法中的物权法定和一物一权原则、婚姻法中的一夫一妻原则、继承法中的有限继承原则、侵权法中的自己责任和完全赔偿原则，等等。光有“桥梁”尚且不够，这些“桥梁”必须要通向某一个具体的规则。事实上，这些基本原则和子部门的原则，本身就是立法准则，是各种具体规定的源泉。基于这些原则，会生发出很多具体的规则。从广义上说，各项原则性规定以及各种具体规则都是宪法有关公民基本权利在部门法的实现，因为几乎所有的规则都是作为立法准则的原则性规范的具体化，故几乎所有的规则都可以认为系基本权利在部门法的实现，但如此一来，也就失去了探讨基本权利在司法中间接适用这一问题的必要了。因此，本文所谓的基本权利的间接实现，是从狭义上说的，即基本权利条款通过原则性规范指向某一个特定的规则，该规则就是将宪法上有关基本权利的规定转介（或称引致）到民法中来的规则，在民法上主要体现为公序良俗规则。王泽鉴先生指出：“私人间的民事关系亦应受基本权利的规范，惟应采所谓间接效力说，即经由民法上的概括条款实现宪法基本权利的价值体系，期能在法律体系上保障私法的自主性，使私法在其完整体系之内解决私法的问题，并维持法整体秩序的一致性。”[5]

需要指出的是，前述意义上的公序良俗规则必须要具有以下特性：一是其形式上是一个法律规则，因而有别于作为民法基本原则的公序良俗原则；二是从性质上说，该条款兼具引致规范与一般条款的双重性质。一方面，其引致规范性质表现在，通过公序良俗规则，将基本权利条款引入到民法中来，用以确定合同的效力。另一方面，在判断某一行为是否违反公序良俗时，有必要对基本权利所体现的客观秩序价值与当事人的意思自治价值进行综合权衡，进而确定合同是否无效。苏永钦先生指出：“间接效力说并不是把人权涵蕴的价值直接等同于公序良俗，而是以与私法自治的价值相权衡后才标定公序良俗的门槛，据以认定系争法律行为有无违反而无效。”[6]总之，公序良俗规则是以公序良俗原则为内容的规则，而公序良俗原则以外的其他民法原则，并未形成以相应原则为内容的规则，如并未形成以平等原则为内容的平等规则、以诚实信用原则为内容的诚实信用规则，因而有别于公序良俗原则。从这一意义上说，如果说公序良俗原则是宪法间接适用于民法的“桥梁”的话，那么，公序良俗规则就是宪法间接适用的载体。通过公序良俗规则，宪法规定的基本权利条款尽管不能直接作用于司法，但却对民事司法具有意义，此即本文所谓的基本权利条款在民事司法领域的间接适用。由此可见，《合同法》第52条第4项在法律体系中具有极其重要的地位。

为准确理解基本权利保护型公序良俗规则的适用，特举“禁止结婚案”加以说明：甲公司在与其女性员工签订的劳动合同中约定：“不能在劳动关系存续期间结婚，否则，视为自动辞职。”后女员工乙在劳动关系存续期间结婚，甲公司要求其辞职，乙不同意辞职，甲公司遂以其违反劳动合同为由请求解除与乙的劳动合同，乙请求法院确认合同中有关结婚即视为辞职的条款无效。问：该约定是否有效？如无效，其依据是什么？对此，论证路径不一，可能的理由包括：第一，认为其违反了《婚姻法》第5条有关“结婚必须男女双方完全自愿，不许任何一方对他方加以强迫或任何第三者加以干涉”的规定，从而根据《合同法》第52条第5项的违法无效规则认定该约定无效。第二，认为其违反了《婚姻法》第2条、第3条规定的婚姻自由原则，从而根据《合同法》第52条第4项的背俗无效规则认定该约定无效。第三，认为其违反了男女平等原则，构成对女性的歧视，同样根据背俗无效规则而认定该约定无效。以上各说都有一定的道路。《婚姻法》第5条明确规定，第三人不得干涉他人婚姻，但一般认为，就该条规定的第三人干预主要针对的是第三人强迫一方或双方当事人结婚或不结婚的行为，其后果是一方或双方当事人可以根据《婚姻法》第13条有关胁迫婚姻的规定撤销婚姻。而本案中，公司尽管在一定程度上干预了女职工的婚姻自由，但并未强迫女职工与他人结婚或不结婚，因而不宜以违反《婚姻法》第5条的规定为由认定合同无效。那么，该约定究竟是侵害了女职工的婚姻自由权还是平等权？从表面上看，公司仅与女职工约定“不能在劳动关系存续期间结婚，否则，视为自动辞职”的条款，而未与男职工作此约定，似乎侵害了女职工的平等权。但问题是，如果与男职工也作同样的约定，此种约定是否同样会罹于无效？答案是肯定的，因此，认为侵害了平等权的观点仅是看到了问题的表象，并未看到问题的本质。在笔者看来，此种约定之所以不论对男职工还是男职工都是无效的，关键在于其侵害了员工的婚姻自由权。我国《宪法》第49条明确规定“禁止破坏婚姻自由”，明确规定了婚姻自由权，《婚姻法》第2条、第3条也对婚姻自由原则作出了明确规定，在此情况下，公司与职工约定“不能在劳动关系存续期间结婚，否则，视为自动辞职”，显然侵害了职工的婚姻自由权，违反公序良俗原则，因而是无效的。

（二）弱者利益的保护与合同效力

在我国现行法制中，存在两种意义上的弱者。一是客观意义上的弱者，二是主观意义上的弱者。客观意义上的弱者，指的是法律将某一类人相对恒定地认定为弱者，并对其予以特别保护，此种弱者又包括两种类型：一是社会经济意义上的弱者，主要包括劳动者与消费者两种类型；二是生理上的弱者，主要包括妇女、老人与儿童。主观意义上的弱者指的是仅在特定的法律关系中是弱者，主要是指公司中的少数股东、建筑物区分所有权中的少数业主等多数决规则下的弱者。客观意义上的弱者，一般会有专门的立法对其予以保护，如《劳动法》、《消费者权益保护法》、《妇女权益保护法》、《未成年人保护法》等就是专门对劳动者、消费者、妇女、儿童等弱者群体进行特别保护的法律。而主观意义上的弱者，往往并无对应的专门法律，因而只能在具体的某一法律制度中对其加以特别保护，如《公司法》有关少数股东异议股东股份收买请求权、股东代表诉权的规定，就是对少数股东的特别保护。

对弱者进行特别保护本身就是公共秩序的重要内容，如我国宪法就有关于对妇女、老人、儿童给予特别保护的规定。但就制度层面而言，并非所有的弱者保护都需要诉诸于公序良俗原则或规则。以对劳动者的特别保护为例，《劳动法》、《劳动合同法》全过程、全方位地体现了对劳动者的保护，劳动合同的订立、劳动报酬、劳动时间、劳动场所、劳动合同的解除、劳动争议及举证责任等无不体现了劳工保护的理念。问题是，在劳动法领域，是否还有公序良俗规则适用的余地呢？《劳动合同法》第26条第1款规定：“下列劳动合同无效或者部分无效：（一）以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立或者变更劳动合同的；（二）用人单位免除自己的法定责任、排除劳动者权利的；（三）违反法律、行政法规强制性规定的。”该条并无背俗无效的规定，这是否意味着背俗无效规则不能用以确定劳动合同的效力？对此，存在两种不同理解：一种观点认为，背俗无效规则与违法无效规则是并列的，该条将违法无效规则纳入劳动合同无效的原因之中，却没有规定背俗无效规则。根据明示其一排除其他的解释规则，应认为在劳动合同领域，不能适用背俗无效规则，即不能以违反公序良俗为由宣告劳动合同无效。另一种观点则认为，背俗无效规则是合同无效的一般性规则，《劳动合同法》是特别法，特别法没有规定的，仍然可以根据《合同法》有关合同效力的一般性规定认定合同效力。既然背俗无效是合同无效的一般性规则，故仍然可用以认定合同的效力。笔者赞同第一种意见。除了“明示其一、排除其他”的当然解释规则外，最重要的是，《劳动法》、《劳动合同法》已有大量地关于劳动者保护的规定，这些规定已对劳动者进行了全方位、全过程的保护，因而极大地压缩了公序良俗规则适用的空间，法院完全可以根据违法无效规则宣告合同无效，不必诉诸背俗无效规则了。对妇女、老人与儿童的保护也是如此，如遗嘱没有预留特留份的，部分无效；未成年人签订的合同原则上无效，等等，均无须借助于背俗无效规则。总之，弱者保护本身就是重要的公共秩序，而此种公共秩序又最集中地体现在客观意义上的弱者保护中，但对此种弱者的保护，因为已有专门的法律规定，反而无须借助于公序良俗制度来实现其目的，因而客观意义上的弱者保护反而与公序良俗规则的关联甚少，故本文主要探讨主观意义上的弱者保护与公序良俗的关系。

问题是，对少数人利益的保护是不是公序良俗？在分析之前，先让我们来看一则真实的案例：原告834人、被告38人均为某商厦的业主。某商厦的业主在其内部有1344个商铺。2002年1月25日，某商厦的业主正式开业经营。2004年10月24日，某商厦的业主召开首届业主代表大会，会上制定了《章程》和《公约》。2005年后，商厦内部经营方式存在部分业主自营、部分委托经营的情形。2007年7月8日，某商厦业主委员会根据大多数业主的意见（1344个铺位业主中已有1188个铺位业主与乙方签订委托经营合同，占业主所持票权总数的88.39%），与第三人经营公司签订了《委托经营管理合同》，将该商厦的全部铺位委托甲公司经营。到本案开庭审理之前，共有1190个铺位的业主与选定的经营公司签订了《委托经营合同》，但仍有38名业主不同意将自己的铺位交给经营公司经营。于是，1190个铺位的834为业主作为共同原告将该38名业主起诉法院，请求法院确认《委托经营管理合同》有效。

关于业主委员会与经营公司签订的《委托经营合同》是否有效的问题，存在两种不同意见。第一种意见认为，《章程》、《公约》不违反法律，法规的强制性规定，应认定为有效。鉴于某商厦商铺的整体关联性，从大多数人的利益出发，要对少数人权利作出必要限制，故《委托经营管理合同》有效，一审法院持此种观点。第二种意见认为，《章程》、《公约》是依据《物业管理条例》制定的，其中涉及经营方面的内容违反了《物权法》和《物业管理条例》的规定，应认定为部分无效。业主委员会与经营时签订的《委托经营管理合同》超越了其职权，是无效的，对38名不同意的业主不具有约束力。该案后来请示至最高法院民一庭，最高法院民一庭认为：根据《中华人民共和国物权法》第七十六条的规定，经营性用房的专有部分的经营方式不属于业主大会的共同决定事项。业主公约或章程作出的该专有部分是自主经营还是委托他人经营，由全体业主按照少数服从多数原则投票共同决定的约定无效。业主大会根据该公约或章程作出委托经营的决定后，业主委员会与他人签订的委托经营合同，对未经同意或追认的业主不发生法律效力。本案中，两种观点确实都有一定道理。第一种观点认为，《章程》和《公约》符合少数服从多数原则，从保护大多数的利益出发，应认可其效力。另一种观点则认为，多数决也不能侵害少数人的合法权利，否则就是无效的。二者的分歧最终体现在：究竟是多数人的利益属于公共利益还是少数人的保护属于公共利益？笔者认为，民主的精髓不在“少数服从多数”，而在于如何保护少数人的利益，否则，民主就会成为“多数人的暴政”。正因如此，民主需要通过法治来规范，其底线是不得侵害他人的合法权益和自由，因而侵害少数人合法权益的决议即便符合“少数服从多数”的原则，也是无效的。

就本案而言，《章程》和《公约》侵害了少数业主建筑物区分所有权中的专有部分所有权，因而是无效的。建筑物区分所有权是一种复合性的权利，它由专有部分所有权、共有权以及成员权（即共同管理权）三部分组成，其中专有部分的所有权在性质上与传统上的单一所有权并无质的区别。但是一栋或多栋建筑相互毗邻，同一栋建筑内各单元、各楼层也相互毗邻，形成一种共同关系，因而需要各业主共同参与管理，对公共部分如绿地、公共设施、公共场所等享有共有权。正因为建筑物区分所有权中的共有权和管理权涉及公共事项，因而需要遵循“少数服从多数”原则，由业主共同决定。因此《物权法》第76条规定的由“业主共同决定的事项”针对的是这两部分权利，而不涉及专有部分所有权，对此，该条第1款第7项在其概括性的归纳中已明确的指出，该条仅适用于“有关共有和共同管理权力的其他重大事项”，不涉及专有部分所有权。专有部分的所有权只能依据权利人自己独立自主的意思表示行使处分权，除非所有权人同意，他人不得代替所有权人作出决定，否则，其决定就是无效的。值得探讨的是，《章程》和《公约》无效的规范依据是什么？对此，民一庭的答复并未予以明确，即究竟是因为违法而无效，还是因为背俗而无效？笔者认为，其违反了《物权法》第71条有关“业主对其建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利。业主行使权利不得危及建筑物的安全，不得损害其他业主的合法权益”的规定，因而可以根据违法无效规则宣告其无效。

（三）管理秩序的维护与合同效力

国家负有管理社会经济的权力，此种权力既表现为国家的权利，也表现为其职责或义务。现代社会，国家对社会经济的管理可以说是全方位的，经济、财政、税收、金融、治安等都需要国家制定法律法规并实施相应的管理。从法律的性质来说，国家对社会经济进行管理的法律属于公法，与私法实行“法无禁止即为允许”不同，公法实行“法无授权即为禁止”的推理原则。因此，国家对社会经济的管理以法律法规有明确规定为限，否则，即构成违法行政或违法司法。从这一意义上说，就管理秩序之维护而言，除了违法外并无违反公序良俗原则适用的空间，因为这违反了“法无授权即为禁止”的推理原则。但我国《合同法》第52条第5项仅规定了违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效，对于违反地方性法规或者行政规章的强制性规定的合同，不能适用违法无效规则，只能根据《合同法》第52（4）条有关背俗无效的规则确定合同无效，所以才有公序良俗规则适用的余地。当然，并不是所有违反地方性法规或者行政规章的强制性规定的合同都是无效的，在判断合同是否无效时，同样涉及利益衡量问题。

在一个案例中，[7]委托人与人就“费及支付方式”约定，委托人以法院生效判决所判定的赔偿金额全额支付人作为律师费用，此外委托人不再支付任何律师费；提起诉讼所需的诉讼费亦由人承担；法院判决生效后，由人承办律师收取本案所判定的赔偿金额并全额作为律师费用。关于该条款的效力问题，法院认为，首先，系争的条款表面看反映的是律师诉讼事务，并收取费用的内容，但实质是当事人和律师事务所之间关于胜诉利益和败诉风险转移的约定。合同中关于律师费条款的约定使应由当事人承担的诉讼风险转嫁至律师事务所，造成了双方间权利义务的严重失衡，违反了《民法通则》关于公平、等价有偿的原则，也违反了合同法关于当事人应当遵循公平原则确定各方权利义务的规定。其次，履行系争费条款后，人已不再是单纯的人身份，其实际取代委托人成为案件结果的直接承担者。该约定超出了律师事务所与当事人就委托诉讼事务订立合同的范畴，由此产生的后果是律师事务所及其委派的律师不是为当事人的合法权益，而是为自身利益参与诉讼。故该约定颠倒了委托人与人在诉讼中原有的当事人与人的身份性质与地位，违反了律师法关于律师必须依法执业，恪守执业纪律的规定。最后，律师收取费的多少，应当是以案件难度的大小、律师服务质量的高低、时间的长短等因素为标准。如果本案系争费条款所约定的律师收费方式被认定为有效，不仅将损害当事人的合法利益，也会对正常的诉讼秩序和律师行业的规范服务等社会公共利益带来一定的不利影响。故有关“费及支付方式”条款存在合同法规定的无效情形，其效力应为无效。

笔者认为，在案涉条款效力问题，法院以“费及支付方式”条款违反了公平、等价有偿的原则以及律师法关于律师必须依法执业、恪守执业纪律的规定为由宣告合同无效，理由并不充分。一方面，《合同法》相关条文明确规定了合同无效的情形，其中并不包括违反公平原则的情形，而《合同法》第54条已将显失公平明确作为可撤销而非无效的事由，除此之外，显失公平不应作为认定合同无效的一般条款。根据《合同法》的规定，只有违反公序良俗原则的合同才是无效的，违反其他基本原则如公平、等价有偿、诚实信用等原则的，不应认定为无效合同。可见，该判决混淆了公序良俗原则和公平原则、等价有偿原则等在认定合同效力中的作用。另一方面，法院以该条款违反律师必须依法执业、恪守执业纪律的规定为由认定其无效，同样不妥当。《律师法》第三条第一款规定：“律师执业必须遵守宪法和法律，可受律师执业道德和执业纪律。”该条系原则性规定，并无明确的强制或禁止性内容，因而并不属于《合同法》第52条第5项规定的“法律、行政法规的强制性规定”，因而案涉条款也不存在违法无效的问题。笔者认为，发改委、司法部《律师服务收费管理办法》第13条规定：“实行风险收费，律师事务所应当与委托人签订风险收费合同，约定双方应承担的风险责任、收费方式、收费数额或比例。实行风险收费，最高收费金额不得高于收费合同约定标的额的30％。”该规定属于部门规章的强制性规定，对其的违反显然不属于《合同法》第52条第5项规定的“法律、行政法规的强制性规定”，但100%的风险确实违反了该条有关“最高收费金额不得高于收费合同约定标的额的30％”的规定，因而可以将归入《合同法》第52条第4项有关违反公序良俗的范畴之中，进而宣告合同无效。本案判决并未明确宣告合同无效的法律依据，而是采取了回避的态度，并不妥当。

值得探讨的是管理秩序与“红头文件”的关系。“红头文件”并非法律用语，是老百姓对“各级政府机关”（多指中央一级）下发的带有大红字标题和红色印章的文件的俗称。“红头文件”有广义与狭义之分。广义的“红头文件”就是从字面理解的带红头和红色印章的，既包括行政机关直接针对特定公民和组织而制发的文件，也包括行政机关不直接针对特定公民和组织而制发的文件，以及行政机关内部因明确一些工作事项而制发的文件。狭义的“红头文件”专指行政机关针对不特定的公民和组织而制发的文件，这类文件对公众有约束力、涉及到他们的权利和义务，也就是法律用语所称的行政法规、地方性法规、部门规章、政府规章以外的其他具有普遍约束力的规范性文件。实践中，通知、答复、意见、公报、会议纪要等都是“红头文件”的重要形式。“红头文件”的大量存在并非毫无理由。它至少可以缓解法律供给和法律需求之间存在的矛盾，在新的法律法规出台之前，“红头文件”不仅可以解决新的社会关系无法调整的问题，而且为制定相关法律奠定了实践基础。此外，由于各地情况千差万别，中央的规定往往抽象、概括，各地因地制宜制定的“红头文件”往往能厘清概念，有利于中央文件“落地”。但是，这种合理性并不能掩盖“红头文件”的先天缺陷。熟知“红头文件”产生过程的人们能够体会到，最终决定一方百姓福祉的“红头文件”往往出于一两个领导或者经办人员的动议，而这恰是“红头文件”与法律、法规制定过程最大的不同。

带有管理性的“红头文件”是否都体现了社会公共利益？对此不应一概而论。一方面，要看“红头文件”的制定主体是中央还是地方。一般来说，中央机关的文件其权威性要高，更能体现社会公共利益。而地方性文件则主要体现地方的利益，在判断其是否属于社会公共利益时要尤其谨慎。另一方面，最为关键的是，要看其内容是否与现行法律、法规相冲突。大部分“红头文件”，是法律法规的有效补充，对于法院正确适用法律具有指导性、补充性的作用。在法律适用时，法院尽管不能直接将其作为法律依据来援引，但可以将有关“红头文件”的规定作为说理论证的依据，对法院审理案件具有事实上的参考适用的意义。对于明显与现行法律法规相违背的问题“红头文件”，则应坚决否定其效力。北京曾发生著名“画家村案”，在媒体所普遍关注的李玉兰和村民马海涛的房屋买卖纠纷中，通州法院一审认为，李玉兰是居民，依法不得买卖农村住房，因此判决李玉兰和村民签订的房屋买卖合同无效。北京市二中院二审维持了房屋买卖协议无效的判决，但同时认定，造成合同无效的主要责任在于农民反悔，画家可另行主张赔偿。但农村住房“依法”不得买卖，其法律依据何在？关于宅基地及其上的农户自住房流转问题，《物权法》并无明确规定，其第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”《土地管理法》第62条也仅是规定，村民出卖、出租住房，再申请宅基地的，不予批准。从该条规定可以看出，法律不仅没有禁止或限制农户自住房出卖、出租的意思。事实上，禁止农户自住房买卖的，不是国家的法律，而是国务院的“红头文件”。《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发[1999]〕39号）指出：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”正是根据该“通知”的精神，司法实践中才判令农村房屋买卖合同无效。为了进一步确立禁止农村住房买卖的规则，北京高院还于2004年《关于印发农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则研讨会会议纪要的通知》，规定农村私有房屋买卖合同应以认定无效为原则，以认定有效为例外。该“通知”同样属于“红头文件”的范畴，尽管具有实际上的效力，但不能作为法律依据来援引。

（四）婚姻家庭秩序的维护与合同效力

对婚姻家庭秩序的维护是传统公序良俗的重要内容，拉伦茨先生就将“违背家庭秩序和职业道德”作为独立的一种类型，我妻荣先生有关公序良俗的“我妻七类型”中，第一类“违反人伦的行为”主要也是破坏婚姻家庭关系的行为。史尚宽、王泽鉴先生也都将婚姻家庭关系之维护作为公序良俗的重要内容。学者内地中，梁慧星先生也明确将维护家庭关系作为一种独立的类型，被称为“公序良俗第一案”的泸州遗赠案，就是因为张学英是所谓的“第三者”，遗赠合同正是因为损害了正常的婚姻家庭关系才被宣告无效的。

当事人的婚姻自由是婚姻关系的重要基础，但婚姻自由不同于婚姻家庭秩序：前者侧重于强调婚姻双方个人的自由，包括结婚和离婚自由；后者则侧重于强调婚姻家庭秩序。因而侵害婚姻自由的行为属于“基本权利保护型”公共利益，而不属于侵害婚姻家庭秩序。婚姻家庭秩序之维护也有别于后文将要述及的性道德之违反。应该说，二者有着密切的联系，尤其是当违反性道德的当事人是婚姻关系中的一方当事人时，违反性道德的行为往往也是侵害婚姻家庭关系的问题，如女方的卖淫行为、丈夫的“包二奶”行为不仅侵害了配偶的权利，也侵害了婚姻家庭关系。但违反性道德的行为不一定都侵害婚姻家庭关系，未婚同居协议；反之，侵害婚姻家庭的行为也不一定有违性道德，如断绝父子关系的协议。

侵害婚姻家庭关系的行为包括：（1）侵害夫妻关系，如“包二奶”、重婚等侵害一夫一妻制的行为，通奸、姘居等违反忠实义务的行为，这些行为本身可能是事实行为，并不涉及合同问题。但基于此种基础事实，可能会产生法律行为，如基于“包二奶”、通奸等关系赠与“二奶”、情妇以房产，该赠与行为之所以无效，就是因为“包二奶”是违法的。此外，约定夫妻别居等侵害同居义务的行为，离婚预约等侵害夫妻关系稳定性的协议等等，都是违反公序良俗的行为。（2）侵害家庭关系，如代孕母（借腹生子）协议、断绝父子关系的协议、母子或父子别居协议，等等。一般来说，根据通常的伦理观念，侵害婚姻家庭关系的行为是否侵害公序良俗相对比较容易辨别，但在某些情况下，事情并不那么简单。如实践中，妻子与经常夜不归宿的丈夫约定，如其再夜不归宿，以后每晚须向其交纳100元“空床费”，以弥补其“精神损失”，此种夫妻之间有关“空床费”的约定是否有效？对此，存在不同观点。一种观点认为，夫妻间有关“空床费”的约定并不违反法律、行政法规的强制性规定，且也有利于督促丈夫履行同居义务，因而此种约定是有效的。另一种观点则认为，尽管法律、行政法规并没有关于禁止“空床费”的规定，但此种约定将夫妻间的同居义务金钱化，且也不利于促进夫妻关系的和谐，违反了公序良俗因而是无效的。笔者赞同第二种观点。“空床费”本质上是同居权的金钱化，不利于淳化夫妻关系，违反了公序良俗，因而是无效的。

（五）伦理道德的维护与合同效力

如果说前述的几种类型都是有关“公序”（公共秩序）的类型化的话，那么，最低限度道德之维护则属于“良俗”（善良风俗）的范畴。如前所述，“公序”来源于现行法律秩序但又高于现行法律秩序，是体现在现行法律秩序中的原则或精神。而良俗则是将法外的道德引入到法律体系中来，从而使法律调整与其他社会调整协调起来，共同实现对社会的有效控制。另一方面，“公序”是以外部的社会秩序为着眼点，而“良俗”则是以内在的道德为着眼点。从法律适用的角度看，法官应先考察是否存在公共秩序的违反，只有在确定不存在公共秩序违反后，始可最后考察是否违反了善良风俗。换言之，是否存在伦理道德之违反应放在最后考察。

违反道德的行为可以进一步分为：违反社会道德的行为，如行为；违反人伦的行为，如继父与养女结婚；违反性道德的行为，如卖淫嫖娼行为；违反职业道德，如律师违反律师职责，在协议中约定阻挠委托人调解的条款，在2009年的一个公报案例[8]中，双方约定实行风险，委托人如有接受调解、和解及终止等情形需与人协商一致，否则以约定律师费数额补偿人经济损失。法院明确将律师侵害委托人诉讼权利的行为认定为违反公序良俗的行为，进而宣告此种约定无效。在笔者看来，该案的本质就在于律师违反律师职业道德，因而构成违反公序良俗。古谚云：“受人之托，忠人之事。”律师作为职业的法律服务者，应殚精竭虑、尽心尽力地为委托人着想，最大限度地实现委托人的利益。为此，《律师职业道德和执业纪律规范》第24条专门规定：“律师应当充分运用自己的专业知识和技能，尽心尽职地根据法律的规定完成委托事项，最大限度地维护委托人的合法利益。”在该案中，人通过约定阻挠当事人通过调解、和解等方式结案，其本质是为了获取自身利益最大化，而非最大限度地实现委托人利益的最大化，违反了律师的职业道德，从而违反了公序良俗，法院据此认定案涉约定无效是正确的。

三、社会公共利益的实现机理

（一）关于合同无效的若干问题

一是关于提起确认合同无效之诉的主体资格问题。合同无效为当然无效、绝对无效、自始无效，对于当然无效的合同，实行国家干预主义，法院或仲裁机关不待当事人请求确认合同无效，就可以依职权审查合同是否具有无效的因素。问题是，相关国家机关在行政执法过程中如发现合同具有无效情形的，可否直接向法院提起诉讼，请求法院确认合同无效？笔者认为，行政机关在执法过程中如发现当事人间的合同存在无效情形的，可通过行政处罚等方式予以处罚，但无权提起确认合同无效之诉。因为对于当事人间的合同关系，行政机关并无诉的利益。如允许其干预私法关系，意味着国家可以任意地侵入当事人的私法领域，既违反了私法自治原则，也有违不告不理的原理。在此，特别需要注意区别私法上的公共利益与公法上的公共利益，二者有着完全不同的实现机制。在刑事诉讼中，犯罪行为作为具有严重社会危害性的行为，其本质就在于侵害了国家或社会利益，因而检察院作为国家或社会公共利益的代表，有权提起公诉。可见，在刑事诉讼中，社会公共利益是有其利益代表的。行政诉讼也是如此，国家也是社会公共利益的代言人。而民事诉讼不同，在私法尤其是合同法领域，公共利益并无自己的“代言人”，因而只能通过合同当事人行使权利的方式，通过否定当事人之间违反公共利益的合同的效力的方式来实现。换言之，在私法中，公共利益并无对应的利益实现主体，相关国家机关无权代表“社会”提起民事诉讼。当然，这并不意味着国家在合同无效问题上不能有任何作为。一旦当事人提起诉讼从而形成诉讼系属后，法院作为国家机关，自然可以代表国家对合同的效力进行干预，故其有权依职权审查合同是否无效，而不论当事人有无提起合同无效之诉，或是否提出合同无效的抗辩。可见，在合同无效场合，一方面，从诉讼实施权的角度看，只能是合同当事人，任何人即便是国家也不享有诉权，这也体现了合同自由对国家干预的防御。另一方面，一旦诉讼发生之后，国家可以依职权审查合同的效力，不受当事人请求的限制。

二是关于认定合同无效的主体问题。如在外资股权转让场合，根据我国现行法律的规定，合同以批准为生效条件。实践中，很多人认为，未获批准的合同无效或未生效，这是否意味着审批机关有认定合同无效的权力？笔者认为，有权对合同是否有效进行审查的主体只能是人民法院，在法院已经受理的纠纷中，人民法院可以依职权审查并确定合同的效力。换言之，人民法院认定合同的效力是以存在为前提的。而审批机关所为的审批行为并不具有解决纠纷的性质，且针对当事人的报批材料，审批机关只能作为批或者不批的决定，本身无权对合同效力作出有效或无效的评价。即便是不予批准的合同，其之所以因不生效而在实际效果上等同于无效，并非因为审批机关将其宣告为无效，而是因为合同因未获审批而未能成就法定的生效条件，最终不生效力。

（二）合同的效力体系与规则适用顺序

合同法有关合同效力的规定都属于强制性规范，在合同效力瑕疵场合，应遵循一定的顺序来判断合同的效力，这就是规则适用顺序。就合同效力规则而言，从发生论的角度看，可以分为三个层次：违反社会公共利益—违反强制性规范—具体的效力规则。其中，违反强制性规范是违反社会公共利益的具体化，而各种效力规则是违法无效规则的具体化。因此，在适用上，根据具体规则优于一般规则的法理，应先考察各种具体的效力规则，然后再考察是否违反强制性规范，最后才考察是否违反社会公共利益。具体来说，合同效力判断问题上的规则适用，应遵循如下顺序：第一，要立足于现行立法，优先考察是否存在可撤销、效力待定的规定，然后再是合同无效的规定。第二，在考察合同无效时，《合同法》第52条是关于合同无效的一般规定，而《合同法》第40条、《合同法》第53条以及其他法律关于合同无效的规定是特别规定。因此，根据特别法优先于一般法的规则，应优先适用特别法上的规定。第三，在适用《合同法》第52条时，要优先考察有无前三项的适用，因为较之于后两项，前三项是更为具体的规定。在确定了不能适用前三项规则后，再考虑能否适用第五项，即是否存在强行性规范的违反。只有在确定不能适用违法无效规则的情况下，最后才考察是否违反了公序良俗原则。第四，就公序良俗条款的适用而言，本身也有一定的顺序：先要优先考察是否存在违反公序的行为，然后再考察是否存在违反良俗的行为。就公序的考察而言，首先要看有无可供判断的规则，如考察是否存在地方性法规、行政规章乃至“红头文件”。只有在不存在相应的规则后，始可求助于原则性规定。在考察是否存在违反民法基本原则时，应优先考察是否违反了公序良俗原则之外的其他原则，最后再考察是否直接违反了公序良俗原则中的善良风俗。在考察是否直接违反了善良风俗时，也要优先考虑有无倡导性的行业准则、公约的存在，等等。

只有遵循一定的规范基础思维，才可以杜绝当事人动辄使用公序良俗或相关的模糊概念，提一些似是而非的请求；对法官来说，通过规范实务操作程序、强化规范基础理念，进而在法律适用时，可轻松甄别当事人所提的有关公序良俗的请求或抗辩是否合法、合理。

注释:

[1] 于飞：《公序良俗原则研究》，北京大学出版社，2006年版，第21页。

[2] 【德】梅迪库斯：《德国民法总论》，邵建东译，法律出版社，2000年版，第510页。

[3] 马兰、兰漫：《从公序良俗到诚实信用》，载《西南民族大学学报》（人文社科版），2004年第8期。

[4] 黄忠：《违法合同效力论》，法律出版社，2010年版，第126-129页。

[5] 王泽鉴：《民法总则》，中国政法大学出版社，2001年版，第290页。

[6] 苏永钦：《从动态法规范体系的角度看公私法的调和》，载氏著：《民事立法与公私法的接轨》，北京大学出版社，2005年版，第109页。

第8篇：公共关系的基本原理范文

关键词：公共信托 环境权 认识论 反思

环境权视角下公共信托原则的发展与特征

（一）公共信托原则理论发展概述

公共信托原则（The Pubic Trust Doctrine）作为发源于罗马习惯法而至今被英美法系延续了几百年的一条基本法律原则，在具有广阔包容性的绿色所有权理论的基础上，已经成为了自然资源法中的一个基本主题，进而该理论从其产生之日起就同阳光、水、野生动植物等具有环境范畴意义的物产生着若即若离的关系。早在罗马法时期，共有物（Rescommunes）和公有物（Respublicase）就已经具备了现代公共信托原则的雏形，而其中物所指向的空气、阳光、海洋（周，1994）在一定意义上已具有了环境的含义。尽管众多罗马法研究者无法对共有物和公共物独立于其他的物而单独存在感到困惑：“对于海洋，在事务性质上无法解释它为何不能为私人所有……但通常海洋未曾为个人所有过”（R.Lee，1956），但这并不能影响其在公共信托原则设立过程中所具有的重要意义。

公共信托理论后来在英国得到了发展，1950年，英国法学家T·迪基斯提出的Prima facie理论成就了公共信托理论的雏形，同时也成为英国普通法的规则之一。然而起源于罗马法、经英国发展而创设的公共信托理论，在美国首先得到了采纳，并在美国成立后成为了其法律体系的重要组成部分。在美国立法史上，联邦最高法院通过Martin v. Waddell和Shively v. Bowlby案确立了公共信托原则。在这两个判例中，都以公共信托理论为基础确立了所有权人行使权力应当服从公共权力的原则，这在公共信托理论发展史上是具有重要意义的，然而，由此以后的一系列判决却并没有对公共信托提出明确的理论阐述，一直到现代法意义上的公共信托原则的提出才使得这一尴尬局面得到了有效解决。

现代法意义上的公共信托原则是由美国学者萨克斯（Sax）于1970年在其对Tllinois Central Railroad V. Illinois一案的评论文章中提出的。他认为“阳光、水、野生动植物等环境要素是全体公民的共有财产；公民为了管理他们的共有财产，而将其委托给政府，政府与公民从而建立起信托关系”。公共信托原则理论的核心是社会全体公民对环境的共有关系，全体公民都同等地对各种环境要素享有权利，而政府基于信托关系负责管理全体公民的环境财产。据此，萨克斯在其阐释公共信托原则的同时，也提出了一个重要的权利关系，即环境权。

（二）环境权意义上的公共信托原则特征

从环境权意义上说，公共信托原则蕴含着一般有别于其他权利的内容，应当严格加以识别，并不得使其滥用。

1.公共信托具有公益性。公共信托是基于人类的共有基本权利设立的，其运行的法律意义在于保护整个人类的生存空间和社会价值，而排除他人试图通过使用公共信托而满足个人一己之利的需求。2006年美国弗吉尼亚州上诉法院在Palmer v. Virginia一案中指出，拒绝私人在沿河码头建仓储设施符合公共信托的要求，因为其“为了全体人民的福祉和幸福，不得污染、损害或破坏州的空气、陆地和水流”。

2.公共信托具有公众性。公共信托是通过法律运行保护广大人们的基本权利，纯粹的私人用途是不当的。公共信托的公共性充分体现了公众参与国家环境事务的公权力。马克思在《论犹太人问题》中阐释了社会公民所有的公权力，即公民为“公人”，是参与社会政治共同体的人，他们参与国家事务管理的政治权力即为公权力。笔者认为，判断公共信托公共性应当从两个方面入手：一是看信托目的有无明显的社会利益，社会利益应当集中地表现为市民社会全体公民所具有的共同利益，该利益的行使关乎全局或者具有全局性联系的社会利益；二是判断受益人是否为特定，公共信托的公共集中表现为受益人的非特定性，即该理论所产生的利益并非为特定人所谋求。通过这两方面综合确定的公共性才能构成支撑公共信托的基本内容，“为公众所需”已成为公共信托原则的重要甄别标准。

3.公共信托具有排他性。公共信托理论主张从古老的信托理论中去追根溯源，并提出了某些资源是公共资源以至于排斥在传统自由意识下的私人所有制。公共信托原则要求在这一领域不能适用传统私法上的物权制度，特别是所有权制度。由此政府必须承担起相应的保护信托物的义务，其出售、开发和利用公共信托物的行为都必须服从这一义务，且这一义务的存在和履行不以国家对公共信托财产享有所有权为条件，也就是即使公共信托财产由于某种原因或通过某种方式为私人所有或占有，政府对该信托财产的信托义务仍不得免除。美国Orion案中，法院判决Orion公司所拥有的Padilla湾潮水地，因公共信托原则而禁止了Orion公司的挖掘和填充计划，再次说明了政府履行公共信托义务的目的在于保障社会公众能在合理的范围内充分享有对公共信托财产的权益。

基于公共信托原则的环境权认识论

环境权从产生之日起就伴随着无休止的争议与分歧。无论是从物权还是人权角度，环境权都被从其理论到实践进行了详尽的剖析，但却在一定范围内始终无法有效解决环境资源所有者与受益者之间权利诉求途径和个人环境权利保护的公益性等问题。然而，公共信托原则在一定程度上解决了这些问题，并为环境权的研究开放了一个新的视角和方式。

（一）公共信托原则的运用揭示出环境所有权能的分化

公共信托原则在环境权益诉讼中的运用，揭示出环境所有权能的分化，并为解决所有权能分化后公民个人权益的主张提供了依据。环境被作为公共信托财产由委托人交付信托以后，其所有权能即被分化，其所有权能中的收益权能从所有权中被分离出来。此时，作为受托人的国家或政府虽然依信托手段而取得了相应的占有、使用和处分等所有权能的一些要件，但却无法取得收益权能，不能为自己的利益或即得利益而使用信托财产，更不能将管理处分信托财产所生的利益归为自己享有。公民在行使环境权诉求的过程中，可以依据环境所有权能的分化以及收益全能的主张，有效解决环境权诉讼中个人权益的诉求问题，这在法学理论上解决了公民个人权益主张的瓶颈，使其诉求的实现成为可能。

（二）公共信托理论支撑下的环境权诉求被赋予了较强的公益性

公共信托理论支撑下的环境权诉求被赋予了较强的公益性，使环境诉讼作为优位利益突破传统私权限制具有了理论与法律上的依据。普通法对于私权的设定是基于传统所有权绝对理论的，这一理论将财产的私人自治放在了首位，通过所有权来设定物，并提升了作为组成私权的权利束的最重要的所有权以排除他人干涉的权利。而这种传统的所有权绝对理论，只考虑到将私人自治高于世界上人和人以外的组成部分，而并没有考虑到它们之间的生态关联性。公共信托理论支撑下的环境权的出现，有力地限制了权利主体与构成所谓“私”物之间的关系。当然，这种优位于“私”权的权利并不是可以随意滥用的，其自身的公益性是其优位价值存在的重要因素。

（三）公共信托理论支撑下的环境权为代际间资源配置提供了解决途径

公共信托理论支撑下的环境权，不仅使环境诉讼中代际间的环境资源配置寻求了一种解决途径，而且使代位权的实现成为了可能。从1893年“太平洋海豹仲裁案”第一次将人类从眼前利益保护扩展到长远利益保障之时，人们逐步开始透过代际权利实现来关注对自然资源可持续利用的思考。自然资源可持续利用问题与环境息息相关，用与不用或是如何使用现存资源，都将引发各种利益之间的冲突。这种利益冲突既可发生在当代人之间，也可能发生在各种利益集团之间，还可能发生在当代人与后代人之间的利益冲突之中（郭道晖，2006）。公共信托原则支撑下的环境权廓清了当代人和后代人的权利义务关系，确立了后代人作为与当代人不同的利益主体享有的与当代人同样的权利。在笔者看来，环境权代际权利的实现应当注意两个方面：一是当代与后代权利人就危害事实的一致性；二是当代与后代权利人就危害事实的延续性。同时，值得注意的是后代人的不确定性和环境损害的关联性，使得权利主体并不仅局限于具有当前利害关系的当事人，从环境的共有关系来看，他人的代位权利诉讼也是有效和可能的。

我国环境权制度的反观与回应

环境权从其概念提出已有几十年的时间，虽然期间经受了诸如“私法自治”等利益群的质疑与抵触，但其在环境保护中的重要作用已日益凸显。“事实上，侵权法一度是我们控制污染力不从心的方式，而且在法学领域，环境保护曾经只在侵权发中被探讨。但是不断枯竭的河流和被污染了的天空已经表明侵权法不起作用；因此环境管理看来是势在必行了”（Nancy K Kubasek，Gary S，2002）。目前，我国虽然已形成了一整套完整的环境保护和资源管理的法律、法规体系，但纵观整个环境保护制度，仍然存在值得反思的地方。

（一）公民环境保护基本权利设立缺失

我国环境权制度对公民环境保护基本权利设立的缺失，使得环境保护陷入了被动、无力的局面。我国《宪法》规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害”，以国家根本法的形式确立了国家在保护环境方面的义务，赋予了国家主动行使环境保护的权力。然而，这种基于对行政权力的绝对信任，却并未给环境保护留下司法救济的其他途径，这使得当行政保护缺失或懒惰以后，环境保护陷入被动、无力的局面。笔者认为，赋予公民环境保护基本权力，有效确立公民环境知情权和环境决策参与权是解决这一问题的有效方法，公共信托原则在环境权中的确立，对公民参与环境保护，扩展环境保护司法救济途径有着重要的意义。这主要体现在为公民环境权诉求的获得提供了更多的选择，公共信托原则承认了环境权能的分化，使得公民即可以通过国家或政府在行使占有、使用和处分权能过程中对环境权所采取的主动性义务而获得自己的诉求，同时也可以通过公民自身在行使收益全能过程中而主动实现自己的环境权诉求。

（二）我国公民环境权保护界线不清且力度不足

我国通过“民事侵权”来确立公民环境保护的基本手段，使得公民环境权保护界线不清，力度不足。我国在民事实体法中以相邻权等物权方式确立了公民环境保护的手段，但这种基于“民事侵权”而设立的公民环境权对公民的环境保护是不利的。按照传统民法理念，任何人无法对与自己无关的财产提出权力要求，因环境是全体公民的“公共财产”，非公民的个人具体财产，故而当公民环境权遭受侵害时，是无法依凭我国现行民法来行使正当诉求的。笔者认为，“环境侵权是一种特殊的侵权，同传统民事侵权与救济相比，从法理、立法、救济功能与方式等方面都有很多不同之处”（王曦，2002）。我们应当基于公共信托原则建立一套有效环境公民保护的司法救济途径，有效的扩大原告范围，赋予单位和个人诉权，而不仅仅是“检举与控告”权利。

参考文献：

1.周.罗马法原论（上）.商务印务馆，1994

2. R.Lee.The Elements Of Roman Law（4th.ed 1956）

3.Martin v. Waddel, 41U.S.(16 a Pat)367(1842):Shively v. Bowlby.152U.S.1(1894)

4.See Joseph L Sax.The Public Trust Poctrine in Natural Resources Law：Effective Judicial Intervention，68 Mich.L.Rev.471（1970）

5.Palmer V. Virginia，628 S.E. 2d 89-90（Va Ct App 2006）

6.马克思.论犹太人问题.马克思恩格斯全集（第1卷）.人民出版社，1956

7.Orion Corp V.state.109wash.2d 621，641，747P.2d 1062，1073（1973）

8.郭道晖.公民权与公民社会.法学研究，2006（1）

9.Nancy K Kubasek，Gary S.Silveman：Environmental Law. 4th edition，New Jersey. Pearson Education，Inc 2002

10.中华人民共和国宪法.吉林人民出版社，2006

第9篇：公共关系的基本原理范文

关键词：统筹城乡发展；基本公共服务；政府制度创新；政府基本职责；基本公共服务均等化

中图分类号：D63；F121

文献标识码：A

文章编号：1007－519412010)05－0061－05

《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》指出：把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容。从历史和实践看，不论是发达国家还是欠发达国家，不论是发达地区还是欠发达地区，都把提供基本公共服务作为政府的基本职责和推进政府制度改革的根本要义。基本公共服务，是指由政府直接组织和提供的不以营利为目的，覆盖全体市民，满足市民生存发展普遍需求、基本需求的公共服务。本文拟就统筹城乡发展进程中着力构建推进城乡基本公共服务均等化的保障机制进行研究，以期作为各级政府在促进城乡经济社会发展一体化中提供基本公共服务的参考。

一、推进基本公共服务均等化是政府制度创新的根本要义

在制度设计上，普遍把基本公共服务作为政府的重要政策。发达国家普遍高度重视发挥政府在基本公共服务供给中的主导作用。比如，美国罗斯福政府实施“新政”并于1935年颁布《社会保障法》，建立起完善的公共服务制度，对美国70余年来的经济增长起到了有效的保障作用；美国、日本等许多国家率先完成了义务教育制度的普及；德国、芬兰等国家，建立了福利型公共服务体系。

在发展方向上，不同国家在不同发展阶段对基本公共服务的界定各有侧重。上世纪80年代，西方各国普遍采纳新自由主义或新的理论，英国、美国先后进行了以削减社会福利支出为主要内容的新公共管理改革。上世纪90年代，西方各国普遍采取第三条道路理论，把增加人力资本投资、扩大就业、发展福利事业摆在政府职能的首要位置，改革社会福利制度。比如，加拿大把教育和社会福利作为联邦政府财政供给的主要项目，印度尼西亚把初等教育和公路设施列为政府财政均衡化的重要内容，哥伦比亚把教育列入重点转移支付，巴西重点投人教育和医疗卫生。在联合国的文件中，把提供清洁水、卫生设施、教育、医疗和住房等作为基本公共服务。

许多国家都注意促进城乡公共设施和公共服务的一体化。上世纪30年代英国推进“新城运动”。1968年美国国会通过《新城镇开发法》，重在提高农村城镇化水平。意大利通过产业政策和城镇基础设施规划，引导产业向农村扩散、人口向城镇集聚。法国、葡萄牙、西班牙、英国等国家在农村社区建设中，特别注重供水排水设施、污水处理设施、垃圾处理设施、村庄内部道路与交通安全设施、标准消防栓等基础设施建设。上世纪70年代韩国启动“新村运动”，意在推动所有村庄从传统社区转变为现代社区。

我国各省市统筹推进城乡基本公共服务的进程明显加快。浙江省以完善城乡规划为先导推进城乡一体化进程，加大乡镇和乡村公共基础设施布局；政府加大对镇(街)、村(社区)社会事业工作平台建设和乡镇、农村公共环卫设施建设的奖励和补贴，同时引入市场机制和准市场机制，依法规范民间组织和市场主体参与公共服务产品的生产和供给。而成都市则在教育、文化、卫生、就业和社会保障方面实行“六个配套”，着力推进城乡基本公共服务共建共享；在农村基础设施建设方面，实行政府购买服务，鼓励农民向城镇集中。

二、推进基本公共服务的基本价值取向

统筹城乡发展进程中致力于完善城乡基本公共服务的保障机制，需要首先明了基本公共服务的基本价值取向，即什么是公共服务的效率，什么是公共服务的公平。

(一)公共服务的效率观

在经济学中，对效率的回答比较清晰而且争议较少，通常是指成本与收益之间的关系，反映的是既定成本下的收益多少的比较，或者既定收益下投入成本多少的比较。这种效率概念应用到公共服务的投入与产出时，则需根据相关概念的本质内涵对其外延进行拓展。就公共服务的投入和成本而言，与普通产品的投入并无区别，无外乎投入的“人、财、物”的合计，比较容易测度；但是对公共服务的产出和收益而言，使用传统方法进行衡量则显得相当棘手，因为绝大多数公共服务都具有非竞争性或非排他性特点，使得对各个消费者实际公共服务的受益难以度量，而且很多公共服务产生的结果事实上都无法以货币形式来进行度量。虽然理论上提出了很多试图解决公共服务受益测度的方法，但是尚无一种能真正用于实践。在现实中，对既定成本的某项公共服务，我们可以知道它支持了多少具体的服务，并且这些服务将与最终效果直接相关。例如，虽然我们不能测度到一项公共医疗计划对所有接受服务的人群所产生的总收益，但是我们可以知道该计划投入了多少医生、护士和设备，也可以知道一共提供了多少服务(如多少次检测、多少次门诊、多少次手术等)，而且这些服务直接影响接受服务人群的健康状况。显然，这些所有的服务的加总就是该项计划的总产出，这些产出与传统经济学意义上的产出的最大区别可能就是它们无法有效地用货币进行度量，甚至并不存在一一对应关系。然而它们都具备同样的本质，即都是某项活动(生产活动或公共服务提供)带来的结果，可以看作是一种广义的产出。于是，对公共服务效率的测度问题，常常转变为对上述广义投入与产出转化关系的测度。

(二)公共服务的公平观

关于公平的主体。公共服务公平的主体选择问题，主要是由问题的轻重缓急来决定。相对于个体之间的不平等，群体之间的不平等问题的严重性更为突出。因为，由于自然和社会原因形成的群体之间，往往被内部成员和旁观者视为一个整体，并形成一定程度的认同感。认同感一旦形成，群体之间的差别(不平等)则很可能就变成它们之间的相互冲突的根源。当前，最突出的差别是经济发展的地区差别和二元结构下的城乡差别，这都属于群体之间的不平等问题，所以更值得高度关注。公共服务公平的性质和特点决定了它应该成为熨平群体和个体之间不平等的重要工具，例如让所有人都享受公平的基本教育是缩小个人未来收入差距的重要手段。而公共服务要发挥这种熨平作用，首先要求其自身应该是基本公平的。笔者虽然也关注个体之间的公共服务公平，但是从问题的紧急程度看，本文优先重 点分析群体间的公共服务公平问题，特别是地区间和城乡间的公共服务公平问题。

关于公平的客体。在哲学讨论中关于“什么是应该公平(平等)的对象”，是研究公平问题最核心的问题。笔者认为，用“平等”的哲学思想来指导公共服务公平的客体选择，首先应遵循的是阿马蒂亚森的“基本能力”平等说，其次是罗尔斯和大卫・米勒二者混合的资源平等说，最后是实质机会平等说。同样根据以上优先顺序，认为基础教育、公共卫生、社会保障、公共安全、环境保护、基础设施、科学技术、一般公共服务，最应该优先被纳入平等分配的范围。

关于公平的原则。本文在前面明确了谁与谁公平，对什么进行公平分配后，现在就需要进一步明确如何保证公平分配，即如何分配才是正义的。在众多关于分配的正义原则中，笔者认为应优先采取的是罗尔斯的“最大最小”原则，即在坚持自由平等原则(罗尔斯第一正义原则)基础上，承认公共服务在群体间可以存在差异(差异原则)，但是公共服务的提供必须有助于社会最弱势群体状况的改善，这种差异必须对最弱势群体最为有利(最大最小原则)。但是光有最大最小原则还不足以保证公共服务分配的正义，因为对最弱势群体公共服务提供的改善，并不一定能保证他们在“基本能力”上的平等。比如虽然增加了对弱势群体基础教育的支持，使他们的状况有所改善(例如普及了小学入学)，但是这种支持程度不足以使他们获得基本能力上的平等(比如至少要求“普九”)。所以，我们还必须引入平均分配原则，强调基准的公共服务的供给水平应该平均，即所有地区和所有个人都应该享受到这一水平以上的公共服务。值得注意的是，一般意义的平均分配原则强调的是分配结果的完全平等，本文这里指的是“底线完全平等”，而不是公共服务的结果必须完全一样。

三、着力构建统筹城乡基本公共服务保障机制的举措

(一)建立绩效评估机制，实现基本公共服务职能可监管、可问责

随着基本公共服务体系的逐步构建和完善，有关政府部门绩效的问题已开始成为理论界和实务界关注的焦点。但是迄今为止，全面系统的公共服务绩效评价尚无先例。这一方面是因为政府部门具有的天然垄断性，很少能感受到外部竞争的压力，缺乏提高服务质量和整体绩效、提升公众满意度的内在动力；另一方面是因为政府部门特有的公共性，决定其绩效评估中存在着更多的技术，突出表现在目标任务的多样性、抽象性，产出难以量化等方面。评估政府的行为往往需要在公平和效率之间寻找平衡，这在客观上也延缓了公共服务绩效评价的进程。加快建立科学的基本公共服务绩效评估体系，已经成为提高政府基本公共服务能力的必然选择。

我们在明确了推进基本公共服务应确定基本价值取向后，用什么来确定建立基本公共服务的基本价值取向呢?对一项并没有统一标准的事物的评估，首先需要明确所用评估体系的基本价值取向，否则人们就不可能知道你的评估传递的是什么信息，而且也不可能在各种评估之间进行比较。公共服务正是这样一类事物，对于应该由谁来提供、怎样提供、提供多少、如何分配这一系列的问题，都没有统一规定的标准。毫无疑问，亟须建立科学的基本公共服务绩效评估体系来确定建立基本公共服务的价值取向。

我们在确定了建立基本公共服务的基本价值取向后，又用什么来确定科学的基本公共服务绩效评估体系的基本价值取向呢?无疑应尽快建立政府基本公共服务绩效评估机制和效果跟踪反馈制度。围绕公共服务领域的发展状况，应将诸如入学率、社会保障覆盖率、城镇登记失业率、居民收入增长率、人均公共绿地面积、农村合作医疗覆盖率、刑事案件发案率、重大事故发生率及城乡居民满意度、幸福指数等衡量公共生活质量的重要指标纳入政府绩效考核范围。应建立健全公共服务效果跟踪反馈制度，加强基本公共服务决策活动的监督，完善决策的监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。应规范问责操作程序，加大社会透明度，完善社情民意沟通渠道，建立制度化的利益表达机制，扩大公众在基本公共服务问责制度中的知情权、参与权和监督权。

(二)完善财政投入机制，实现基本公共服务投入规范化、可持续

加大财政转移支付力度，实行均等化的基本公共产品提供和公共服务。一是建立基本公共服务财政投入持续稳定增长机制。根据各地实际，合理优化调整公共财政支出用于公共工程建设和社会事业发展的比例；按土地出让平均纯收益的一定比例从出让金中计提农业土地开发资金，主要用于土地开发整理、基本农田建设和公益性水利基础设施建设；新增建设用地有偿使用费调标后省级增量部分，除支持水利基础设施建设外，其余用于农村公路建设。二是建立县和乡镇政府公共服务的最低财力保证机制，合理划分县、乡镇政府的事权范围和投入责任，在确保政权正常运转的前提下，各级政府财政资金应优先用于保障基本公共服务所需。三是改革基本公共服务财政资金使用评价机制。充分整合财政资金，探索资金切块下达的新模式，增强县统筹资金的能力；强化公共支出绩效评价，建立有效的激励约束机制和绩效评估制度，并将评估结果作为今后资金安排的重要依据。

(三)完善市场融资机制，实现基本公共服务供给多元化、高效率

加大投融资体制改革，建立多元化投入机制。调动社会各方面力量，切实发挥非公有制经济主体与农民在小城镇建设中的投资作用。要向社会开放基础设施建设市场，按照“谁投资，谁受益”的原则，以项目投资、项目招股等形式吸引民间游资、外商投资和社会集资投入到小城镇建设上来，形成开放高效的多元投资体制。盘活城镇资产存量，通过经营城市，以地生财，实现滚动发展。强化小城镇政府职能，集中资金用于确实无法实施商业化投资和经营的纯公共设施项目。

加快公共服务事业单位改革。改变主要按事业单位人员编制拨付经费的传统做法，对指标可以量化的公共服务事项逐步实行“以事定费”、“以费养事”。对具备市场竞争条件的公益事业领域，逐步将政府直接举办事业单位转变为向有资质的社会组织“购买”公共产品和服务。

引入市场机制和准市场机制。通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式，将原来由政府直接提供的部分公共服务交由市场主体生产、供给。通过财政拨款、专项资助、授权委托、购买等方式，引导民间组织参与基本公共服务的生产和供给。