发展乡村集体经济精选(九篇)

第1篇：发展乡村集体经济范文

一是发挥“自治”力量，确保“户户共参与”。开展形式多样的群众文化体育活动，引导村民主动革除陋习，养成健康文明的生活习惯。尤其要加强党员的考核管理，考评中心工作参与度、考评邻里纠纷是否主动调和，切实发挥党员带头参与乡村治理的积极性。

二是发挥“法治”力量，确保“事事有人管”。进一步完善村规民约，对违建、违规养殖等事项严令禁止，将做好房前屋后环境整治、垃圾分类、优美庭院创建、河道保洁等工作列为村民基本义务，履行有奖励，违约共惩处。

三是发挥“德治”力量，确保“人人可收益”。年底对垃圾分类、优美庭院创建完成情况好的农户，结合“文明家庭”“道德模范家庭”“平安家庭”“最美家庭”等进行表彰。通过表彰和奖励树立典型，发挥榜样的力量，营造风清气正、民风淳朴的好氛围。

我们深知，乡村振兴需要内外兼修，如果没有村级集体经济的发展壮大，乡村振兴便无从谈起。关于壮大村集体经济，我们将这样干：

一是发展乡村旅游产业，寻求农业+旅游经济模式途径，充分利用政策、资源优势，打造观光、餐饮、休闲、度假、娱乐等为一体的乡村旅游。

第2篇：发展乡村集体经济范文

一、我镇村级集体经济概况

二、存在的问题

1、产业层次低，规模小而单一，抵御市场风险能力薄弱。

2、融资难度大，发展后劲不足，可持续发展能力薄弱。

目前，由于一些村负债情况还比较严重，银行存在惜贷现象，贷款手续繁多，审查苛刻，导致一些村级中小企业贷款积极性下降。在我镇，特别是10个社区的集体企业发展资金，60%以上靠如土地开发等方式自我积累资金来发展集体经济，30%的资金通过其他渠道筹集，银行贷款不到10%。过多的非正规渠道融资不仅增加了融资成本，同时也增加了融资风险和社会不安定因素。而且各村在进行土地开发过程中，没有在统一规划，统一开发，统一招商的思路下进行大开发和大整合，使有限的人力、物力、财力进一步分散。以村一级自身的经济实力，难以实现土地的高标准开发建设，致使土地的开发利用初级化，回报收益最小化，不能将资源优势转化为资本优势，造成村级集体经济难以在上规模、上档次上有所作为，可持续发展能力薄弱，发展后劲不足。

3、干部思想保守，观念滞后，创新发展能力薄弱。

有些村干部对集体经济的理解比较片面和滞后，认为集体经济就是集体办企业、上项目，集体经济集体管，由于管理跟不上，集体资产流失严重，挫伤了干部发展壮大村级集体经济的积极性，怕搞砸了受埋怨，思想上有顾虑;部分群众怕搞垮了受连累，背上新的债务，思想上有障碍。有人认为搞市场经济就是谁有本事谁致富，只要经济发展了，农民富裕了，有无集体经济无关大局。个别村干部则存在小富则安、不求有功，但求无过的保守思想，缺乏艰苦奋斗和创新发展的精神，发展观念滞后，招商引资、发展经济的思路不多，积极性不高，这些都导致村级集体经济一直不能取得创新和发展。

4、发展不平衡，差距明显，不利于整体发展。

5、村级债务包袱沉重，不利于全力发展。

至2003年底，全镇村级债务总额累计达1071.9万元，村均51万元。有债务的村、社区14个，占66.7%，其中白沙、桃源、柳峦、石泉、新塔5个村(社区)债务均超过百万元，共计733.87万元，占全镇村级债务总额的68.5%。形成这些债务的原因较多，主要是经营性亏损、老财贸任务借款、基础设施投资、各类达标升级及非生产性支出等。村级班子很大的精力用于清偿债务，难以全力投入村级集体经济的发展。

6、村级招商引资困步不前，不利于突破性发展。

近几年，我县隽水、锡山等盛县级工业园区开发建设步伐不断加快，招商引资成效显著。但由于村一级招商引资在土地开发、基础设施、政策措施、投资服务体系等软硬环境上无法与盛县级工业园相比。因此虽经努力引来一些客商前来考察、咨询，但最终能够成功落户的没有几家，不利于集体经济取得突破性发展。如下阔去年花很大精力引入的一个肉牛养殖项目，实地考察后一去不返;一位老板有意在石泉投资钟表厂项目，却找不到一块条件适宜的地盘，最后落户麦市工业园。

三、对村级集体经济发展的几点思考。

1、坚持以人为本，加快干部意识转变，建设强有力的村级班子。

有没有一个敢于创新、富于开拓的强有力的村级班子，有没有一个敢于创业、善于管理的好班长，是决定村级集体经济能走出多远的关键。要拓宽选人用人渠道。采取公开招聘、异村交流、村企互兼、下派任职等形式选拔懂经济、会管理的复合型人才进入村级班子，并牢固树立只有发展壮大了村级集体经济，才能解决办事难的问题，才能为群众兴办各种福利事业，提高群众的物质文化生活水平，基层党组织才能赢得群众信赖，凝聚力、战斗力才会不断增强的发展意识。镇党委、政府要经常组织村级班子成员进行思想意识、管理知识的培训，制订政策解决基层干部福利待遇、医疗养老保险等切身利益问题，解除后顾之忧，使之全身心投入村级集体经济发展。

2、因地制宜，选准集体经济发展的好路子。

在选择发展路子时，要本着因地制宜、实事求是的原则，避免跟风上、盲目投资现象。一是兴办村级集体企业，象宝塔一样，走工业兴村的路子;二是兴建或经营专业市场，走商业兴村之路;三是发展立体林业。比如东港、桃源每年在林业上分别可收入4万元、8万元，可在此基础上，扩大规模、调优品种结构、引入深加工等配套项目，走立体林业的发展路子;四是兴办第三产业，城区内几个社区可大力发展餐饮、娱乐等服务业;五是创新资本运营手段。以现有土地、资金、资产入股或合资、合作兴办企业或参与企业发展;六是经营集体土地和物业。发挥城区优势，开发建设工业园区、标准厂房、仓储设施和商住楼等二、三产业载体，对外出售、租赁，走物业经营的路子;七是发展农业产业化生产。村委会可以在技术、贮藏、加工、销售等环节上发挥集体经济的优势，解决一家一户办不了的事，培植集体农业生产基地，走特色农业、服务农业、规模农业的发展路子。

3、加大招商引资力度，营造集体经济快速发展的良好环境。

要落实县、镇招商引资政策或创造性地建立招商引资责任机制和激励机制，镇一级要在统一规划，统一开发，统一招商的思路下对村、社区实施倾斜的扶持政策，结合各村、社区的优势、特色，实行统一政策、统一宣传、统一引进、科学布局，充分整合招商的人、财、物资源，集中力量，明确主导产业，重点突破，把一些规模相对较小不适宜在盛县级工业园区发展的项目引荐给村、社区。并通过建立合理的利益分配机制，调动村级在招商引资和发展民营经济上的积极性。

另外，各村组目前掌握着大笔土地补偿金，可否借鉴深圳等沿海地区及宝塔村的经验，鼓励、引导其集中资金开发一批标准化厂房用来出租给企业，既可以避免集体土地的大量流失，又发展了集体经济，增加了收入，同时解决了投资商将大量资金用于投资厂房和设备，导致流动资金周转困难的实际问题。

第3篇：发展乡村集体经济范文

为了进一步加快发展壮大村级集体经济积累，夯实农村基层党组织的物质基础，增强村级组织的凝聚力和号召力，充分发挥村级组织在全面建设小康社会中战斗堡垒作用，**委在成功总结壮大村级集体经济积累八条有效途径的基础上，制定出台了《关于进一步壮大村级集体经济积累的实施意见》，力争利用五年时间，切实把增加村级集体经济作为发展农村经济、增加农民收入、减轻农民负担、增强农村基层党组织创造力、凝聚力和战斗力的重要举措,作为贯彻“三个代表”重要思想、全面落实科学发展观的一项重要实践活动,坚定不移地抓紧抓好,抓出成效。

一是明确责任，强化对发展壮大村级集体经济的领导。县委要求，全县上下要从农村改革、发展和稳定的大局出发，把发展壮大村级集体经济作为农村基层组织建设的一项重要内容和农村工作的一项政治任务，列入重要议事日程，切实抓紧抓好。县委组织部要按照全县发展村级集体经济的实际对各行政村按照村集体收入高低进行分类排队，建档立卡，分类指导。并按照扶优扶强的原则，坚持每个乡镇确定1—3个有资源、有项目、有市场的村，在发展村级集体积累上给予重点支持。乡镇党委要积极指导村党组织开展壮大集体经济实践活动。乡镇党委要立足实际，制定切实可行的实施方案，依据本乡各村区域经济的特点，指导各村制定发展规划和措施，督促村级组织认真组织实施。对村上形成的重大经济决策，乡镇党委要认真研究，严格把关。特别要切实加强村级财务管理，在组织村级集体收入的同时，切实加强支出管理，并纳入乡村管理的议事日程，严格按照有关规定进行核算，实行财务公开，定期公布，接受群众的监督。村党组织是发展壮大村级集体经济的直接组织者，要组织村干部和广大党员、群众，对本村集体经济发展进行认真讨论，集思广益,并根据当地实际,确定经济发展的方向和目标,选准村级集体经济增长点,制定切实可行的经济发展计划和措施,认真组织实施。

二是齐抓共管，形成发展壮大村级集体经济合力。全县各单位都要关心、支持村级集体经济的发展，特别是农村基层组织建设领导小组各成员单位要结合业务工作，各负其责，帮助村级组织解决发展壮大集体经济中遇到的实际问题。切实做到：一要资金扶持。积极为有项目无资金的村协调解决启动资金；二要项目支持。各涉农部门要积极提供信息，在项目审批、土地转让等方面给予倾斜；三要技术保证。农口各部门要发挥技术优势，开展一些科技强村、科技扶贫活动，为发展壮大村级集体经济提供智力支持。

三是强化措施，为发展壮大村级集体经济提供保障。一要建立目标责任制。要把发展壮大村级集体经济与农村基层组织建设工作同研究、同部署、同检查、同考核，做到年初看思路、看措施，年终看做法、看成绩。各乡镇要根据实际情况，制定本乡镇村级集体经济发展的五年目标和任务，并分解到有关责任人；要把发展壮大村级集体经济，作为考核乡、村两级干部政绩的一项重要内容，并逐年进行检查、考核、总结和奖惩。二要实行“一票否决制”。在新一轮“三级联创”活动中，对发展壮大村级集体经济实行“一票否决制”，村级集体经济发展达不到要求的，村不能评“五个好”村党支部，乡镇不能评“五个好”乡镇党委。在新一轮“三级联创”活动结束后，仍未达到“五个好”目标的，按照干部管理权限，对村党支部书记、乡镇党委书记给予组织调整。三要建立领导干部联系点制度。县、乡党委各成员要分别建立发展壮大村集体经济联系点。要把联系点办成全县、全乡发展壮大村级集体经济的示范点，以点带面，推动整个工作的开展。

四要建立部门定点帮扶责任制。结合每年包村扶贫工作，各部门、单位帮助包扶村发展集体经济，实行定点挂钩包干责任制，帮扶三年，跟踪一年，不达标不脱钩。帮扶单位要指派专人深入各村，认真调查研究，帮助各村制定村集体经济发展规划，积极主动地提供信息技术、选项目、筹集资金、进行具体指导。五要运用典型推动工作。各乡镇要及时总结在发展壮大村级集体经济上有思路、有办法、有实效的先进典型，大张旗鼓地进行宣传，充分发挥示范、辐射带动作用，以促进全县村级集体经济健康发展。

第4篇：发展乡村集体经济范文

一、发展壮大县域经济，是浙江解决“三农”问题的一条重要经验

改革开放以来，浙江省坚持把发展壮大县域经济作为解决“三农”问题的切入点，使广大农民群众成为发展县域经济的主力军，实现了乡镇企业的异军突起和小城镇的蓬勃发展，为农民创业就业、发展市场经济提供了大舞台。农村工业化和城镇化的快速推进，推动了县城和中心镇的发展，促进了产业集聚、人口集聚和农民分工分业，形成了以城带乡、以工促农、工农联动、城乡互动的新机制，增强了城镇对县域经济发展的支撑作用和对农村发展的带动作用。生机勃勃、快速发展的县域经济是浙江发展的一大亮点。在浙江经济总量中，县域经济占了2／3。在全国综合百强县中，浙江省占了近1／3。

千百万农民率先闯市场，为县域经济提供了不竭动力。改革开放以来，浙江发展快、变化大，很重要的一点，就是把改革与发展的着力点放在解决好“三农”问题上，坚持富民为先、富民为本，以县域为主战场，积极探索富民强县的新路子。20多年来，浙江鼓励千百万农民率先闯市场，推进农业经营体制改革，农村经济市场化和农民就业市场化推动了县域经济市场化水平的提高；放手发展乡镇企业、民营经济和小城镇，推进农村产权制度改革，农村工业化和城镇化推动了县域工业化和城市化；坚持不脱离农业抓工业化，不脱离“三农”抓城市化，把小康建设的着力点放在“三农”上，走出了一条城乡经济相互促进和一二三产业联动发展的新路子。农村经济的崛起和农民的致富，推动了县域经济的发展壮大。也就是说，浙江县域经济是以农村工业化为主导、以农村城镇化为依托、以农民为主力军发展壮大起来的。

发展特色块状经济，促进农村经济全面繁荣。多年来，浙江坚持以县城和中心镇为依托，以特色支柱产业为支撑，以乡镇企业为主体，把乡镇企业、专业市场、工业园区和城镇建设有机结合起来，充分发挥区域比较优势，鼓励农民大力发展民营经济和中小企业，做大做强特色块状经济，形成以工业化支撑城镇化、城镇化提升工业化的发展格局。同时，充分发挥县域经济实力强和带动农村发展能力强的优势，着力形成以工促农、以城带乡、城乡互动共促的新机制，有效地推动了农村非农化的进程，为农民提供了更多的创业门路和就业机会，促进了农民收入持续快速增长。目前，全省已形成了400多个年产值超10亿元的块状经济，县域经济占全省经济总量的70％；农民就业创业和就地转移的渠道扩大，全省非农劳动力达到63％；农民收入持续增长，连续16年居全国各省区第一位；产业集聚、人口集聚和城镇化进程加快，全省每年都有近百万农村人口到城镇落户，城市化率达到53％。

县域经济发展壮大，推动农村社会事业全面进步和农民素质全面提高。随着县域经济实力的增强，我们充分发挥政府的主导作用，致力于改变农村社会事业这条“短腿”，加强农村基础设施建设，大力发展农村社会事业，促进城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射。具体做法是：把“千村示范万村整治”工程与万里清水河道、万里绿色通道、千万亩标准农田、千万农民饮水、农村康庄道路等农业和农村基础设施建设工程紧密结合起来，整合各方力量，整体推进城乡基础设施建设，大力推进农村改水、改厕、改路、改线、改厨，全面改善农民生产生活条件。加强农村教育、文化、科技、体育等设施建设，实施“千万农村劳动力素质培训”工程，全面提高农民素质。加快农村社会保障体系建设，率先建立城乡统一的最低生活保障制度、涵盖农民工的职工养老保险制度、失地农民基本生活保障制度、农村新型合作医疗制度、孤寡老人有人供养和贫困农户子女免费入学制度，全面提高农民生活质量。

在统筹城乡发展的新阶段，县域经济成为促进“两个趋向”转换、推动社会主义新农村建设的有效载体。从近几年浙江统筹城乡发展的实践来看，凡是县域经济实力强的地方，统筹城乡发展，推进城乡一体化，建设社会主义新农村的进程就比较快，县域和中心镇规模不断扩大，大量的农民在城镇安居乐业，实现了工业与农业、城市与农村协调发展。这充分表明，县域经济是统筹城乡发展的经济基础，乡镇企业和民营经济是以工促农的主体力量，县城和中心镇是以城带乡的主要载体。

二、适应社会主义新农村建设的新要求，加快推进县域经济转型

我们建设社会主义新农村，就是要在统筹城乡发展的新阶段，坚持以科学发展观为指导，按照全面建设小康社会和加快实现现代化的要求，通过建立以工促农、以城带乡的发展机制，发展“三农”，改造“三农”，缩小城乡差距，促进农村经济社会全面发展，让广大农民也能享受现代城市文明，过上更加殷实的小康生活。社会主义新农村建设，既要推动农民分工分业分化，把更多的农民转移到二三产业，让更多的农村人口进入城镇安居乐业，又要把传统农业改造成为现代农业，把传统村落改造成为农村新社区。

要实现这一目标，必须不断提升工业化、城镇化的发展水平，推动县域经济从以乡村为依托、以农业和农村经济为主体的传统县域经济，向以县城和中心镇为依托、以非农经济为主导、一二三产业协调发展的新型县域经济转变，不断增强二三产业对农业、城镇对农村的带动力。主要思路是：

围绕一条主线。县域经济社会发展要突出统筹城乡发展、推进城乡一体化这一主线，深化城乡配套改革，建立健全以工促农、以城带乡的发展机制，积极主动地推动“两个趋向”的转变，实现一二 三产业协调发展和城乡共同进步。

突出两大重点。一手抓建设新城镇，一手抓建设社会主义新农村，让城镇成为务工经商农民创业就业的新平台，让新农村成为广大农民安居乐业的新家园。这样，既可以避免农村人口过度集中到大城市的过度城市化倾向，又能有效地推动城市化进程和城乡共同繁荣。新城镇建设，要坚持以工业化、城镇化为主导，把县域和中心镇做大，把特色块状经济做强，集聚产业，集聚人口，提升产业结构，提升城镇品位。新农村建设，要坚持以人为本，以发展高效生态农业为主攻方向，推进现代农业建设；以村庄整治和农村建设为抓手，推进农村新社区建设；以农民培训教育为重点，推进农民素质建设。

构建三大关系。要调整城乡关系，改变城乡分割分治的体制和机制，逐步消除城乡二元结构，构建平等公平的城乡关系；充分发挥城镇对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，构建互动互促的城乡关系；加快农村经济社会发展，缩小城乡差距，构建和谐共富的城乡关系。

促进四个集中。要优化城乡生产力和人口布局，实现功能分区，坚定不移地提升工业园区和功能区建设水平，促进工业企业向园区集中；坚定不移地走大中小城市和小城镇协调发展的城市化道路，促进人口向县城或中心镇集中；坚定不移地加快中心村建设，促进农民居住向农村新社区集中；坚定不移地推进农业的规模经营>文秘站:<，按照“依法、自愿、有偿”的原则促进农地经营向农业大户集中。

三、推进县域城乡综合配套改革，加快社会主义新农村建设

建设社会主义新农村，是一项全新的任务和开创性的工作，也是一项系统工程，涉及到经济社会各个方面，必须用改革的思路、创新的办法，配套实施，整体推进。

深化农业经营体制与农村产权制度改革，建立城乡一体化的现代产业体系。要同步推进工业化、城市化和农业产业化，走“优农业、强工业、兴三产”的集约发展路子，推动县域经济实现新飞跃，不断夯实社会主义新农村建设的经济基础。以增强农业市场竞争力和可持续发展能力为重点，以发展高效生态农业为主攻方向，进一步推动农业结构战略性调整，推动优势产业向优势区域集中，推动城镇工商企业投资农业，创新农作制度，大力发展设施农业、立体农业、循环农业、休闲农业、有机农业，提升农业产业化、农产品标准化和农民组织化水平，提高农业劳动生产率、科技贡献率和土地产出率，加快建立贸工农一体化的现代农业产业体系。进一步放宽领域、改进服务、加强管理，引导民营经济加快制度、技术和管理创新，促进产业集聚和企业集群，培育优势产业和品牌产品，提升以先进制造业为支撑的区域块状经济发展水平，加快建立特色化的现代工业产业体系。依托县域和中心镇，大力发展覆盖城乡的生产型服务业和生活型服务业，鼓励民营经济投资第三产业，加快建立城乡一体化的现代服务业体系。

深化就业与户籍制度改革，建立城乡一体化的劳动就业体系。要打破城乡分割的就业制度和户籍制度，取消一切限制农民进城的歧视性政策，建立城乡平等的就业制度和户籍制度，扩大农民就业渠道。坚持就地城镇化和就地就业为主的方针，充分发挥区域块状经济对吸纳农村劳动力就业的巨大作用、县域与中心镇吸纳农村人口门槛低的优势，把工业园区与城镇新区建设结合起来，把产业集聚与人口集聚结合起来，增强区域块状经济和城镇吸纳农村劳动力的能力，促进农民进城务工经商和安居乐业。以提高农村劳动力就业率为重点，按照“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的方针，建立统一、开放、竞争、有序的劳动力市场和城乡一体的劳动力就业体制、就业服务体系和劳动就业政策，实现城乡劳动力平等就业。采取“政府买单、市场运作”的方法，加强农村劳动力就业培训，引导农业劳动力向二三产业转移，促进农村居民劳动就业者能享有城镇居民劳动就业者同等的权利和义务，加快推进城乡劳动就业一体化。

深化城乡投资建设体制改革，建立城乡一体化的基础设施体系。要建立多元化的投资机制，把农村基础设施建设和发展公益事业纳入公共财政，鼓励各种主体参与农村建设，加大对农村建设投入的力度。以村庄整治和农村新社区建设为抓手，以提高农村社区基础设施建设水平为重点，统筹城乡基础设施和公用设施建设的财政投入，促进县域内城乡基础设施的共享共建，通过城市基础设施和公共服务向农村延伸，搞好城乡对接，加快推进城乡基础设施一体化进程，让更多的农村居民也能分享现代化的文明成果。搞好县域城镇规划建设与村庄布局规划建设的衔接，按照促进农民就地城镇化和“农民城镇农民建”的思路，加快县城和中心镇的建设，增强城镇的集聚和辐射功能。结合城镇规模的扩大和工业园区的扩容，把城中村、园中村整理改造成为城镇新社区，引导城郊村、园边村的农民向城镇居住区集中。以中心村建设为载体，促进小型村、自然村合并和空心村撤除。加强城乡生态环境建设，统筹安排城乡环境治理和生态保护，推进城乡生态环境一体化。

第5篇：发展乡村集体经济范文

一、发展村级集体经济，注重发挥基层党建核心引擎

发展村级集体经济，党的领导是前提，坚持“龙头+堡垒+示范”，增强政治引领能力。福州市仓山区建新镇正是坚持发挥党建引领集体经济发展的生动写照，通过发挥这三个层面的积极作用，推动村级集体经济提档升级。发挥乡镇党工委的龙头作用。逐村分析、研究、制订村级集体经济发展的规划，落实助推村级集体经济发展的具体措施；发挥考核指挥棒作用，把村级集体经济发展作为村“两委”班子考核的重要内容，建立完善促进村级集体经济发展的考核激励机制，充分调动村“两委”干部干事创业强大合力。发挥村党支部的堡垒作用。“农民富不富，关键在支部；村子强不强，全看领头羊。”发展村级集体经济，关键在人。要按照德才兼备和群众公认的原则，注重选拔优秀党员年轻干部，真正让有本事、想干事、能干成事的人进入村党支部和村委会班子，把“懂政策、善经营、会管理”的人才吸纳到集体经济组织的管理岗位中来，不断提高村“两委”班子在新时期驾驭全局的能力和水平。发挥基层党员的示范作用。发挥好基层党员在推动村级集体经济发展大潮中的示范作用，帮助广大党员提高意识、开拓视野、增强本领，由“思想先进”变成“领富先锋”，切实增强带民致富的能力，埋下村集体经济发展 “金种子”。

二、发展村级集体经济，注重构建双招双引动力平台

李峰书记提出“先把枣庄经济搞上去”，成为广大党员干部的广泛共识，“大美枣庄、未来可期”在全市人民中产生了强烈共鸣。发展集体经济，就应该抓住农业农村政策与产业转型的机遇，高质量实施“双招双引”。实施招才引智，在引才、用才、留才上下功夫。江苏泰州组建一支覆盖全县的“田教授”队伍，切实发挥了年轻职业农民、新型创客、专业技术人员的优势，助推互联网+、乡村旅游、产品推广等领域，让人才在乡村闪光。开展招商引资，学会用别人的钱发自己的家。杭州阜阳洞桥镇大坞村，立足村级对集体经济发展进行系统设计、区域开发，产业规划，通过招引外商，搭建网上交易平台，盘活了农村集体“沉睡资产”，实现了经济效益和社会效益双丰收。同时，要完善激励保障机制，支持基层干部积极投身招商引资，特别是用工业化的理念推进农业现代化、以融合发展的模式助推乡村振兴，以现代企业制度的思想管理集体经济，让乡村更美更富更兴旺！

三、发展村级集体经济，注重坚持绿色发展根本底线

绿色发展是贯彻落实新发展理念、推进生态文明建设的必然要求，是建设大美枣庄的现实需要。坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，决不能走“先污染后治理”的老路，坚定不移走生态优先、绿色发展的新路。坚持抓顶层设计，锁定绿色发展方向。择优建立村级集体经济绿色发展基地，按照工作展示、发展示范、骨干培训、技术推广、模式创新等功能定位，示范带动全市村级集体经济绿色发展。坚持以绿色为底，开辟绿色发展蹊径。浙江金华金东区根据各村不同的资源禀赋、区位特点、产业优势，建成精品村134个，秀美村139个，创成A级景区村56个，探索了多元化的集体经济发展新路径。坚持绿色发展导向，优化绿色发展保障。强化组织、财政、科技、农业等多方联动帮扶，支持政府和社会各界带政策、带资金、带技术、带项目参与村级集体经济绿色发展，实现对村级集体经济绿色发展的“保姆式”帮扶。

第6篇：发展乡村集体经济范文

当前，正是春耕生产关键时期，江埠乡党委充分发挥基层党组织的战斗堡垒和组织引领作用，在抓好疫情防控的同时，坚持乡村振兴与基层党建“齐头并进”，全力推进抓党建促决战决胜脱贫攻坚战。聚焦“头雁”工程，加强村党组织书记主任“一肩挑”队伍建设，夯实农村基层组织的战斗堡垒；聚焦“还巢”工程，加强村级后备力量建设，落实“大学生回村工程”，激活村级人才队伍的源头活水；聚焦“阳光”工程，进一步加强村级“三务”公开与“四议两公开一监督”提高基层组织的公信力；聚焦“造血”工程，不断发展壮大村级集体经济，提升村级组织为民服务的能力和水平等工作，提高党的基层组织建设质量。

一、村书记主任“一肩挑”工作

2019年江埠乡已实施10个村书记、主任“一肩挑”，比例47.6%，在2020年村书记主任“一肩挑”完成80%以上。江埠乡党委进一步提高政治站位，正确认识在农村推行村党组织书记和村委会主任“一肩挑”，是坚持和加强党的全面领导的具体体现，是巩固党的基层政权、提升党对农村各项工作领导力、组织力的必然要求，是推进脱贫攻坚、乡村振兴和农村经济社会发展、提升乡村治理能力和治理水平的有效手段，要从增强“四个意识”、落实“两个维护”的高度，不折不扣落实村书记、主任“一肩挑”工作。具体措施如下。

（一）准确分析研判。为确保“一肩挑”工作扎实有序推进，乡党委成立由党委书记组长，各包村班子、包村部门负责人组成的工作组，深入各村开展分析研判，全面掌握现任村班子运行情况，特别是对村党组织书记和村委会主任能力水平、履职情况、群众满意度等方面进行排查摸底。同村班子开展集体座谈和个别谈话，掌握村班子成员思想动态，按照“一村一策” 要求制定各村“一肩挑”工作推进方案，明确时限要求。

（二）坚持分类指导推进。按照县委组织部要求，对目前条件具备的村，要按照程序启动“一肩挑”；对村上人口少、工作量相对较轻、条件相对比较成熟的村，要加快推进“一肩挑”工作；要妥善解决影响工作推进的突出问题，确保“一肩挑”工作有序推进。

（三）严格执行程序、做到选优配强。坚持党的领导和依法依规办事相结合，充分尊重和体现农村党员群众的意愿，坚持公开公平公正，增强工作透明度。对于符合“一肩挑”条件的村党组织书记，要通过法定选举程序担任村委会主任；现任的村委会主任须通过法定程序自愿辞去村民委员会主任职务。要健全村干部日常监管制度，规范村“两委”决策运行机制，坚决防止“一肩挑”后因村干部权力过于集中而出现违纪违规问题。

在实行“一肩挑”后，也带来一些问题:实行“一肩挑”后，村各项工作都压在村党组织书记头上，加之村两委换届后一些干部职务发生变化，心理不平衡，工作不配合，致使工作难开展，村党组织书记工作量加大。如果副职不得力，容易顾此失彼，甚至影响工作全局。

二、“大学生回村工程”总体情况

启动“大学生回乡工程”有利于充实村级后备干部队伍；也有利于培养一批创业新星，服务一方经济发展，为乡村振兴、脱贫攻坚奠定坚实基础；为曾经贫弱的乡村再现青春活力。目前我乡收到各村自荐报名人员40余人，江埠乡党委高度重视，把它作为培养新型农村人才的一项精品工程来抓，着重培养农村技术骨干、管理骨干、致富带头骨干。

（一）设计了一条“备、育、选、用”成长链。江埠乡党委结合省委、市委以及县委指导方针设计了一条“备、育、选、用”成长链。立足本土选拔，入选者需具备本乡镇户籍。聘用在村任职期间，按合同条款给与工作补贴，绩效补贴与其在村级集体经济发展中发挥的作用挂钩。这项由“政府出钱、大学出力、农民受益”的民生工程将培养着全乡有志于扎根乡村，服务农村的回村大学生，使他们在乡村“生根开花结果”，成为一支“留得住、用得上、带得动”的农村实用人才。

（二）加大对“大学生回乡工程”人员实行跟踪帮扶。

考虑到年轻人回乡创业并不容易，乡党委政府通过多种途径给予资金、技术支持。如农业产业化专项资金、财政惠农信贷通、农业担保公司等解决大学生创业资金难题。鉴于年轻大学生创业经验缺乏、技术不足，鼓励大学生在农校、党校进行深造学习公共行政管理和农村实用技术等方面的知识，并积极给大学生牵线搭桥。给大学生提供去田间实践机会，深入学习村级“公司+合作社+农场+贫困户”发展模式，让理论和实际有效统一。

（三）加大对“大学生回乡工程”政策倾斜。优先选拔优秀大学生进入村“两委”班子。回村任职的大学生，在村工作期间表现优秀，是党员的作为村党支部书记后备力量培养；非党员的可列为入党重点培养对象。在村工作期间表现优秀的大学生，在评先评优上予以倾斜。优先获取利用县委党校平台每年集中开展教育培训，推动回村大学生提高政策理论水平，提升为民服务能力。

在“大学生回乡工程”推行过程中，在造就一大批扎根农村、服务农民、发展农业、带头致富的乡村实用人才方面遇到不少困难和不足。一村民不熟悉。农村大学生在村里呆的时间短，村民大多不是很熟悉。可能自我宣传不到位，往往导致和村民相互间不了解。面临对村里状况不了解，工作难以开展的窘境。二经验不足。有些农村大学生刚毕业或者工作时间短，社会经验严重不足，在碰到问题时候，就显得手足无措。三工资待遇不高。农村年轻人不愿意去回村发展的重要原因就是工作机会较少工资待遇不高，可供选择发展平台相对受限。四生活枯燥。在农村没有城市那么多娱乐节目，对于年轻人来说，生活相对枯燥，时间久了，就不能坚持。所以大学生回村创业，出于对自己家乡的热爱，对理想的实现，一定要有恒心，千万不要半途而废。

三、发展壮大村集体经济工作。

发展壮大农村集体经济是新时代实施乡村振兴战略、打赢脱贫攻坚战的重要支撑和保障，也是引领广大农民实现共同富裕的重要途径。如何增强基层党组织的凝聚力、提高村级组织服务群众的能力，进而破解村集体经济发展难题，是党的基层组织所面临的重大而紧迫的问题。

（一）建强班子、夯实组织基础。“火车跑得快，全靠车头带。”村级集体经济发展，更是离不开一个强有力的村级班子和一个好的领路人。利用村“两委”换届，着力把关选出了一个思想作风过硬、工作认真踏实、广大群众认可的村“两委”班子。根据乡党委的统一部署，成立以党支部书记为组长，其它“两委”班子及相关负责人为成员的集体经济工作领导小组，进一步明确职责，细化任务分工，充分发挥青年党员和致富能人及乡土人才的领富、带富能力，为发展壮大村级集体经济提供了坚强组织保障。

（二）工作建章立制、强化制度保障。发展村级集体经济，要求村“两委”班子必须能算账算好账。一方面注重集体经济的发展，另一方面也注重对集体经济的管理工作。切实推进财务管理规范化。小额资金使用严格执行经办人、审批人、村务监督委员会签字通过的工作程序，重大财务计划严格按照要求，经会议表决通过后由专业会计和村务监督委员会共同管理。严格按照三务公开有关要求，及时公示公开村集体各项收支、财产物资、债权债务、收益分配、筹资筹劳、代收代缴等明细项目，广泛接受党员群众监督。

（三）产业融合，努力创造增值效益。农村集体经济的发展壮大必须突破单一农业发展限制，整合自身资源优势，因地制宜，探索生产服务、电商、旅游、等产业融合发展的新型业态，通过一、二、三产业融合发展，拓展经营性收入来源。乡党委带领各村党支部认真谋划，理清发展思路，依托特色优势资源，鼓励引导农村基层党组织因村施策，采取创办企业、入股分红等多种模式，拓宽集体经济发展路子，不断增强村级组织“造血”功能和自我发展能力。

二、发展壮大农村集体经济存在的主要问题

第7篇：发展乡村集体经济范文

一、乡村旅游

乡村旅游是以村寨集体所有土地之上的自然、人文景观为对象的亲临审美享验。现代乡村旅游中，有游客、村民、政府、旅游服务企业等多方主体介入，对乡村旅游有着各自的利益诉求，因而使得乡村旅游具有多方面的特征。

(一)乡村旅游是以乡村为旅游目的地的旅游活动

村寨范围内的村民生产生活活动、土地、建筑、自然资源、生态环境、风俗民情等构成一个独特的文化现象，成为村寨以外游客的文化审美对象。乡村旅游得以存在的基础，在于多元文化的存在，在于审美是人类共通的理性能力和活动。从经济社会背景上看，乡村旅游的发生是以城市和农村的二元结构为前提，农村有着不同于城市的经济基础。

(二)乡村旅游是一种类属于服务业的经济产业

游客来到乡村，需要解决食宿等基本生活需求，需要休闲、娱乐、体验等更高层次的生活需求。基于游客的种种需求，就产生了商品(服务)需求，能最先、就近满足游客需求的，就只有旅游目的地的村民了。由此，他们多了一条农业以外的营生方式。

(三)乡村旅游还是一项政府倡导和鼓励的民族村寨经济发展战略

由于乡村旅游产业的营利性，让一些宁静、美丽、自然、淳朴，同时又封闭、落后的民族村寨，看到了发展经济、脱贫致富的希望，也让地方政府看到发展经济、展示政绩的新路径。黔、湘、云、贵、川、渝等西南少数民族地区的地方政府，都不约而同地把乡村旅游作为一项重要的经济发展战略。

(四)乡村旅游也是一种民族村寨文化保护、传承和发展的新途径

文化是多元存在的，多元的文化之间是平等的，多元文化在交流中相互影响和共同发展，这已经是普遍的共识。［1］通过乡村旅游，展示民族村寨的文化特色，提升自己文化的价值和影响力，增强各自文化的自信心。

(五)乡村旅游还是一种新型集体经济

乡村旅游是发生在村寨集体所有土地之上，是集体所有的土地及其附着物为主要审美对象。集体土地范围内的森林、植被、建筑，都可以概括地看作“附着物”。村寨集体土地及其附着物，构成乡村旅游的必备要素和硬件。换言之，乡村旅游产业的主要生产要素，就是村寨集体土地及其附着物。旅游学者认为，乡村旅游资源产权不明晰。［2］28－29但是从物权法原理来解释，乡村旅游资源的产权应该归村寨集体所有。基于所有权的权能分离原理，已经有学者将乡村旅游资源产权分为占有权、使用权、处置权和收益权。在湖南的乡村旅游开发经营案例中，已经出现了“土地租金”或“山水资源使用费”的提法，即乡村买断乡村旅游资源的经营权所得的收益。［3］40－41乡村集体所有的土地及其附着物，是乡村旅游经济主要的生产要素，理应集体收益，无论在理论上还是实务上已经逐渐成为共识。因此，乡村旅游是一种新型集体经济。

二、村民自治的新诠释

(一)村民自治权的性质

村民自治是《村民委员会组织法》所确立的一项基本的组织原则和社会管理原则。村寨是我国历史形成、相对固定、数量最多的社区单元。自1988年起施行的《村民委员会组织法(试行)》以来，学者不断地探讨“村民自治权”的命题。关于村民自治权的法律属性，有三种主张:第一种认为它是自治权利，不是权力;第二种认为它是村庄范围内的公共管理权力，不是权利;第三种认为它具有权利和权力的双重属性。一方面，包括个体性的村民享有民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的自治权利;一方面，包括团体性村民自治组织的权力。村民自治本质属于国家与社会的分权，村民自治组织和政府组织、行业协会等其他非政府组织一起共同治理社会，办理村寨公共事务和公益事业，行使着一定的社会事务的公共管理权力。［4］18－19笔者也持第三种观点。

(二)村民自治权的内容

村民自治权的内容，包括选举权、决策权、管理权和监督权四大民利，学界对此观点一致。但是，这种概括是不全面的，不能深入地揭示村民自治权的真实面貌。它应该包括发包权、承包权、收益权、经营权等经济性权利，有学者归纳为“经济自治权”，即村民、村集体经济组织和村民自治组织依法享有的在集体经济活动中自主经营、自我服务、自负盈亏的权利。［4］20这种归纳和梳理是非常必要的。但是，其隐含的前提是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的农业生产关系，还是农业经济为主体的农村?换言之，这种对村民自治权的诠释，不能有力解释城乡一体化、产业结构调整背景下的乡村现实，特别是不能解释乡村旅游兴起下的村寨现实。笔者对四大民利没有异议。但是，对“经济自治权”有新的诠释，而且这种新的诠释是基于《村民委员会组织法》(2010)的法条解释。首先，经济自治权是指村民委员会不能干涉村民、农户、村民小组、农户自愿结成的专业合作社、其他各种形式的合作经济组织的合法经济活动的自。《村民委员会组织法》(2010)第八条第三款就规定:“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益”。这里的集体经济组织，不包括联户、合伙，主要指以村、村民小组、比村和村民小组范围更小的自然村寨的集体共有的土地(山林、水库等)为主要生产资料的经营性组织，比如集体林场、鱼塘等。其次，乡、镇人民政府等各级人民政府不能干涉集体经济组织的依法独立进行经济活动的自。《村民委员会组织法》(2010)第五条规定第一款规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”按照政企分开的原则，政府不能干预企业等营利性组织的经济活动。村民委员会尚且要尊重和支持集体经济组织的经济自，自然包括基层政府在内的各级政府也是不能干预集体经济组织的自主经营的。这既符合类推解释的原理，又符合体系解释的原理。再次，“集体经济组织”曾经是中国20世纪农村普遍存在的经济现象，依然是《村民委员会组织法》中的法律名词，在新的历史条件下需要重新作出界定。集体经济组织是以生产资料集体所有来界定的。在集体林权制度改革全面深入开展的情况下，像集体林场这样的农村集体经济组织极少存在。以集体土地为生产资料的集体经济组织也大为减少。如果换一种思维方式，土地不仅以生物生产力来创造价值，还可以以土地的外在形态和审美价值来获取价值。即优美的自然风光、良好的自然生态，也是一种“生产力”，也是可以换来财富的生产资料。从这种意义上，民族村寨作为旅游目的地的乡村旅游，也是一种集体经济。贵州省雷山县郎德上寨的乡村旅游，就是最佳的例证。最后，经济自治权是一种有法律边界的权利。村民委员会行使公共管理权力，必须依照村民委员会组织法、村民自治章程、村规民约和村民会议、村民代表会议的决定、决议。村民、农户、集体经济组织、其他合作经济组织，从事经济活动，必须遵守国家关于土地、自然资源和生态环境保护方面的法律。《村民委员会组织法》(2010)第八条第二款规定:“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”第十条规定:“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。”

三、乡村旅游属于“村民自治范围内的事项”

(一)乡村旅游属于集体经济

前文已经从物权法原理的角度论证了，乡村旅游的必备生产要素是集体所有的土地及其附着物，因而乡村旅游是一种新型集体经济。这里从地役权、公民环境使用权的角度，进一步加强论证该命题。⒈乡村旅游是建立在村民与旅游者之间默示的“环境使用权契约”之上现代私权的发展，已经产生了“公民环境使用权”的理论［5］。公民环境使用权，是指公民依法合理使用其周围及其他环境资源的权利。具体包括:(1)宁静权，指公民有不受噪声、振动污染的权利;(2)日照权，指公民有享受阳光照射不被阻挡的权利;(3)通风权，指公民享受周围环境有良好的通风条件的权利;(4)眺望权，指公民享有视线不被阻挡的权利;(5)清洁水权，指公民享有饮用清洁、卫生的水的权利等等。当然，关于公民环境使用权的侵权纠纷，在我国还主要发生在人口密集、空间拥挤的大城市，城市居民拥有很强的权利意识。我们要追问的是，在乡村旅游的的背景下，民族村寨里的村民是否也应该有公民环境使用权呢?权利是平等的，否则只能是特权。因此，民族村寨里的村民也是有公民环境使用权的。贵州省黔东南苗族侗族自治州之所以被称为“人类疲惫心灵憩息的最后家园”，不就是因为这里的环境生态质量最优吗?在游客大量进入民族村寨的情况下，势必影响到村民的宁静权、清洁水权等。换言之，乡村旅游是以村民对游客的“干扰容忍”、村民对环境使用权的“适度牺牲”为代价的。从一定意义上，乡村旅游是建立在村民和游客之间默示的“环境使用权契约”之上的。当然，这种默示契约也有被撕毁的时候，那就是当村民从乡村旅游所得少于其所牺牲的情形。如2006年湖南吉首德夯苗寨围堵公路阻止游客进入景区达一个月之久。［3］40因此，乡村旅游是建立在村寨全体村民的共同意志之上的。⒉乡村旅游还可以解释为游客在民族村寨土地上设定的地役权负担地役权是不动产权利人为了自己的便利而在他人不动产上有偿设定的负担。比如眺望权是一种城市楼房中生活的人群中发生的地役权现象。眺望权是不动产权利人享有的基于自身不动产形成的视野(风景)不受侵害的权利。如果遮挡方能够和不动产权利人协商一致，由遮挡方给予适当的补偿，不动产权利人可以牺牲眺望权。法国民法典和德国民法典都将眺望权规定在地役权中，赋予当事人协商有偿取得或放弃眺望权。乡村旅游中，民族村寨的居民为了满足游客对少数民族建筑的审美需求，对自己的住房需求做出一定程度的限制。如贵州省雷山县西江千户苗寨，曾经建好的砖瓦房，或被迫拆除，或加上木板进行外装修，“还原”苗族吊脚楼的风格。一些“苗家乐”的建筑，都是砖瓦房的内核，外加吊脚楼的外装饰，建筑成本倍增。这些可以看作是类似地役权的负担。当然，这些“负担”是地方政府规划统一，并直接要求的，也给予了适当的补助。①但是追根溯源，还是游客的审美需求带来的负担，通过行政权力得以实现。民族村寨的村民承诺了对游客审美需求的满足。因此，从地役权的理念看，乡村旅游也是建立在民族村寨的全体村民满足游客审美需求的共同意愿之上。总之，乡村旅游是建立在民族村寨的集体所有土地及其附着物的要素投入，以及全体村民满足游客审美享验需求的共同意愿之上的一种新型集体经济。

(二)乡村旅游本身就是民族村寨所提供的公共服务和公益事业

我们常常认为供水、供电、供气属于公共服务，文化、教育、卫生属于公益事业。还认为，非营利性是公共服务和公益事业的显著特征。其实不然，公共服务强调的是服务对象的普遍性和服务的必须性，公益事业强调的是受益对象的普遍性。乡村旅游是一种新型集体经济，它主要是为城市游客提供公共服务，它还是让全体村民受益的公益事业。乡村旅游，一方面在为城市游客提供公共服务，另一方面在改善旅游服务基础设施的同时，也改善村寨的公共服务，逐步实现了公共服务的均等化。比如2011年西江千户苗寨已经建成贵州省内第一座乡村污水处理工程，总投资1511.42万元，全部解决了西江千户苗寨1288户农家的污水排放。乡村旅游，展示民族文化的同时，还促进民族文化的传承和保护，这本身就是文化建设的内容，而且是寓公益性的文化保护事业于营利性的文化产业之中。因此，乡村旅游本身属于群众性的文化公益事业的范畴，是一种新型的文化公益事业的有效形式。《村民委员会组织法》第二条第二款就规定:“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”办理村寨的公共事务和公益事业，是村民委员会的首要的法定职责。因此，乡村旅游是民族村寨的村民委员会分内之事。

四、乡村旅游的发展需要地方政府的指导、支持和帮助，但是乡村旅游的主体是村寨自治组织

我们不否认，民族村寨的自治能力是有限度的，开发乡村旅游的能力是有不足的，因此需要地方政府的指导、支持和帮助。但是这不能动摇乡村旅游中村寨自治组织的主体地位。这一点《村民委员会组织法》第五条已经有规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。但是，政府主导型的乡村旅游开发的弊端也是存在的，政府开发乡村旅游也有其理性的限度。

(一)政府集中财力办典型的经验难以推广

2008年9月26日由政府主导的贵州省第三届旅游产业发展大会(简称旅发大会)、第一届多彩贵州?中国原生态国际摄影大展、第二届中国贵州凯里原生态民族文化艺术节(简称“一会一展一节”)在西江千户苗寨隆重召开后，西江千户苗寨的乡村旅游业才得以飞跃性的发展。但是，我们也要看到，围绕着“一会一展一节”，于2008年上半年旅发大会召开之前投入1.8亿多元进行大量的项目建设，其中西江主会场的实施项目26个，县城实施项目6个。［2］28－29而2009年末雷山县的财政收入不足7000万元。西江苗寨的旅游开发是举全省之力，整合省直部门和州县资金的大手笔，其经验是不可复制、无法推广的。

(二)政府主导旅游开发建设也可能带来乡村旅游资源的建设性破坏

从西江旅游开发项目建设效果来看，也是有值得商榷的地方。雷山县政府的自我评价和学界的评价有不一致的地方。“西江的乡村旅游起步于20世纪90年代初，但因交通基础设施滞后，规划空白，投入极少，西江乡村旅游每年接待游客仅一万人左右。2008年全省第三届旅发大会确定在西江召开后，在没有规划的情况下，要上什么项目，确定哪些开工建设，都是我们在建设过程中面临的选择。从旅发大会实施的26个项目来看，没有形成建设性破坏，没有形成原生文化的遗失，关键在于西江是按城镇来建设，按古村落来打造，按乡村旅游来设计、规划、建设，得到了专家、游客和老百姓的认同”。因此，雷山县政府总结认为，“合理定性、科学定位是发展乡村旅游的前提”。［6］这是雷山县政府的自我评价，是从经济效果以外的乡村旅游资源可持续利用角度的评价。但是，我们也发现学者有不同的评价。“政府为迎接第三届贵州旅游产业发展大会而修建主会场时，将原本的河边农田全部占用，还将一部分世代居于此的苗族村民迁移他处。由于在整个设计建设过程中，有关方面没有充分征询村委会和当地苗族寨老的意见，致使主会场、回廊以及周边的11座吊脚楼的风格与老建筑明显不同。与此同时，一些部门出于建设西江、发展西江的目的，再次大兴土木，改造原本风景秀丽的天然河道，造成了难以恢复的破坏;在寨脚修建了平坦、宽敞的水泥公路，使得新增的景观和建筑与苗寨的民族风味格格不入，完全城市化、公园化，没有一点苗族元素和色彩”［7］。显然，官方和学界的评价是不一样。怎么来看待两者的差异，如何对“有无建设性破坏”得出客观的评价呢?这里涉及到乡村规划制度、规划评价的程序正义和实质正义。首先，乡村建设、旅游规划是一项专业技术规划，应该交给具有规划资质的技术服务机构编制，才能保证其科学性。我们无意否认西江苗寨所开工建设26个项目的科学性，但是尊重专业方能不失严谨，减少失误的可能性。其次，评价乡村旅游开发建设“有无建设性破坏”，应该交给中立的第三方来评估，方能保证其公正性。既当裁判员，又当运动员，是违背程序正义的。法谚也云:“每个人不能当自己的法官。”最后，规划制度有一系列体现程序正义的程序规定，可以保证规划的实体正义和合目的性。一是保证村民的知情权、参与权和表达权的程序规定。比如《村庄和集镇建设规划管理条例》(1993)所规定的“村庄规划必须经过村民委员会探讨通过”;《城乡规划法》(2008)所规定的“村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意”、“城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划”。二是保障专家和村民的参与权、监督权的程序规定。比如《城乡规划法》(2008)所规定的“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于30日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”三是村民的监督权的程序规定。比如《城乡规划法》(2008)所规定的“任何单位和个人都……有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。任何单位和个人都有权……举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”

第8篇：发展乡村集体经济范文

关键词：新常态 城乡一体化 深化发展

中图分类号：F207 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）05-026-04

当前，我国经济正进入由高速增长向中高速转换、由依靠资源和数量转向依靠结构调整和质量提升的经济新常态。认识新常态，适应新常态，就成为我国经济发展的新要求、新条件。新时期的经济新常态对城乡统筹的一体化发展也提出了新的要求。近年来，北京统筹城乡发展，积极推进城乡在空间布局、产业发展、公共服务、基础设施等方面实行融合发展，城乡一体化处于较高水平。但同时，由于城乡发展差距较大、农村建设欠账较多等，北京城乡发展不平衡的矛盾依然比较突出。在新常态背景下，如何深化城乡一体化发展就成为北京面临的重要问题。本文在剖析北京城乡一体化问题的基础上，提出北京应从深化农村各项制度改革、促进城乡产业融合、统筹城乡公共服务发展、深化城乡结合部改造等方面，推进城乡一体化进程，率先形成城乡一体化新格局。

一、北京城乡一体化发展状况

从2002年党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展”以来，破除城乡二元结构，加快推进城乡一体化，已成为解决“三农”问题的根本途径。在全国推进城乡一体化的背景下，2008年北京通过了《中共北京市委关于率先形成城乡社会经济一体化新格局的意见》。围绕率先形成城乡经济一体化新格局这一根本目标，市委市政府制定了城乡一体化发展的具体规划。2011年制定了《北京市“十二五”时期城乡经济社会发展一体化发展规划》，从统筹城乡发展的战略高度，在空间、土地、产业、人口、生态等方面落实率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的任务，极大地推动了北京城乡一体化实践的发展。2014年北京农村工作会议下发了《关于全面深化农村改革 加快推进城乡一体化的意见》。2015年北京农村工作会议又强调了要坚持城乡一体化的发展方向，用改革创新推动城乡一体化。在一些政策、措施的推动下，北京城乡一体化取得了显著进展。

（一）形成“中心城―新城―小城镇―新型农村社区”的城乡格局

北京已经形成了“中心城―新城―小城镇―新型农村社区”的城乡一体化发展格局。按照《北京城市总体规划（2004-2020年）》，北京市启动了11个新城建设，新城综合承载能力显著提升，已经成为北京新增人口和产业的重要承载地，也是中心城区人口和功能疏解的承接空间。通州新城作为首都城市副中心，要在落实首都城市战略定位上担起承接与疏解的双重责任，在构建“高精尖”经济结构上担起产业发展和城市发展的双重责任，在京津冀协同发展上担起自身发展和协同发展的双重责任。同时，重点小城镇建设加快。北京共有182个建制乡镇，其中42个是重点建设的小城镇。近年来，通过分类引导，初步形成了园区带动型、旅游带动型、农业带动型等一批特色小城镇。此外，2011年，北京确定12个新型农村社区试点，推动城市服务管理向农村延伸。通过试点建设，实现试点社区“产业发展、就业充分，环境宜居、住房舒适，设施完善、服务均等，管理民主、文明和谐”的目标。同时，探索规划、土地、筹资、就业、新民居建设以及社区服务的新途径。目前，新型农村社区试点扩大到48个。

（二）农村土地、产权改革取得成效

北京市在推进土地流转起来、资产经营起来、农民组织起来的“新三起来”改革目标的指导下，不断加快农村改革，增强农村发展活力。一是完成了农村集体土地所有权确权工作，土地流转规模扩大。全市集体土地所有权确权登记发证工作顺利完成，确权土地总面积共计462.2万亩。通过转包、出租、互换、转让、股份合作等方式流转，确权土地流转占确权总面积的60%以上。二是集体经营性建设用地集约利用。大兴区西红门镇、海淀区东升镇开展了集体建设用地乡镇统筹、集约高效利用试点，并推广到6个乡镇。通过乡镇统筹的办法，郊区农村主动淘汰低端产业，加快高端产业发展，实现了集体建设用地“腾笼换鸟”。三是加强了集体资产经营管理。按照“资产变股权、农民当股东”的方向，农村集体经济产权制度改革加快，截止到2014年底，全市累计完成改革的单位达到3882个，其中村级3863个，完成比例达到97.1%；乡镇级19个，完成比例为9.7%。

（三）城乡基础设施和公共服务一体化进程加快

经过多年持续投入，北京城乡间的基础设施差距日益缩小，农村地区的基础设施步入发展期。除了优化农村基础设施的日常维护、提升运营水平，还注重通过基础设施服务提升农村居民生活质量。2014年，北京制定了《提升农村人居环境推进美丽乡村建设实施意见（2014-2020年）》，首次提出建设“美丽乡村”的建设目标，具体包括推进农村地区电网改造、农宅抗震节能改造、污水处理、环境综合整治、医疗卫生服务等。随着农村基础设施投入的不断加大，农民的生产生活条件发生了很大改善，促进了农村的发展。

北京逐步加大对郊区公共服务领域的投入力度，推动教育、医疗、养老等基本公共服务水平显著提升。在教育方面，2014年北京建设20所城乡一体化学校，提供学位数3.5万个，使优质教育资源覆盖面进一步扩大。在医疗方面，2014年，北京城镇居民基本医疗保险人均筹资提高至1000元，新农合的人均筹资也在680元的基础上提高到1000元，，并且提高的部分由市、区财政分担，个人缴费标准不变。2014年出台了《北京市城乡居民大病保险试行办法》，城乡居民大病保险待遇与现行职工医保对接。在养老保障制度方面，北京在全国率先实现了一体化，对城乡居民实行统一缴费标准、统一保险待遇。2015年，城乡居民基础养老金每人每月提高到470元，城乡居民老年保障福利养老金提高到385元。

（四）城乡结合部改造取得成效

北京城乡结合部地区的人口资源环境矛盾最突出，社会秩序最紊乱，利益诉求最复杂，城乡反差最明显。为了解决这些问题，实现北京城乡一体化发展，北京开始城乡结合部的改造工作。遵循“政府主导、农民主体、政策创新”的原则，北京市从2009年以北坞村、大望京村为城乡结合部综合配套改革试点，采取“新村建设与经济发展、社会保障、制度创新相互配套的一揽子改革方案”，完成了旧村改造、农民上楼、产业调整等一系列改造。在试点村经验的基础上，2010年北京启动了城乡结合部50个重点村的改造，2015年基本完成回迁安置。目前，50个重点村的集体产业发展、农民转移就业和新型社区建设等工作逐步推进。通过城乡结合部的改造，使得农村面貌发生了根本改变，农民的居住生活环境得到改善，使村民成为有岗位、有资产、有保障、有组织的新市民，而且通过环境改善、集约土地，创造了更好的投资环境，促进地区产业的发展。

二、北京城乡一体化深化发展遇到的问题

北京实行城乡一体化发展以来，取得了很大成效和进展。但由于各种因素的影响，北京在推进城乡一体化深化发展中还存在不少突出问题。2014年北京市委十一届四次全会上郭金龙书记谈到，城乡二元结构没有根本改变，城乡发展差距依然很大。当前，城乡发展中一些深层次的问题和矛盾逐渐显露，主要表现在以下几个方面：

（一）城乡收入差距仍然较大

近年来，北京城乡居民收入均保持较快的增长，但收入差距仍较大。2014年，城镇居民人均可支配收入为43910元，比上年增长8.9%，扣除物价因素后，实际增长7.2%。农村居民人均纯收入为20226元，比上年增长10.3%，扣除物价因素后，实际增长为8.6%，城乡居民收入比2.17。北京城乡收入差距虽然从总体上看低于全国平均水平，但城乡居民收入差距缩小的趋势并不明显。2014年，北京人均GDP达到16278美元，达到富裕国家发展的水平，城镇化率也已达到86.3%，进入城市化率较高阶段，但城乡居民收入差距比较高。1997年以前北京城乡居民收入比都在两倍以下，之后都超过两倍。从近三年城乡居民收入比来看，分别是2.21、2.20和2.17（见表1），收入差距逐步在缩小。但城乡收入绝对差距仍不断拉大，2012年是19993元，2013年达到21984元，2014年，城乡居民收入绝对值差达到了23684元，差距较大。

（二）集体经济发展后劲不足

北京农村集体经济整体发展活力不足，农村产业层次较低，发展效益较低。不少乡镇都利用集体产业用地发展乡镇企业，但乡镇企业的层次较低，多数处于“小散低弱”状况，经济效益很低。大多集中在批发零售业、交通运输业、居民服务业和一般制造业领域（见表2）。有些乡镇虽然规划建设了科技园区和服务业功能区，但由于园区规模小，配套设施不完善，入驻企业层次不高，并存在一些企业占地不经营等问题，整体产出效益较低。村级集体经济组织中，有55.8%以第一产业为主，村集体收入普遍偏低或者没有收入。有2.2%以第二产业为主，多数从事小型建筑构件加工业务，缺乏持续发展能力和市场竞争力。第三产业也多以房屋出租为主。

农村农业发展也面临很多问题。一是发展传统农业的资源约束加大。新城与小城镇建设、平原造林等都不同程度挤占了农业发展的空间。2005―2011年间，北京市耕地减少17.9万亩，年均减少约3万亩。农业发展的水资源约束不断增强，农业增加值占GDP的0.8%，用水量却占到全市总用水量的1/4，部分高水耗农业将逐步退出。二是休闲农业等现代农业发展有待提升。北京休闲农业发展带有盲目性，缺乏科学合理规划，导致项目雷同、质量不高，已有经营模式与消费者需求错位，不能体现出休闲农业的多功能性等问题。

（三）农村各项制度改革进展缓慢

北京城乡一体化进程中，农村的各项制度改革进展较为缓慢，也阻碍着一体化的深化发展。一方面，农村土地制度改革进展较慢。第一，征地制度存在问题。现行的征地补偿办法存在着征地程序不完善，征地补偿标准差距大，被征地农民长远生计保障不足等，带来了农民的上访等问题。再加上在城乡一体化过程中，征地拆迁的成本不断提高，也加大了政府的负担。第二，集体建设用地流转制度改革问题。农村集体经营性建设用地无证私下流转、违法建设等现象比较普遍，违法建设主要用于流动人口出租屋、仓库、厂房、市场等低端业态，土地利用效率较低。据统计，2013年在全市治理违法用地违法建设专项行动的台账中，汇总了全市15万处违法用地违法建设项目信息，总建设面积达2500万平方米。其中很大一部分是农村集体建设用地的违法建设。第三，农村土地产权制度改革问题。北京对集体土地所有权的确权已经完成，集体土地承包经营权确权刚开始试点，由于制度不完善、承包经营权属关系混乱等问题，进展缓慢。另一方面，集体经济产权制度改革亟待深化。乡镇级集体产权改革进展缓慢，村级集体产权改革有不少也并不彻底，有的没有进行资产处置和股权量化。改制后一些新型集体经济组织管理运行不规范。截止到2014年底，全市累计完成改革的单位达到3882个。正在进行改革的单位有89个，其中村级77个，乡镇级12个。全市尚有114个村没有完成产权制度改革。

（四）城乡公共服务远未实现均等化

随着北京城乡一体化发展的推进，城乡公共服务水平得到了明显提升。但城乡居民的公共服务差距仍很大，远未实现均等化。一是城乡公共服务质量差距较大。虽然北京在学校、医疗设施、文化设施等硬件建设上基本实现了一体化，但由于长期对农村投入不足，而且财政对农村的投入偏重于农村生产，社会公共资源配置的城乡不均衡状态没有明显改善，郊区城镇地区污水处理、垃圾清理等基础设施不配套，限制了其缓解市区人口压力功能的发挥。城乡公共服务人才队伍建设不均衡，农村地区对优秀教师、优秀医务工作者等公共服务领域人才的吸引力不强，而且农村优秀公共服务人才流出现象严重，使得农村地区在教学质量、医疗服务能力、公共文化供给等方面，与城市相比存在明显差距。二是城乡基础设施差距大。虽然北京市城市基础设施水平在全国处于领先地位，但城乡差异大，道路长度、污水和垃圾处理能力、环卫机械等城市公共设施的人均占有量远低于城市近郊区。乡村差异也较大，最突出的是远郊山区建设水平远远低于平原区。而且基础设施与公共服务设施投入与维护机制尚未建立。三是城乡社会保障没有实现一体化。长期以来，由于受二元体制的影响，造成城乡社会保障系统各自封闭运行，保障水平和标准各异。

（五）城乡结合部外移现象严重

北京城乡结合部地区长期面临着人口与经济、社会、资源环境之间的尖锐矛盾。几年来进行的城乡结合部综合配套改革措施的实施取得了很大成效，使得城乡结合部面貌发生了很大改观。但近年来，北京常住人口持续增长，并继续向郊区扩散，出现了城乡结合部外移的趋势。2014年北京按照治安秩序混乱、违建问题突出、警情案件高发、环境卫生脏乱、户籍人口与流动人口数量比例倒挂严重等标准，在城乡结合部范围内确定了60个重点地区进行专项整治。可见，随着近郊城乡一体化的改造，新的城乡结合部有向远郊区蔓延的趋势，形成一系列新的问题。只要城市的边界不断地扩张，在解决既有的城乡结合部问题的同时，新的城乡结合部问题便会伴随城市扩张不断地在边缘重新生长出来。这也是今后北京城乡一体化深化发展需要重点解决的问题。

三、新常态下北京城乡一体化深化发展的思路

在经济新常态形势下，要解决北京城乡差距的根本问题，必须把健全城乡一体化发展体制机制作为全面深化改革的一项重要任务。

（一）进行城乡融合的制度创新

一是进行农村土地制度改革。农村土地制度改革是城乡一体化建设顺利进行的重要保障。通过农村土地制度改革创新，发挥农村土地资源潜力，提高土地利用率，增加土地收益。首先进行农村集体建设用地改革。十八届三中全会指出，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。目前，北京集体土地面积13257.05平方公里，占土地总面积80.80%，集体建设用地1539平方公里。农村集体建设用地总量大、布局散，利用强度和效益比较低。需要统筹制定城乡发展规划，把农村集体建设用地利用规划纳入全市总体发展规划统筹考虑，研究制定农村集体建设土地开发利用的具体政策，在符合规划和用途管制前提下，发展符合首都职能和区域功能定位的产业，增大农民、农村的土地收益。其次进行宅基地制度改革。深化农民宅基地制度改革，开展农民住房财产权抵押、担保、转让。北京目前在进行农民宅基地流转试点，如怀柔区渤海镇田仙峪村，把农村闲置农宅集中起来，进行市场化和商业化的运作，用闲置的宅基地进行一些与城市市场需求相符合的休闲养老，发展休闲养老业，培育新型农业经营。最后，深化征地制度改革。加快修改2004年出台的北京市有关征地政策的148号令，统筹缩小征地范围与允许集体建设用地入市协同推进。完善农民市民化过程中土地权利保障机制，不能强行要求农民放弃土地承包权利和宅基地用益物权。

二是进行集体经济产权制度改革。2014年国务院办公厅了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》。 2015年中央“一号文件”对推进农村集体产权制度改革作出了明确部署，要求探索农村集体所有制的有效实现形式，创新农村集体经济运行机制。近年来，北京积极推进产权制度改革，实现了“资产变股权，农民当股东”，农民真正成为集体资产的主人，实现了集体经济投资主体多元化。但还存在不少问题，还要深化农村集体产权制度改革。首先要在总结村级集体经济产权制度改革经验的基础上，加快推进乡级集体经济产权制度改革。其次要加快研究制定加强新型集体经济组织规范化管理的办法和措施，从完善组织架构、强化制度建设、规范分配机制、理顺组织关系等方面全面加强新型集体经济组织的运行管理。最后是制定促进集体经济组织发展的相关政策，加大对新型集体经济组织的扶持力度。

（二）促进城乡产业深度融合发展

一是建立城乡产业分工协作。城乡产业一体化不是城乡产业一样化。城市与乡村因资源禀赋和功能定位不同，其产业发展应实现差异化，防止出现差异同构和低水平重复建设。北京要充分利用农村的资源、生态优势，发展适合农村特点的产业，延长农业产业链，运用科技创新提高农业附加值上下功夫，让农民从产业链增值中获取更多收益，实现农村产业向城市扩展。通过资源互补、要素互补促进城乡产业合理分工、协调发挥。

二是构筑城乡产业链。要整合城乡资源，培育龙头企业，延伸产业链条，推动城市产业向农村延伸、城市服务向农村辐射及农村产业向城市扩展。尤其是在农村要承接好城市产业的转移，实现城乡产业的对接。

三是促进不同产业园区与周边农村地区产业发展的有效衔接。产业园区的建设，可以引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动，加快城乡产业、项目和生产要素对接，促进城乡资源合理配置。产业园区的建设也可以提升农村地区的产业层次，带动农村劳动力就业的物业、商贸服务、旅游、物流、保洁、保安等服务业，从而拉动集体经济的发展。如东升镇的“东升科技园”、玉泉村的“玉泉慧谷科技园”等的建立，都极大地带动了集体经济的发展。产业园区发展也可以和城镇建设有机结合起来，通过以产兴城、以城促产，实现产城融合。

（三）解决农民就业、社会保障问题

推进城乡一体化的目的是要让农民真正享受到城市化的新成果。而不能只注重实现农民户籍身份的变更，不解决好他们的就业、社会保障等问题，从而使得农民出现“被城市化”的现象。只有当农民的生产生活方式发生质的变化，在权利义务上和城镇居民完全平等时，才真正实现了的城乡一体化。首先，大力发展农村产业，解决农民就业。在城乡一体化过程中，要把发展产业和促进农民持续增收摆在突出位置。一方面要结合地区功能定位，发展适合当地的产业，并对本地区原有产业进行筛选和淘汰，提高产业发展的水平和层次，壮大集体经济力量，吸收农民就地就业。另一方面要加大对农民就业培训。北京实行重点村的城乡一体化改造后，出现农民转移就业意愿不强，就业技能与就业岗位失衡，转移就业难以实现的现象。这就需要帮助农民做好自我定位和职业设计，对农民进行就业培训，促进农民就业。其次，要统筹谋划农民社保问题。农民社保问题是城乡一体化顺利进行的关键。随着北京城乡一体化的深入，北京征地超转人员数量上升，加大了保障资金的压力。因此，要把解决农民的社保问题作为工作切入点，系统研究，统筹解决。北坞村采取逐步过渡、城乡衔接的办法，由农民根据自身条件自愿选择参加城镇职工或城乡居民社会保险，超过参保年龄的，按照老年保障制度享受福利养老金。

（四）深化城乡结合部改造

北京从2009年启动的城乡结合部的一体化改造，到现在已取得阶段性的成果。但北京城乡结合部的改造任务还很艰巨，面临着更深层次的问题需要解决。

一是探索城乡结合部改造新模式。北京城乡结合部50个重点村的改造虽然取得了成功，但征地拆迁、农民整体上楼等的改造方式也给政府带来了巨大的成本。因此，需要积极探索城乡结合部改造新模式，充分发挥政府、村集体、企业、村民等多主体的作用，共同推进城乡结合部改造。

二是引导城乡结合部产业升级。推动城乡结合部产业由低端向高端发展，一方面规划农村产业发展。在京津冀一体化过程中，随着非首都核心功能的疏解，城乡结合部地区的批发市场、物流基地等低端业态首先需要进行疏解，产业疏解的同时也会带动人口的疏解。同时，通过高科技园区、高端服务业集聚区辐射带动，提升传统产业，优化产业结构，吸引特色产业集聚，从而提高农村集体建设用地的产出水平，壮大集体经济。另一方面要推动“瓦片经济”向高端化发展。作为产业形态的瓦片经济在城乡一体化建设中有其存在的现实基础，在未来仍将会长期存在。城乡结合部的改造，要考虑到瓦片经济对农民的重要性，通过规范的有序管理，将小瓦片经济变为有组织有规划的大瓦片经济，使瓦片经济向高端化、产业化发展。如海淀区北坞村，政府把农民多余的房屋集中作为公租房统一出租，实行规范管理。

（五）加快城镇化和新农村建设“双轮驱动”

城乡一体化的主要目标，是在有城有乡、城乡并存、共同繁荣的条件下，缩小乃至消除城乡之间存在的多方面差距。北京的城乡一体化发展，通过城镇化和新农村建设“双轮驱动”，实现城乡统筹发展。

一是加快城镇化建设，提升城镇化质量。在新常态下深化北京城乡一体化发展，必须要加快城镇化建设，全面提升城镇化发展的质量和水平，实现北京的城镇化发展由速度型向质量型转型。首先要推进中心城功能和人口疏解，将优化提升中心城功能作为新型城镇化的主攻方向。其次推进新城建设。促进新城与中心城的联动发展，提升新城产业发展层次和水平，增强其人口承载力，使新城成为未来新增城镇人口的主要承载空间。三是加强小城镇建设。小城镇是城乡一体化的节点。小城镇可以吸收农民就地转化，有利于集约利用土地，发展一、二、三产。要根据资源条件和发展基础，推进小城镇的特色产业发展，形成科技产业型、特色旅游型、会展休闲型、都市工业型、生态农业型等特色小城镇，吸纳农民就近就业，带动农民增收，促进农村人口就地城镇化。目前北京市政府确定了42个重点小城镇，平均城镇化率已达到50%左右，成为吸引城市功能和人口的重要承载区域。

二是推进新农村建设，建立新型农村社区。为了加快新农村建设，2011年北京市出台了《关于开展新型农村社区试点建设的意见》，在新型农村社区建设思想、目标及建设内容方面有了指导性建议和安排。当前建设新型农村社区的重点是要加快完善农村基础设施和公共服务，提高社会管理水平，让农民享受到和城市居民均等化的待遇，逐步建立城乡一体的公共服务新机制；同时要因地制宜，保持农村景观、文化、生活方式等特色，能够看得见山、望得见水，重视绿化美化，促进生态文明建设。新农村建设还要优化农村产业结构。按照北京“高精尖”产业发展的规划布局，加快农业现代化。当前要瞄准“菜篮子”工程、现代种业、乡村旅游与休闲农业三大业态，走一二三产业融合发展的都市型现代农业发展之路。此外，新农村建设还要培育现代新型农民，增强新农村建设的原动力。在农村地区加强人力资源开发和新型农民培养，加强对农民的各种培训，提高农民的综合素质，培育现代农业经营主体。

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（作者单位：北京市委党校 北京 100044）

第9篇：发展乡村集体经济范文

关键词:农村财务审计模式;综述

中图分类号:F239

文献标识码:A

文章编号:1672-3198(2010)04-0201-02

目前农村财务审计模式仍比较混乱,在一定程度上阻碍了农村经济健康发展,严重侵害了农民的根本利益和合法权益。而农村财务审计作为一种独立的监督力量,不仅直接保障农村经济活动的合法性和效益性,更从长远推进民主政治的建设和整个社会的稳定。因此加强农村财务审计,建立普遍适用的农村财务审计模式,是促进农村财务管理走向规范化、制度化的必由之路,是农业和农村经济持续发展的重要保障。但是由于目前我国农村财务审计性质模糊,法律地位不明确,也没有统一的规章制度可循,就我国农村财务审计的模式及其性质、任务等关键问题,目前还没有统一认识,学术界也仍有争论,在实践中各地方的做法也不很相同,形式各异。

1 当前农村财务审计模式现实状况

1.1 乡镇经管站或其内设审计部门对农村财务进行审计的模式

这种模式主要依据的是1992年5月农业部第11号令颁布的《农村合作经济内部审计暂行规定》,以及一些省区制定的本地区农村集体经济组织审计规定来设置的。这是当前农村采取的最基本和最普遍的审计模式。根据该条令的第四条规定,农村合作经济组织已建立审计机构的,由其负责合作经济组织的审计工作;农村合作经济组织未建立审计机构的,由乡镇农村经营管理部门审计机构(以下简称乡镇经管站)负责其审计工作。这种模式下,乡镇经管站在完成日常经管工作的同时,每年要安排一些对农村集体经济组织的审计任务,而且审计人员通常不设专职,一般由经管人员兼任,或者在经管站内下设审计站,安排专人从事审计工作,但其专设的审计站与经管站合署办公,即一套人马两块牌子。因此这种模式从本质上讲是经管系统的内部审计,它受上级农业经管部门和乡镇政府双重领导。

1.2 乡镇政府内单独设置审计机构对农村财务进行审计的模式

这种模式下,设置乡镇农村集体经济审计机构,它作为乡镇政府的内设机构,与其他职能部门平行,直接受乡镇政府领导,与乡镇经管站等部门没有隶属关系。审计人员一般为专职人员,人员配备也相对稳定。乡镇审计机构负责对农村集体经济组织和其他单位进行审计,从本质上它是乡镇政府的内部审计。在这种模式下,由于实践中受到经费来源和人员编制等实际因素的限制,使得其在实际中很少见。

1.3 农村民主理财小组对农村财务进行审计的模式

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第四章第二十六条规定,村民委员会应当实行民主理财制度。村民理财小组对村民委员会的收支账目进行审查监督并对村民会议负责。所谓农村民主理财小组,就是在各村建立成员3至5人,由村民大会或村民代表大会无记名投票选举产生的,对本村财务管理情况实行监督和检查的组织。民主理财小组向村民会议或村民代表会议负责并报告工作,负责对本村集体财务活动进行民主监督,参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度、重要财务事项,纠正财务管理中存在的问题,并向上级主管部门反映情况和提出建议。民主理财小组能够对村两委在村集体财务经营管理中的“道德风险”问题进行有效的监督。在实践中,由于民主理财小组成员是由村长或书记指定,并非由村民民主选举产生,因此,在对农村财务进行监督的过程中,民主理财小组并没有起到实际的监督效果。

2 理论界对农村财务审计模式的探讨

李玉平(1997)认为,我国农村审计主体应是多元化的,即政府审计、内部审计和注册会计师审计三者各有侧重,相互补充,对农村经济进行全面的监督和服务。农村政府审计由国家审计机关在各乡镇设的办事处或县审计局设的乡镇审计股实施,审计范围包括乡镇政府各部门,国家在乡镇的金融机构、企事业单位及社会团体。农村内部审计由乡镇政府设立的审计机构负责,由乡镇政府领导,审计范围是乡镇办的企事业单位,村合作经济组织。农村注会审计由县或乡镇的会计师事务所实施,审计的范围和内容因委托单位而异。

蒋育燕(1999)在《农村集体经济审计初探》一文中认为,农村集体经济审计具有自己特色,它与国家审计、内部审计和社会审计有相同之处,也有明显区别。农村集体经济审计的主体是农村集体经济行政管理部门或乡镇人民政府设置的审计机构,这与内部审计相同,但它与审计对象――农村集体经济组织不存在任何隶属或利害关系,处于第三者地位,这一点又与内部审计完全不同。农村集体经济审计机构大部分是属于政府部门,审计的工作人员是代表政府的工作人员,这一点与国家审计相同,但是他们明显不是现有国家法律意义上的国家审计机关和审计机关工作人员。

桂建平(2002)提出了“乡镇审计”的概念,他认为按照我国现行的行政管理体制,国家共设五级人民政府,其中中央、省、市、县四级政府已经设立了审计机关,但乡镇政府除外。按照现行“一级政府一级预算”的财政体制和国有资产“分级行政管理”的方式,财政收支隶属于哪一级政府财政,则由哪一级审计机关管辖,所以应当设立乡镇审计,作为最基层的一级地方政府审计。乡镇审计的对象包括乡镇政府及其职能部门,乡镇所属行政村以及乡镇和村所属的企事业单位。

廖桂蓉、田文军(2003)则提出农业审计手段、方式、方法必须适应农业经济监督的需要。根据政府审计机关、民间审计组织和内部审计机构的实际审计资源,农业审计必须将外部审计与内部审计结合起来;将自行审计、委托审计和联合审计结合起来;将自觉审计与法定审计结合起来;将专业审计监督和群众监督结合起来。

马子力(2004)认为,农村集体经济有可能成为注册会计师行业、尤其是中小会计师事务所的一个具有相当发展潜力的业务市场。与农业主管部门所主导的农村审计相比,注册会计师从事农村财务审计具有其独特优势:不占用编制,不列入财政支出;具有专业的知识技能,素质比较高;审计地位更加独立,更加客观公正可信。

刘罡(2004)提出国家审计机关派驻与集体经济组织内部审计相结合的模式。国家审计机关派驻模式即是成立独立的乡镇审计站(所),作为县级国家审计机关的派出机构,派驻到各乡镇,对乡镇及村级集体经济组织进行审计的模式。这种模式是将乡村集体经济审计纳入国家审计范畴,确保乡村集体经济审计的权威性、独立性和成效性。集体经济组织内部审计模式即是将审计机构植根于集体经济组织内部,熟悉组织内部情况,审计监督的针对性和时效性更强。

常茂松(2007)认为,农管部门主导的农村审计存在诸多不足。的确,现行农村财务审计工作由县级农村经济管理机构承担,县级农村经济管理机构多为站(科)级事业单位,机构规格低,任务重,工作协调难,落实难,工作缺乏权威性;农村审计工作经费列入当地财政预算,由于地方财政困难,审计经费无法保证,严重影响了农村审计工作的正常开展。审计人员无编制,均为农村经济管理员兼职,严重影响了对农村财务的监督管理,造成农村财务审计工作质量不高,农村经济监督管理工作难以开展。

王宝庆(2008)提出,在县(市)设立农村集体经济审计中心,各乡镇建立审计所,县(市)政府、市审计局制定一系列规范和指导农村审计的文件和制度,此外,政府立法部门要加强立法,从法律上保障村监督委员会和审计中心的合法地位,为农村集体经济开展审计工作奠定法律基础。从而使农村审计工作有序开展和顺利进行。

宋雪莲(2009)认为,农村审计的主体如由政府审计或社会审计承担,理论上是可行的。因此应在继续发挥农业经管部门熟悉农村情况、具有多年农村审计经验的前提下,逐步变直接审计为对外协调服务,即作为农民的代言人,一方面要加强对农村财务工作的日常监控,另一方面代表村民委托注册会计师对农村财务实行定期审计。在农村审计市场逐步规范后,农村经营管理部门的协调角色也发生实质性改变,应完全退出农村审计市场,由集体资产的所有者作为委托人委托注册会计师对农村集体资产的经营者实施审计。最终形成重大涉农资金审计应由国家审计机关承担,农村财务审计以农村经营管理机构作为农民的代言人委托注册会计师实施审计的模式。

黄秋敏、满玉红(2009)认为,2006年度修订的《中华人民共和国审计法》没有将村集体经济纳入国家审计的范畴,国家审计介入村集体经济审计缺乏必要的法律依据。由于目前农经站审计模式存在缺乏较高层次的法律依据、独立性差、不能有效地解决村集体经济组织成员与经营者间信息不对称、审计的结果处理与运用不尽如人意等问题,为加强对农村集体经济的审计监督,规范农村财务公开与民主理财的程序,有必要在现行法律框架内,对当前村集体经济审计模式进行整合,建立以内部审计为主,社会审计为辅的一种农村集体经济审计监督体系。

陈建萍、朱朝晖(2009)认为,农经站审计模式是政府在特定的背景下对农村这一特殊领域的审计采取的一种措施。作为目前农村审计主要模式的农经站审计在村集体经济不够发达、民主政治很不健全的特定历史背景下发挥了重要作用。但是由于体制的所产生的独立性不强、审计力量有限、审计透明度不高等问题的存在,作者认为,体制上的问题只有从体制根源上进行改革才能根本解决。应该纠正原有的审计制度上的偏差,使其重回政府审计的轨道上来,列入政府审计的审计域。

由于国外发达农业国家与我国社会制度、经济体制不同,因此可以借鉴的国外农村财务审计的资料与经验都十分有限。

3 评述

(1)农村财务审计主体比较混乱,应重新界定。

在性质上农村财务审计应属于内部审计,其主体是农村经济管理部门或乡镇政府内设的审计机构,它与审计对象――农村集体经济组织没有任何隶属关系,处于第三者地位,因此不同于一般意义上的内部审计。由于地方法规、规章授权的农村经济管理部门和农村审计机构对农村集体经济组织的审计,既要对政府负责又要对农村集体经济组织的农民负责,其性质又属于政府审计范畴,同时,很多地方的农村财务审计工作是受委托开展的审计活动,并且还要收费,又具有社会审计的性质。

(2)农村财务审计独立性较差。

乡镇经管站熟悉农村集体经济的情况,便于开展审计工作,且多年来,在促进廉政勤政,促进集体经济发展,规范农村财务管理方面发挥了很重要的作用,但是在“村账乡管”的财务核算模式下,经管站在对农村财务进行审计方面独立性则变得较差。首先,按照农业部对乡镇经管站的职能划分,乡镇经管站要负责农村集体经济的管理工作和财务会计的指导工作。让经管站行使审计职责,既充当管理者经营者又充当监督人,违背了独立审计的独立“三角关系”,这样势必会影响审计的独立性,其审计结论也可能违反客观性和公正性原则;其次,经管站负责大量的繁重的日常经管工作也必然冲击审计业务的开展;第三,农村财务审计的双重领导体制也会影响审计的独立性。

(3)农村财务审计执行力度小。

基于目前的农村集体经济组织已经成为乡镇政府附庸的现实,乡镇政府会出于各种考虑或利益权衡,会对审计出来的问题处理不及时不严格,或干脆不处理,束之高阁。农村集体经济组织或其领导者,他们作为“经济人”在决策时,往往也要进行成本―效益分析。但是分析现行的农村集体经济审计模式,由于受到审计机构缺乏独立性和法定强制力、审计人员素质不高、易受到乡镇行政干预等各种因素的制约,是无法通过提高腐败被查处的概率和加大惩罚力度来提高腐败成本,从而遏制违法违纪等腐败行为的发生。

以上文献为理论界对农村财务审计模式的探讨。从内容上看,都是基于农村集体经济提出的审计模式,没有考虑随着党的惠农政策的出台,落实到农村的财政涉农资金审计的问题;从模式架构上看,虽然理论界对农村财务审计模式的研究为改良现有的农村财务审计模式都提出了一些建设性的意见,但是总体而言,这些研究重在探讨现有农村财务审计模式的问题,对新审计模式只是提出了一个简单的理念,大多是泛泛而谈,缺乏科学和深入的研究。

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