财政投资建设项目设计变更动因探析

摘要：文章通过对几年来代建的70余个房屋建筑项目的设计变更统计、归纳，探析了设计变更产生的原因、各相关方行为动机，提出了设计变更管理与制度建设的建议，对加强类似的财政投资建设项目综合管理，提升代建单位管理水平有借鉴意义。

关键词：代建制；设计变更；项目管理

1财政投资建设项目及设计变更

财政投资建设项目为公共服务、保障社会公共机构运行提供物质基础，备受瞩目。对于财政投资建设项目的管理，国家制定了相应的法律法规。其中关于承担具体管理行为的主体，越来越多的地方政府选择采用专业的代建模式。代建管理是利用专业的管理主体进行建设管理，实践证明，代建模式管理财政投资建设项目是成功的，避免了项目单位组建一次性的基建班子以及非专业管理带来的质量不佳、效率低下、投资失控等诸多问题。尽管在代建管理模式推行后，管理效果颇受好评，但是项目建设管理是一项复杂的工作。工程建设自开工之日至建成，因各种主客观原因，都可能产生或大或小、或多或少的工程设计变更，这些设计变更直接与质量、安全、投资紧密联系，影响着项目建设的成败。又因财政投资建设项目参与主体的独特性，其设计变更也有与一般工程建设项目不同的一面，设计变更管理与控制应列为财政投资建设项目代建单位的重点工作。七年来，笔者所在单位累计承担近千项财政投资建设任务，完成固定资产投资500多亿元，主要涉及城市道路、水利供电、园林绿化等市政类项目与学校、医院、拆迁安置房、行政服务业务用房的新建、改扩建等房建类项目。近几年，中心代建的房屋建筑类项目每年新增立项都在10个以上，投资约10亿元。经过对2012年8月以来70多个房屋建筑类项目的设计变更台账统计，几乎所有的项目都发生过设计变更，分布在工程设计的各个专业。从岩土、结构到建筑、装饰、安装、室外工程等，无一不存在设计变更。这些变更基本都是对原工程设计的错误修正、遗漏补足，部分是为了更好的工程效果按照项目单位要求进行的。项目设计变更引起的投资增量占工程合同价的5%左右，不过令人欣慰的是，工程变更实施后，总投资仍控制在主管部门批复的项目概算控制额内。

2变更产生的原因及各方行为动机探析

经过进一步对全部设计变更内容认真分析，可以发现主要有以下几个方面：一是岩土方面的基坑支护设计部分区段的方案变化，部分场地基础需要增加处理，部分工程桩型需要变更等；二是建筑专业方面对功能设置进行调整、对表面功能材料所使用的标准进行补充、调整；三是根据施工环境、条件的变化，工程界面未达到无缝连接，设计需做补充和调整；四是智能化、水处理、厨房工程、实验室专项等特殊功能要求未达到足够的深度，需要深化设计。

2.1设计变更产生的原因分析

剥开设计变更的内容这个表面现象，回顾工程前期过程，可以看到设计变更背后的原因，主要有以下几个方面：一是设计条件不详与变化。场地条件、规划条件等是工程设计的主要依据，但是在工程设计阶段，现场未全面完成征地拆迁工作，详细勘察工作无法进行，设计条件不完善。工程开标后，详细勘察报告较初勘成果有较大变化，这是基础设计、基坑支护设计、场地基础处理等方面产生设计变更的重要原因，个别项目仅基础处理一项就增加投资2%。项目上位规划条件变化也是导致设计变更的一个重要因素，在工程建设的实践中，规划的稳定性、严肃性还不够，造成工程的局部标高以及水、电、气、路口、围墙等接驳界面需要设计变更。对于改造、装修类的项目，由于原建筑建成时间较远，原竣工资料缺失，设计单位现场查勘、测量不足，施工单位进场后，发现施工图纸与现场实际情况偏差较大，从而产生较多的设计变更。二是建设标准和功能需求发生变化。项目实行代建制度后，项目单位(使用方)卸下了大部分工程建设的责任，其在工程起始阶段对工程建设标准、建设功能需求的细化深化方面放松了自己的要求，未能在项目立项、工程设计阶段提出准确的需求。另外，由于参与项目的管理人员的专业、经验与工程建设相去甚远，在工程设计方案、施工图阶段，看不懂抽象的工程“语言”(图纸)，也未能与设计师深入的交流。随着工程建设的开展，实物越来越形象地展现在眼前，才发现部分细节和功能材料选择不符合要求，这方面的设计变更比重高达四分之一，不少投资不大的改造项目占比更高。三是设计单位、设计人员的技术水平和工作责任心不够。工程建设的突出特点就是“一次性”，如果设计单位、设计人员没有充足的经验、缺乏优质服务的责任心，就难以设计出优质的工程。虽然在工程建设实施过程中，施工图审查是必不可少的法定环节，但是，施工图审查机构往往将工作重点放在规范的采用、安全设计等方面，对项目功能的人性化实现不够尽心，造成施工图“大错不犯，小错常见”，这也是施工单位提起设计变更洽商的主要原因。

2.2各相关方对设计变更的行为动机分析

一般意义上，设计变更涉及到项目单位(使用方)、代建单位、设计单位、监理单位与施工单位，另外还有重大变更的审批单位——行政机关。面对设计变更的普遍性，现就各方行为动机分析如下：项目单位与代建单位在工程建设过程起主导作用，决定着项目建设的成败。因工程建设的管理责任和权力授权代建单位承担，项目单位在处理其他单位提起的设计变更上基本无倾向性意见，但是随着工程建设的深入，在工程建设效果和标准方面，会主动提出自己的设计变更建议。代建单位向项目单位和行政机构负责，对法律法规和已完成的审批事项负责。在工程建设过程中，更多地考虑设计变更产生的质量、安全、投资后果和建设效果的综合影响。设计单位是工程建设的设计主体，从统计看，约60%的变更事项是由于设计单位的原因产生的，是设计变更的最大来源。工程设计是一个知识群体进行物化劳动的过程，设计师对工程建设效果有较强的职业责任感和荣誉感，绝大多数设计师都会公平公正地处理设计变更。因此，需要创造条件，鼓励和提醒设计师将设计变更消灭在设计前期。监理单位是工程实施过程中的监督主体，其职责按照法律法规的规定来自于项目单位和代建单位的授权。但是在我国现实的国情中，监理单位的部分职责回归到项目单位和代建单位，设计变更的终审就是如此。因此，其对设计变更的洽商在大多数情况下是被动的，在设计变更造价审核中起一定的作用。施工单位是工程建设的物化劳动主体，工程建设利润是其追求的主要目标之一。设计变更往往是其增加承包利润的来源。因此，施工单位会对设计文件的错漏之外提出更多的变更要求，期望改进施工措施、条件，降低成本，增加变更内容、增大工程利润。与工程建设相关的行政机关承担主管责任，其通过制度建设、审批法定事项或其他重大事项对工程建设进行管理。因此，在设计变更审批方面，其工作是严谨的、权威的。

3控制设计变更的对策及审批制度设计建议

通过总结财政投资建设项目发生的设计变更，分析其产生的原因、条件以及各关联方的行为动机，可以看出，要减少设计变更，事前控制至关重要。首先，要扎实做好项目前期策划，建立前期设计工作指引文件，为设计人员开展工作创造良好的条件。其次，要运用信息技术手段，广泛沟通，做好设计单位提交成果的联合审查，高质量地完成前期设计工作。设计变更是多方参与的复杂过程，需要明确一定程序、规定。一般要经过洽商、设计、审批、实施等过程。为做好设计变更管理，制定一项因地制宜的设计变更管理办法是必不可少的。以规管理对控制、减少设计变更，特别是项目群管理中的后续项目管理、对工程建设各参与主体行为的引导具有积极作用。

3.1建立洽商会审制度

设计变更动议提出后，设计单位提出初步方案，代建单位项目技术负责人应当及时组织本单位相关管理部门及各参建单位项目负责人会商，开展设计变更事项的技术可行性、经济合理性分析审查。设计单位按照本单位内控程序出具变更申报表、变更通知单和相应的图纸，同时设计变更申报要附上原始设计、变更依据及其他资料，各方在申报表签署意见并盖章。

3.2建立专家评审制度

对于超过一定投资额的重大变更事项，代建单位组织跨部门技术审查委员会并邀请利益无关的社会专家参与论证，确保变更内容合理、技术经济可行。(重大变更是指对工程原设计内容进行较大修改，对工程的工期、安全、投资、效益产生重大影响的设计变更。包括但不限于建设项目性质、面积、高度的改变；结构体系、布置及涉及到结构安全的构件的改变；总平面布置、建筑平面布置、外观效果的重大改变；涉及工程建设标准强制性条文的变更及相关管理部门规定需要送审的设计变更等。)

3.3建立分级分类审批制度

设计变更伴随工程建设随时随地可能发生，如果处理不及时，将极大影响工程建设效率。为了满足工程建设需要，在变更审批流程和职责管理设计中，根据变更的性质，主要依据对投资的影响分级分类审批，适当向现场负责人、项目负责人、部门负责人授权，快速审批设计变更，及时处理现场的技术问题，保障工程建设的有序进行。对于投资超过20万元的设计变更，代建单位按照重大事项进行会议集体决策审批。超过100万元的提升到概算区行政主管部门审批。分级分类审批既提高了审批效率满足工程需要，又控制了设计变更带来的投资失控等风险。

3.4建立责任追究制度

在项目建设过程中，以合同进行尽责管理。勘察设计单位、监理单位、施工单位在设计变更的提出、洽商、设计、申报等环节出现失误的要承担相应的责任。对于重大失职渎职行为，应上报主管部门，依法依规处理。项目单位、代建单位、行政管理部门弄虚作假、失职失责的，行政主管部门和监察部门要追究责任单位和直接责任人的行政责任。

4结论

由于建设项目的复杂性，造成设计变更的普遍性，设计变更管理至关重要。该工作又是一项实践性强的专业工作，要做好财政投资建设项目设计变更的管理，必须从项目管理全方位入手，不仅要加强设计变更本身的管理与控制，也要从项目策划、立项伊始阶段努力，以严谨的规章制度落实国家法律法规的要求，以科学的手段约束各方行为，对症下药，因事施策，“好、快、省、安、廉”的建设好财政投资建设项目。笔者所在单位经过全面建立规章制度，全员落实，项目发生设计变更的数量已逐年减少。随着国家投资管理体制和审批制度不断改革，做为承担投资管理具体工作的代建单位要因时而变，对设计变更的管理不断总结、改进，敬请项目建设管理工作者批评并献计献策。

参考文献

［1］王垚.事业单位型代建模式下的政府投资项目管理研究［D］.天津理工大学,2009.

［2］丁士昭.工程项目管理［M］.北京：中国建筑工业出版社,2006.

［3］王臻倬.论建设工程设计变更管理［J］.上海建材，2012(4)：29-31.

作者：孙文灵 单位：广州开发区财政投资建设项目管理中心