公民参与和公共管理的实现

一、我国公民参与公共管理存在的问题

随着我国民主政治的不断发展和公民参与意识的提高，公民参与公共管理的行为越来越多，与此同时公民参与中的问题也不断出现，比如公民参与的过程中出现参与冷漠与参与无序并存，参与渠道与方式偏少，参与制度和机制不健全，参与环境不利等诸多问题。具体来说，我国公共管理中的公民参与现状主要表现在以下几个方面［2］。

（一）公民参与管理的意识薄弱，热情不高

随着我国政治体制改革的进一步深入，政府职能不断转变，公共管理职能进一步强化。这就客观上要求政府提供的公共产品或服务尽可能满足公民的需求，但现有的政治、经济发展水平还不能满足公民的需求，必须借助于公民的集体智慧和力量，充分调动公民参与的积极性。而现实情况是我国当前的公民参与意识淡薄，参与热情不高。相当数量的公民都存在被动参与心态。许多人都认为公共管理是国家的事情，国家一定能把事情处理好，与老百姓关系不大，决策权最终在领导，老百姓说了不算等等。这种思想的大量存在导致了我国公民参与的发展落后，民众积极性不高。

（二）公民参与的机制不健全，参与渠道和方式偏少

虽然我国加快了政府职能转变的步伐，政府公共管理职能不断扩大，但政府提供的公共产品和服务的质量还远不能满足当前社会公众的需要。为提高政府公共服务的质量，必须在现有的经济条件下，充分集合公民的智慧和力量，鼓励公民积极参与公共事务的管理。但是我国公民参与的机制不健全，公民参与渠道和方式偏少，难以满足公共管理实践的需要。具体表现在以下几个方面：

1.传统的公民参与机制有待进一步完善。比如选举、政治协商会议、职代会、村民自治、公民监督等政治参与方式还存在许多不完善的地方。许多地方政府的选举还存在“走过场”现象，相当数量的公民认为地方政府的选举并未真正体现选民的意图，因此公民参与的热情普遍不高。政治协商会议的参政议政和民主监督大多限于政治参与，且参与的对象多是派人士，广大群众没有参与机会。而职代会和村民自治虽然为广大群众提供了参与机会，但这类群众组织的力量很有限，几乎对政府的公共管理产生不了多大影响。公民监督由于受到政府信息控制的影响，信息的不对称导致公民监督效率低下。

2.政府公共管理中的公民参与渠道和方式缺乏创新。虽然近几年出现了民主评议政府、公示制、听证制等参与方式，但这些制度执行不到位，流于形式的多，有实际效果的少。比如公示的时间和范围很有限，公民监督的方式不利于操作；参加听证会的成员代表性不够，不能充分体现广大公民的利益诉求；民主评议政府也只限于对有限进行民主评议，且参与评议的普通公民比例很低，大多是政府系统内部的官员和其他政府要员，评议的效率和效能很低。这样必然会导致公民的利益诉求难以实现，个人的切实利益得不到保障，从而影响了社会的稳定，阻碍了民主政治的发展。

3.公民的合法参与途径未充分发挥作用。我国宪法第三十五条规定:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。虽然宪法中有以上多种公民参与方式和渠道，但都只存在于法律条文中，公民真正运用的不多。分析其原因，主要是对这些方式的实施缺乏相应的制度和法规保障，容易造成公民非法参与的无序发展，危害国家和社会的稳定。

（三）公民参与公共管理的整体素质不高，参与能力不适应社会发展的需要

有效的公共管理要求公民要有参与公共事务处理的能力。每个参与的公民必须具备公共事务相关的知识与资讯，行政机关应保障公民的知情权，使公民具有获得信息的可能，具备参与的能力。而我国的公民参与能力普遍不高。主要有以下几个方面：

1.多数公民对参与政府公共管理过程的权利和义务缺乏足够了解，同时对哪些渠道可以参与、哪些渠道不能参与也缺乏认识。

2.许多公民对政府的信息缺乏了解渠道或对了解渠道认识不足。加之政府的信息公开也很有限，公民了解政府信息的渠道不多，导致公民与政府的信息不对称，从而影响了公民参与的信心，进而影响了公民参与能力的提高。

3.现有的经济条件限制了公民参与能力的培养。我国的经济发展水平不高，地区发展差异大，有些地方的老百姓还在为解决温饱问题而奔波，根本无暇顾及政府的公民参与。同时政府所提供的参与技术手段落后，许多公民没有条件加入到先进的公民参与方式中来，因此无法实现自己的参与愿望。

（四）公民参与的法制建设滞后，公民参与缺乏相应的法制保障

虽然我国宪法和法律对我国公民的政治参与权力都作出了原则规定，但对公民参与的具体制度、程序、方式及渠道并未作出具体的可操作性的规定，这就导致我国的公民参与缺乏相应的法制保障，因此给我国的公民参与带来了许多问题。

二、扩大公民参与能促进政府治理模式的转变

“新公共管理”实践模式是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次重大变革，它要求公民参与到公共管理过程中来，而不是被动地接受，体现了公共管理方式的根本性、方向性的调整，推动了我国政府机构的改革，有利于实现政府治理模式的转变，重塑政府与市场、社会的关系。

（一）推动公民参与，建设服务型政府

改革开放以来，尤其是经济体制由计划向市场的转型以来，我国政府对社会资源配置的垄断格局逐渐被打破，政府虽然仍然是社会资源的控制者，但社会的自主性明显逐渐增强。相对于计划经济体制下的“管制型政府”而言，“服务型政府”是适应市场经济发展的需要，在公民本位、社会本位理念的指导下，在社会民主秩序的框架中构建和发展起来的。根据社会主义市场经济发展的实际需要，政府的定位是公共服务者的角色，政府及其工作人员是社会的公仆，因此，向人民负责、向社会负责是政府的天职。在涉及政府权力与公民权利的问题上，强调“公民权利”与“政府责任”，把“权为民所用，利为民所谋”作为宗旨。以新公共服务理论为指导，服务型政府强调的是一种以公民为服务对象，以尊重公民权，实现公众利益为目标，重视公民参与，以实现公务员、公民、法律、社会协调运行的综合治理的模式，这种模式的典型特征是以公众服务为核心、以民主参与为手段、以是否实现公众利益为评价标准。在服务型政府的治理机制中，政府角色的定位是服务者，社会、企业和公众的意愿要求是政府治理社会的出发点，社会、企业和公众既是治理的主体，又是服务的对象。公民获得了与政府一样的参与权，这使得公民在政治地位上获得了平等。政府不再是公共事务和公共服务的唯一垄断者，而是与各种社会组织、公民一起形成协作网络，在共同分担责任的基础上形成新的社会治理联合体。

（二）公民参与加快了非政府组织的发展

市场经济的发展使政府由“管制型”向“服务型”转变，推行公共服务社会化，依靠市场和社会的力量提高公共产品和服务的质量，而不是直接向公众提供公共产品和服务。在市场经济条件下，“不仅有政府‘放权’的过程，更有政府‘还权’的过程，把本应由社会承担的那部分公共管理的职能真正交由社会来行使。”［7］因此，公共服务社会下的政府是授权的政府，强调权力向社会分散。政府通过采用公民参与、竞争机制和市场化的方式把权力授予社会非政府组织，并用政策鼓励非政府公共组织承担一些公共服务职能。而政府要做的是为非政府组织创造宽松的发展环境，降低成立非政府组织的门槛，出台扶持和规范非政府组织的法律法规，加强监管，使非政府组织的运作更加规范，真正发挥非政府组织联系政府与公民的桥梁作用，充分发挥其整合公民不同阶层利益、实现自治的功能。

（三）公民参与促进了政府治理模式的转变

新公共管理背景下的现代政府是一个能有效动员各种社会力量，为全社会提供公共产品和服务的政府。“新公共管理不只是对公共部门进行改革，它表现为要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系”［8］。通过引入竞争，动员一切可以动员的力量，建设多元化、多主体共同参与的社会公共服务体系，能够推动公共管理和公共服务的社会化、市场化、现代化。现代科学技术的进步、信息技术的发展扩大了公民参与的渠道，公众与政府间的互动更加方便快捷，同时，新时期政府领导人对公民参与更加重视，鼓励公民通过多种途径参与到公共事务的管理中来，及时回应公众的需求，并亲自上线与网民进行交流，鼓励民意的表达，积极推进电子政务的建设，促进了政府治理模式的转变。电子政务为促进公民参与的民主化进程、对政府管理和社会事务进行民主监督、意见反馈提供了有效的技术手段，扩大了公民参与的深度和广度，加速了社会主义民主政治的建设进程。政府治理模式的转变，培育了公民参与意识，提高了公民参与效率，充分调动了公民参与的积极性和主动性，使得公民掌握了民主知识和技能，承担了民主责任和义务，从而具备独立思考和明智行动的能力，以妥协合作的精神积极参与公共事务。

三、促进公民参与公共管理的途径

公民参与是现代公共管理不可或缺的重要一环，是促使公共部门实现其公共责任和良好治理的一个重要手段。在公共管理的过程中，公民参与管理的途径也日趋多样化，大致有以下几种：

（一）参与公共政策

公共政策是公共管理过程中极为重要的一环，是公共管理的基础，贯穿于整个公共管理过程的始终，同公众利益密切相关。如果把公众排除在政策过程之外，剥夺了公民政治参与权，公共政策就难以维护民众利益。公民参与公共政策，是指公民通过合法的途径与方式，以政策主体和客体双重身份直接或间接参与和影响公共政策，来表达自身利益和意愿的公民增值行为及其过程［9］。公民参与公共政策，对于保证一个社会公共政策的公共利益价值取向，提高政策的科学性，优化公共政策体系，建立公民与政府互相信任的良好关系等具有十分重要的作用。公共政策要保证公众在经济、政治、文化和社会生活中的权利，就要保证广大群众的参与，加强政治沟通与协商，不断修改、完善各种决策方案。同时，公众参与制定政策的过程可以使政策取得政策对象的认可、接受。可见，公众参与政策制定是确保政策反映民意及政策合法化的根本途径。

（二）提高公民素质，完善公民参与的制度建设

由于公民参与公共管理活动的范围、程度不仅与公民自身参与的主动性有关，而且与公民所受的教育、文化水平和社区的性质密切相关。只有提高公民自身素质，公民参与公共管理的意识才会增强，公民才会积极关注与自己利益密切相关的公共管理活动。但在过去，公民参与过程中突出的问题是，公民参与公共管理制度的缺失，公民参与公共管理行为的缺乏以及公共管理机关对公民参与公共管理重要性认识不足。因此，在今后的公共管理过程中，要积极拓展公民参与的渠道，在宪政的框架下，认真贯彻“一切权力属于人民”的原则。

（三）承担一定的社会责任

公民承担一部分社会责任，可以体现公民作为社会主体的重要性和减少政府的负担，从而有效地推动公共参与。在传统公共管理模式下，政府主宰了公共事务管理的全部内容，其责任也全部承担，政府之外的组织或公众是被动接受者。实践证明，这不利于管理目标的实现。随着公民社会的复兴，第三部门在社会中发挥了日益重要的作用，增加了就业机会，提供了公共物品、弥补了政府缺陷、扩大了社会公平。第三部门已经成长为一支主要的社会力量，成为公民参与公共管理的一种重要的组织形式。而且，众多公民志愿团体开展的自主治理行动也从实践上证明了公民能够不依赖政府，自行走出集体行动的困境。

（四）提供公共服务和公共物品

公共物品和公共服务的提供能够反映公民利益的要求，在这方面加强公民参与可以更加确切地表达他们的呼声。在很多涉及准公共物品的领域开展自我服务与社会服务，可以打破将一切公共事务交给政府的传统管理倾向，证明公民自治的合理性并拓展其自治领域。当然，公民自主治理所适用的准公共物品领域范围是有限的，这种治理更多地体现在政府与公民双方都感兴趣并能够展开合作的公共物品或公共事务领域。民营化是新公共管理的主流，是提供公共服务的有效机制，这种机制更多地依靠公民、社区和市场［10］。如果公民能够更多地参与公共服务的提供，那么公共服务无疑将更有效率、更能满足人民的需要。

（五）发展社会利益团体

利益团体是增强公民参与公共管理的另一途径。任何社会中，都不同程度地存在着各种形式的利益团体。作为非官方组织，利益团体是实现政府与社会、公民互动的桥梁。虽然利益团体并不一定完全代表公共利益，但在一定程度上有能力将成员的愿望转变为政治需要，它可以通过有组织的游说或舆论，促使政府有关政策或法规的制定或修正，同时它还可以起到监督政府的作用。在西方国家，如果没有利益团体的协助，政府的很多业务很难进行，因此，利益团体在西方国家的日常事务中发挥的作用尤为巨大。这对我国来说，是个学习和借鉴的机会。

四、小结

随着民主政治建设的不断推进，公民参与日渐兴起，参与的途径也不断增加。公民参与是实现公共管理不可或缺的重要环节，需要政府的不断努力，首先要为公民提供和创造更加完善的参与环境；其次，要加强与民间团体的接触与合作，通过制度创新，下放权力，放松管制等为民间组织参与公共事务创造更多的渠道与机会。这样才能激发公民参与的积极性和活力，才能促进政府有效地管理公共事务，才能逐步实现新公共管理倡导的让公众参与到公共事务中来的目标，从而增强公民政治参与的效能感，强化社会与国家之间的互动关系，构建社会主义和谐社会。

作者：丁奎 单位：苏州大学政治与公共管理学院