高校后勤行政管理范式重塑探究
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摘要：就高校“去行政化”研究的内涵、热点进行综述，并对高校后勤社会化改革中其行政管理的内外关系和功能与调整进行分析，提出高校后勤行政管理的运行逻辑应服从高校留住人才，引进人才，服务师生的大局。在以新公共管理提倡的效率为价值取向的基础上，以不牺牲公共利益为前提，将高校后勤行政管理的模式则转向服务功能的凸显。
关键词：高校;去行政化;新公共管理;新公共服务;后勤服务
2017年随着国家“双一流”建设高校和学科名单的公布，标志由我国政府主导推进的中国高等教育又一重大发展战略的正式启动。这是继“211工程”“985工程”之后，国家层面推出的又一重大变革。回顾近十年来，政府一直从宏观层面规划中国高等教育的发展，希望推进中国各高等学校内涵式发展，提升各高等院校自身管理水平，创办世界一流大学。但政府主导下的高等学校改革却未能出现大的改变，究其原因，行政化主导下的改革，使得国内各高校始终处于一种被动的地位。中国的大学需要在国家高等教育战略指导下，进行“去行政化”改革，以此提高高等教育的效率、提升高校服务社会的能力。而高校后勤改革虽然经过多年的社会化、市场化改革，历经传统行政管理、服务外包、集团运作的三个阶段，各个阶段都取得了较为显著的成效，但高校后勤部门作为高校运行的强力保障，在高校自身未完全“去行政化”的背景下，其行政管理依然受制于高校行政管理模式，后勤行政管理改革并未有明确的改革定位。本文通过文献分析，对近10多年来国内学者关于高校“去行政化”的研究进行回顾，提出运用新公共管理和新公共服务相关理论为指导，并就高校后勤部门内外行政关系和运行逻辑进行分析，以此为基础提出高校后勤行政管理范式的重塑。
1高校“去行政化”研究及其实践
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》关于现代学校制度曾提出，“推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系”。又规定“随着国家事业单位分类改革推进，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。”［1］自该纲要发布以来，围绕高校“去行政化”这一提法，国内学者进行了相关的探讨。笔者在中国知网以文献标题含“去行政化”“高校”为检索词，共检索到555篇文献，并对相关论文按年份进行统计(图1)。相关统计显示自2009－2020年以来，国内学者关于高校去行政化研究的概况，尤其在政府提出“去行政化”的设计后，相应的研究热度也达到了最强。此后在2014年虽然呈现出一定的研究热度，但实际改革却少有作为，因此几年来对高校“去行政化”的研究关注度也渐渐降低。笔者通过中国知网提供的可视化分析及关键词统计分析发现:国内学者对高校“去行政化”研究主要集中在高校去行政化内涵、学术权力、现代大学制度、政府与行政权力、教授治校、大学自治、学术本位等相关问题的探讨。这些研究一般认为高校去行政化改革的应有之义为:一方面改革政府对高校的行政化管理倾向;另一方面指改革高校内部管理的行政化倾向。其要旨就是要减少和淡化现有高校的行政管理色彩，探索教授治校、大学自治等现代大学制度，使高校回归到学术和教育的本位中去。应该说这些研究的总体思路和方向十分正确，也是国家教育纲要所倡导的改革方向。但目前来说，大学并未整体推进“去行政化”改革。除民办大学外，目前的大学校长、各高校干部依然是政府、和高校组织部门行政任命，他们统统依然是组织部门登记在册的党政干部。而对于高校内部管理的“去行政化”，各高校也在积极探索，但相关的专题研究并不多见。笔者以“高校内部”和“去行政化”为关键词进行检索，共得到35篇文献，与高校宏观的“去行政化”研究相比较关注度明显偏低。相关研究主要集中对内部治理结构的调整和改革、教授治学等相关问题的探讨，对相关高校内部“去行政化”改革相关的理论探讨就更少。实践上，各高校推进校内部门“去行政化”改革的案例并不多见。高校在教学、财务等重点管理部门无从谈起，往往更多地以后勤、教学辅助相关部门为试点。改革的动因大多来自部门管理的特殊性、干部任用的回避等因素，而不是主动进行相关行政管理改革。
2高校后勤改革中的行政管理
高校后勤社会化改革研究和实践早于高校“去行政化”改革，这也就自然地导致高校后勤改革是一场行政化主导下的改革。按照高校后勤社会化改革的要求和应有之义，高校后勤社会化、市场化改革后，其行政管理应该更多地与社会、市场经济管理接轨，似乎企业化运作更符合当前高校后勤管理的要求。2000年左右，国内便有部分高校将后勤和学校行政系统分离，采取企业化运作的方式进行改革，提高了后勤管理效率。虽然各高等院校在后勤财务、人员聘用等诸多方面已经尝试进行了企业化运作与管理，但由于后勤单位中仍然有一部分高校编制内的职工。这种管理及人事上的“国有”“事业”特性，也极易导致高校后勤改革中，难以真正按照企业化改革的要求彻底推进。各高校基本上都经历了从传统的行政化管理、服务外包到当前的后勤集团发展模式。当前的集团化管理中，在高校后勤直接经营与外包经营结合的运作体系下，如何提高效率和师生满意度以及经营效益一直是后勤管理中的需要解决的问题。
2.1高校后勤改革下的行政关系
如上所述，高校后勤社会化改革，这些年来虽然取得了不小的进展。但改革并没有完全社会化，没有完全形成服务外包的格局。而是学校后勤作为主要的参与者，再引进一部分外部市场服务经济主体作为补充。高校后勤部门作为高校后勤服务的主要提供者，依然是高校后勤服务主体。高校后勤部门作为高校一个重要的部门，从行政隶属关系上就决定了其行政关系分为内部行政关系及对上级部门(学校)负责的行政关系。一方面，学校作为后勤部门国有资产的所有者是后勤部门的最大和唯一的“股东”。后勤和高校之间就必然形成行政隶属的上下级关系。这不可避免导致学校对后勤部门管理进行事实上参与和指导。如后勤部门的负责人一般都是高校委派的党政干部，相应的下设部门科室负责人一般也是有事业编制的委派干部。从而表现出的是后勤行政管理部门的对外隶属关系。而另一方面则是后勤部门内部构成部门之间的行政隶属关系以及后勤部门作为高校后勤事务专属管理部门和服务外包市场经济主体之间的管理关系。这种实际工作中形成的管理关系，其运行的目标在于把高校对后勤的需求以及后勤自身事务进行完美地落实。
2.2高校后勤行政管理的运行逻辑
高校后勤部门作为不同于高校学术研究、教育教学部门，其更多体现的是“事务性部门”的特点。后者的组织性要比后勤部门强很多，因而，后勤部门的行政管理运行逻辑就明显与学术研究及教学部门不同。因为事务性部门更接近于责任制的顶端，而学术性部门因为学科的差异及各院系具体实际，更多地呈现出一种混乱中的秩序。这决定了后勤部门行政管理的运行逻辑不能参照学术部门行政管理的逻辑为标准。高校后勤管理部门的行政管理运行的逻辑在于以自己所涉及的事务为中心，把引进人才、留住人才、服务人才、服务师生作为其逻辑运行的起点。而作为其内部行政关系的另一面，高校后勤管理部门之间的协调运作、高效运转应该作为其部门内部行政的另一逻辑起点。
3高校后勤行政管理范式重塑
后勤部门作为大学的保障部门，同大学一样受到一定的社会环境的制约，也受到一定社会发展程度下人们需求的影响。因此，后勤服务以契约化的合同进行招标从而完全社会化运作，仍然是一个值得深思的问题。笔者以为目前的半社会化后勤改革，以高校后勤部门为主体，其他市场经济主体参与合作的方式比较适合当前乃至今后高校后勤服务需要。社会化改革下的高校后勤部门，其行政管理的内外行政关系及逻辑运行的起点都决定了后勤的行政管理更符合高校“去行政化”管理的要求，只是在高校“去行政化”改革迟迟没有推进的今天，其显然已经成为高校“去行政化”改革的先声和试验田。因此，讨论高校后勤管理的适当定位并进行范式的转换具有一定的积极意义。
3.1以新公共管理推进后勤内部管理的高效
后勤部门作为大学正常运转的重要保障部门，其行政管理的效率是首先需要得到保证的。事实上高校后勤引进竞争性的外部市场经济主体参与高校后勤服务的供给，其本身也给高校后勤行政管理带来了较大的压力。这种压力迫使高校后勤部门所提供的后勤供给更能符合要求，至少不能比外部市场经济主体提供的差。因此，高校后勤部门从以往的行政范式转变为追求效率的行政管理范式，否则就无法和外部企业化管理的市场主体进行竞争。高校后勤部门行政管理有必要在新的行政理论指导下进行必要的调整。新公共管理是兴起于20世纪70年代的行政学发展史上一个重要的思想理论，是在当时政府财政危机频发，机构臃肿，社会福利政策难以为继的背景下兴起的行政理论。该理论从公共选择理论出发，强调政府把管理对象当成顾客，政府提供的管理变成商品。强调政府的“治理”作用，政府是政策的制定者而不是执行者。强调运用企业式管理，确立明确的绩效指标。该理论对高校后勤社会化改革后行政管理范式的构建具有积极的意义。多年来，高校后勤行政管理本着企业化运作模式，在财务核算、绩效分配、引进外部市场经济主体参与竞争等制度上都积极地实践了新公共管理理论所倡导的行政管理新范式。因此，在今后高校“去行政化”改革的背景下，后勤部门的行政管理在人事制度上将更加开放，高校可以从外部引进和聘用有能力和经验的其他管理者，从而避免培养内部管理人员成长所需的较长适应期，提高后勤企业化运行效率。
3.2以新公共服务提升后勤行政管理的外部服务能力
新公共服务理论几乎是与新公共行政理论同时出现的政府行政管理理论。20世纪80年代，以罗伯特·登哈特夫妇为代表的西方行政学者在对新公共管理理论的批判中而提出的。新公共服务理论主要针对新公共管理理论中的市场竞争、顾客关系以及企业家精神和绩效进行针对性批判，提出了公共行政管理新范式。政府提供的应该是服务而不是掌舵;服务的对象不是顾客而是公民等针对性的观点。新公共服务更强调行政的公共性。结合高校后勤改革来说，现有的高校后勤部门为了提供更好的服务，更需关注其行政管理的公共性。正如笔者所分析的上述高校后勤部门内外行政关系及运行逻辑。内部的行政关系及运行逻辑需要更高的效率来完成学校所给予的任务。而外部的行政关系和运行逻辑则需要高校后勤部门更加关注服务的质量，服务对象的特殊性，从而形成以服务行政为指导的外部行政运行范式。这种行政模式要求即使在社会化或者将来“去行政化”的后勤管理改革中依然应该遵循。其原因在于社会主义国家的高校，其公共性利益的保障更应该是第一位的，而公共性利益的体现就是要后勤管理部门提供更好的公共服务，而不是完全的企业服务。必要时需要后勤部门以牺牲自己部门利益为前提来提供更优质的公共服务。
3.3“互联网+”背景下后勤服务行政能力的提升
互联网技术的飞速发展使得行政管理的效率得以成倍地提高。各级政府、高校都在推进信息化建设。当前不少高校后勤部门也顺应潮流进行了信息化建设，但问题依然不少。主要体现在后勤管理层如何及时了解后勤服务的运行情况、员工的服务水平到底如何等。这既涉及后勤部门的相关管理信息化系统的改造，更涉及各高校内部其他相关部门的协同问题。如“一卡通”是校内人员在学校工作、生活、学习等活动的基础电子凭证，就需要多部门的协作。此外，后勤部门的网站、报修留言板、监督意见都应该给师生提供更为便捷的反馈通道，形成基于“互联网+”为基础的后勤服务保障多媒体矩阵，及时解决后勤服务中的各种问题。
4结语
高校“去行政化”改革虽未完全提上中国高等教育改革的议事日程，但对推进我国建立现代大学制度，把学术研究和行政权力进行适当地调配，更好地建设“双一流”大学有着重要的意义。高校后勤作为高校社会化、市场化改革的先行者，积极探索“去行政化”一定意义下的行政管理模式有着积极的意义。高校后勤社会化改革中，行政效率的提升更是后勤管理水平的重要体现。高校后勤去行政化后的行政范式应以服务行政为主，同时注重提高内部行政管理的效率，只有这样才能为高校的发展提供更好的支撑。
作者:林生 单位:中国药科大学后勤服务集团总公司
