社区管理阶段性对比

一、社区与城市社区管理的概念

(一)社区的概念

社区的概念于19世纪末由德国社会学家滕尼斯(F．Tonnies)最早提出，1887年，滕尼斯出版了著作“Gemeins-charftUndGesellschaft”(社区与社会)，书中“社区(Gemeins-charf)”一词是指那些存在于前工业社会的、由具有共同价值取向的同质人口组成的关系亲密、出入相友、守望相助、富有人情味的社会关系和社会利益共同体。第一次世界大战后，社区研究在美国兴起。以帕克为代表的美国芝加哥学派对芝加哥城市社区进行研究时，又发展了社区的概念:“社区”就是“占据在一块被或多或少明确地限定了的地域上的人群的汇集。”20世纪30年代初，我国社会学家吴文藻等将“Commu-nity”译为“社区”，从而正式将社区概念引入我国。著名社会学家费孝通(1984)认为“社区是若干社会群体或社会组织聚集在一定地域里形成的一个人在生活上相互关联的大集体。”唐忠新(2000)认为，“社区是指由居住在某一地方的人们结成的多种社会关系和社会群体，从事多种社会活动所构成的社会区域生活共同体。”［2］等等。尽管国内外学者对社区有着不同的观点，但大部分学者都同意社区包含如下几个因素:(1)地域;(2)群体;(3)相互依赖关系;(4)归属感(5)社会生活共同体。

(二)城市社区管理的概念

在我国，学者们对社区管理的研究主要是针对城市社区来进行的。关于社区管理的概念，学者们的定义存在一定的差别，例如:孟临认为，社区管理是指以促进社区经济的发展，满足社区居民的物质和精神文化生活需要，全面提高生活质量和人的素质为宗旨，围绕社区规划和社区发展目标对社区内的社会公共事务所展开的各项管理工作。唐晓阳认为，社区管理就是在政府及其职能部门的指导和帮助下，动员和依靠社区各方面的力量，对社区的各项公共事务和公益事业进行规划、组织、指挥、控制和协调的过程，等等。综上几种定义，社区管理是指在市及市辖区人民政府的领导下，以街道为主导、居委会为协同，以社区组织和成员为依托，运用行政与法律、经济与教育、公德与情感等手段，合理调配和利用社区资源，发展社区事业，强化社区功能，解决社区问题，提高社区成员生存质量，促进社区经济和社会协调发展的过程。

二、我国城市社区管理模式的阶段性比较

20世纪90年代以后，由于政府部门的大力推动，社区建设在我国各级城市中迅速展开。但总体来看，我国的社区建设还处于起步阶段，理论与实践都不成熟，纵观我国社区管理的历程，其基本走势总体上呈现由单元管理向多元治理发展的趋势。

第一阶段:行政一体化管理模式

新中国成立后，在传统的社会主义模式下，与高度集中的计划经济体制相一致，社区管理也高度集中，表现为行政一体化管理模式。这一时期社区管理的特点是:(1)政府是全能全权政府;(2)城市基层行政主要依靠单位来进行;(3)街道办事处作为政府派出机构，集管理权于一身，在社区中处于管理主体地位，相对于单位制来说，街道管理的是边缘社会;(4)社区的社会组织几乎没有得到发展［3］。一些学者定义“政府导向型‘居委会模式’的城市社区管理”是指“以城市人民政府为核心，以城市人民政府下设的居委会为主体，对城市社区的公共事务、社会事务等进行管理，其实质是强化和延伸城市政府的行政职能，通过对政治资源、社会资源的控制实现自上而下的整合［4］”。

第二阶段:“政社分开”的管理模式

适应建立市场经济新体制与“小政府、大社会”管理体制发展的要求，政府职能开始转变，原先社会权力与国家权力一体化的局面被逐步打破，出现了“政企分开”、“政社分开”等。随着政府“一统天下”的格局被打破，出现了许多社会民间组织。据民政部的统计报告，截止2008年底，全国经民政部门登记的民间组织近40万个。“事实上，根据有关专家在实证调研中的分析和估算，在我国境内开展种种社会活动的各种形式的民间组织(注册的和未注册的)，其总体规模大约在300多万个”［5］。经过不断探索，已经形成了一套适合我国国情、行之有效的法规体系和民间组织管理体制。学者李璐指出“要保证社区民间组织的独立发展，形成政府与社区民间组织的良性互动关系。还应对民间组织实行分类管理，努力使社区民间组织的培育走向制度化。同时，将政府向民间组织购买服务的方式予以推广，使社区民间组织在社区自治和社区服务中真正发挥出重要载体的作用”［6］。这一时期的社区管理出现了除街道居委会以外的其他组织。受自组织理论及其方法论的启发，国内学者自20世纪90年代末就开始关注社区共同体的自组织问题，并取得了有价值的成果。“如果说‘政企分开’、建立和完善社会主义市场经济体制，是要实现经济领域自组织的话;那么，‘政社分开’的目标就是要实现社会领域的自组织［7］”。除了单方面地对社区自组织进行研究之外，有的学者从“社区”和“民间组织”两个方面着手，将这两个概念联系在一起，研究如何建设“社区民间组织”，认为“社区与民间组织自发性、群众性等方面具有内在的相似性，又覆盖了相当庞大的社会群体．因此二者相交叠的领域———社区民间组织也成为一个有较大研究价值的领域［8］”。

第三阶段:“政社共建”的多元混合型管理模式

在社会经济迅速发展的今天，社会功能和社会组织关系多元化现象越来越普遍，城市社区对创立新型城市社区管理模式的呼唤越来越强烈。这一时期的社区管理研究正所谓百花齐放，百家争鸣。有的学者认为“任何一个社区都是一个大社会或一个国家的一部分，因此社区公共管理体系要纳入整个城市和国家政治体制和公共管理体系之中，并服从后者的管理”［9］。有的学者在全球化的时代背景下关注领导管理社会、创新社会管理体制和机制的能力，在这其中论及当今社会诚信资源匮乏，而城市居委会作为政府的最低一级网络，却受到了来自居民的较高信任评价，“在基层社区建设中，应注重民主化建设、权益保护和人文精神塑造，保持畅通的市民利益表达通道，夯实社会稳定基础，形成较强的社会预警及反应能力”［10］等等。近年来，国内不少学者对城市社区微观层面的管理进行深入的研究，主要可以分为两类，一类主要从政治学和社会学角度对城市社区的组织体系、管理模式等问题进行研究;另一类主要从经济学、管理学角度对城市居住区物业管理与社区管理之间的关系做了一些研究。

(一)城市社区的管理模式与组织体系

在我国城市社区管理模式的探索中，形成了各具特色的典型模式:天津模式、武汉模式、沈阳模式和青岛模式，这四种模式的特点如下所述:(1)天津模式把社区自治组织的改革试点放在居委会，通过强化居委会在社区建设中的管理、服务功能，实现社区成员自我管理、教育和服务;(2)武汉模式着重体现为加强党组织对社区的领导，建立和完善新型社区组织体系;(3)沈阳模式重点在于改变社区地域范围和改革社区职能，它的最大特点是根据居民居住地缘、心理认同感等因素重新划分社区;(4)青岛模式更加细分了社区管理的职能，着重体现为抓好社区服务、发展社区文化，加强社区教育，美化社区环境。虽然这四种模式都有一定的制度创新，但它们一致存在以下三种弊端:首先，管理体制改革缺乏一种系统思考;其次，没有解决社区工作权责利一致的问题;第三，都忽视了政府在社区治理过程中的宏观指导调控作用。在社区组织体系方面，研究者一般是将党委、政府、居委会、企事业单位和居民等整合在一起考虑。1．社区组织架构应该由“议行合一”向“议行分设”转变“议行分设”的社区组织体制就是决策层、议事层和执行层相分离的体制，社区居民代表会议是社区的最高权力机构;社区居民委员会是社区的议事机构，由社区居民代表会议产生;社区工作站是社区的执行机构，他还同时指出党的领导应该从“从体制保证型”向“功能作用型”转变、政府的角色应该从“直接介入干涉”到“宏观调控资助”转变。2．社区组织体系建设，要注意理顺三方面的关系社区组织体系建设，要注意理顺“区、街与社区”、“社区居委会与驻区单位、物业管理部门”以及“社区内四层组织之间”三个方面的关系。“一是区、街与社区的关系。要实现社区自治，必须转变政府职能，坚持工作重心下移，发挥居委会自治功能;二是社区居委会与驻区单位、物业管理部门的关系。社区与驻地单位要加强联系，实现‘资源共享、共驻共建’;三是社区内四层组织之间的关系。社区党组织是领导核心，社区居委会是自治组织，社区议事委员会是监督组织，社区居民代表大会是决策机构”［11］。3．建立介于行政型与自治型之间的过渡管理模式———混合管理模式“以政府为主导、以社区理事会为载体、以社区成员参与为核心”的混合管理模式，旨在建立“纵向四条直链、横向三个层面”的管理体系。“在纵向层面上有四条直链:①党的组织结构:区党委—社区党委—居委会党支部—楼栋党小组;②政府与社区的指导组织结构:区政府—社区理事会;③社区管理委员会与政府各职能部门共建所形成的组织结构;④社区理事会与各职能委员会和物业公司构成的网络组织。在横向层面上有三个层次:①社区党委、社区理事会、政府职能部门，社区党委与社区理事会之间是领导与被领导的关系，社区理事会与政府职能部门之间是合作共建关系;②社区各职能部门组织，它们之间是合作共享关系;③居民社团组织，它们之间是和睦共处关系”［12］。

(二)物业管理与社区管理之间的关系

自1981年第一家物业管理公司成立至今，我国城市社区的物业管理发展迅速，已经成为现代城市社区管理的一支重要力量。首先，在论证物业管理与社区管理二者之间的关系方面，是竞争、是合作，是各自为政、还是共建共管，成为学术界关注的焦点。陈淑云以武汉市百步亭小区“物业为主，社区为辅”的模式以及襄樊市中山区“社区为主，物业为辅”的模式论证了“社区管理与物业管理二者的理想关系:合作”。她的研究弥合了社区管理与物业管理之间的鸿沟，为构建和谐社区提供了更多有价值的借鉴。陆凡、武文杰在研究大连市创立的社会导向型“三位一体”城市社区管理模式中，先指出政府导向型“居委会”管理模式与市场导向型“物业公司模式”的弊端，再从经济学和管理学角度分析了三位一体管理模式的优势，最后将这三种模式进行了比较。其次，在社区与物业“双头管理”之外，关注了“业主委员会”这一多元治理主体。杨寅就当前上海社区体制与公共治理这个话题，对社区自治责任体制内部，居委会与业主委员会、物业管理公司之间的功能和关系作出了定位:“物业公司是社区生活服务的商业化系统，居委会和业主委员会则是社区的自治管理系统，前者的自治重心是物业或财产关系，后者则是基层民主制与公共意识”［13］。这种管理模式将物业管理和社区管理的职能划分得非常明晰，但却没有涉及它们之间重要的合作关系，制造了二者之间的鸿沟，因此不利于整合社区共建力量。夏建红提出理顺居委会与业委会、物业管理公司之间的关系。“首先，在所有城市住宅小区都必须建立健全居委会组织，其重要职能是身为企业的物业管理公司无法取代的。其次，提倡推行社区管理人员的交叉任职，加强沟通，形成合力，为建设文明社区搞好服务，提高居住区管理水平”［14］。

综上所述，目前研究者对社区管理的研究在很大程度上集中在宏观层面，大多数将视线停留在从政治学、管理学和经济学这几个方面来分析社区管理问题，诸如社区居民的参与意识、居民之间的疏密关系、政府与社区居民之间相互理解、互为认可等心理方面的研究尚不完善，研究的主要内容以“协调多元治理主体的关系、改革社区管理组织体系、创新社区管理体制”居多，对具体的协调、改革和创新的举措涉及得较少，而且对社区立法、明确社区管理权力的研究也比较匮乏。

三、研究启示

在社会主义初级阶段，在社区的自治意识、自治能力整体还比较低的情况下，我国城市社区管理还不能采用完全自治型管理模式。我们应遵循社会管理工作中“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”大政方针的方向，研究属于社区管理领域的治理方略。根据上述方针，未来我国城市社区管理还应继续坚持“政党主导、政府支持、社区自治、循序渐进”［15］的原则。因此学术界在未来城市社区管理的研究中，首先，可以从这四个层面着手，抓住党、政府、社区、居民在社区管理中的内在联系:在中国，当政府逐渐淡出社会管理的同时，稚嫩的基层社区管理无法独当一面，仍需要一个有效的政治力量支撑，这股力量只能来自党;政府在转变社会管理职能的过程中，不能对社区管理放任不管，要从宏观层面上对社区管理进行指导，为社区自治提供有效的体制基础和财政支持;社区自治也就是居民自治，应转变原街道办事处、居委会将行政管理和社区事务混为一谈的局面，将城市管理的工作重心向基层下移，并着力发展各种社区组织;其次，研究如何从微观层面为社区建设构想“公共安全、卫生、文化、服务、立法、监督”等方面的新思路;再次，立足本国国情，认真借鉴和吸收国外社区管理的成功经验，为建设中国特色的社区管理模式提供建设性意见。