现代行政制度精选(九篇)

第1篇：现代行政制度范文

法治的最重要内容和关键是依法行政。依法行政的实现取决于两个基本条件：有法可依和违法必究，而违法必究又取决于健全完善的监督机制。我国现有监督机制的主要环节有权力机关的监督、行政监察监督、司法审查（行政诉讼）监督、社会舆论监督和行政复议监督。

权力机关的监督主要限于监督抽象行政行为和政府组成人员；行政监察监督主要限于监督公务员的政纪；社会舆论监督不能直接产生法律效力；司法审查和行政复议主要都是监督具体行政行为，但司法审查只能监督部分具体行政行为，而行政复议可监督几乎全部具体行政行为和部分抽象行政行为，且行政复议是在行政系统内部实施的监督，从而比其他监督更知情、更内行和可能更准确。

二、行政复议是行政法律救济机制的重要环节，以立法确立行政复议制度，有利于更好地保护人权，保护行政相对人的合法权益。

保护人权和保护作为行政相对人的公民、法人和其他组织以及外国人、无国籍人的合法权益是现代民主和法治的基本要求。人权是人作为人（区别于物）所应享有的权利，如生存权、自由权、人格尊严权、政治权等。行政相对人权益是公民、法人等在国家行政管理关系中所应享有的权利和利益，如人身权、财产权、福利权、程序权及其相关利益等。人权和行政相对人权益的保障除了需要有完善的民主机制保证公民对国家和社会事务的参与外，另外一个重要条件就是需要建立完善的行政法律救济机制，保证行政相对人人权和在行政管理关系中的合法权益受到行政主体侵犯后，能获得及时、有效的救济。我国现有行政法律救济机制的主要环节有申诉、控告（信访）、行政诉讼、国家赔偿和行政复议。行政复议相对于申诉、控告，具有救济及时、有效等优势；行政复议相对于行政诉讼，具有救济范围广，廉价（花钱、花时、花力少）等优势；行政复议相对于国家赔偿，具有一并解决撤销违法行政行为和侵权损害赔偿问题的优势（国家赔偿程序不能解决撤销违法行政行为的问题）。当然，其他救济途径同样有自己的优势，都是整个救济机制不可缺少的环节。

三、行政复议是行政争讼机制的重要环节，以立法确立行政复议制度，有利于及时、有效地解决行政争议，增加人民群众对政府的信任，密切政府与人民的关系，保障和促进社会稳定。

人们在社会中生活，除了需要自由外，同样需要秩序。而要保障秩序，就需要政府对社会生活进行管理。管理是一方行使权力，一方要履行服从义务的行为，这种行为不可能不产生矛盾和争议。不管是何种原因引起矛盾和争议，如不能得到及时、有效地解决，都可能影响政府与人民的关系，影响社会稳定。而要及时、有效地解决政府在行政管理过程中与行政相对人的矛盾和争议（统称行政争议），国家就必须建立完善的行政争讼机制，即解决行政争议的机制。我国现行行政争讼机制的主要环节有行政调解、行政仲裁、行政诉讼和复议。

行政调解和行政仲裁的适用范围很窄，因为大多数行政争议涉及及行政行为的合法性问题，而行政行为是否合法是不适于调解和不宜于仲裁的。至于行政诉讼，虽然是解决行政争议的重要方式，但由于其程序严格、复杂，远不及行政复议迅捷、经济。因此，行政复议即成为解决行政争议的不可替代的重要途径。

四、行政复议是现代民主、法治的重要制度架构，以国家立法确立行政复议制度，有利于保障社会主义市场经济体制的正常运作，促进物质文明和精神文明建设的发展。

民主、法治是现代文明的构成要件，它本身又是由一系列体现民主、法治精神的制度构成的，如人民参与国家管理制度、政府行为公开制度、行政程序制度、司法审查制度和行政复议制度等。这些制度与市场经济有着密切的联系，它们形成市场经济运作的软环境。就行政复议而言，它为市场主体提供解决行政争议的途径，为保护市场主体合法权益提供救济机制，为市场的正常运作提供解决行政争议的途径，为保护市场主体合法权益提供救济机制，为市场的正常运作提供行政秩序保障。有了这些途径、机制、保障，才可能激发出市场主体竞争、开拓、创新、发展的积极性。当然，除了行政复议以外，行政诉讼也可以提供这些途径、机制和保障。但是，行政复议和行政诉讼二者毕竟各有特点，立法同时确立此两种制度，市场主体有自行选择的余地，其权益获得的保障方能更为完善。

至于行政复议制度运作对精神文明的促进作用，虽然是间接的，但却是同样不可忽视的。对于政府机关及其工作人员来说，行政复议通过不断纠正其违法不当行为，逐步培养其尊重法律、尊重人权和依法行政、公正廉洁的意识；对于公民、法人等行政相对人来说，行政复议断以法律途径解决争议，提供救济，使之逐步形成信仰法律、敢于和习惯运用法律武器维护自己权益的法治精神。

第2篇：现代行政制度范文

档案管理制度与行政工作

唐朝档案管理机构设置十分成熟，档案种类也相当完备。按照性质和作用，档案的主要种类有政务档案、起居注、时政记、天文档案、甲历档案、户籍档案、记账档案、地图档案类。这些不同种类的档案是国家行政管理的重要工具，其严格的档案管理制度保障了国家管理的有序进行。

1.为建立健全国家的法律体系提供了借鉴。对于新建立的国家，统治者需要尽快制定国家的律法，为建立健全的国家统治制度奠定基础。唐朝的统治者在政治变动的时期，就非常注重搜集和整理前朝的档案，以满足完善本朝统治制度的需要。如唐朝的《武德律》就是以《开皇律》为蓝本制定的。

2.为政务处理利用提供方便。唐代的档案管理制度将具有参考价值的资料都保存起来，这样，统治者在处理一些政务时就可以作为参考。如，在审理案件时，如果律法的规定不是很明确，就可以翻阅前判案档案查阅相似案例作为参考。中书舍人在起草文书时，也要参照存档制敕旧本。处理公务过程中形成的公务文书，是对历史真实的记录，还具有凭证的作用。若公务处理事后发生争执，或发生纰漏官员推诿责任时，可以将以前有关文书档案拿来查证权责。

3.提高了唐王朝政府工作的效率。唐王朝在当时文治武功卓著，经济发达，是世界上最富强的国家之一，这与严格的勾检制度有紧密的联系。首先唐朝的勾检官必须依照律法的规定以律令格式为依据进行勾检制度，而并非以自己的意志为参照行事。勾检工作的准绳客观而统一。其次，唐朝定下了严格的“程限”制度，以律法的形式规定了官员的办事程限，还设置勾检官督促付诸实现，这样就保证了行政效率，避免了拖延现象。在勾检制度和律令的约束下，唐王朝国家机关行政管理十分高效。

为唐王朝国家管理提供积极的保障

1.人事档案与行政管理。唐王朝是我国封建社会的鼎盛时期，君主贤明，人才济济。这与唐朝的甲历档案管理制度有十分重大的关系。唐王朝以官员的人事档案甲历作为量才授官的重要依据。为了保证甲历的真实性，每届铨选前，都要由门下、中书、上书三省的官员与本部门的甲库令共同核验甲历，三省甲库中的甲历资料完全相符的人才能报请吏部授官。三省甲库互不隶属，互相牵制，这样的人事档案管理为铨选作弊起到一定的制约功能。

2.地图档案与行政管理。统治者要完成对国家的治理，对内就必须对国家的地域分布和风土人情有一定的了解，对外就要了解他国的区域分布和风土人情，这些都要依靠地图来完成。统治者历来重视对地图资料的收集。如隋在统一战争中，就十分重视收集这些图集。统一后，隋朝将州郡重新划分，为了说明这些州郡的地理位置、隶属关系以及重要的河流道路关口等情况，需要编制并借助大量的地图档案。地图档案的存在除了以上作用外，还为统治者各项政令的实施提供了依据。如唐王朝时划分全国行政区域的《十道图》、《海内华夷图》等，这使得唐王朝在治理天下时更有针对性。

3.户籍档案与行政管理。封建社会，人口的数量直接关系到国家的财政。建立完善的户籍制度，据此征收赋税是国家的重要管理方式。唐朝在人口盘查和登记上十分严格，以便获得国家人口的真实数据。若出现瞒报或错误的情况，相关人员还会受到严厉的惩罚。唐朝对户籍的管理也十分完备，户籍的编制、呈报、保存都有详细的规定。户主根据政府的规定对自己家里的人口及受田亩数情况如实登记到登记簿。这个登记簿在当时称为“手实”，乡里将“手实”交给县里作为编造户籍的依据。为了防止隐匿农业户口现象，唐代的僧人也有固定的户籍。严格的户籍制度使得国家直接控制的人口数量大大增加，为推行以人丁为标准计税的“租庸调”制奠定了基础。唐中期以后，政治混乱，户籍紊乱不堪，无法再推行“租庸调”制度，改为实行以资产为宗的“两税法”，其实，这种征收税赋的方式还是以户籍为依据的，也需要借助户籍档案来实行。

4.对唐朝修史事业发展起到促进作用。唐朝完善的档案管理为修史事业的兴起提供了可能。唐王朝非常重视对档案的收集和整理，并将各部门定期移交资料作为规定，大量的档案资料集中起来，成为修史的原始材料。在唐统治者的提倡与支持下，唐代史学异常繁荣，诞生了“二十四史”经典史学名著系列。

唐代档案管理制度的问题与局限

1.唐代将档案工作的有关规章提升到法律的高度，对我国古代档案管理工作作出了极大的贡献。但是，对档案的立法律令具有依附性，在《唐律疏议》与《唐六典》中可以看到是作为国家法典的附属部分存在的。另外，档案的立法，是出于维护统治者封建专制的需要，为了维护统治阶级的利益，其约束对象只能是那些被统治者，即那些社会底层的广大人民，对统治者和管理者是不起作用的。

第3篇：现代行政制度范文

关键词：行政诉讼附带民事诉讼 司法为民 行政权力民事行为 行政争议 民事争议

随着社会的发展，社会关系越来越复杂。行政权不断扩张，越来越多地介入平等主体之间的民事行为之中，越来越频繁地对平等主体之间的民事行为进行直接调整。相应地，行政争议与民事争议的交织越来越多出现在行政诉讼当中。对于当前行政诉讼中遇到的行政争议与民事争议相互交织的状况如何通过诉讼途径解决，不仅是理论界有不同的认识 ，而且在实践中做法也是多种多样 .这样的结果是不仅造成了理论上的混乱，而且还在实务中让承办这类行政案件的法官无所适从。笔者认为，要实现司法为民宗旨，破解在行政诉讼制度发展过程中遇到的这类难题，就应当在体制上大胆创新，对现行的行政诉讼制度进行必要的变革。笔者主张，解决行政争议与民事争议交织的如何审理才能最大限度地保护行政相对人的合法权益难题，应当建立行政诉讼附带民事诉讼制度。下面，笔者从行政法理和行政诉讼法理论出发，就建立行政诉讼附带民事诉讼制度的若干问题阐述个人的观点，请同仁们批评指正。

一 行政权对民事行为的干预—行政争议与民事争议交织—行政诉讼附带民事诉讼

行政诉讼附带民事诉讼制度的建立是基于行政诉讼活动中出现了行政争议与民事争议相互交织的现实，为了实现诉讼经济、避免作出相互矛盾的裁判，减少诉累，更好地实现行政诉讼的根本目的，切实保护行政相对人的合法权益，实践司法为民的宗旨而提出的一种诉讼制度。但是，为什么会出现行政争议与民事争议的交织呢？笔者认为，它的终极根源在于近代社会以来出现的行政权力对民事行为的介入。换句话说，如果追本溯源，行政权对“市民社会”的“入侵”是行政诉讼附带民事诉讼制度得以建立的最终根源 .在自由资本主义时期，政府以“管得最少的政府是最好的政府”为信条，只在税收、国防、社会治安等方面发挥自己的作用，充当一个“守夜人”的作用，不参与“市民社会”的行为之中。这样一来，理论上，行政权力不介入每个生活在社会中的人之间的矛盾。如果人们的私权利受到来自私域的侵犯，要么在“市民社会”的框架内获得解决；要么直接通过司法途径解决。因此，行政相对人与行政主体之间只存在单纯的行政法律关系，行政争议与民事争议交织的情形无从产生。然而，“人类社会本不该有什么非得固定不变的教条，人类有权利来选择自己的出路，只要对人类来讲是合理的。”自近代社会以来，随着社会的发展和进步，情况发生了巨大变化。“与立法和司法相比，积极、主动和连续性本身即是行政的性格，而今随着经济、社会和科学技术的迅速发展，行政的触角已深入到社会生活的各个社会角落，发挥的作用越来越大，而且广泛地运用立法手段并行使传统上属于法院的权力来裁决社会纠纷，享有广泛的自由裁量权。” “市民社会”的方方面面已经被行政权力“侵入”。在当今世界各国都致力于建设福利国家的时代背景下，“现代社会发展与技术进步要求政府尽最大可能去服务于社会。”“现代行政的范围不仅限于近代传统的税收与安全，而是从摇篮到墓地无所不管。”。 作为人民性质的国度，最大限度地保护最广大人民群众的合法权益，始终是我国行政权力行使的唯一出发点和最终目的。这就是说，只要是对保护人民群众合法权益有利的事情，行政机关就要去做；只要对保护人民群众合法权益有利的方式和手段，行政机关就要采取。这是在民的宗旨所决定的。何况，现代社会是一个崇尚权利张显的社会，人民群众已经不满足于行政权力不侵犯他们权利的行使这种消极保护方式，更多的是要求行政机关通过积极行政来保护他们的权利，包括运用行政权来调整民事行为。比如，行政裁决行为，行政确认行为使用越来越频繁就是这一趋势的有力反映。因此，行政相对人权利不仅可能遭受来自平等主体的侵害，而且还可能同时遭受行政权力的侵害。如果提讼，就产生了行政争议与民事争议交织在一起的情况。理所当然地，如何解决行政争议与民事争议的交织问题的时代课题就应运而生。行政诉讼附带民事诉讼制度的建立，无疑为这一课题的解决提供了一个良好的出路。

二 行政诉讼附带民事诉讼概念和特征

所谓行政诉讼附带民事诉讼，按照笔者的理解，是指在行政诉讼过程中，应本案原告或者第三人的申请，受理与具体行政行为密切相关的民事争议，将民事争议与行政争议合并审理的诉讼制度。 行政诉讼附带民事诉讼制度具有以下基本特征：

第一，复合性。在行政诉讼中不再只存在着单一的行政诉讼，而是包含两种不同性质的诉讼即行政诉讼和民事诉讼。

第二，关联性。行政诉讼与民事诉讼之间有着内在联系，即二者之间存在着关联性。具体而言，本来平等主体之间的民事行为就可能产生民事争议，由于行政权力的介入，使行政纠纷和得民事纠纷交织在了一起。这样一来，一旦进入司法程序，民事争议的解决必须仰仗于行政争议的解决。

第三，主从性。行政诉讼附带民事诉讼从本质上讲是一种具有特殊性的行政诉讼。在行政诉讼附带民事诉讼制度中，两个诉有主从之分，行政诉讼处于主要地位，民事诉讼处于附属地位，如果没有行政诉讼，附带民事诉讼将不复存在。没有附带民事诉讼，不影响行政诉讼的成立。

第四，目的特定性。行政相对人提起行政诉讼附带民事诉讼的最终目的是获取民事利益。在行政诉讼附带民事诉讼制度中，对于行政相对人而言，他们最终的目的是为了获取民事利益。行政争议的解决，只是他们寻求权利司法救济的中间环节而已，他们的真实目的是寻求民事实体权利的救济。

第五，当事人的特定性。附民诉讼的原告、被告只能是行政诉讼附带民事诉讼的原告或者第三人。行政诉讼的被告不能成为附带民事诉讼的原告。

第六，分合性。从性质上讲，行政诉讼附带民事诉讼的行政部分和民事部分，是两种不同性质的法律关系，因此完全可以分开审理。所以，符合行政诉讼附带民事诉讼的案件，当事人可以就民事部分另行，进行单独的民事诉讼。法院也可以就民事部分作为民事案件另行审理。即使将行政部分和民事部分合并到行政程序中，一般也不应该将行政争议和民事争议混合进行审理，而应该在行政争议审理之后再进行民事诉讼的审理。也就是说，附带民事诉讼的行政诉讼和民事诉讼在性质上是可以分的，也是应该分的。“混合进行诉讼活动，容易导致法律关系的混乱，破坏诉讼程序的阶段性和完整性。附带民事诉讼的合，并不是混合。合是在分的前提下的合，分是在合中出现的结果。” 是否进行行政附带民事诉讼，取决于行政相对人是否提起。

三 行政诉讼附带民事诉讼制度是处理行政与民事争议交织的理想选择

解决行政争议与民事争议的交织，为什么要建立行政附带民事诉讼制度而不是其他制度。这是我们首先要解决的一个问题。我们认为，建立行政附带民事诉讼制度是解决前述问题理想的制度。理由如下：

（一）诉讼程序效益原则的内在要求。“在诉讼程序中，各主体的行为如同市场竞争一样，彼此地位平等、机会相同，同时都要做出成本支付，才能获得相应的收益。恰当的审判程序不仅应当通过裁决使资源分配达到效益最大化，而且审判程序本身必须作到尽可能降低成本，提高判决收益。 一般而言，行政程序越复杂，诉讼费用就越高，诉讼周期就越长。在行政争议与民事争议交织在一起的行政案件中，按照目前的行政诉讼制度，只能解决行政争议而不能对其中的民事争议一并解决，这样以来，就存在着这样一种尴尬的状况：通过行政诉讼，即使原告胜诉，撤销了被告对行政相对人的具体行政行为，那最多是使行政上的争议得以消解。但是，行政相对人之间的民事争议却没有得到丝毫的解决。要解决这一争议，行政相对人要么继续求助于行政机关重新作出行政行为，可能引发循环诉讼；或者放任该民事争议的存在，影响社会关系的和谐；或者直接求助于司法力量提起民事诉讼，增加当事人不必要的经济、精力上的负担。”这种不符合诉讼效益原则的做法，不仅造成司法资源的浪费，同时使民事争议当事人的权利长期处于不稳定的状态。“ 这与司法为民的现代司法理念也是格格不入的。建立行政诉讼附带民事诉讼，将与行政争议密切相关的民事争议在一个诉讼程序解决，有利于实现诉讼经济。

（二）从根本上保护行政相对人实体权利的保证。尽管通过行政诉讼程序，将具体行政行为纳入司法救济的轨道，将违法的具体行政行为撤销，可以消弭行政权力对行政相对人的权利的侵害。但是，在行政争议与民事争议交织在情况下，作为行政相对人来讲，一般来说，他们最关心的还是其民事实体问题的解决。因此，人民法院最终对他们的民事争议予以解决才是最根本的，也是他们打官司的真正目的所在。因此，当一个民事争议与行政争议交织在一起的案件进入审理的时候，原告最关心的还是其实体权利，即民事权利是否得到解决，行政争议的解决只是解决矛盾的一个中间环节。按照目前的制度模式，行政争议解决了，相关的民事争议却没有得到解决，形成“官了民不了”的局面。建立行政附带民事制度，就可以在解决行政争议的同时，将与行政行为密切相关的民事争议一起解决，“官了民也了”。因此，“尽管《行政诉讼法》规定了具体行政行为是行政诉讼的审理对象，但是，这并不意味着具体行政行为以外的与具体行政行为有关的所有事实，包括民事争议的有关事实，人民法院可以置之不理。” 我们认为，人民法院不仅要审理与行政争议相关的民事争议，还应该做出相应的裁判，这才符合行政诉讼的目的。 这才能最大限度地保护行政相对人的合法权益，实现司法为民。

（三）确保人民法院裁判结果的一致性。司法必须具有权威。“法的权威是指司法机关应当享有的威信和公信力。司法的权威性是司法能够有效运作，并能发挥应有作用的基础和前提。”“司法的权威性主要体现在两个方面：其一是对于当事人而言的权威性，由于司法本质上是一种自由裁量权，因此具有一定的强制性，当事人不仅在诉讼过程中要充分尊重审判人员、进行诉讼活动，而且必须服从法院做出的裁判；其二是对于其他机关、社会团体和个人而言，必须尊重司法机关的地位及其司法权的行使，不得对法院审判增加不适当的干涉，妨害司法公正进行。” 司法裁判的最终性、唯一性是司法权威的重要体现。如果司法机关针对同一案件所做出的裁判相互矛盾必然会影响法院裁判的一致性和统一性，在很大程度上削弱司法的权威性，从而使司法权不能发挥应有的作用。在司法实践中，“近几年来，在法院审理的行政案件和民事案件中，往往存在基于同一事实而产生的行政案件和民事案件分别审判实体内容相互冲突的情形行政庭和民事庭就同一案件作出不同的判决的情况并不鲜见。 ，不仅有损司法裁判的严肃性，也影响了当事人合法权益的实现。” 这些都严重地影响了司法的权威。建立行政诉讼附带民事诉讼制度就可以解决这一问题。

（四）促进行政审判制度向健康的方向发展。自建立行政诉讼制度以来，我国的行政审判总体来说是发展良好的。但是，最近一两年，行政案件总数却有下降的势头 .究其原因，其中一个很重要的方面就是行政诉讼制度建设的缺失。行政诉讼只能对被诉的具体行政行为做出评判，而对与被诉具体行政行为密切相关的民事争议却无法解决，对于行政相对人来讲，“赢”与“不赢”差别不大，胜者很难得到好处，被戏称为“假判”。“半截子工程”和“官了民不了”的行政案件比比皆是，人民群众此类行政诉讼中不能得到实实在在的好处，极个别人逐渐对行政诉讼制度丧失信心。通过建立行政附带民事制度，可以理顺行政争议和与此密切相关的民事争议的关系，把行政相对人提起的与行政诉讼密切相关的民事争议放在一起进行审理，对行政相对人真正关心的民事争议一并审理，一并裁判，可以使老百姓对行政诉讼制度充分信赖，以确保行政诉讼制度的健康发展。

（五）通过扩张司法变更权处理附带民事争议局限性非常明显。 目前，对于处理行政争议和民事争议的交织问题，除了现行司法界采取的措施外，有学者和实务界人士提出可以通过扩张司法机关的司法变更权等方式来解决。笔者认为，这种处理方式具有很大的局限性。首先，司法变更权是在认可行政行为合法性的基础上对其合理性的否定，不能应用于对行政行为合法性的否定，而不否定行政行为的合法性，解决附带民事争议无从谈起；其次，民事争议与行政争议是两类性质完全不同的诉讼，司法变更权始终是行政行为的合理性的调整，解决的是行政争议，不是民事争议；最后，司法变更权对民事争议的裁决会造成诉判不一致的情形发生，违背根本的司法原则。因此，笔者认为，不同应过扩大司法变更权的方式来解决行政争议与民事争议的交织问题。

四 建立行政诉讼附带民事诉讼制度的理论和实践基础

我们认为，行政诉讼附带民事诉讼制度不仅有必要建立，而且无论在法理上，还是实践操作上都是行得通的，具有坚实的理论和实践基础。

（一）行政诉讼附带民事诉讼制度的建立不会造成司法权对行政权的干预的消极后果。建立行政诉讼附带民事诉讼制度的建立最大的理论问题莫过于担心司法权会不会干预行政权？笔者的答案是否定的。理由可以从以下几个方面来阐述：

1、行政权与司法权各自不同的属性决定他们只能发挥不同的作用。“在国家权力结构中，行政权与司法权虽然同属于执行权，但是两者大有区别。他们之间最本质的区别在于：司法权是判断权 ，而行政权是管理权。” 他们之间的具体区别是：司法具有被动性，行政权具有主动性；司法权具有中立性，行政权具有鲜明倾向性；司法权注重权力过程的形式性，行政权注重权力结果的实质性；司法权具有稳定性，行政权具有应变性；司法权具有权力专属性，行政权具有可转授性；司法职业具有法律性，最初意义上的行政主体不具有法律职业性特征；司法具有终极性，行政权效力具有先定性；司法运行方式的交涉性，行政权运行方式具有整体单向性；司法管理关系具有非服从性，行政权的管理关系存在官僚层级式的服从性；司法的价值具有公平优先性；行政权的价值取向具有效率优先性。 因此，两者不同的属性决定了他们只能发挥不同的作用，在国家权力构成中只可能是分工协作的关系，而不可能是“谁干预谁”的关系。

2、法律赋予行政机关调整民事行为的权力与司法机关的民事审判权是两个完全不同的概念。首先，赋予行政机关解决民事争议的权力并不意味着剥夺了法院解决民事争议的权力。随着社会的发展，法律赋予了行政机关解决民事争议的权力。“现代社会由于大量的民事争议具有极强的专业技术性，由普通法院来审理这些案件难以胜任。因此，专门行政机关被法律赋予权力以解决此类，民事争议，如有关房屋、土地、自然资源、专利、商标等的争议。” 因此，在社会关系复杂多变的现代社会，赋予行政机关一定的解决民事争议权力是非常必要的，但是，人民法院却并不没有被完全剥夺解决这些领域民事争议的权力。这是一个行政权和司法权的共管领域。在共管领域，他们都是可以管的，只是方式、顺序和目的不一样而已。 其次，从理论上讲，对于复杂的民事争议，法院也是能够管的。诚然，如果每一件民事争议都由人民法院来审理，人民法院的确力不从心。但是，只要进入诉讼程序，人民法院有义务审理尽管它感到困难的行政案件。人民法院审理有困难，在审理过程中遇到技术难题，人民法院完全可以委托专门的机构甚至交给行政机关的技术部门进行处理。 最后，在法治社会，司法是最终一道屏障。那就是说，虽然法律赋予行政机关解决民事争议的权利，但是最终解决争议的权力保留在法院手中，任何争议都应当可以通过司法途径来解决。这是法治国家的应有之义。因此，法律赋予行政机关解决民事争议的权力与司法机关的民事审判权是两个不同的概念。

3、司法权尊重行政权不能理解成是“司法权应当避让行政权”。笔者认为，目前理论界和实务界特别是实务界对司法权应当尊重行政权存在着误解。认为司法权尊重行政权就是只要行政机关处理过的事项，人民法院就不能处理该事项，否则，就构成对行政权力的侵犯。相应地，对于民事争议，只要行政机关处理过，即使处理违法，人民法院也只能对错误的行政行为表态，却不能对争议的事实表态，继续任由行政机关作出可能再次错误的裁判。笔者认为，这种看法是有些片面的。 正如前面笔者所指出的那样，在当代社会，司法权和行政权的管辖领域已经有一定程度的重合。在这些重合的领域，司法权为什么就不能代替行政权对民事争议迳行裁决呢？我们认为，理解司法权尊重行政权应该有正确的认识，应从下几个方面理解：首先，人民法院不侵入行政权所特有的领域，如军事、国防、外交等，这方面的争议，法院不应该受理；其次，司法权尊重行政权体现在尊重行政权的积极主动行使上，体现在不为行政权在的正当行使设定障碍。通过设定规范为行政权的行使设定“障碍”那是立法机关的事情；再次，司法权不干预正在行使的行政职权，不对行政主体依法行使职权“说三道四”；再次，不对行政机关已经生效的行为进行主动审查。如果当事人没有，人民法院充分尊重行政行为的效力，不应主动“关心”行政权是否合法。哪怕行政行为违法，如果当事人没有，法院也只能不闻不问。但是，一旦行政相对人向人民法院，人民法院就应当对行政行为进行“干预”，不“干预”，何来监督？ 最后，在司法权和行政权都可以管辖的民事争议领域，客观上讲，人民法院更能作出公正的判决。

4、人民法院对与行政争议密切相关的民事争议进行审理是基于当事人的请求，是司法权的正当行使，包括行政机关在内的自然人、法人和其他组织不得侵犯。附带民事诉讼成立的前提是被诉具体行政行为违法，在这种情况下，行政行为实际上已经被人民法院否定，民事争议却没有解决。法院基于附带民事诉讼原告的请求对民事争议进行审理，是司法机关行使司法权的体现。对被诉具体行政行为的否定在前，审理密切相关的民事争议在后，从理论上讲，行政相对人提起附带民事诉讼，已经非常明确地表明对行政权处理该民事行为的极端不信任，转而求助于人民法院，已经和该行政行为没有任何关系了。

（二）对行政行为合法性的审查实际上已经包含了对赖以支撑行政行为合法性的相关民事行为的审查。在行政争议与民事争议相关联的案件中，法院在对行政案件进行审理的过程中事实上已经对民事争议进行了审理，虽然民事争议的解决有赖于行政争议的解决，然而行政争议的解决不可能完全抛弃民事争议，法院在审查行政行为合法性的过程中不可能无视当事人之间的民事争议。在行政争议于民事争议交织在一起的行政诉讼中。尽管《行政诉讼法》规定了具体行政行为以外不是行政诉讼的审理对象，但是，这并不意味着具体行政行为以外的与具体行政行为有关的所有事实，人民法院可以置之不理。行政管理领域的广泛性使许多行政行为的作出立足于对相关民事争议的裁决或对有关民事争议的确认、变更或撤销。这些行政行为所建立的行政法律关系便涵盖着一定的民事法律关系。民事关系因行政行为而得到巩固，而行政行为则因民事关系的客观表现和证据证明得到合法性方面的保证。同时，由于行政行为的存在，一些民事争议或民事关系的调整与处理在方法、手段以及实体内容上受到一定的限制。民事主体如果要实现自己的民事权利，有时不得不首先对有关的行政行为的合法性提出异议。请求有关机关依法定程序撤销或变更，这样，行政行为的效力因民事争议而产生质疑。因此，“既然关系的客观状态和证据收集影响着行政行为的合法性基础，在行政诉讼中就不可能脱离有关的民事事实及其证据去进行单纯的对被诉行政行为的合法性审查。否则，这种合法性审查就成为无源之水，无本之木。”“无论是判决维持，还是判决撤销，人民法院在进行合法性审查时都必须将与被诉行政行为有关的民事关系或者民事争议的事实及其证据作为合法性审查的内容之一，才能保证合法性审查的全面与准确。” 因此，既然在行政争议与民事争议交织的案件，人民法院已经对与行政行为密切相关的民事争议的事实和证据已经做出了审理，为什么人民法院就不能再进一步，对民事争议做出裁判呢？笔者认为，答案应该是肯定的。

（三）最高人民法院反对建立行政诉讼附带民事诉讼制度的理由值得商榷。目前，“学术界理论上设置的关于行政诉讼附带民事诉讼的诉讼程序仍然没有被最高人民法院所认可。” 笔者认为，这不能成为反对建立行政诉讼附带民事诉讼制度的理由。现在实务界反对建立行政诉讼附带民事诉讼制度建立的一个主要观点是“因为在有的情况下，有些民事案件，特别是涉及复杂的民法及诉讼法疑难问题的案件，不适宜由行政审判庭审理。因为，毕竟行政审判庭的法官不如民事审判庭的法官熟悉相关的法律规范。我们不能因为效率而牺牲公正。” 我个人认为，这种说法值得商榷。笔者认为，首先，行政案件不一定必须都由行政庭来审理。 不管行政庭也好，还是民庭也罢，都是人民法院为了更好地审理案件而做出的内部分工，对外代表的都是人民法院，只要对审理案件有利，完全可以在全院范围抽调法官组成合议庭审理案件。其次，从法律规定的角度来讲，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条规定“各级人民法院行政审判庭审理行政案件和审查行政机关申请执行具体行政行为的案件。”但是，它并没有规定必须全部由行政审判庭的法官来审理这类案件。为什么不能采取以行政审判庭的法官为主，吸收民事审判庭的法官组成行政庭合议庭来进行审理的这种模式呢？再极端一点，民庭的法官出于办案的需要临时充实到行政庭，在某一案件也可以代表行政庭嘛，谁说民庭的法官就只能代表民庭。再次，从目前我国行政审判队伍现状来讲，岗位之间的流动是非常频繁的，行政审判庭的法官大多都有刑事、民事审判和其他岗位工作的经历，一直从事行政审判而没有从事过其他审判的行政审判法官少之又少。简直是凤毛麟角。 说行政审判庭的法官都缺乏行政法律以外的其他法律知识是不符合实际情况的。笔者倒还同意这种观点：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一作出了如下规定：被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。这一规定设定了行政诉讼附带民事诉讼的条件：一是被告所作的裁决违法；二是当事人要求一并解决相关的民事争议；三是这个民事争议与行政争议具有关联性。当这三个条件同时具备时，人民法院可以采取行政诉讼附带民事诉讼的方式。 我们的理解是，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》已经为建立行政诉讼附带民事诉讼制度开了一个口子，我们完全可以在此基础上建立完善的行政诉讼附带民事诉讼制度。

因此，提起行政诉讼附带民事诉讼制度是切实可行的，是不存在理论和实务上的不可逾越的障碍的。

五 提起行政诉讼附带民事必需具备的条件

我们认为，不是任何行政诉讼都可以提起附带民事诉讼的，要提起行政附带民事制度必须满足一定的条件，并且提起行政诉附带民事诉讼和成立行政诉讼附带民事诉讼的条件是不同的，具体是：

（一）提起行政诉讼附带民事诉讼的条件：

1、附带民事诉讼必须由原告或者第三人提起。行政诉讼附带民事诉讼必须由原告或者第三人提起只能由原告或者第三人提起，即民事争议的当事人提起。附带民事诉讼提起应当严格遵循“不告不理”的原则，如果民事争议的当事人在行政诉讼过程中并没有提出民事诉讼请求，则法院不能依职权主动对民事争议加以审理并做出裁判。民事争议当事人对于是否提起附带民事诉讼拥有选择权，如果不选择附带民事诉讼的方式，则法院 只能针对行政争议做出裁决，这是基于对当事人诉权的尊重，也是民事权利自由处分原则的体现。但是，人民法院在受理后发现符合行政诉讼附带民事诉讼其他条件的，应当告知当事人有权提起附带民事诉讼，这是司法为民的具体体现，但是，有权提起附带民事诉讼的当事人放弃诉讼权利的，人民法院应当允许。

2、具有关联性。关联性是行政诉讼附带民事诉讼的本质特征。关联性主要包括：第一、行政争议与民事争议具有关联性。这种关联性是指行政争议与民事争议由行政主体的同一行政行为所引起或行政行为的做出不仅未解决原有的民事争议，反而引起新的民事争议。一种是民事争议并不存在，但由于具体行政行为而产生了民事争议；第二种是民事争议已经存在，行政机关为了解决民事争议而做出行政决定，当事人不服而产生行政争议。第二、两种性质诉讼之间具有关联性。行政诉讼附带民事诉讼必须有一个（或数个）行政诉讼请求，及行政诉讼原告认为具体行政行为侵犯其合法权益，要求人民法院对该行政行为进行审查；同时原告或者第三人必须提出相应的民事诉讼请求，即要求附民诉讼的被告停止侵害、排除妨害等等，并且，两种不同性质的诉讼请求之间必须具有内在关联性，这种关联性在于不同性质的诉讼请求均来自同一法律事实。

3、附带民事诉讼必须在一审中提起。行政诉讼的成立是附带民事成立的前提。附带民事诉讼可以与行政诉讼同时提起，也可以在行政诉讼一审结束前提出。当事人逾期提出附带民事诉讼的一律作为民事案件另案处理。对于行政诉讼已经存在的，附带民事诉讼的请求最迟应当在一审判决做出之前提出。一旦进入二审，当事人就不得再提起附带诉讼。

4、属于受诉的人民法院管辖。行政争议之受诉法院对附带民事争议应当具有管辖权，否则只能另行提起民事诉讼，而不能作为附带民事诉讼提出。由于我国行政诉讼与民事诉讼遵循的都是“原告就被告”的原则，且我国的司法区划和行政区划是一致的。因此，必要附带民事诉讼之管辖法院与行政诉讼之管辖法院实际上大体是一致的。

5、在法律规定的时效内提出。根据《行政诉讼法》的规定，“公民、法人和其他组织直接向人民法院提讼的，应当在知道或者应当知道作出具体行政行为之日起3个月内提出，法律另有规定的除外” 而规定民法通则的规定，“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期限为2年，法律另有规定的除外。” 行政诉讼附带民事诉讼的诉讼时效应当分别符合行政诉讼和民事诉讼之规定。鉴于民事争议之诉讼时效通常长于行政争议之诉讼时效，在一般情况下，我们认为，行政诉讼附带民事诉讼应当在《行政诉讼法》规定的时效，超过《行政诉讼法》规定的时效的，只能另行单独提起民事诉讼。

如果要使行政诉讼附带民事诉讼成立，除了上述条件外，还必须满足：

1、 行政诉讼成立。行政诉讼成立是附带民事诉讼成立的前提条件。行政附带民事诉讼的本质是当事人在提起行政诉讼时附带提起民事诉讼或在行政诉讼进行过程中提起附带民事诉讼。附带民事诉讼是附属于行政诉讼的，如果行政诉讼的被法院裁定不予受理，其所附带的民事诉讼也随之被法院裁定不予受理，在此情况下附带民事诉讼的方只能提起单独的民事诉讼。如果行政被法院驳回，所附带的民事诉讼也必然被法院驳回。皮之不存，毛之焉附？如果第三人在提起行政诉讼时附带提起的民事诉讼被法院裁定不予受理，却不影响行政被法院受理，同样地，即使法院驳回附带民事诉讼，也可以继续审理行政诉讼。总而言之，如果行政案件不成立或不存在，就不附带民事诉讼的问题，当事人只能提起单独的民事诉讼。

2、具体行政行为违法。如果具体行政行为不违法，那就意味着人民法院认可了行政机关对民事争议的裁决，人民法院和行政机关对民事争议的裁判结果是一样的。在这种情况下，人民法院再通过行政附带民事制度来解决民事争议就毫无意义。因此，行政诉讼附带民事诉讼成立的前提条件必须是被诉具体行政行为必须违法。

六 对哪些行政行为不服可以提起行政诉讼附带民事诉讼？

笔者认为，根据前述的对行政附带民事诉讼制度相关理论的分析，要提起行政诉讼附带民事诉讼，应当满足：首先，该行政案件内存在着民事和行政两类性质完全不同的争议；其次，民事行为或民事争议的存在是行政行为的原因而不是结果；最后，行政争议和民事争议紧密联系，不宜分开审理。按照此标准，笔者认为，对以下行政行为不服可以提起行政诉讼附带民事诉讼，主要包括两类：一类是对行政裁决不服提起的行政诉讼；一类是对具有行政裁决性质的行政行为不服提起的诉讼，包括：行政确认行为和存在被告人的行政处罚行为引起的诉讼。 具体是：

（一） 对行政裁决不服提起的行政诉讼。这是典型的一类可以通过行

政附带民事诉讼解决行政争议和民事争议的诉讼。从传统意义上讲，这类诉讼中的民事争议本来就应该属于法院管辖的范畴。但是“随着社会经济发展和行政权的扩展，突破了民事争议最终法院由法院裁断或只能由法院裁断、行政机关不裁决民事争议的传统。在一些特殊领域，法律明确授权行政机关有权处理民事争议。” 行政裁决包括：权属纠纷的裁决，即当事人因某一财产的所有权或使用权的归属争议时，双方当事人依法向有关部门请求裁决，如土地使用权裁决、林地所有权裁决等；侵权纠纷的裁决，即一方的当事人的合法权益受到他方的侵权产生纠纷，当事人请求行政机关予以裁决，比如对专利权纠纷的裁决，商标权纠纷的裁决等；损害赔偿纠纷的裁决。即一方当事人的权益受到损害后要求侵害者给予损害赔偿所引起的纠纷这种纠纷运用面很广，食品卫生、医药管理、环境保护等。对于这类行政案件，通过建立行政诉讼附带民事诉讼，就可以将行政争议和民事争议一并解决。

第4篇：现代行政制度范文

[关键词]国家治理体系与治理能力现代化；国家制度体系；合法性

[中图分类号]D601 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2017）02-0028-03

制度建设和国家治理在全面深化改革的进程中有着重要的促进作用。制度一直是政治学研究的核心。推进国家治理体系与治理能力现代化是围绕着马克思主义政治学的核心问题展开理论和实践研究的。“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系与治理能力现代化。”，这一思想规定了推进国家治理体系与治理能力现代化的基本框架和正确方向，必须在完善和发展中国特色社会主义制度的框架内提升治理的现代化程度。

一、政治学视角下：国家治理体系和治理能力现代化的内涵

国家治理体系与治理能力现代化的内涵是在政治学的学科框架下进行定位的。“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律规范安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”上述对于两者的内涵界定中，都涉及到了政治学在制度建设层面的几大核心要素：制度、制度效能以及将制度转化为制度效能的人。

国家治理体系与国家治理能力现代化会推动国家治理的“善治”的实现。在全面深化改革总目标中，国家治理体系与国家治理能力有其特定的内涵和各自不同的侧重点。国家治理体系与国家治理能力都指向完善和发展中国特色社会主义制度这一长期价值目标，两者是相互促进且正相关的关系。其中，国家治理体系更倾向于形成以及完善一套成型的制度体系，制度体系的政治效能要较之松散的制度有效果，将制度转化为制度效能则有了一个稳定的、可以依存的制度路径，进而为我国现阶段的战略布局提供强有力的制度力。而国家治理能力更加关注将制度转化为制度效能的人的因素――这种生产力中最活跃的因素。有好的制度，还要有能执行好制度的人，这样才能产生最大合力。政治学视角下，推进国家治理体系与治理能力现代化则是促使国家治理达到“善治”的重要推动力。

推进国家治理体系和治理能力现代化符合社会治理的终极追求，即“真正实现社会和谐稳定、国家长治久安，还是要靠制度，靠我们在国家治理上的高超能力，靠高素质的干部队伍。”在治理领域，要逐渐形成中国特色的治理术，即强调治理方式和途径的有效性的实践效能以及中国特色治理实践的统一。“目前，中国的治理术，就是要坚持和发展中国特色社会主义，坚持中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系和中国特色社会主义制度三位一体。”而中国特色治理实践则体现在完善各个领域的制度、机制等方面的具体实践之中。

二、政治学层面的宏观阐析：建国家制度体系

在政治学视角下，推进国家治理体系与国家治理能力有利于构建中国特色社会主义的制度完善的大格局。制度完善首先依据于构建国家制度体系。制度对于人类社会的稳定、基本利益的实现甚至现代国家的形成都有重要贡献。

17世纪，霍布斯在《利维坦》中指出，在没有任何制度和规则约束的自然状态中，人们的生活处于混乱状态，甚至出现了“每个人与每个人的战争状态”。显然，在这种状态下，人类社会将失去秩序。可见，制度的价值是不言而喻的，制度是维持社会正常运转和维持正常秩序的基础和必要条件。俞可平曾经准确地评价制度的实践价值“一种良好的政治制度，可以使政府享有足够的权威，同时使公民有充分的自由。一个有足够权威的政府，是维持社会政治稳定的基本条件之一，没有社会政治稳定，人民就不能安居乐业，就难以发展经济，社会的物质利益就不能正常地增长。”制度作为上层建筑的重要组成部分，它的稳定性对于国家治理体系现代化进程所起的作用是不可替代的。和其他国家、地区相比较，中国特色社会主义制度的优越性集中体现在人民性上，即致力于维护和实现最广大人民群众的根本利益。制度的优越性要转化成制度效能将会极大地提升我国的制度优势，推进国家治理体系的现代化进程。

推进国家治理体系与治理能力现代化与完善中国特色社会主义制度两者统一在中国特色社会主义的实践格局之中。任何国家的现代化都需要依靠制度的支撑得以实现。广义的制度（包括治理）对于任何国家的发展都具有极端重要性。早期的国家形式也存在治理，只是治理线条比较粗，主要集中在治理对象，治理机构（官僚）以及治理依据（法律制度）几个方面。但这足以说明在早期国家的治理史中，制度已经成为治理中的必要要素。制度的重要性在我国的建设和改革进程中也凸显出来。邓小平指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”这是对我国制度建设进行反思基础上得到的正确认知。全面建成小康社会的历史新时期，要把制度建设摆在突出位置，充分发挥中国特色社会主义制度的优越性。可以说，在全面深化改革的新阶段，制度建设对于我国现阶段以及未来战略布局的推进的重要性逐渐凸显。

三、政治学层面的中观阐析：提升政府合法性和效能

如果说构建国家制度体系归属于推进国家治理能力和治理体系现代化的宏观层面，那么在中观层面上，推进国家治理能力与治理体系现代化与政府职能的转变密切相关。在推进国家治理能力与治理体系现代化的过程中，政府建设的导向意识就是要加快由管制型政府向服务型政府的职能转变进程，在这一进程中，政府的合法性和效能将在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程释放最大制度红利。

提升政府的合法性和效能要与推进国家治理体系和治理能力现代化同步发展。

国家治理能力与治理体系现代化是一个综合的大系统。各种制度和体制之间要达到相互协调的状态才能发挥出最好效果，实现其最大效能。所以，要实现制度体系和治理体制的现代化，就必须有与之发展相适应的现代政府发挥主导作用。打造现代政府顾名思义是指政府治理的职能转型要在国家治理体系和治理能力现代化的背景下发生调整和变化。调整的方向当然要与我国近些年来的理论和实践发展相适应并且要积极地进行政府创新，以我国未来政府转型的目标为指导来进行相应的调整。不容回避的是，近年来，我国正经历着现代化进程中新的发展阶段，面临着多方面的严峻挑战。对于这些挑战，国家进行了应对，即通过一系列的变革完善现行的制度和体制，以期待实现化解矛盾冲突的目标。很多资料都表明，当前，我实践中面临的很多问题都直接指向政府公权力与公民私权力之间的矛盾和冲突。从根本上看，这些矛盾和冲突是由于现存体制机制不适应新形势而阻碍了社会的发展而产生的。这些问题直接导致了我国各级政府公信力的缺失，严重影响了我国政府和民众之间的沟通及民众对于政府部门的信任。而国家治理体系和治理能力现代化命题的提出，则是对于政府职能转变提出的更高层次的要求，更加关注政府自身的终极价值的实现，即把提升政府的合法性和效能提到了一个前所未有的认识高度。

四、政治学层面的微观阐析：提升政治人能力素质

政治学视角下，从微观层面看，国家治理能力和治理体系现代化对于提升政治人的能力素质非常必要。国家治理能力和国家治理体系建设的侧重点不同，但两者具有内在统一性，是“同一政治过程中相辅相成的两个方面”国家治理能力在实践中非常注重人的积极能动因素。“除了制度因素外，影响国家治理能力效能的，还有一个极其重要的因素，即治理主体的素质，既包括官员的素质，也包括普通公民的素质。”政治人是推进国家治理体系和国家治理能力现代化进程中最关键的人的因素。政治人指的是“关心并参与社会政治生活的公民以及在政治公民中产生的政府公务员和政治家”据此，提升政治人的能力素质包括三大类的群体：政治家，政府公务员，政治公民。

提升政治家的能力素质。在我国，制度的执行者是中央的核心领导集体及其智囊团队，这一群体可以称为是我国的政治家群体。推进国家治理能力现代化必须提升政治家群体的能力因素。首先，提升世界眼光。要写好推进国家治理体系和治理能力现代化这篇大文章，政治家的世界眼光是一个必备要素。政治家要在反思和总结世界其他国家地区在国家治理层面上的经验和教训的基础上，不断完善实现在国家治理领域的实践效果。其次，提升政治家科学决策行为。在推进国家治理体系和国家治理能力现代化的进程中，政治家科学决策行为越来越多，越来越重要。

提升政府公务员的能力素质。随着服务型政府建设的推进，政府公务员的履职行为将越来越受到公民的关注，越来越受到的法律法规的规约。基于此，提升政府公务员的能力素质则十分必要。首先，教育和培训。尤其要对政府公务员进行公民教育和能力相关的培训。通过对公务员进行必要的公民教育和能力培训激发具有较高能力素质的政府公务员能动作用、给予他们工作的正确导向，从而极大提升国家治理能力转化为制度效能的效率。其次，建立制约机制。提升政府公务员能力素质除了教育和培训之外，制约机制也是不可缺少的。我国在建立政府公务员的制约机制方面有广阔的提升空间。

第5篇：现代行政制度范文

[关键词]国家治理体系；现代化；行政哲学；思考

[中图分类号]B035 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2016）07 ― 0038 ― 02

一个国家要想不断实现繁荣昌盛、长治久安，就要保障公民行使法律赋予的权力，要具备和谐稳定的国家政治。目前，我国政治体制改革已经步入了深水区和攻坚期，按照法律的要求，不断推进国家治理体系现代化，能够有效应对国家现代化发展过程中所面临的各种考验，能够实现国家治理科学化、规范化、制度化。

一、国家治理体系现代化的内涵

（一）国家治理体系现代化的含义

指出：“国家治理体系包括各个领域的体制机制、法律法规安排，如：经济、政治、社会以及党的建设等，是在当领导下管理国家的制度体系，也是一套紧密相连、相互协调的国家制度”。从研究领域和侧重点上来说，其具有两种代表性观点：（1）“体系说”、“系统说”。何增科认为：“国家治理体系是以制度体系为支撑，以目标体系为追求的结构系统，其基础就是价值体系”；而应松年则认为：“国家治理体系是指国家经济建设体系、政治建设体系、文化建设体系等在内的制度与体系总合，是国家治国理政制度体系的总称”。（2）“制度说”。罗自刚认为：“国家治理体系能够保证国家得到有效治理，是由经济、政治、文化等治理体系构成的制度体系”；而俞可平认为：“国家治理体系包括行政行为、市场行为和社会行为的一些列制度和程序，是规范社会权利运行的一系列制度，是维护公共秩序的一些列程序”。在国家治理体系现代化的界定上，丁志刚认为：“在现代社会条件下，国家治理体系现代化包括国家治理主体的现代化、治理客体的现代化以及治理方式的现代化、治理目标的现代化，是国家治理体系适应现代变革的本质要求而对自身进行的现代化。”而方涛则认为：“国家治理体系现代化就是要善于运用制度和法律治理国家，注重治理能力建设，把各个方面制度优势转化为管理国家的效能，增强其按制度办事、依法办事的意识。”

（二）加强国家治理体系现代化建设的作用

在整正治理思路、健全治理制度等领域的过程中，加强国家治理体系现代化建设具有极其重大的理论和实践作用，能够顺应时代与社会的进步要求，是实现全面应对国家治理难题与治理困境，实现人民群众期待而提出的治国理政思想。王胜平认为：“推进国家治理体系现代化，从价值论维度看，具有重要的动力供给和价值实现功能；从认识论维度看，是马克思主义认识逻辑的确证；从实践论维度上看，其具有强烈的实践导向性，通过主体间关系的调整和主客关系的和合理定位，能够直接改善治理效果。”黄秋生、罗成翼则认为：“推进国家治理体系现代化是振兴民族，实现国家富强人民幸福伟大策略”。欧阳康认为，“推进国家治理体系现代化能够帮助我国构建具有中国特色的国家治理话语体系，能够在学术上理清与国家治理相关的若干理论问题，为党和国家提供‘治国理政’的咨询报告和决策建议”。

二、国家治理体系现代化中的哲学思考

从哲学社会科学领域去探讨国家治理体系现代化包括有形现代化和无形现代化，科学技术、方式方法、手段工具等现代化是有形的。而目标、价值等方面的现代化是无形的，但是不管是有形的还是无形的，同样具有重要意义。有形的现代化是一种治理现代化的体现，更多借助与积极发展电子政务、网络政治、现代化办公手段等自然科学知识，来增强改进行政方式、工具和技术等，也就是借助信息技术高速的发展，来改进行政管理，促使行政管理现代化。从政治哲学、行政哲学、治理哲学意义上来说，国家治理体系无形的现代化是另一重本质意义上的治理体系现代化。对国家治理体系现代化从行政哲学的高度上去思考，能够进行宏大叙事，赋予国家治理体系建构以人文关怀。

行政学说具有科学与哲学的双重本质，是一门治理社会的科学和学问。当社会处在不同时期中，治理社会就发生了变化，如：革命时期、变革时期以及稳定常态发展时期。行政学得研究随着时代的需要不停的发生着变化，如：在现代社会进入未定发展常态以后，政治科学、法学等获得了极大的繁荣，而在资产阶级革命时期，政治哲学获得了极大的发展。目前，我国已经进入了全面深化改革的社会变革时代中，全面深化改革具有哪些价值和意义？为什么要全面深化改革，其方向在哪里？动力在哪里？这些为行政哲学带来了发展的新契机，都需要行政哲学做出回答。行政哲学以及所运用的研究方法， 都有无所谓谁优谁劣，如：市政研究、哲学思辨等等，有助于对社会治理变革的思考，其繁荣和运用取决于社会治理和解决问题的现实需要。对于我国来说，从长期的革命战争到建立国家，从社会主义革命到建设时期，我们逐步由建设国家阶段进入了治理国家阶段，建设起了繁荣富强的国家。建设国家需要更多的治理社会的科学。但是我国国家治理需要行政哲学的滋润，具有特殊性。

行政哲学是关于行政科学的技术细节和社会治理技术是否符合公共价值、满足社会治理需求的追问，是关于未来社会应是什么的追问。行政哲学为社会治理提供了一种理想、方向、标准，体现了人民对于更好生活的追求，为人民的行政实践提供激励。国家治理体系现代化本身就是一种哲学意义上的“应然”目标，本身就蕴含着在行政实践中实现现代化治理的目标，如果没有行政哲学，人类的行政实践就会变得没有意义。国家治理体系的建立是在好的制度安排下进行的良好治理，首先表现为一种制度安排，注重对科学和事实的追求与崇拜，如：法律制度的建设。长期以来，行政科学的发展关注如何提高行政效率，而作为一个科学精神根深蒂固的领域――公共行政是行政哲学的重要问题，公共行政的应该怎么做，为什么这样做需要行政哲学做出回答。科学是解决问题的良方，在一些深层次问题上，必须通过追问“什么是最好的治理方式”和对现有治理制度提出批判性的思考，只有通过行政哲学的思考，才能构建更好地制度和实现治理体系现代化的目标。建立一个让人民满意、真正为人民服务的政府，就是公共行政的至高使命，这是人类社会追求的美好目标。为了达到人民的期盼，改革和创新政府是人类世世代代美丽的期盼，因此，政府改革要不断的进步，要朝着“人民政府”的目标进行永无止境的改革。在行政实践和研究中，“变革是新公共行政学的基础”，社会治理不能缺少哲学思考，要通过哲学思考对社会变革做出科学研究，促使社会变革为人类社会生活带来好的结果。

目前，我们的时代需要对变革进行哲学拷问和反思，作为一个社会常态的时代，通过以行政改革为途径的国家治理体系现代化建设，行政改革成了为国家治理体系现代化建设的基本途径，而行政哲学主动承担起研究行政、社会变革和国家治理体系现代化建设的重任。为了使国家治理体系在现代化和科学化的道路上不会迷失方向，国家治理体系现代化需要行政哲学的人文滋润，需要行政哲学来引领改革的正确方向，解决宏观、根本性改革问题，并且为改革注入精神动力和元素。

三、国家治理体系现代化中行政哲学的使命

为了探求人类行政活动的本质，行政哲学是以哲学的理念与方式，来说明人类行政活动的规律，并且通过反思推行行政理念与行政认识发生跃迁与创新，反思现存的行政理念与认识，从而形成新的行政理论。行政哲学担负着行政知识建构的重要使命，成了行政的重要知识基础。在国家治理体系现代化中，行政哲学的担当与使命，在于国家治理体系现代化是不是行政哲学研究的重要命题。实际上建设国家治理体系以及实现体系现代化，是以公共价值和利益的实现为目标，是维人民谋福祉的。而公共行政的价值问题一直都是行政哲学研究的主题，因此，国家治理体系现代化赋予了行政哲学研究重要的担当与使命，其研究主题和国家治理体系现代化目标是一致的，那么行政哲学必须要回答国家公共行政的价值追求是什么？如何发展这种价值？是否符合国家治理体系现代化的目标追求？如何实现现代化目标？这些问题是行政哲学的责任与担当，是行政哲学研究的范畴。政府的改革、社会的革新等都离不开公共行政，公共行政需要科学化、技术化的加工，业需要公共行政哲学的回应与关怀。目前，由于我国很多制度还没有定型，为了使人不至于丧失道德本性，在制度和程序定型之后，还需要继续探讨新的行政价值。在这个发展过程中，科学是促成技术革新的重大力量，行政哲学给予制度成长与变迁以养分。但是同时技术也有可能侵蚀人的道德。并且在政治和行政实践中，科学不能解决人来面临的文化难题，在这个过程中，行政哲学的使命就是解决在科学行政中的文化难题，因此我们应该积极发展行政哲学文化。

新中国成立以后，我们找到了社会主义市场经济体制这一正确道路，建立了与社会主义市场经济相适应的行政体制和政治体制，这种改革的先导恰恰就是现代行政哲学的建构。为了构建新的适应国家治理的行政范式，我国需要行政哲学承担起为上层建筑改革做好先导的功能，需要行政哲学对原有的管理主义行政范式进行反思，必须加强行政哲学的研究，从而从哲学上，为国家治理体系和治理能力现代化奠定理论基础。

四、国家治理体现现代化加强行政哲学的有效措施

（一）关注行政实践的发展，以发展行政哲学知识来指导行政实践

行政哲学是公共行政学的前提性、引导性知识，是关于行政生活的哲学反思，具有对公共行政前提性批判和方向引导的知识功能。新公共行政、管理、服务理论的出现，都离不开行政哲学的功能，从统治行政模式到管理行政模式、再到后现代公共行政范式的探索，都是对原有行政范式的否定和批判。正是因为有了这种批判功能，公共行政才能不断的发展。如果少了哲学的思辨，那么公共行政就会远离时展，脱离实际。目前随着全球化不断的发展，管理行政开始向服务行政转变，人类的行为模式、行政行为有统治、命令转向了治理、服务等。服务行政需要构建服务型政府，因此，行政哲学如何顺应公共行政的转型，如何实现更好地治理，如何实现国家治理体系现代化，成了公务人员的指路明灯。在实现国家治理体系现代化进程中，行政哲学的繁荣能够构建国家治理的价值观，如：公平、法制等，从而建构起适应国家治理需要的公共行政价值观体系等。因此为了积极发展行政哲学知识来指导新的行政实践，行政哲学就要积极关注行政和国家治理实践中各种突出的问题，从行政生活和实践中吸取养料，对社会进行关怀，以行政生活为基础，实现国家治理体系现代化。

（二）积极发展行政哲学，推进国家治理各项工程

政府展开行政活动主要包括行动者、问题、情景和工具等四个基本要素。从哲学视角来看，人是行动者，是国家治理活动的主体，人处在公共行政的世界中，对公共行政的理解和解释构建了公共行政的世界、制度等。受社会正式制度和非正式制度的影响，人与社会发生作用，产生互动。同时，在治理适合过程中，作为治理主体的人又是一个发挥主观认知和积极采取行为的重塑社会系统过程。而治理是一个运用解释与批判思维方式进行社会建构的过程，是一个治理者与社会不断互动辩证的社会过程。在国家治理体系现代化中，为了获得各项治理体系现代化工程的政治合法性，意义建构的过程将充分运用叙事分析和话语分析的方法，将“公共行政的基础研究和应用研究的逻辑重塑为讲故事”，积极发展行政哲学，奠定好公共行政研究的知识叙事论基础，指导国家治理实践。而行政官员和社会公众是行政实践的指导者和参与者，国家体系现代化必需化为具体的社会实践，是一项宏大的系统工程。公共行政的建构本质就是这种将行政官员与社会公众共同的实践行动，通过公共行政的社会建构，在分享与互动的基础上，政府与公民之间达成共识，积极推进国家治理的各项工程，从而促成好的行政，实现国家治理体系现代化。

〔参 考 文 献〕

〔1〕.谈治国理政〔M〕.北京：外文出版社，2014.

第6篇：现代行政制度范文

关键词：公共财政制度 现代财政制度 国家治理 路径

党的十八届三中全会通过的《决定》首次提出了“现代财政制度”的概念，并没有使用我们所熟知的“公共财政制度”，这种变化究竟意味着什么？《决定》有指出完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率。这24字是财税体制改革的基本思路，其中构建现代财政制度体系的基石是完善立法，核心在于改革税制与稳定税负，必须处理好明确事权的重要环节，而透明预算改进预算管理制度的前置条件，也是提高制度绩效的保障，预示着我国新一轮财税体制改革又将开始了，指明了我国建设现代财政制度的方向。《深化财税体制改革总体方案》在2014年6月30日推出，进一步强调了现代预算制度构建是现代财政制度建设的方向。但是，未来我国财政发展是否可以用“现代财政”替换“公共财政”？ 从“公共财政”如何过度到“现代财政”，这些都是值得深思的问题。

厘清现代财政与公共财政关系是研究的前提，这点毋庸置疑，况且自改革开放以来，公共财政论在我国财政发展中一直扮演着非常重要的角色。最初对公共财政的研究重点集中在财政本质问题和理论延伸上，并配合分税制财政体制。并且， 在借鉴西方公共财政理论过程中遇到了现代性问题，鉴于财税体制改革的重要性，国内开始将研究重点放在如何建设现代财政制度上。当前，为推进国家治理体系和治理能力的现代化，必须加大现代财政制度建设的力度，围绕这一基本目标，服务于政府、市场与社会。国内学者很少谈及现代财政与公共财政间的关系，更鲜有学者研究两者之间的内在联系与过度路径，本文尝试从厘清现代财政与公共财政的关系入手，找出从公共财政制度到现代财政制度的合理路径，并大胆假设，在充分认识到我国现代财政所具有的经济与伦理二元属性的基础上，提出合理建议。

一、公共财政制度与现代财政制度的现实审视

（一）现代财政与公共财政

“公共财政”实际上是一个外来词，在1998年的全国财政工作会议上被明确提出，公共财政制度在市场经济体制下具有普遍适用性。“现代财政”是相对于传统财政而言的，依据不同划分有不同解释，是从时间跨度上对财政发展形态的描述。现代财政代表性的解释有两种，第一种解释是参照国家类型不同而划分，将封建制国家以后的出现的国家财政类型可统称之为现代财政。另一种解释是依据财政收入来源不同，对以私人部门缴纳的税收为基础的税收财政称之为现代财政。

（二）现代财政制度与公共财政制度的现实比较

参照发达国家现代化财政制度的做法，中央提出构建现代财政制度无疑具有重要的现实意义，现代财政制度与1998年建立的公共财政制度相比比较新颖。基于当前我国公共财政制度的运行环境，现代财政制度有其独特性，但是在当前倡导现代财政制度并不是要取代原有的公共财政制度，而是不断完善和发展，公共财政制度是基础，现代财政制度是深化与拓展。两者之间的现实比较突出在以下三点：公共财政指向的是财政本质问题， 现代财政指向的是财政发展问题。财政是一个经济问题，对财政行为的分析也严格遵循私人利益最大化的理性人假设，我国学者虽引进并使用了公共财政概念，从传统而生、继承并创新于历史传统的财政本质问题是要讨论的核心问题。因此，现代财政的提出并不是无的放矢。公共财政的核心是满足公共性，而现代财政是实现现代化。“公共性” 的认同使得公共财政能在财政本质争论中占据优势，但是这种“公共性” 并不是独有的特性， 而是财政与生俱来的本质属性。相比而言， 现代财政就是要实现程序民主、提高财政绩效和加强科学规划，实现科学的国家治理，促进经济、社会尽快摆脱不发达状态。为了适应经济体制的转型，公共财政被提上议事日程，但是现代财政的提出是在十八届三种全会上，这个时期是经济转型发展的关键时期，是全面深化改革的攻坚期，也是“三期叠加”的特殊时期，是要提升以财政为核心的国家组织能力。当前，我国需要大幅提升以财政为核心的国家组织能力，没有强大的国家组织能力作为保障，全面深化改革将会是一纸空谈。

（三）从公共财政制度到现代财政制度的内涵

在实践中，政府与市场的关系一直都是争论的焦点，谁的作用更大，应该如何发挥作用一直困扰着经济学家，经过历史经验的检验，学者们都达成一项基本共识，就是市场发育程度的如何在一定程度是决定了政府与市场的关系。并且，谁应该发挥的作用大一些，而且也决定了财政制度的选择。就中国而言，上世纪七八十年代，我国改革开放才开始起步，现实国情决定了公共财政制度的建立是我国的必然选择。这时期我国比较典型的情况就是政府强势而市场弱势，政府则起主导作用。十八届三中全会《决定》中将市场在资源配置中的基础性作用上升为决定性作用，在这种新型组合关系中我们又要开始理清政府与市场之间的关系，建立多元治理参与主体，提出现代财政制度的建设。公共财政制度提出财政的公共性目标，具有法律约束力是现代财政制度存在的基础，现代财政制度则是趋近公共财政制度理想目标的过程中不断扩展，以法治性来保障财政活动目的、范围与运行机制的公共性，公共化程度不断提升。

二、从公共财政制度与现代财政制度的路径构思

（一）制定财政基本法，建立具有权威性的财政法律框架

建立具有权威性的财政法律框架，制定财政基本法及相关法律，是建立现代财政制度的基础。首先于明确政府与市场、政府与社会、政府与纳税人之间的关系是一切开始的基础，因此要制定财政基本法，必须解决这一基本问题，更好地发挥政府的调控功能，又要激发社会组织的活力，又要保证纳税人积极参与国家治理。其次，明确政府间财政体制及相互关系，制定政府间财政关系法。核心是适应国家治理体系的变化，形成中央、省和市县三级财政架构，提高财政运行效率。最后，加快完善程序性和实体性的财税法律制度体系。特别是在税制结构方面的创新，其重点是将我国现有税收法规、条例等升级为税收法律。

（二）财政支出改革向财政制度的系统性重构

1998年公共财政制度改革主要体现在国库集中支付制度、政府采购制度改革，后续的几次改革也是基本延续这种模式，着眼于财政支出结构的调整和优化。虽然取得了一定的成效，但是缺乏一个制度改革的长远性、系统性框架。为了保持财政制度的协调，《决定》从国家治理的现代化及财政改革的战略基调出发，就财政制度体系而言，税制改革是比较关键的环节，三大制度改革的先后逻辑顺序要调理清楚，确保财政支出改革向财政制度的系统性重构。其中，改革税制，稳定税负是关键的环节，“稳定税负”向市场释放了政府约束收税行为，建立对收税的制约、对国家预算执行情况的监督，以及有限政府的财税改革的价值取向，通过改革，让公众在政府的税收收入和财政预算方面更好地行使监督权。

（三）加强预算制度建设，建立事权和支出责任相适应制度

预算是推进国家治理的重要手段，同样也是推进国家治理能力与治理体系现代化中必不可少的关键环节，因此我国必须加强预算制度建设。在扁平化的国家治理框架下，推进预算绩效管理，提高预算资金管理的精细化程度。预算能力是国家能力的重要支撑，重构政府间财政关系，不仅要处理这种预算能力的加强，也要处理事权和责任，因此建立事权和支出责任相适应的制度是十分有必要的。适度加强中央事权和支出责任，合理解决纵向财力差异，由中央通过转移支付委托地方承担，划分政府间事权与支出责任，形成事权和支出责任相适应的制度与机制，然后根据主体功能区定位构建横向转移支付制度。

参考文献：

[1]张馨，袁东.公共财政：政府宏观经济政策的基本支撑点[J].改革，1999

[2]楼继伟.建立现代财政制度[N].人民日报，2013

[3]马骁，周克清.建立现代财政制度的逻辑起点与实现路径[J].财经科学，2014

[4]张馨.财政公共化改革：理论创新・制度变革・理念创新[M].中国财政经济出版社，2004

[5]佐佐木毅、金泰昌.公与私的思想史[M].华东师范大学出版社，2010

[6]童光辉、张鹏.财政的公共性：概念分歧、反思与拓展[J].财贸经济，2011

第7篇：现代行政制度范文

【关键词】 十；改革；民主政治；制度；形式

党的十报告第五部分，对我国民主政治以及政治体制改革，作了详细的阐述，透析出未来我国民主政治和政治体制改革的三大主题，即完善民主制度，创新民主形式，提升法治民主。三大民主建设，贯穿于十关于民主政治报告内容的始终。

一、完善当前我国的民主制度

共和与民主，是我国政治制度的核心，是平等与自由在国家构成与国家政治制度上的体现。中华人民共和国，其“共和”的含义，孕含着人民对国家的平等权利，要求人人平等；全国大民代表大会制度，作为政体，体现人民对国家的政治权力，即人人有权。国体与政体的结合，通过政治制度和政治体制的具体制定与设计，体现出我国人民民主的深刻内涵。我国政治体制改革，首要任务，就是要从制度上完善现有的民主制度，它包含以下三个方面要求：

1、完善人民代表大会制度

人民，是政治制度制定的本质要求。全国人民代表大会制度，具有至高无上的政治权力，包括人民主体具有修改宪法和监督宪法实施的权力；修改国家的基本法律的权力；选举、决定、罢免国家机构组成人员的权力；决定国家的重大事项的权力；监督国家机关的权力。如何保障人民真正能够行使这些权力，是完善制度民主的关键。而人民代表大会制度，究竟存在哪些因素导致制度缺失，权力不能落实？其重要的原因在于制度与机制运行的不匹配性。全国人大代表中的代表委员，是否具有代表的真实性？全国人大闭会期间，委员代表是否继续履行职责，担起人大代表应有作用？会议期间，全国人大代表委员如何以充足的时间和专业的能力审议政府工作报告以及其他事项？闭会期间人大常委会驻会机构如何确实落实人大会议通过的各项决议？驻会机构如何配置才能完成相应的工作要求？这些都是目前人民代表大会制度存在的具体问题。完善人民代表大会制度，不但要确立人民权力主体的至高无上性，更要在具体制度上落实人民行使权力的政治环境、工作条件和组织机构配置等。十报告指出：“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权”“加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督”“提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例”“ 在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度。健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力”等等。通过体制和机制的完善来落实制度实行的效果，达到制度的完善。

2、完善多党合作和政治协商制度

如果说人民代表大会制度是人民民主的体现，那么，多党合作和政治协商制度，则是党际民主的体现，也属于人民民主的范畴。它是确立各个政党平等参与国家政治生活的政治制度。这一制度的民主性，体现于各个在中国取得合法地位的政党组织具有平等的法律地位，体现出政党平等。在国家的政治领导体制中，具有不同的政治领导地位，即一方面是共产党作为执政党的领导地位，另一方面是参政党作为参政者的地位。两者在本质上并不排斥，而是团结合作，共同作用于国家政治生活，执政党支持和帮助参政党发挥其政治作用。

但是，这一制度，在现实生活中，受到了两个方面的制度约束：一是与之对应的具体的制度细则，缺乏操作性，缺乏法律支撑；二是来自于现行领导体制中人的各种因素的阻碍。

如何落实多党合作的制度？这主要是通过执政党与参政党之间的政治协商来进行的。在《中国政党制度》白皮书中，具体描述了政治协商的形式和程序：“中共中央同各派中央政治协商的主要形式是：中共中央邀请各派领导人举行民主协商会，就中共中央将要提出的大政方针进行协商；中共中央主要领导人根据形势需要，不定期邀请派领导人举行高层次、小范围的谈心活动，沟通思想，交换意见；中共中央或中共中央委托有关方面召开派和无党派代表人士座谈会，通报或交流重要情况，听取派提出的政策性建议，或讨论某些专题；除会议协商外，派中央还可就国家大政方针及其他重大问题向中共中央提出书面建议。中共中央同各派中央政治协商的主要程序是：中共中央根据年度工作重点，研究提出全年政治协商规划；协商的议题提前通知各派中央、无党派人士，并提供相关材料；各派中央组织相关人员阅读文件，调查研究，对协商议题进行集体研究后，提出意见和建议；在协商过程中充分发扬民主，广泛听取意见，求同存异；中共中央认真研究派中央、无党派人士提出的意见和建议，对重要意见和建议的采纳情况及时进行反馈。

第8篇：现代行政制度范文

一个国家要想不断实现繁荣昌盛、长治久安，就要保障公民行使法律赋予的权力，要具备和谐稳定的国家政治。目前，我国政治体制改革已经步入了深水区和攻坚期，按照法律的要求，不断推进国家治理体系现代化，能够有效应对国家现代化发展过程中所面临的各种考验，能够实现国家治理科学化、规范化、制度化。

一、国家治理体系现代化的内涵

（一）国家治理体系现代化的含义

指出：“国家治理体系包括各个领域的体制机制、法律法规安排，如：经济、政治、社会以及党的建设等，是在当领导下管理国家的制度体系，也是一套紧密相连、相互协调的国家制度”。从研究领域和侧重点上来说，其具有两种代表性观点：（1）“体系说”、“系统说”。何增科认为：“国家治理体系是以制度体系为支撑，以目标体系为追求的结构性功能系统，其基础就是价值体系”；而应松年则认为：“国家治理体系是指国家经济建设体系、政治建设体系、文化建设体系等在内的制度与体系总合，是主权国家治国理政制度体系的总称”。（2）“制度说”。罗自刚认为：“国家治理体系能够保证国家得到有效治理，是由经济、政治、文化等治理体系构成的制度体系”；而俞可平认为：“国家治理体系包括行政行为、市场行为和社会行为的一些列制度和程序，是规范社会权利运行的一系列制度，是维护公共秩序的一些列程序”。在国家治理体系现代化的界定上，丁志刚认为：“在现代社会条件下，国家治理体系现代化包括国家治理主体的现代化、治理客体的现代化以及治理方式的现代化、治理目标的现代化，是国家治理体系适应现代变革的本质要求而对自身进行的现代化。”而方涛则认为：“国家治理体系现代化就是要善于运用制度和法律治理国家，注重治理能力建设，把各个方面制度优势转化为管理国家的效能，增强其按制度办事、依法办事的意识。”

（二）加强国家治理体系现代化建设的作用

在整正治理思路、健全治理制度等领域的过程中，加强国家治理体系现代化建设具有极其重大的理论和实践作用，能够顺应时代与社会的进步要求，是实现全面应对国家治理难题与治理困境，实现人民群众期待而提出的治国理政思想。王胜平认为：“推进国家治理体系现代化，从价值论维度看，具有重要的动力供给和价值实现功能；从认识论维度看，是马克思主义认识逻辑的确证；从实践论维度上看，其具有强烈的实践导向性，通过主体间关系的调整和主客关系的和合理定位，能够直接改善治理效果。”黄秋生、罗成翼则认为：“推进国家治理体系现代化是振兴民族，实现国家富强人民幸福伟大策略”。欧阳康认为，“推进国家治理体系现代化能够帮助我国构建具有中国特色的国家治理话语体系，能够在学术上理清与国家治理相关的若干理论问题，为党和国家提供‘治国理政’的咨询报告和决策建议”。

二、国家治理体系现代化中的哲学思考

从哲学社会科学领域去探讨国家治理体系现代化包括有形现代化和无形现代化，科学技术、方式方法、手段工具等现代化是有形的。而目标、价值等方面的现代化是无形的，但是不管是有形的还是无形的，同样具有重要意义。有形的现代化是一种治理现代化的体现，更多借助与积极发展电子政务、网络政治、现代化办公手段等自然科学知识，来增强改进行政方式、工具和技术等，也就是借助信息技术高速的发展，来改进行政管理，促使行政管理现代化。从政治哲学、行政哲学、治理哲学意义上来说，国家治理体系无形的现代化是另一重本质意义上的治理体系现代化。对国家治理体系现代化从行政哲学的高度上去思考，能够进行宏大叙事，赋予国家治理体系建构以人文关怀。

行政学说具有科学与哲学的双重本质，是一门治理社会的科学和学问。当社会处在不同时期中，治理社会就发生了变化，如：革命时期、变革时期以及稳定常态发展时期。行政学得研究随着时代的需要不停的发生着变化，如：在现代社会进入未定发展常态以后，政治科学、法学等获得了极大的繁荣，而在资产阶级革命时期，政治哲学获得了极大的发展。目前，我国已经进入了全面深化改革的社会变革时代中，全面深化改革具有哪些价值和意义？为什么要全面深化改革，其方向在哪里？动力在哪里？这些为行政哲学带来了发展的新契机，都需要行政哲学做出回答。行政哲学以及所运用的研究方法， 都有无所谓谁优谁劣，如：市政研究、哲学思辨等等，有助于对社会治理变革的思考，其繁荣和运用取决于社会治理和解决问题的现实需要。对于我国来说，从长期的革命战争到建立国家，从社会主义革命到建设时期，我们逐步由建设国家阶段进入了治理国家阶段，建设起了繁荣富强的国家。建设国家需要更多的治理社会的科学。但是我国国家治理需要行政哲学的滋润，具有特殊性。

行政哲学是关于行政科学的技术细节和社会治理技术是否符合公共价值、满足社会治理需求的追问，是关于未来社会应是什么的追问。行政哲学为社会治理提供了一种理想、方向、标准，体现了人民对于更好生活的追求，为人民的行政实践提供激励。国家治理体系现代化本身就是一种哲学意义上的“应然”目标，本身就蕴含着在行政实践中实现现代化治理的目标，如果没有行政哲学，人类的行政实践就会变得没有意义。国家治理体系的建立是在好的制度安排下进行的良好治理，首先表现为一种制度安排，注重对科学和事实的追求与崇拜，如：法律制度的建设。长期以来，行政科学的发展关注如何提高行政效率，而作为一个科学精神根深蒂固的领域――公共行政是行政哲学的重要问题，公共行政的应该怎么做，为什么这样做需要行政哲学做出回答。科学是解决问题的良方，在一些深层次问题上，必须通过追问“什么是最好的治理方式”和对现有治理制度提出批判性的思考，只有通过行政哲学的思考，才能构建更好地制度和实现治理体系现代化的目标。建立一个让人民满意、真正为人民服务的政府，就是公共行政的至高使命，这是人类社会追求的美好目标。为了达到人民的期盼，改革和创新政府是人类世世代代美丽的期盼，因此，政府改革要不断的进步，要朝着“人民政府”的目标进行永无止境的改革。在行政实践和研究中，“变革是新公共行政学的基础”，社会治理不能缺少哲学思考，要通过哲学思考对社会变革做出科学研究，促使社会变革为人类社会生活带来好的结果。

目前，我们的时代需要对变革进行哲学拷问和反思，作为一个社会常态的时代，通过以行政改革为途径的国家治理体系现代化建设，行政改革成了为国家治理体系现代化建设的基本途径，而行政哲学主动承担起研究行政、社会变革和国家治理体系现代化建设的重任。为了使国家治理体系在现代化和科学化的道路上不会迷失方向，国家治理体系现代化需要行政哲学的人文滋润，需要行政哲学来引领改革的正确方向，解决宏观、根本性改革问题，并且为改革注入精神动力和元素。

三、国家治理体系现代化中行政哲学的使命

为了探求人类行政活动的本质，行政哲学是以哲学的理念与方式，来说明人类行政活动的规律，并且通过反思推行行政理念与行政认识发生跃迁与创新，反思现存的行政理念与认识，从而形成新的行政理论。行政哲学担负着行政知识建构的重要使命，成了行政的重要知识基础。在国家治理体系现代化中，行政哲学的担当与使命，在于国家治理体系现代化是不是行政哲学研究的重要命题。实际上建设国家治理体系以及实现体系现代化，是以公共价值和利益的实现为目标，是维人民谋福祉的。而公共行政的价值问题一直都是行政哲学研究的主题，因此，国家治理体系现代化赋予了行政哲学研究重要的担当与使命，其研究主题和国家治理体系现代化目标是一致的，那么行政哲学必须要回答国家公共行政的价值追求是什么？如何发展这种价值？是否符合国家治理体系现代化的目标追求？如何实现现代化目标？这些问题是行政哲学的责任与担当，是行政哲学研究的范畴。政府的改革、社会的革新等都离不开公共行政，公共行政需要科学化、技术化的加工，业需要公共行政哲学的回应与关怀。目前，由于我国很多制度还没有定型，为了使人不至于丧失道德本性，在制度和程序定型之后，还需要继续探讨新的行政价值。在这个发展过程中，科学是促成技术革新的重大力量，行政哲学给予制度成长与变迁以养分。但是同时技术也有可能侵蚀人的道德。并且在政治和行政实践中，科学不能解决人来面临的文化难题，在这个过程中，行政哲学的使命就是解决在科学行政中的文化难题，因此我们应该积极发展行政哲学文化。

新中国成立以后，我们找到了社会主义市场经济体制这一正确道路，建立了与社会主义市场经济相适应的行政体制和政治体制，这种改革的先导恰恰就是现代行政哲学的建构。为了构建新的适应国家治理的行政范式，我国需要行政哲学承担起为上层建筑改革做好先导的功能，需要行政哲学对原有的管理主义行政范式进行反思，必须加强行政哲学的研究，从而从哲学上，为国家治理体系和治理能力现代化奠定理论基础。

四、国家治理体现现代化加强行政哲学的有效措施

（一）关注行政实践的发展，以发展行政哲学知识来指导行政实践

行政哲学是公共行政学的前提性、引导性知识，是关于行政生活的哲学反思，具有对公共行政前提性批判和方向引导的知识功能。新公共行政、管理、服务理论的出现，都离不开行政哲学的功能，从统治行政模式到管理行政模式、再到后现代公共行政范式的探索，都是对原有行政范式的否定和批判。正是因为有了这种批判功能，公共行政才能不断的发展。如果少了哲学的思辨，那么公共行政就会远离时展，脱离实际。目前随着全球化不断的发展，管理行政开始向服务行政转变，人类的行为模式、行政行为有统治、命令转向了治理、服务等。服务行政需要构建服务型政府，因此，行政哲学如何顺应公共行政的转型，如何实现更好地治理，如何实现国家治理体系现代化，成了公务人员的指路明灯。在实现国家治理体系现代化进程中，行政哲学的繁荣能够构建国家治理的价值观，如：公平、法制等，从而建构起适应国家治理需要的公共行政价值观体系等。因此为了积极发展行政哲学知识来指导新的行政实践，行政哲学就要积极关注行政和国家治理实践中各种突出的问题，从行政生活和实践中吸取养料，对社会进行关怀，以行政生活为基础，实现国家治理体系现代化。

第9篇：现代行政制度范文

政治体制改革最核心的就是人民代表大会制度的改革。这是由人民代表大会的地位在理论和现实上的巨大反差所决定的。我国的人民代表大会制度理论上不符合现代代议制政治的要求，现实中运转也无法实现预期的目标。这就要求我们对人民代表大会制度进行体制创新，重新构造中国的代议制政治。为此需要采纳现代的代议制政治原则，把人民代表大会制度改造为现代议会制度。这样，中国的政治民主化才能走上正轨；也只有这种结构性重造才能真正解决当前人民代表大会制度面临的困境，才能走上现代代议制政治的康庄大道。

【关键词】人民代表大会制度；政治改革；代议制政治

世纪之交，“依法治国”和政治体制改革成为我国学术界和社会各界关注的焦点。目前越来越清晰的是：没有政治体制改革的配合，“依法治国”只能是一句空话。因为我国现行的政治体制与法治规范的要求还有相当大的差距。政治体制改革涉及到很多方面，但最核心的就是人民代表大会制度的改革。这是由人民代表大会的地位在理论和现实上的巨大反差所决定的。

神圣的宪法明文规定了人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会是我国的最高权力机关。在原来的政治设计中，人民代表大会是实现人民“当家作主”的最重要的工具。然而在现实中，人民代表大会长期以来却被视为“橡皮图章”，根本未能体现宪法中所规定的“国家最高权力机关”的地位。人民代表大会作用的“缺位”使得我国的人民民主无法得到有效的保障，政府不能受到有效的监督。这就助长了的滋长蔓延，阻碍了政治民主化。

人民代表大会的地位为什么长期以来有名无实，这个问题已经引起社会各界尤其是学术界的广泛关注。为推进经济改革，为实现“依法治国”，为发展人民民主，需要对人民代表大会制度进行切实的改革，这已经成为广泛的共识。但对于改革的方向和方法还存在不少的争议。最根本的问题是：是继续死守并不现实的“议行合一”理论还是追随现代代议制理论，是让代议制机关继续做党政机关的附庸还是将其建设成为真正具有独立权威的人民代议机关，是应该对这一制度修修补补，还是进行结构性的重造。这些正是本文所要探讨的问题。

一、我国人大制度的存在的问题及原因

人民代表大会制度面临的困境形成原因是复杂的，它不仅与外部因素有关，也与本身的结构有关。本文归结为三个主要的方面：

（一）人大尚未成为具有独立性的有实际权威的代议制机关

这主要是因为宪法中所规定的人大“最高国家权力机关”的地位不到位，而“党的领导”却无处不在。中国共产党是中国的领导党，这就包含了对人大的领导。就是说在宪法规定的最高权力机关之外还有一个非正式的“最高权力机关”。党与人大的这种关系，使人大成了党的一个咨询机构，人大的权威大打折扣。既然人大始终处于党的领导的阴影中，而且自身在结构和功能上都存在严重的缺陷，人大就很难独立地行使职能。现实中的人大成了党组织的附属机构，政府的咨询机构。人大本来是监督政府的，但政府本身在党的领导之下，而且往往是“以党代政”。权力集中于各级党委，党组织代人大作决定、发指示，即使提交人大，也只不过是走过场，人大代表只能“举手、拍手”而已。在这种情况下，人大对政府的监督就毫无意义，人大只能是“橡皮图章”。［1］

这种变形的过分的“党的领导”并不是当代中国政治的必然要求，它其实是革命战争年代形成的党政不分、以党代政的政治体制的延续，这些东西确实经过了一些改革，但是基本的东西还保留着。于是，党委代替人民当家做主，人民体会不到当家做主的主人翁地位。因此，“如果不把党委、人大、政府之间的关系理顺，法律至上的权威就树立不起来，依法行政、司法独立就无从谈起，在民的原则也无法体现出来，建设社会主义法治国家也就难乎其难。”［2］

为此，高放先生指出：政治体制改革“根本问题是‘党政分开’，以权制权的政治民主化。首先要发展党内民主和发展人民民主，改善人民代表大会制度。在这几个大的问题方面，目前还没有提出具体方案。如果一味地只搞些枝节的改革，时间长了，会影响大局。大的问题不动，小的方面的改革也难以从根本上解决。”［3］

（二）人大组织存在结构性缺陷，这种组织结构上的缺陷可以说是存在于人大制度的每个环节。首先，人大代表数字庞大（近三千人），使得会议组织和会议讨论十分困难。不对人民代表大会实行结构性的改革，就无法有效地推进政治民主化。因为很显然，现行的人大结构下，代表人数太多，减少代表的数目是必然的。作为最高国家权力机关的全国人大，是实质性的工作机关，不是“象征”性的虚设机关，它所做出的决策具有权威性、强制性，关系到国家的前途和命运。因此全国人大代表名额的确定，必须便于开会，讨论问题和决定问题。［4］

认为代表多了，代表性就强了，这实在是一种误解。如果代表来开会只是为了代表，那这种代表性又有什么意义呢？因为他们的根本职责是“代议”而不是“代表”。现在的情况是“代表”妨碍了“代议”。出现了“代”而不“议”的情况。为增强人大常委会的在用，扩大委员人数也是必然的。一个减少，一个扩大，最合理的结果就是两者趋同，结合为一个所容许的合理的人员数字。这个数字大约是六百至八百人。

其次，在全体大会上只能听取一些政府官员的报告和有限的几个代表发言，大会的主要活动就是以地区为单位分组讨论。事实上分组会议往往讨论的是各地区的问题。这样不仅与与全国性会议的宗旨相矛盾，而且助长了地方主义。这倒不如由各省组织本级人大在当地进行讨论，把意见上报，何必要每年让几千人都集中到北京呢？而且在以省为单位的各个小组，避免不了各省的主要领导唱主角，而一般代表遭冷遇的状况，造成了人大代表之间的不平等。官僚行政机构中的等级制度被不应该地带到了人大会堂。人大的会期太短。每年只能召开一次会议，会期只有十几天，这样会议根本就无法对国家的大政方针展开充分的讨论。每次开会，人大代表们根本没有充分的时间熟悉和研究议题，他们所能做的只是听听报告，举举手而已。这就使得人大会议成了十足的“清谈馆”。

第三，人大代表兼职不利于人大履行宪法赋予的监督职能。在人大代表当中有相当数量是现职的党政官员。这与宪法所规定的人大的职责存在着严重的冲突。宪法规定人大对政府进行监督，但政府官员本身又是人大代表，这样的人大如何监督政府？政府官员有必要出席人大会议，但不应是坐在代表席上，应该坐在被质询的席位上。所以，北京市著名人大代表吴青认为政府官员不能当人大代表。否则，变成了自己监督自己。为此，她还专门向北京市人大常委会提出“关于政府官员是执行者，不应再是监督者”的意见。

人大代表的兼职的另一个危害是人大代表根本没有足够的时间和精力去履行人大代表的职能。事实上，一个人大代表只能把本质工作放在第一位，而人大的工作反而成了一份“第二职业”。有的研究者指出，兼职代表制的困难首先是信息不足，缺乏足够的时间和能力去履行代表的职责。而且这种制度性结构本身妨碍了代表素质的提高。因为代表的选拔重先进性、代表性，缺乏择优机制。［5］

第四，人大的领导成员主要不是从人大自身的组织中产生，而是由退职的党政官员担任。这就形成了旧政府监督新政府的奇怪格局。由退职的政府官员充任人大领导职务，使得人大成为政治权力中最薄弱的一环。因为这些新的领导从别的岗位转到全国人大常委会工作，对人大的立法、监督等工作，都比较生疏，还得从头学起。等到他们熟悉过来，而他们的任期恐怕已经过半了。这样的人大，怎么可能有效地运转呢？

上面所列举的人大的结构性缺陷，十几年来，已经有许多学者大量的文章讨论过，本文只不过进一步归纳总结而已。这些缺陷充分表明人大制度需要结构性的改革。有学者深刻指出：“人大及其常委会自身的状况难以适应代表人民意志、行使国家权力的要求，在其组织机构、工作制度、选举制度、代表素质、与人民群众的联系等方面都存在着一系列问题。这些问题不加以改进和完善，各级人大及其常委会就很难真正承担起其国家权力机关的重任。”［6］

（三）人大代表的选举缺乏实际的民主和公正。

人大代表的选举是否民主和公正，直接关系到代表的素质，影响到人大的质量。而且我国人大代表的选举远不够民主和公正。

首先，人大代表的选举没有独立的选举机构保障和组织，往往操纵在各级党政机关手中。各级党政机关根据政治需要而不是人大本身的需要来实施人大代表的选举。人大代表往往被当成荣誉职务安排，这些代表严重缺乏参政议政的意识和能力。由于需要照顾的方方面面过多，只是选举成为变相指定，使选民没有选择余地。结果，选出的代表只会喊“感谢党、感谢上级领导”，素质很差，议政能力很低。［7］

其次，我国人大代表直接选举的层次很低。目前直接选举的层次只达到县级，间接选举层次过多，不利于了代表和选民之间的联系和沟通，模糊了代表的责任感。

第三，目前的选举办法不利于民主。现在的选区不是按地域划分，而是按工作单位划分。这就使各个单位的负责人可以操纵其单位的选举，各单位提出的候选人也大部分是各单位的负责人。更严重的问题是，选区的划分完全按照上级的意图安排，划定的选区往往有一个单位在人数上占有绝对优势，也就是说上级的意图是让该单位的负责人当选人大代表。这种意图可能是出于对人大代表性的安排，但却给选举的公正性与民主性造成了极大的伤害。因为广大的选民是看得很清楚的，既然选举结果在选举前就决定了，那么他们的投票有什么价值呢？因为投票也是在各个单位进行，因此秘密写票制等必要的选举规则都无法实行。尽管在各个单位的督促下投票率看似很高，但选举的质量却很低。

代表是人民选举出来管理国家事务的一种严肃而崇高的职务，本应该选举那些最具有社会活动能力、热心为民办事的人来担任。但目前，由于过分强调代表的代表性和广泛性，硬性规定代表的结构比例，使得选举的民主性大打折扣。

选举中存在的以上问题，使为促进选举的民主性而推行的差额选举制和选举联名推选代表候选人的制度就不幸成了一纸空文。在这样的选举中产生的人大代表，就必然缺乏权威性和责任感，在群众中的威信也就很低。这就不难理解我们在一些传媒中所见到的人大代表受到不公正待遇或被轻视的事例。群众对人大的这种虚弱状况是十分不满的。

我国对代表选举制度的改革步伐，比起苏联来也是相形见绌。苏联制定1936年宪法后，选举法也有了实质性改变，至少在形式上很大地扩展了民主。从那时起，苏联就实现了从村镇苏维埃到最高苏维埃代表的直接选举。而且由以前的按生产单位选举，变为按地区选举。这同样的十分重要的。因为按生产单位进行选举很容易受到单位领导人的操纵，使选举失去公正性。而且取消了以前工农在代表名额上不平等的做法，实现了选举的平等性。而我国目前这三方面都没有实现。而列宁指出：“只有普遍的、直接的、平等的选举才可以说是民主的选举。”［8］

总之，以上几个方面的问题就造成了人大的虚弱。社会上对党、政、人大关系有一种“三线说”，即人大与党组织、政府相比处于最次要的位置。这与宪法中关于人大是我国最高权力机构的规定形成鲜明对比。这种状况严重影响了人大在民众中的威信，严重削弱了人大的作用。事实表明，现行的人大制度极不完善，严重阻碍了我国的社会主义民主的实现。

二、人大制度改革的路径

尽管我国不搞西方式的三权分立，但权力制衡的原则却是不能丢掉的。要实现权力制衡，必须有一个强有力的代议制机关。正如作者所表明的，我国的人民代表大会制度理论上不符合现代代议制政治的要求，现实中的运转也无法实现预期的目标。这就要求我们不再在人民代表大会的“坚持和完善”上兜圈子，不再一味维护人民代表大会制度，有必要对人民代表大会制度进行体制创新，重新构造中国的代议制政治。为此需要采纳现代的代议制政治原则，把人民代表大会制度改造为现代议会制度。改造后的代议机关，可以称为人民议会。只有进行这样的体制创新，我国的代议制政治才能柳暗花明。尽管这样人民代表大会要走下历史的舞台，但却会为开拓中国代议制政治的新局面开辟道路，中国的政治民主化也才能走上正轨；也只有这种结构性重造才能真正解决当前人民代表大会制度面临的困境，才能走上现代代议制政治的康庄大道。

其实如果要切实地弥补本文指出的人民代表大会制度的缺陷，人民代表大会制度就必然要过渡到现代的议会政治。我国代议制机关的重造并不是说废除人民代表大会制度“重起炉灶”，而是可以在人民代表大会基础上进行大刀阔斧的结构性改造。

首先，现行的人大结构下，代表人数太多，减少代议制机关的成员数目是必然的。作为最高国家权力机关的代议机构，应该是实质性的工作机关，不是“象征”性的虚设机关，它所做出的决策具有权威性、强制性，关系到国家的前途和命运。因此其名额的确定，必须便于开会，讨论问题和决定问题。那种认为代表多了，代表性就强了的观念，这实在是一种误解。因为他们的根本职责是“代议”而不是“代表”。现在的情况是“代表”妨碍了“代议”，造成了“代”而不“议”的情况。

以前就有学者提出，为增强人大常委会的作用，需要扩大人大常委会委员人数。代表名额的减少和常委会人员的扩大，这两条思路便可以走到一起，找到一个趋同点，这个点便是一个现代议会的合理的议员数字。这个数字大约是六百到八百人。这样，人民代表大会和常委会便同时消失，而一个现代议会的结构便产生了。代议机关成员数字的合理化，使他们的专职化和他们的常年开会也成为可能。他们的称号也由“代表”而上升为议员，人民代表大会也便演化为社会主义人民议会。只有这样一个议会，才能掌握宪法赋予的立法、监督和制约政府的神圣职责，切实地实现人民民主的社会主义要求。这样，当前人民代表大会制度结构性的缺陷才能完全克服，人民代表大会制度的困境才能一一化解。

其次，前文所提出的党的领导与代议制机关的权威的矛盾问题也有待解决。现在我国的政治体制就像有一段时间我国在经济领域实行的“双轨制”一样，也存在一个“双轨制”，这就是人大作为“最高国家权力机关”和实际上的最高决策机关——中共中央政治局。这种双轨制导致了我国在政治体制上的混乱，也导致了长久以来困扰我国政治生活的以党代政问题。从法理上说，这与宪法中的规定是存在着矛盾的。这在理论上就表现为党的领导和人民之间的矛盾。在党的领导和人民原则之间，人民原则应该是占首位的，而党的领导又是不能放弃的。这个矛盾不解决，政治体制改革就寸步难行。

高放先生指出：政治体制改革的“根本问题是‘党政分开’，以权制权的政治民主化。首先要发展党内民主和发展人民民主，改善人民代表大会制度。在这几个大的问题方面，目前还没有提出具体方案。如果一味地只搞些枝节的改革，时间长了，会影响大局。大的问题不动，小的方面的改革也难以从根本上解决。”［9］

由此可见，只有代议制机关的权力得到落实，党的领导才能真正地纳入到法治的轨道。郭道晖先生曾经指出共产党在政治思想上的领导权不同于国家权力，并非一种政治强制力，对全社会也不具有普遍的约束力。党的领导权不同于，不能高于人民。在社会主义国家中，共产党的执政权并非天赋，共产党也不是凌驾于人大之上的领导机关。［10］有的学者认为“把党与人大的关系概括为领导与被领导的关系并不符合现行宪法的基本精神”，党的领导体现在人大方面是工作上的领导。也就是说，党应该在人大内对人大进行工作上的领导而不是在人大外对人大进行遥控。已经有学者提出把党的领导与人大结合起来的具体思路。这种思路认为应该把党的领导纳入到人大中来，这是使党的领导法治化的最根本办法。现在仅把党的领导归结为政治领导和路线方针的领导，不讲党对人大的领导，实际上也就放弃了党的领导合法性，而为贯彻党的领导，不能采取非法制的方式，政治领导发生异化。必须把党的领导纳入人大内，以人大的领导形式表现出来，党的领导表现为中共主持人大工作，在人大处于支配地位。这对党政分离也意义深远，党政分离改革最不成功，主要原因就是迄今没有正确解决党的领导的实现模式。党组织仍然包办一切。党政分离，并不是党放权，不过是要求改变包办一切的现状，恢复一个执政党应有的功能作用。［11］这一思路已经被很多人所接受。

但问题是，如果人大仍然是一个无足轻重的机构，把党的领导纳入人大的轨道岂不是削弱党的领导吗？事实上，一个拥有实际权威的社会主义人民议会作为既能成为实现人民原则的有效工具，同时也是党在法治轨道上实行领导的天然载体。只有确立了代议制机关的权威，党才能够放心地把自己的活动纳入到法治的活动轨道。其具体做法应该是，党在议会内成立议会党团，也允许其他派成立议会党团。为确保中国共产党的领导，可以以法律的形式规定中共拥有议会一半或一半以上的席位。同时，党把自己的主要活动都放到议会中进行，也就是议会党团中进行。这样中共中央政治局顶替代议制机关作为实际上的最高决策机关的现象才会得到纠正，才能实现党的领导的法治化，才能迈出建设社会主义法治国家的关键性一步。只有这样，才能使代议制机关成为国家政治生活的中心，才能建立起现代的民主政治。

与此同时，选举制度的改革和提高选举的民主程度也是必须的。直接选举人大代表的层次即使尚不能达到全国一级，至少也应该推进到省级，直接选举行政首脑的层次即使达不到省级、国家全国级，提高到县级、市级总归是可行的。在选举的程序上，应该允许各人民团体、派直接推举候选人参加选举、组织竞选，而不是由单一地由人大主席团来推荐。这样选举出来的代议制机关成员才能具有参政议政能力和意识。

综上所述，对我国人大制度进行结构性改革以致重构代议制机关，同时提高直接选举的层次和提高选举的自由度则应该尽快提上政治体制改革的议程。无疑，这将成为我国政治民主化的决定性一步。现在从中央领导人到普通的学者都在谈论制度创新（或称体制创新），但如果最关键的政治体制上没有创新，其它各种体制的创新必然受到极大的制约。现在我们对提高国际市场的竞争力充满紧迫感，对政治体制改革也应该充满紧迫感。对人大制度进行实质性改革已经成为我国社会政治进步的当务之急，是政治体制改革的真正突破口。须知鸵鸟漠视，坐失时机，其结果终将会令人沮丧的。

注释：

1，吴伟范明英著《中国社会主义民主政治论纲》。中共中央党校出版社1991年1月版，第149页。

2，张文麒《政治法治化：人民当家做主的保证》，载《人大研究》1999年第10期

3，见高放《关于加快政治体制改革的若干问题》一文，载《人大研究》1999年第5期

4，见梓木等著《民主的构想——论我国人民代表大会制度的发展与改革》，光明日报出版社1989年版，第187页

5，参见张正德《依法治国及其路径》（下）一文，载《探索》1998年第五期。

6，吴伟范明英著《中国社会主义民主政治论纲》。中共中央党校出版社1991年1月版，第149页。

7，见《民主的构想》162页

8，《列宁全集》第18卷，第273页

9，见高放《关于加快政治体制改革的若干问题》一文，载《人大研究》1999年第5期