社区流程再造创新研究

一流程再造的理论架构

流程一词在通俗的意义上指生产生活中具有先后秩序的一系列行动。较为严格的界定主要有:一是《牛津词典》认为，流程是指一个或一系列连续有规律的行动，这些行动以确定的方式发生或执行，导致特定结果的实现;二是国际标准化组织在ISO9001∶2000质量管理体系标准中指出，流程是一组将输入转化为输出的相互关联或相互作用的活动。一般来讲，流程有六个核心要素:资源、过程、过程中的相互作用(即结构)、结果、对象和价值。流程概念的引入，主要是解决如何去做及做好一项事务的问题，其更多的是从操作的角度把个人或组织确定的目标执行到位，而不考虑或改变原有的决策，一旦决策及其目标确定，流程要解决的就是怎么更好地实现决策的目标，而不是去更换决策。再造一词缘起于近年来公司再造理念和政府再造运动。再造也称重组或重塑，兴起于20世纪八九十年代的公司革新浪潮，后延伸至政府组织和社会组织的体制改革中。1993年，美国麻省理工学院教授迈克尔•哈默(MichaelHammer)和计算机科学公司的战略管理咨询公司董事长詹姆斯•钱皮(JamesChampy)合著的《改革公司》(又译《公司重组》)一书中提出，通过业务流程再造来实现企业自身彻底改革的思想。与之类似，美国学者戴维•奥斯本(DavidOsborne)和特德•盖布勒(TedGaebler)在《改革政府》(又译《重塑政府》)一书中对西方世界20世纪90年代的公共行政管理模式评价道:“工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转;它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下;它在变化迅速、信息丰富、知识密集的20世纪90年代已不能有效地运转了，现有的政府需要重塑。［2］”这一理念很快成为美国克林顿时期进行政府再造的指导思想，并迅速扩散到世界其它国家，再造一词从企业改革引入到了政府改革的领域。流程再造，原本是指一种从根本上考虑和彻底地设计企业的流程，使其在成本、质量、服务和速度等关键指标上取得显著提高的工作模式。

所谓业务流程再造(BusinessProcessRe－engineering，缩写为BPR)，也称业务流程重组，是于20世纪80年代末90年代初出现的，强调企业组织形式以“流程导向”替代原有的“职能导向”，指“为了飞跃性地改善成本、质量、服务、速度等现代企业的主要运营基础，必须对工作流程进行根本性的重新思考并彻底改革”［3］，是对企业经营管理提出的全新思路。企业改革中业务流程再造也称为企业流程再造，是指由组织过程重新出发，从根本上思考每一个活动的价值贡献，然后运用现代资讯科技，将人力及工作过程彻底改变和重新架构组织内各部分之间关系的过程。它是将20世纪80年代以来出现的各种再造、重塑等思路和方法，与资讯技术结合起来的一种改革方式。哈默和钱皮强调，企业流程再造应该包括四个要素:根本(Fundamental)、彻底(Radical)、显著(Dramatic)和流程(Process)。哈默和钱皮指出，200年来，人们一直遵循亚当•期密的劳动分工思想来建立和管理企业，即注重把工作分解为最简单和最基本的步骤。他们认为目前也应围绕这样的理念来建立和管理企业，即把工作任务重新组合到首尾一贯的工作流程中去。但他们主张重建，它“意味着通过非连续性的思考，彻底从头开始”。他们提出业务流程再造的基本思想就是必须彻底改变传统的工作方式，也就是彻底改变传统的自工业革命以来、按照分工原则把一项完整的工作分成不同的部分、由各自相对独立的部门依次进行工作的工作方式。他们认为全新的工作流程和组织结构会在绩效上产生量的飞跃。这一论点在私人部门已经得到证实，它的影响也已波及到政府部门。他们指出，业务流程再造的特性有:强调团队合作;在组织中降低决策的层级;关注于更大范围的、根本的、全面的业务流程;强调顾客满意;使用业绩改进的量度手段;对企业的价值观进行改造;高层管理者的推动［4］。

业务流程再造作为一种重新设计工作方式、工作流程的思想，具有普遍意义。美国的许多大企业都不同程度地进行了业务流程再造，其中一些主要方法有:合并相关工作或工作组;工作流程的各个步骤按其自然顺序进行;根据同一业务在不同工作中的地位设置不同的工作方式;模糊组织界线。近年来，业务流程再造的理论架构及其改革思路也被运用于“新公共管理”改革或“政府再造”的战略和战术中。美国著名公共管理学者詹姆斯•W．费斯勒和唐纳德•F．凯特尔在《行政过程的政治》一书中认为，“新公共管理”改革的三个典型特征之一就是流程的“重建”，即试图通过对组织流程的激进变革来寻求更高的组织效率［5］。劳伦斯•R．琼斯和弗雷德•汤普森在《面向21世纪的公共管理体制改革》一书中提出的新公共管理改革战略中，流程“重建”也是五个战略之一，其核心思想就是要改变而非固定现有的流程，以过程而非职能为基础进行组织设计，并确定其在组织图中的适当位置，以改善服务质量为焦点，减少循环时间和成本［6］。

二社区事务流程再造的内涵及其核心

流程再造的理论架构及改革思路不仅可以引入政府体制改革中，也可以引入社区体制改革中。根据业务流程再造的核心思想和成功经验，结合当前我国社区管理体制面临的问题，将其运用到社区管理体制改革之中是比较恰当的。社区事务，也称社区业务，是指将人、财、物用于生产满足社区居民需求的产品和服务。社区业务流程，通俗地讲，是指社区业务的运行过程和运行机制，也指社区业务运行的内在机理，是业务、职能、组织、制度之间的关系结构。职能影响流程数量，职能分散(重叠)则流程多(杂)，职能整合则流程精简;业务决定职能，业务零碎导致职能分散甚至重叠，业务集成则促进职能整合;组织影响流程长度，纵向组织带来流程环节多，横向组织带来流程环节少;制度保障流程运行，有效的制度带来流程畅通，无效的制度或制度缺失会使流程梗阻。根据业务、职能、组织、制度间结构关系的不同，社区业务流程可分为两类:一是零碎式流程(或职能式流程)，它是指业务零碎、职能交叉、运行分割的单向性流程，是以政府职能为中心、按照纵向运作、各自为政、横向间不协调的单一性流程;二是集成式流程，它是指业务综合、职能整合、运行协调的整体性流程，是以事务的分类为基础，打破部门界限的综合性流程［7］。社区事务流程再造，也称社区业务流程再造(简称社区流程再造)，是指社区业务的运作从零碎式流程向集成式流程、从职能导向向流程导向转变的过程，具体是指改变职能部门纵向运作、横向不协作和条块分割的流程，构建任务集成、人员整合、流程简化、协作共事的综合管理和服务流程。零碎式流程与部门垄断制(指政府部门垄断社区管理和服务的过程和制度)是相互依存的，部门垄断制通过零碎式流程来维持其生存、发展、运转，零碎式流程适应部门垄断制的需要，要改变部门垄断制，一个“灵活的战略”就是改变零碎式流程。因此，再造社区业务流程，是使部门垄断制丧失运转基础与生存条件，构建社区分类管理的基本途径。社区事务流程再造的核心是合理分类社区事务，一般将社区事务分为两部分，共十类。一是与社区专干(政府购岗的社区工作者)密切的社区事务，包括5类:人口房屋基本信息采集录入事务;出租屋安全检查及重点人群监管事务;资格确认、审核和发放事务(各类保障金、补贴金、小额贷款等优惠政策及办证等);技术性服务事务(残疾人康复、育龄妇女服务、养老服务、技能培训等);路面巡逻事务(保洁、保绿、保安、保秩序)。二是与居委会成员密切的社区事务，包括5类:社会救助事务(临时救济、社区募捐等);民间调节事务;民间组织发展事务;民主自治事务［8］。前5类事务是本文讨论的重点。

三流程再造视角下社区体制创新案例

1．江汉区及其社区管理的禀赋结构

武汉市江汉区地处长江和汉江交汇处，是武汉市最繁华的中心城区，国土面积33．43平方公里，辖13条行政街道、116个社区。第六次人口普查统计显示，该区有常住人口68．35万。江汉区作为2000年全国推进城市社区建设的26个国家试验区之一，在划分新型的社区规模范围、建立新型的社区组织架构、创设新型的社区管理体制、构建完善的社区服务体系等方面取得了显著成效，尤其为下沉政府管理职能而在社区设立社区工作专干的做法，在全国更是首创，形成了社区建设“重心下移、政社互动”的“江汉模式”。江汉区对政府财政购岗、职能部门下派到社区从事社区服务和社区协管的各种社区工作者统称为“社区专干”，俗称“八大员”。2007年以前社区专干主要包括计生专干、社保专干、低保专干、外来人口协管员、城管协管员、安保队员、自行车巡逻员和网格化监督员八类，2007年以后又陆续增加了信访专干、残疾人协理员、医保协理员等社区专干。为便于分析，本文只将2007年以前设立并延续到现在的计生专干、社保专干、低保专干、流动人口协管员、城管协管员、安保队员、自行车巡逻员和网格监督员“八大员”作为分析对象，社区居委会成员暂不在分析之列。2008年改革前，“社区专干”的禀赋结构如下:全区由区政府买单和街道招聘的“八大员”2984人;其中，流动人口协管员286人，城管协管员431人，安保队员1048人，自行车巡逻员684人，计生专干116人，社保专干140人，低保专干129人，网格监督员150人，他们共同承担着政府下移到社区的职能。

2．江汉区传统社区管理的特点和弊端

“社区专干”工作机制的建立，曾对该区社区建设的健康发展起到了积极作用，解决了单位制解体带来的城市基层社会管理真空和公共服务缺失的问题，在全国产生了极大反响。但随着政府工作职能社区化和社区建设的深化，改革初期形成的社区管理体制和运行机制日趋显现出与新形势不相适应的弊端。其主要表现有:一是在体制上，存在社区自治组织政府化和社区工作行政化的倾向，社区承担了许多行政管理事务，影响了其自治功能的发挥。二是在效能上，存在机制不适应、信息采集重复、失真、不能共享、路面协管重复劳动、效率低下、管理与协管不分、社区管理负担加重等问题。三是在资源配置上，各职能部门都要配专干，社区人员极度膨胀，政府财政负担加大，社区办公设施严重不足，专干忙闲不均现象严重。四是在管理和服务机制上，存在相同职能分散、不同职能混合、管干不分、综合执法协调难、“社区专干”多头管理、管理服务效能偏低等问题。以上问题和弊端，如果从社区事务流程的角度看，其特点和问题主要体现在以下几方面:

(1)传统的社区事务流程特点

新一轮社区体制改革以前，江汉区的社区事务流程呈现出以下特点。第一，以条条管理为中心，而不是以事务分类为中心设计流程。传统的社区事务流程主要是根据不同的政府职能，按条条设计不同的流程，而没有按照事务分类来设计流程，很难形成“一条龙”工作小组，协作完成同一性质的事务。第二，以便于部门垂直管理，而不是方便居民设计流程。政府职能部门为方便垂直管理，在街道、社区层面都设有自己的对口部门和人员，彼此之间很难沟通和协作;而社区居民具有多重身份，一个居民或家庭可能同时是各个职能部门的管理和服务对象，居民要不间断地配合工作人员的工作，就不免会多次受到打扰。第三，任务简单，操作环节多。一件社区事务本身比较简单，但由于事务流程是根据条条职能和便于政府管理设计的，导致每一件事务涉及的管理层级众多，操作环节繁杂。

(2)传统业务流程产生的主要问题

传统的社区业务流程相应地带来了以下问题和弊端。第一，分工太细，流程复杂。工作人员在日常工作中，职责分工太细，本是一个事务流程就可完成的任务，却人为地将其断开，分为多个流程。以信息采集为例，共有12条信息采集流程，涉及区级层面的8个职能部门，街道层面的5个科室、所、站和社区层面的“八大员”。第二，岗位分散，资源浪费。本是一个社区事务岗位，由于是政府垂直条条运行，横向不协作，缺乏综合协调和相互沟通，将同一社区事务分散到了多个工作岗位，致使很多工作重复，造成人力资源浪费。第三，操作环节多，效率低下。传统的“八大员”工作分为12个工作流程，每一个工作流程一般涉及3－5个工作层级、4－8个工作环节，众多的操作环节和业务交叉，导致工作效率低下。

3．江汉区社区业务流程再造的实践

针对社区管理和服务体制中出现的问题，江汉区从社区业务流程呈现的弊端着手，以社区业务流程再造的视角切入，从2008年起全面推进了新一轮的社区管理体制改革。

(1)社区业务流程再造的原则第一，以人为本、服务居民原则。政府职能部门和工作人员要从居民的实际需求出发，调整管理模式、工作方式，方便服务居民，而不是方便政府管理。第二，相同事务合并、简化流程原则。将相同和相似的社区事务合并，摒弃传统的按条条设计的繁杂流程，按照社区事务，简化流程。第三，相同岗位合并、人员整合原则。按照事务设岗，将相同事务岗位合并，原有工作人员分类整合，归并到相应的社区事务小组，协同开展工作。第四，相同环节合并、效能优先原则。将相同环节合并，删除不必要和不合理的环节，以高效和便民为导向，重新设计社区事务流程和操作环节。

(2)社区业务流程再造的措施第一，任务集成。根据上文中的社区事务分类，将与“八大员”密切相关的社区事务集成为5类:人口房屋基本信息采集录入事务;出租屋安全检查及重点人群监管事务;资格确认、审核和发放事务;技术性服务事务;路面巡逻事务。第二，流程简化。一是简化社区服务事务流程。一方面是集成管理:成立实体或虚拟的街道社区综合服务委员会，下设办公室，将人口房屋基本信息采集录入事务、资格确认、审核和发放事务、技术性服务事务归口到街道社区综合服务委员会统一管理。另一方面是简化流程:成立人口房屋基本信息采集小组，负责人口和房屋基本信息采集、录入、分类和报表等事务;成立资格确认、审核和发放小组，负责各种低保金、社保金、补贴金、养老金、证件等相关资格确认、审核和发放事务;成立技术性服务小组，负责开展残疾人康复、育龄妇女服务、养老服务、组织培训等技术性服务事务。每个工作小组采用新的流程协同开展工作。再一方面是协同作业:每个小组内的成员之间以及三个工作小组之间，相互协作，既要提供信息，又要反映需求，还要及时反馈信息，形成闭合的工作链。二是简化社区管理事务流程。一方面是集成管理:成立实体或虚拟的街道社区综合管理委员会，下设办公室，将路面巡逻事务归口到街道社区综合管理委员会统一管理。另一方面是简化流程:成立路面巡逻小组，在社区层面上开展路面巡逻事务，履行“四保”(保洁、保绿、保安、保秩序)职责。城管执法中队执法人员除留用1人在街道城管科开展协调工作外，其余城管执法队员全部分配到各路面巡逻小组，担任小组组长并开展巡逻，工作小组采用新的流程协同开展工作。三是简化出租屋安全检查和重点人群监管事务流程。一方面是集成管理:由公安系统垂直管理出租屋安全检查和重点人群监管事务，街道派出所具体承接出租屋安全检查和重点人群监管事务。另一方面是简化流程:成立出租屋安全检查和重点人群监管小组，在社区层面上开展出租屋安全检查和重点人群监管事务，工作小组采用新的流程协同开展工作。第三，人员整合。根据工作需要和“八大员”的素质和能力，将“八大员”合理分配到5个工作小组。具体人员配置数量则由各街道根据社区实际情况合理分配。人口房屋基本信息采集小组和资格确认、审核和发放小组可以从低保专干、社保专干、信访专干、残疾人协理员、医保协理员等人员中合理分配;社区民警、外管协管员、社区居委会治安主任可以并入出租屋安全检查和重点人群监管小组;在街道和社区层面上的医疗卫生服务机构、残疾人康复机构、政府购买的养老服务机构等相应机构和人员并入技术性服务小组;城管执法中队队员、城管协管员、安保队员、自行车巡逻员、街道“门前三包员”可并入路面巡逻小组，在其它人员富余的情况下，可适当增加路面巡逻人员;街道社区服务中心窗口工作人员也可以根据实际需要与5个工作小组和人员对接。第四，协作共事。打破条条之间的职能界限，构建“一条龙”工作小组，实现工作小组人员合作共事，解决权责交叉和职责不清的问题。

4．江汉区社区业务流程再造的成效

社区业务流程再造，提高了资源利用效率，利于建设“资源节约型社区”，便于构建和谐社区。改革后的社区业务流程数和操作环节数，传统社区体制下的事务流程多、环节多，随之而来的是人员多、重复劳动多、重复投资多、信息不畅、效益低下;社区业务流程再造后，通过业务整合、职能合并、机构重组，带来了流程精简、环节精简、人员精简、信息集成、效益增加。以信息采集为例，改革前，完成一项社区信息采集任务，需要12个流程、共计60个环节;改革后，完成同样的社区信息采集任务，则只需1个流程、3个环节。再比如，出租屋安全检查和重点人群监管事务，工作流程数从以前的4个减少到现在的1个，分属职能部门也从5个减少到1个。很明显，工作流程从以前的“串联”变成了“并联”，大大节约了不必要的流程和中间环节，既节约了成本，又提高了效率，更方便了居民。调查显示，社区业务流程再造后，居民对社区服务站(中心)的满意度提高了20%。