城市社区管理服务思考(5篇)

第一篇：智慧社区管理与服务平台建设思考

城市是人类文明发展的产物，社区作为城市管理中的最小单位，是城市居民生存和发展的载体。随着智慧城市的逐步推进，社区的智慧化将是智慧城市的触角末稍，是城市智慧水平的集中体现。在智慧城市的基础框架内，社区的智慧化管理更能充分体现城市服务的智慧与细节。智慧社区管理与服务平台的建设，将实现城市管理从上到下的无缝链接，为解决城市管理“最后一公里”的问题提供条件，为智慧城市的建立打下坚实的基础。智慧社区是指充分利用物联网、云计算、移动互联网等新一代信息技术，为社区居民提供一个安全、舒适、便利的现代化、智慧化生活环境，从而形成基于信息化、智能化社会管理与服务的一种新的管理形态的社区。从功能上讲，智慧社区是以社区居民为服务核心，为居民提供安全、高效、便捷的智慧化服务，全面满足居民的生存和发展需要;从管理上说，智慧社区的管理以智慧城市为依托，全面、高效、无缝的地理信息平台化管理。“智慧(双龙)社区管理与服务平台”项目以柳州市“双龙社区”为试点，通过对社区内所有建筑物、路灯电杆、绿化带、水管、监控摄像头等管理单元进行地毯式的精细空间数据采集，利用二三维一体化数据管理技术，建设容纳双龙社区所有信息的空间数据库，在此数据库的基础上研建服务与管理平台，实现基础数据的维护、查询和分析功能，并由平台统一提供数据及GIS服务，通过建立便民服务应用系统，提高居民参与社区管理的积极性。同时，能够很好地展现社区的建设成果，包含了三维电子地图展示系统、人口管理系统、房屋管理系统、设施管理系统、基础数据管理系统5大核心子系统。

1总体技术架构设计

1．1设计原则

系统建设在功能应用与接口设计方面严格遵循国家、行业以及地方相关标准和规范，如数据规范、服务规范、应用规范、运行管理规定等标准与规范，使其能够充分与各部门的数据与接口应用融合，并共享专题数据，为各部门及社会各行各业所接受和使用。由于该平台的数据承载着大量的政务信息(如人口信息、房屋信息、政务版电子地图等)是国家和地方的基础性和涉密性信息资源，涉及国家安全，在技术和管理层面要建立信息的安全保障体系，保证系统安全、可靠、稳定，如建立严格的授权访问机制、合理的网络隔离措施、有效的防止数据的非法访问和破坏措施等，确保信息的展示与应用符合国家的相关保密法规和政策，使整个系统受到有意、无意的非法侵入而造成系统破坏的可能性降至最低。为更好地推广及满足其他社区应用，平台应提供充分的变更与扩展能力，适应不同社区、不同政府机构及人员的调整。该平台从业务和公众服务的实际需求出发，以业务为中心展开平台建设，同时，采用先进、主流、符合发展方向的技术、设备和理念进行平台的设计与建设，保证平台结构的合理性与可扩展性，通过技术的创新推动社区服务管理模式的创新，充分显示社区服务管理的智慧化。

1．2平台架构设计

整个系统由支撑层、数据层、服务层、应用层和接入层等5个具有内在联系、层次结构分明的层次有机组成。1)支撑层支撑层是平台实现的基础和载体，它基于现有的基础设施、软硬件环境，建立一系列保障体系，是数据层、服务层、应用层、接入层的保障，纵向贯穿总体架构体系的各个层次。2)数据层数据层是指通过服务层提供给应用层的各种地理信息数据以及社区管理数据的一体化数据资源体系，它是平台应用的核心。3)服务层服务层是根据多数用户对平台管理应用的共性需求而设计的标准服务接口，通过这些服务接口可为各种不同应用提供数据服务、地图服务等通用性的服务。4)应用层应用层面对平台使用对象，针对不同的业务用户提供面向最终用户的应用等。5)接入层接入层实现用户在不同接入方式上的应用，如手机端以及电脑端不同的接入方式等，为平台的通用性奠定基础。1．3平台功能设计智慧社区服务与管理平台功能设计如图2所示。该平台主要由首页、人口管理、房屋管理、设施管理、数据管理、应用维护6大子系统组成。其中数据管理子系统将是独立的C/S桌面管理子系统，为其他各系统提供空间数据的管理服务。1)首页该子系统将通过提供三维场景浏览、三维场景量算、三维场景基本操作、兴趣点查询、三维漫游、周边分析、社区管理信息与活动展示、社区概括、便民服务资源查询与展示等功能。2)人口管理该子系统将为智慧双龙社区摸清社区内居住的所有居民信息，包括常驻人口、流动人口以及重点服务人群如育龄妇女、孤寡老人、残疾人、低保户等各类人口信息，提供专题平台。突破之前通过传统MIS系统实现人不能落图、图不能管人的模式，实现人口空间化，以三维模型为载体，通过真三维房屋管理所含的所有户，通过户管理所含的家庭成员信息模式，实现了直观的以房管人、以人查房的社区人口管理模式。主要实现人口信息查询管理、以人查房、人口统计分析以及人口信息维护等功能。3)房屋管理该子系统可为智慧双龙社区摸清社区范围内已建成交房的所有楼栋，实现社区内楼栋全覆盖管理，为全面实现以房管人搭建空间载体。实现楼盘查询、楼盘属性浏览、户型图浏览以及房屋信息维护等功能。4)设施管理该子系统将在智慧双龙社区摸清社区范围内的仓库、车位、消防等公共设施，并基于摸清的信息数据进行快速查询定位与统计分析。包含社区设施查询、仓库管理、车位管理、消防管理、安保管理等功能。5)数据管理及应用维护数据管理及应用维护子系统主要实现基础地理信息数据及社区管理数据的增加、修改、删除等操作，并实现平台应用的维护如用户管理等功能。

2数据建设情况

根据平台功能需求，平台数据主要分为基础地理信息数据以及社区管理数据两方面的数据内容。

2．1基础地理信息数据

智慧双龙社区服务管理平台采用的基础地理信息数据，主要包括大比例尺地形图(矢量图)、正射影像图、地名地址数据、真三维模型数据等。由于平台管理的是社区一级的数据，因此要求数据尽可能详细，以1∶500地形图和1∶2000DOM影像图作为平台基本的工作底图，并通过开展翔实的地名地址数据调查为底图提供基础地理信息数据支撑。另外，平台通过二三维一体化技术实现社区真三维模型数据与二维数据的一体化展现，为社区的管理提供真实直观的信息。

2．2社区管理专题数据

智慧双龙社区服务管理平台在专题数据方面将围绕人、房、公共设施三类数据为社区政务、社区公众提供服务与管理功能，是该平台的核心数据，主要包括社区人口数据、房屋数据、户数据、公共设施数据等。人口数据主要包括社区内居民的姓名、性别、出生日期等与居民管理信息相关的属性数据，并可通过地名地址数据与空间信息数据关联，实现人口住地位置的快速查询等。房屋数据主要包括门牌号、建筑面积、所属小区等与房屋管理信息相关的属性数据。户数据主要包括房间号、户面积、产权信息等与户管理信息相关的属性数据，并可包括户型图等图形数据。公共设施数据主要包括设施类型、设施名称、负责单位等公共设施的属性数据，可实现对社区内主要公共设施如消防栓、变电站等设施的属性管理，与空间信息数据关联后可实现公共设施的快速定位查看等。

3关键技术研究

3．1平台实现主要关键技术

平台实现主要关键技术包括:1)精细的空间数据采集技术。目前空间数据采集技术十分丰富，从航天航空影像图的获取，到地面地下三维精细模型的建立，都有各种手段获取。2)大范围大数据量的空间数据与属性数据一体化存储技术。目前数据库的发展日新月异，基于空间数据引擎的各类关系型数据库都可以支持大数据量的空间数据与属性数据的一体化存储。3)高效直观的空间数据的计算机再现技术。目前，二维三维GIS技术发展十分迅速，空间数据的计算机再现已逐渐从传统的二维矢量数据描述转为二三维一体化的空间数据再现，并可进行丰富的二三维数据查询及分析服务。4)安全快捷的计算机网络共享技术。项目所用到的各种技术都经过了比较成熟的应用，提别是近年来国家推进的数字城市项目中，相关技术得到了实践验证，但由于目前还没有针对社区精细化服务与管理的具体应用，因此，相关技术在此项目中的应用也是项目研究的重要方面。

3．2平台实现主要特点

平台可实现以下技术特点:1)采用基于SOA和J2EE技术架构的GIS平台软件平台采用基于SOA和JAVAEE体系设计理念，便于实现跨平台相互操作，利用WebServices方法实现一种松散耦合的异构式环境的集成。2)采用插件技术便于集成和扩展插件在英文中通常称为plug－in，plugin或者plugin，是一种遵循统一的预定义接口规范编写出来的程序，应用程序在运行时通过接口规范对插件进行调用，以扩展应用程序的功能，主要有以下优点:①对软件的开发者而言，只需对主程序和某些常用插件进行更新和维护，然后，通过公布插件接口吸引第三方的软件开发者对主程序的功能进行扩展，这是一种“我为人人，人人为我”的双赢策略;②对最终用户而言，可以通过有选择地购买第三方提供的插件实现自己所需要的功能，从而实现最佳性价比组合，以节省不必要的开支。3)对接ServiceGISOGC标准地理信息服务智慧(双龙)社区管理与服务平台在地图应用服务与专题应用服务方面，将充分利用柳州市现有的地理空间框架公共服务平台的柳州市二维底图服务与一些公共资源专题服务。

4结束语

智慧双龙社区管理与服务平台的建设，能实现社会管理最小单元的智慧化管理，其实现社区地理信息数据与社区管理数据的对接，三维社区精细模型的建立、各种数据的共享，都为社区的日常管理提供了强有力的支持，对于推动智慧城市的建设，促进城市的智慧化管理提供了丰富的经验，具有较好的推广应用价值。

作者：肖明虹 单位：广西壮族自治区地理信息测绘院

第二篇：新加坡社区管理服务3P模式启发

自建国以来，从多元种族、一盘散沙、资源匮乏的局面到如今的多种族和睦共生、“花园城市”中社区居民的安居乐业，无论是经济发展、社会管理还是政治稳定方面，新加坡均获得了巨大的成功，成为全世界学习的典范，继而在理论界也兴起了一股学习和研究新加坡的热潮。目前的新加坡研究，国内外主要关注新加坡经济增长之谜、现代化进程、民族主义运动以及新加坡区域合作和国际关系等问题。相对而言，对新加坡社区管理进行系统论述的不是特别多，往往是稍稍提及，一笔带过。即使在国际学术界，也仍然鲜有系统的新加坡社区管理研究成果。新加坡作为在人口、文化、语言等方面与中国有极其深厚的渊源关系的国家，其社区管理模式和经验对我国社区建设和管理具有借鉴意义，尤其是新加坡社区管理组织、功能、方式、理念等都很富有特色，非常具有学习和探讨的价值。“3P模式”(People、Public、Private)是新加坡社区管理服务体制机制的宏观设计，并应用于全领域的问题解决方式，是人民、政府和私人企业三方紧密合作的模式。新加坡在社区管理与服务领域，相应形成了政府、社会组织和个人、企业合力共建的社区管理与服务机制。①新加坡3P模式与我国当前加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理体制不谋而合，其具体做法具有借鉴意义和重要启示。

一政府组织在“3P模式”中构成、作用和地位

2011年新加坡国会大选共产生87位议员，虽然有集选区制度，但集选区内部仍然由各位议员分区负责，因此非严格意义上讲，新加坡分为87个“区”，每区由一位国会议员代表和管理。政府通过制度上的精心设计，为国会议员配备两只“手”和一只“脚”，协助其进行社区管理。两只“手”分别为市镇理事会和社区发展理事会，一只“脚”为基层组织。三类组织在功能上分别侧重社区管理的不同方面，在国会议员的统筹协调下，互相联系、紧密配合，为社区居民提供全方位的服务。

(一)市镇理事会。市镇理事会是社区硬件的管理者，负责居民公共住房———组屋的物业管理工作。成立于1988年，其依据是国会通过的市镇理事会法令。目的是为了鼓励居住在组屋的居民管理自己的市镇，培养居民的社区归属感。市镇理事会是民间自治组织，但是由于公共住房的物业管理与新加坡“居者有其屋”的住房保障政策密不可分，因此市镇理事会受国家发展部领导，政府色彩浓厚。目前新加坡全国共有15个市镇理事会，其中1个归反对党管理。为了更好地整合资源，在人民行动党选区内，14个集选区组成14个市镇理事会，单选区加入邻近的集选区。国会议员担任市镇理事会的主席和理事，其他理事为基层领袖和专业人士。物业管理的内容包括例常维修、周期性工程、公共地产管理、电梯翻新和改进工程等。市镇理事会不直接进行物业管理，而是通过招标的方式将工作外包给物业公司，对物业公司进行监督。市镇理事会的功能类似于我国的业主委员会，不过是一种区域性高度整合的、由政府、居民代表和专业人士多方参与的物业管理机制。国会通过的法案和由国会议员担任理事，使市镇理事会作为居民物业管理的代表具有合法性;区域性的整合，使市镇理事会在与物业公司的议价中具有集体优势;专业人士的加入，更增强了市镇理事会的专业性。另外，作为居民和物业公司之外的第三方，市镇理事会也能够有效地协调两者之间的关系，避免双方的正面冲突。①

(二)社区发展理事会。社区发展理事会负责社区内的社会援助与福利保障工作。新加坡现有五大社区，即中区、东北区、东南区、西南区和西北区。社区发展理事会的主要职责包括:团结民众，连接社区，促进企业与社区的合作伙伴关系，携手为居民提供更好的援助。社区发展理事会的社会援助与福利保障主要是通过实施政府的“社区关怀计划”进行。五大社区各设一位专职市长。社理会的资金来源包括两个方面，即政府拨款与社会募款。政府根据社区发展理事会辖区内的居民人数，按照每人一新元的标准向其拨款。同时，社区发展理事会可以募集捐款，政府在其所募款项的基础上，进行1:3或1:4的配对拨款。此外，实施“社区关怀计划”所需资金完全出自政府的“社区关怀基金”，社区发展理事会的运营费用也完全由政府承担。

(三)基层组织。新加坡的基层组织主要包括公民咨询委员会、民众俱乐部管理委员会和居民委员会，从属于人民协会。人民协会是全国社区组织的总机构，在性质上属于法定机构，隶属于改组后成立的文化社区与青年部，并由总理担任主席。②在人民行动党选区内，人民协会委任国会议员为基层组织顾问，指导基层组织的工作。各委员会的成员全部为义工，不领薪水;只有人民协会下派到俱乐部的工作人员，由人协支付薪水，负责协助各基层组织开展活动。公民咨询委员会在选区层面设立，服务居民2－6万人，在基层组织中地位最高。其主要职责是联系政府与人民，起到上情下达和下情上达的桥梁作用;计划与领导选区内主要的基层组织活动;监督本地援助计划;以及组织主要的筹款项目和全国性运动。此外，公民咨询委员会还负责“CCC社区关怀基金”的管理。民众俱乐部管理委员会负责民众俱乐部的建立、管理和维护，下设乐龄执行委员会、青年执行委员会、妇女执行委员会、马来人活动小组和印度人活动小组。民众俱乐部是社区居民活动与交往的公共空间，通过为居民提供文化体育设施、组织居民开展活动、举办课程，丰富居民的休闲文化生活，增进居民间的感情和交流，维护种族和谐与加强社区凝聚力。此外，民众俱乐部也负有宣传国家政策、收集民众反馈、联系政府与居民的职责。目前，新加坡共有106间民众俱乐部，在全岛范围内分布。新加坡的居民委员会制度始于1978年，是李光耀先生访华后借鉴了我国的经验而设立，公共住宅———组屋区内称为居民委员会，私人住宅区内则为邻里委员会。居委会是社区基层组织中的最小单位，其主要职责是联系邻里感情，近距离为社区居民服务。居委会也组织活动，举办课程，协助国会议员与居民沟通，负责邻里纠纷的调解等。新加坡的社区组织体系可谓纵横交错，但是各组织之间分工明确、职能清晰，又有国会议员的穿针引线、统筹协调，因此密而不乱。国会议员在社区组织体系中居于核心地位，是所代表区域居民利益的维护者。在市镇理事会的协助下，通过管理公共设施和翻新计划，为居民提供一个良好的居住环境;在社区发展理事会的协助下，通过实施社会援助与福利保障计划，向有需要的居民伸出援手;作为基层组织的顾问，指导基层组织工作，联系政府与居民，加强社区凝聚力，维护种族和谐与社区稳定。①

二社会组织在“3P模式”中作用、地位和做法

虽然成立宗旨各有不同，但是社会组织在新加坡的社区管理与服务机制中扮演了非常重要的角色，他们通过向社区提供专业化的服务或是发挥“网络”、“渠道”作用，成为政府社区管理与服务的重要合作伙伴。新加坡的社会组织类型丰富，与社区服务关系较为密切的有志愿福利团体(VoluntaryWelfareOrganizations，简称VWOs)、自助团体(Self－HelpGroups)和宗教组织等。

(一)以家庭服务中心为代表的志愿福利团体。新加坡对于志愿福利团体没有法律上的定义，但是通常认为其具有下列特征:是自愿成立的机构，由推选的志愿委员会进行管理;是非营利的;促进和提供有关经济、情绪、教育、健康和社会支援的社会与社区服务;为有需要的、贫困的或在危机中的人提供支援，并帮助弱势群体学习独立;由强大的志愿精神所推动;与义工、政府机构、公共和私人机构以及社区合作。目前，新加坡共有500多家志愿福利团体。志愿福利团体可以注册的类型有三种，即根据《社团法》注册为社团，根据《公司法》注册为有限担保责任公司，以及根据信托文件成立慈善基金并受《信托公司法》的规制。志愿福利团体的经费来源主要有四个方面，即政府拨款、投标政府项目、全国福利理事会管理的公益金以及志愿福利团体的机构筹款。满足一定条件的志愿福利团体可以获得税务上的优惠。根据《慈善法》，如果志愿福利团体专为慈善目的设立并且为实现这一目的而开展活动，则必须在成立后的三个月内向新加坡税务局注册。志愿福利团体获得慈善团体(Charity)的身份后，可以豁免缴纳公司所得税。具有慈善团体身份的志愿福利团体还可以进一步申请成为公益机构(InstituteofPub-licCharacter，简称IPC)，而具有IPC身份的志愿福利团体可以向捐赠人签发享有税务回扣的收据。与慈善团体相比，IPC受到更严格的监管。此外，志愿福利团体还可以申请成为国家福利理事会(NationalCouncilofSocialService，简称NC-SS)的成员，享受会员权利，获得更多资金支持。NCSS是社会与家庭发展部属下的法定机构，是新加坡社会福利的统筹协调机构，其宗旨是确保每一个人都有机会过着有尊严的生活并在社会上发挥其潜能。全国福利理事会是由志愿福利团体组成的会员机构，截至2011年底，共有会员414家。国家福利理事会的任务主要包括管理志愿福利团体的注册，评估志愿福利团体的工作，提高社工的技能与专业水平，以及向志愿福利团体提供资金支持。家庭服务中心是新加坡非常重要的一类志愿福利团体，是专业社会服务的提供者，是社会与家庭发展部以及全国福利理事会实施社会援助与福利保障计划的重要合作伙伴。家庭服务中心是以社区为基础的家庭资源的聚集处，社区中的任何居民都可以因家庭问题而向其寻求社会支援，其目的是促进并提升每一位家庭成员在他们每一个人生阶段的福利健康。家庭服务中心聘请专业的社工、辅导员和心理学家，向有需要的居民提供两项主要服务，即个案处理与辅导、咨询与转介。②个案处理与辅导服务是由受过培训的社工所提供，通过挖掘案主自身能力和改善其人际网络关系，帮助家庭或个人解决私人、社会及情感上的困难以及生活上的挑战。辅导服务包括婚姻与婚前辅导、孩子管教问题、家庭暴力问题、家庭经济困难、人际关系问题等。咨询与转介服务是通过家庭服务中心让有需要的人士能够与相关的社区资源联系。任何人都可通过拨打电话、登门、写信或电邮的方式针对个人或家庭的问题寻求协助。家庭服务中心也可能收到来自学校、医院、基层组织、警方、社会与家庭发展部、自助团体以及企业等方面的转介。家庭服务中心由政府通过招标的方式外包给志愿福利团体运作，社会与家庭发展部以及全国福利理事会对其予以资金支持。家庭服务中心的建设费用，政府支持90%;运营费用，政府支持75%，其中50%来自外包项目合同，25%由NCSS协助从公司获得。新加坡目前共有39间家庭服务中心，未来3年将再增设10间。此外，乐龄活动中心、学生关怀中心等，也是志愿福利团体参与社区服务的重要载体。在社区服务领域，政府与志愿福利团体分工明确、配合紧密。政府负责制定政策、投资基础设施以及鼓励和促进行业的创新;志愿福利团体负责向社区居民提供可触及的、满足其需求的定制服务，制定并实施接地气的解决方案，集合民间的网络和资源。在规划———实施———评估的闭环式流程中，政府是社区服务的规划者和评估者，志愿福利团体是社区服务的实施者。政府将推行的社区服务计划外包给志愿福利团体，为其提供场地设施和资金支持，协助其进行组织和员工能力建设，并对其进行监督和评估;志愿福利团体根据外包合同的要求和评估标准实施社区服务计划。

(二)以华社自助理事会为代表的自助团体。自助团体是新加坡多元种族社会的产物。新加坡共有四大种族，华人、马来人、印度人和欧亚人，四大种族各自成立自助团体，旨在有针对性地帮助本族人群。自助团体与新加坡多元种族和谐的政策并不矛盾，因为每个族群都有各自不同的挑战，成立自助团体有利于解决特别问题和满足特殊需求。以华社自助理事会为例。其成立于1992年，由新加坡宗乡会馆联合总会与新加坡中华总商会发起。任务是培育和发展华族社群的潜能，为多元种族新加坡的继续成功做出贡献。愿景是创造一个自力更生、力争上游、互助扶持、团结与和谐的社群。华社自助理事会得到了政府的大力支持，根据国会颁布的法令，政府每月从每位华族公民和永久居民的公积金中扣除5角或1元新币，成为华社最大的收入来源。此外，政府也向华社拨款以及提供间接资助，如华社的11个中心都设在政府免费提供的组屋里。华社非常重视低收入家庭孩子的教育，认为这是保持社会阶层流动的关键。因此，华社的三个援助核心是学生、工友和家庭:针对学生，通过益智课程和学习辅导培养学生的潜能;针对工友，通过技能提升与就业服务加强低收入家庭父母的就业能力;针对家庭，加强其凝聚力与适应力，并协助低收入家庭通过工作达到自力更生。虽然自助团体是新加坡多元种族社会的产物，具有鲜明的国情特色，但其在政府推行政策的过程中所发挥的网络和渠道作用，是我们在今后的社区管理与服务中可以参考和借鉴的。

三义工队伍在“3P模式”中作用、地位和激励机制

新加坡政府素以廉洁高效著称，政府的高效率离不开其“精英治国”以及“服务型政府”的执政理念，也与新加坡义工的高普及率不无关系。据统计，新加坡义工占到民众的15%，民众积极参与社会管理与公共服务，既是公民社会的应有之义，也使得新加坡政府“小而强”的目标得以实现。新加坡的义工来自社会的各个阶层、各个领域、甚至各个年龄段，从国会议员、商业领袖到普通民众、甚至是曾经的被援助对象，从乐龄人士、上班族、大学生到中学生甚至小学生。新加坡全民义工的形成是政府长期倡导和培育“爱心”、“给予”等价值观的结果，也是政府在制度上精心设计的结果。①新加坡政府为了让更多的优质资源流向基层，倡导精英服务社区，同时主动物色人选，邀请其加入基层组织，担任基层组织领袖。他们能够利用自身的社会影响力，维护居民利益，为社区带来更多的优质资源。除了社会精英，新加坡的普通人也积极担任基层组织成员，投身于社区服务。作为奖励，他们将在子女就读名校、申请新的组屋方面享有优先权，并且可以在特定区域内免费停车。②在新加坡数量庞大的义工队伍中，学生团体包括小学生、中学生和大学生是一支不可忽视的重要力量，这与教育部推行的社区参与计划密切相关。社区参与计划旨在培养中学生的社会责任感以及对国家的归属感和认同感。通过参与社区工作，学生们将学习到服务的价值并与他人结成友谊。根据教育部的规定，每位中学生每年至少要参加6个小时的社区服务，初级学院的学生(高中)需要两年内至少服务20个小时。新加坡的初级学院和大学在录取学生时，除了依据学生的考试成绩，也非常注重学生的课外活动和社区服务表现。因此，在志愿服务活动中常常可以看到学生的身影。新加坡政府鼓励民众积极投身社会服务，总理公署每年都会表彰在社会服务领域作出突出贡献的义工，由高到低授予他们公共服务勋条、公共服务星章和公共服务奖章，并在国庆日那天由总统亲自颁发。最高规格的荣誉奖励既是对义工所作贡献的肯定，也能起到一种良好的示范作用，激励更多的人加入到义工的队伍。

四社会企业在“3P模式”中责任和解决方案

在“3P”模式的社区管理与服务体系中，私人企业扮演的角色是履行社会责任，分享企业理念与管理专长，以及提供创新服务与解决方案。传统的私人企业以追求利润最大化为经营目标，现代社会则倡导企业承担社会责任。社区服务特别是社区援助需要大量的资金支持，单靠政府的投入是远远不够的。新加坡的慈善制度体系健全、管理成熟，慈善组织类型多样，慈善活动种类丰富，企业可以根据自身的特点和兴趣选择合适的渠道奉献爱心。此外，基层组织举办活动也需要企业的资助。企业支持社区服务与活动，自身同样能够受益。一方面，如果企业向具有公益机构身份的慈善团体捐款，可以获得2．5倍的税务回扣;另一方面，企业积极参与公益活动，可以获得正面宣传，有助于提升企业形象，增加企业的无形资产。企业的一些经营理念和管理经验还可以应用到社区管理与服务中。例如，关键绩效指标KPI(KeyPerformanceIndicator)是企业管理中普遍使用的一种量化的业绩考评方法，它把对绩效的评估简化为对几个关键指标的考核，将关键指标当作评估标准，把员工的绩效与关键指标作出比较。在新加坡各行各业的人们都已经习惯用KPI的方法汇报自己的工作，这一方法也早已应用于社区管理与服务领域。社会企业是企业与社会服务结合的典型产物。社会企业不是纯粹的企业，亦不是一般的社会服务，社会企业透过商业手法运作，赚取利润用以贡献社会。它们所得盈余用于扶助弱势社群、促进社区发展及社会企业本身的投资。①它们重视社会价值，多于追求最大的企业盈利。简单地说，社会企业运用商业手段，实现社会目的。新加坡社会企业的典型模式是聘请弱势群体为员工，如前囚犯、单身妈妈、残障人士或者乐龄人士，为他们创造就业机会。此外，越来越多新成立的社会企业选择以公共教育和倡导理念为目标，如倡导可持续性环境、负责任消费、保持开心快乐等。

五启示

新加坡的社区管理与服务体系，是典型的政府主导与社区高度自治相结合的模式。政府通过制度上的精心设计构筑健全的社区组织框架，为社区管理与服务打下坚实基础;以志愿福利团体为代表的社会组织积极参与社区服务，是政府社区管理与服务的重要合作伙伴;政府通过价值观培育与激励机制，在全社会形成了良好的志愿服务风尚，义工成为社区管理与服务的重要力量;私人企业为社区管理与服务提供资金支持，社会企业提供创新的社区服务，他们构成社区管理与服务的重要补充。新加坡的社区管理与服务机制与我国政府负责、社会协同、公众参与的社会管理思路基本一致。但是，不可否认，新加坡的基层组织体系更加完善，社会组织更加成熟，民众的参与程度更高，发挥的作用也更大。借鉴新加坡的成功经验，结合我国实际，笔者认为，未来至少可以考虑在以下几个方面加以完善:第一，加强基层组织建设，特别是条件成熟时，在更大范围内整合物业管理机构，建立区域性的、由政府、居民和专业人士多方参与的物业管理机制;第二，培育专业社会组织参与社区公共服务的优良环境，从税收、资金以及机构和社工的能力建设方面，对其提供支持，将更多的社区公共服务外包给专业社会组织，政府负责制定标准进行监督考核;第三，教化和激励机制双管齐下，培育公众的志愿服务精神，例如，可以在中小学试行志愿服务考核制度，将社区志愿服务小时数纳入学生的考评体系;第四，鼓励企业承担社会责任，扶持社会企业，将企业成熟的管理方法引入社区管理与服务中。

作者：李鑫 单位：北京大学政府管理学院 北京大学国际经济研究所

第三篇：农民安置社区管理市民化研究

一、农民安置社区的内涵与特征

社区是“由居住在某一个地方的人们结成多种社会关系和社会群体，从事多种社会活动所构成的社会地域生活共同体[1]。农民安置社区是当前城乡一体化背景下，由政府规划、兴建的动迁农民集中生活的居住区。农民安置社区是工业化、城市化所催生的新型社区形态，具有三个显著特征：一是由于房东经济成为动迁农民经济适应的关键环节，安置社区往往租住着大量的外来人口，安置农民只是社区居民的一部分；二是由于滚动式的开发，原有的血缘和地缘为主的社会网络被打破，安置社区的居民往往是一区多村和一村多区的重新组合；三是这类社区居民在生活方式、行为习惯等方面仍保留许多农村社区的特征，但在社区形态、物质空间组织、管理模式等方面逐渐向城市社区靠近，因此是一种过渡性的社区。从我国新型城镇化战略格局来看，农民安置社区是推动农民完成市民化的主要依托和重要载体。这类社区的硬件与软件配置，在很大程度上影响到农民市民化进程，进而影响到城镇化质量乃至城镇化的整个推进过程。从硬件上来看，当前发达地区的农民安置社区已可以做到与城市社区不相上下；主要的差距出现在软件上，尤其是管理模式的差别。在当前有关安置社区的研究中，鲜少关注到如何从农民市民化的需求出发，设置适应该类社区独特特征的管理模式，以至于在实践中要么照搬城市社区管理模式，要么放任不管，非但无助于推动动迁农民原本就漫长、痛苦的市民化进程，反倒时常成为矛盾、混乱的根源。本文选择城市化水平高且农民安置社区建设工作起步早、发展快、规模大、类型多的国家城乡一体化改革试点城市——苏州为例，历时半月，对不同区域、不同类型、不同建设年代的数十个农民安置社区开展了广泛的调研与访谈，首先系统地总结了苏州多年来在农民安置社区管理方面源于基层、充满地域特色的模式创新经验，同时结合安置社区的独特特征及其管理需求的分析，深入分析了当前存在的突出问题和面临的挑战，进而提出了针对性的对策建议。

二、苏州农民安置社区管理创新经验

起步早、发展快，是苏州农民安置社区的突出特点。上个世纪80、90年代，苏州就通过大力发展非农经济，以就业为导向，引导大量农民进入乡镇居住。2001年前后，苏州市一些富裕的乡镇出现了小规模的“农民集中居住”试验，并取得了可喜的成绩[2]。2003年苏州开始大力推进“三集中”，农民集中居住工作在全市大规模开展。2008年，随着城乡一体化改革的加速推进，以“三集中”、“三置换”为路径的农民集中居住工作全面加速。截止2012年年底全市已有45万多户、136万多农民实现了集中居住，即将动迁的数量预计也不下百万。也就是说，农民安置社区将成为200多万农民市民化的基本依托①。作为全省和全国的城乡一体化综合配套改革试点，苏州的农民安置社区管理，在实践中探索出了丰富的经验，这些源自基层、地域特色鲜明的管理模式创新，对其他类似地区的农民安置社区管理具有重要的借鉴意义。

（一）管理模式——采用混合型的多元管理模式

政府、社会组织、社区成员是社区治理的三大主体，也是社区建设的共同推动者[3]。目前，国外城市社区管理的模式大致可以分为三种类型，即自治型管理模式、行政主导型管理模式和混合型管理模式[4]。传统的以政府为主体的自上而下的治理模式并不能适应具有过渡特征的农民安置社区管理的需求，而安置社区管理的主体又是自治能力较弱的农民，这又决定了当前安置社区的管理不可能依托尚不完善的居民自治，因此苏州的农民安置社区多采用混合型的管理模式。苏州结合自身实际选择了混合型的社区管理模式并在实践中总结出的“政府主导、市场运作、农民参与”的多元治理主体模式，就是一种较为理想的模式：它既能实现政府行政管理和基层群众自治有效衔接和良性互动，整合各类社会管理资源，又能提高基层社会管理效率。具体的操作模式以工业园区莲花三社区的管理模式为例：该社区管理上以社区党组织为核心，社区居委会为主体，鼓励动员社区全体居民参与，积极培育社区民间组织、构建业主委员会，发挥物业管理在社区建设中的积极作用，贯彻民主自治方针，充分调动了社区居民群众建设城市社区的热情，为社区居委会工作减负，同时也形成安置社区向城市社区转型的合力推动形式，加快了社区转型进程。

（二）管理平台——强化社区公共服务平台建设

邻里互助友爱是和谐社区建设的重要内容，居民交往可以化解居民内部矛盾，促进和谐社区的建设。然而，随着失地农民原有的地缘、亲缘关系的逐渐割裂，新的业缘关系迟迟没有建立起来，缺乏融入城市社会生活的社会支持系统为安置农民的社会适应和心理适应带来的诸多困难[5]。为进一步创造适合邻里交往的社区公共空间，苏州在安置社区管理中突出社区的公共服务功能，着力促进居民间的交往。苏州农民安置社区的“一站式”服务中心建设标准高、内容服务广，一般设有社区办公、物业管理、卫生服务站、文体活动设施、幼儿园、警务室、社区商业等基础设施，有的社区还专门建了供居丧葬嫁娶、宗教信仰等所需的场所，并组织开展了丰富多彩的群众性文化活动，通过提供再就业服务、社会保障服务等途径培养居民对社区的认同感和归宿感，促进农民文化观念的转变，引导居民主动参与社区建设，调动居民参与社区管理的积极性，促进社区居民间交往，缓解社区居民的矛盾。

（三）管理组织——依托原村居组织进行社区管理

农民由血缘、地缘关系向契约关系的转变不可能一蹴而就，在这一过渡进程中不能按照契约型的城市社区来进行管理。在苏州，凡是依托所在地的村或社区原有的自治组织进行管理的农民安置社区，基本上都相对平稳和谐、矛盾较少；而按照城市社区模式管理的，则出现了较多问题。在较为成功的安置社区中，有些依托由村委会改制而来的社区居委会管理，有的直接由原所处村的村委会负责日常管理，并将以前农村常用的“乡亲式”管理与社区现代管理相结合，实践证明非常适用处于过渡阶段“农转非社区”。譬如，苏州规模最大的农民安置社区——高新区阳山花苑，为更好的实现社区管理，社区内党员干部走进70%家庭，“乡亲式”管理嫁接现代社区，充分发挥原有乡亲邻里间相互熟悉、便于沟通的优势，居民参与社区管理的积极性也得到提高，信息反馈更及时，社区服务更能适应市民化进程中人的需求。

三、苏州农民安置社区管理面临的问题与挑战

尽管苏州在农民安置社区管理方面已经取得了一些成绩，然而由于起步早、推进太快、规模持续增大等突出特征，加上缺乏成功经验可借鉴、没有成熟理论可以遵循，在“摸着石头过河”的发展过程中，也暴露出了诸多问题。

（一）安置社区历史遗留问题多，增加管理难度

首先，由于不同区（县）的安置政策差距，引发动迁农民物业收入、集体经济分红以及福利水平的分化，加上村集体经济基础的不同以及村民福利与原村集体经济密切挂钩的制度安排，一方面造成了同一社区不同“村籍”居民福利收入的巨大差距，会激化居民内部矛盾、导致社区凝聚力不足、社会融合困难等问题；另一方面，利益的联系导致安置农民只重视与原村的关系、不在乎与社区的关系，大多数村民都不愿意迁户口，户口还在原村，使得住户分离的现象十分严重，不仅造成了社区管理的盲区，还影响社区公共服务经费分配额不合理、责权利和人财物难以有效对接、社区向心力不足等问题。其次，房东经济的发展恶化了居民的生活环境。一是因外来租户流动性大、人员素质不齐，与本地居民之间因生活习惯等不同而时常爆发各种矛盾，恶化了社区的治安环境。二是大量的外来租户，对社区的公共服务和基础设施造成了巨大的压力，使社区管理人员往往疲于应对。三是为了增大租房收入，许多居民往往把自行车库、汽车库等配套设施改为生活住房，供老人居住或出租，不仅造成消防等安全隐患，还使社区显得更加拥挤、杂乱

（二）居民人口构成复杂，自治能力弱

居民参与是衡量社区自治水平的重要指标，没有居民的广泛参与很难把社区自治提高到一个新水平，也很难形成社区建设的良好局面[6]。农民安置社区居民来源广泛，居民素质参差不齐，受多种因素约束，居民主动参与社区管理是一个普遍的薄弱环节。一方面，安置农民的行为习惯、思维方式仍受小农意识的影响，自我管理意识薄弱。不少农民自我封闭，不愿意与邻里交往，居民之间很难有协商合作和共同行动，这使社区居民的自组织能力更加被严重弱化[7]。其次，居民主体意识缺乏，参与意识淡薄。农民在市民化进程中缺乏对自己身份的认同，对社区没有形成归属感，认为社区的建设和管理是政府的事情；不少外来人口更是认为自己只是租住于此，没有责任和义务参与社区治理。

（三）社区管理机构设置不规范，专业化水平低

大多数农民安置社区建立了社区居民委员会，但由于缺乏规范，实践中引发诸多问题。首先，在人员构成上，许多社区无视农村原有熟人社会的特点，引入诸多外来的、缺乏农村生活经验的社区干部，导致外来的社区干部不认识不了解动迁村的居民，不熟悉农村风俗的年轻大学生与老龄人口比例偏高的居民群体沟通困难；其次，在社区管理和服务职能设计上，缺乏边界、分工不明、针对性不足是普遍问题，社区居委会普遍存在“大包大揽”的现象既要承担行政性工作又需要处理琐碎的社区服务，一定程度上使得居委会疲于政府的行政性事务，而消弱了居委会自治组织本身的管理职能；在制度规范上，往往对动迁农民的种菜、养殖、烧香拜神等习惯的延续采取简单的一堵了事，激化了不少社会矛盾。

（四）物业管理机制不健全，资金压力大

目前，苏州的农民安置社区物业管理，基本上采取政府主导模式，由政府成立或者聘请物业公司进行物业管理，资金主要来源有两种渠道，一是财政全额支付，二是由原村集体经济或社区股份合作社承担。第一种渠道存在低效率问题，譬如一些社区干部反映因房屋维修需要几百元的经费支出都要层层打报告审批。第二种渠道也存在公平性的矛盾，在集体资产基本固化量化、民主意识越来越强的今天，集体经济若需要持续不断地拿出越来越多的钱保障社区基本运转，势必影响压缩群众的分红比例，难免引发社会矛盾。政府主导的物业管理模式，一方面“行政化”色彩浓重，且物业管理人员缺乏管理经验和专业知识，也影响了物业管理的规范化水平[8]，效率低下；另外，导致安置农民过于依赖政府，物业管理意识淡薄，拒不缴纳物业费。并且，随着居民对生活质量的要求不断提高，加之房东经济带来的对各类设施的超负荷使用，物业管理的成本越来越高，而随着房屋折旧带来的维修资本需求也越来越大。

四、以人为本健全和完善农民安置社区管理体制

动迁农民走出土地、离开熟悉的生活环境和集体，进入陌生的城市，需要一个过程来适应新的生活和生产环境，接受新观念，遵循新规则。在这个过程中，社区是他们的主要依托。因此，这类社区的管理，不能照搬城市社区的管理模式，而是应吸收城市社区和传统农村社区优秀的管理经验，在人员配置、功能设计、工作方式、制度规范等方面开展以人文本的精细化设计，以满足社区内部处于市民“化”进程不同阶段的居住人群的需求，协助他们顺利适应并融入城市生活。

（一）完善安置社区综合管治制度

首先，要加强户籍登记，按照“人户一致”原则，将户口仍保留在原村的迁入到居住地，而安置农民在原村级集体组织中享有的股权保留。其次，建立流动人口社区化管理和服务体制，积极探索流动人口与社区居民共同管理社区事务的新机制。治安管理方面对出租屋实行门牌式登记管理，并对工作单位进行登记；鼓励成立流动人口自我管理组织，参与社区事务管理，促进流动人口融入社区。最后，建立科学的社区财务管理制度，推进“政经分离”。一是，要将社区公共管理与公益性事业经费、群众福利与社会保障等支出纳入到统一的预算管理，全部由财政安排专项拨款，淡化社区股份合作社的行政色彩，使政社完全分开，互不干涉，各司其职。二是，要统一各项社会福利的发放标准、支出管道和发放方式，淡化“村籍”概念。可推广相城区“户籍平移”的做法，按“就高不就低”的原则，首先在社区、镇层面统一各项社会福利的内容、范围和水平，并统一由镇政府通过居住社区发放，原村不再直接发放公益福利。在兼顾地域差异和地方财力的前提下，可逐步探索在区（县）的层面统一，并最终实现在全市的统一。

（二）理顺社区管理组织结构

着力构建以居委会为基础，社区工作站和社区服务站为平台，其他社会组织和社区居民广泛参与的社区管理体制，各司其职，推动农民安置社区向城市社区转变。社区居委会是基层群众性自治组织，不同于城市社区，安置社区居委会的工作职能，应将协助农民向市民转化中的经济适应、社会适应和心理适应作为工作重点，不承担具体行政事务；社区工作站是基层政府的派出机构，承接和履行政府延伸到社区的公共管理和公共服务职能，人员由基层政府任命不得与居委会人员交叉，这样便于居委会剥离行政管理职能，真正避免当前居委会不断膨胀、职能纠缠不清、运转成本越来越高但效率低下的问题；社区服务站，主要提供养老、托幼服务、卫生服务等社会化服务，应鼓励以政府出资向社会组织购买服务的方式，为居民提供更精细化、人性化的服务。培育各类社区民间社团、居民自组织等等民间组织，在资金和场地方面给予帮助和支持，推进“柔化治理”，减少因刚性治理对社区带来的摩擦与伤害。民间社团，对进城农民具有强大的吸引力，容易让失地农民找到归属感，它们不仅丰富了社区居民的闲暇生活，净化了社区氛围，更重要的是连接了居民的社区情感，营造了社区中具有“趣缘”性质的公共空间，这对于培育居民们的社区公共参与意识、提高农民市民化进程中的社会适应、心理适应、文化适应十分有利。

（三）加强社区工作者队伍建设

农民安置社区工作者最主要的服务对象是正处于“市民化”进程中的农民，因而安置社区社会工作人员建设应有其独特性，在政策、人员数量和配置上，要适应社区居民的人员构成、规模、来源、区位、就业结构等特点。在人员数量上，可按吴中区规定即按照社区人口的1.5‰配备社区工作人员②，其他市县不得少于该比例；在人员结构上，管理团队应由老中青组成，避免过度年轻化，以应对老龄化日益严重的安置社区管理需求。管理人员来源上，应由城市社区干部、原村庄干部与精英、专业化的社区管理人士或大学生共同组成，依靠熟悉城市社区运作的人员来吸收城市社区优秀管理经验，依靠原村干部与村内精英人才来满足农民社会适应的需求，依靠年轻的专业人才来吸收最新社区管理理论，引导社区未来发展方向。并且为提高社区工作者的职业化和专业化水平，要定期开展社区工作人员培训工作。

（四）规范社区物业管理制度

健全安置社区物业管理体制，规范物业管理工作思路、方法手段和运行机制，既是为居民创造良好的生活环境的迫切要求，也是给予他们广泛社会认同和更多人文关怀的重要体现[9]。首先，规范物业服务的内容和标准，创新物业管理模式，制定符合农民安置社区特点的物业管理政策和条例，推进物业管理与农民市民化进程相结合[10]。打破目前政府“全包”式物业管理格局，鼓励以市场化价格吸引专业化物业管理公司入驻，政府在财政上给予补贴。第二，安置社区的物业管理，要坚持走居民自治道路，成立业主大会，选举产生其执行机构——业主委员会。根据苏州市的有关文件规定安置社区前三年的物业管理费由政府承担，从第四年起逐步由安置户全额承担，为避免出现居民拒交物业费，物业公司退出社区而造成社区物业管理空白的现象，业委会应发挥其职能，加强对居民的宣传，树立正确的物业消费服务观念。第三，基于农民生活习惯的延续性，强制改变农民生活习惯，反而会引发矛盾，因此在社区管理规范制定上要充分尊重居民现阶段的需求，譬如：针对目前自行车库、汽车库普遍被作为老年人、租客的居住地的现象，与其为了安全、卫生等需要强制整改以至冲突不断，不如在设计上对车库进行改造，使其满足居住所需的功能和安全、卫生需求；针对农民的恋土情结重、喜欢在绿化带种菜的习惯，可以适当压缩绿化带的面积，辟出一定面积的菜地供人们闲暇时享受耕种之乐。

作者：申雯雯 侯爱敏 姜彬 单位：苏州科技学院建筑与城市规划学院

第四篇：社区管理居民参与及发展

“社区”一词在西方国家时间久远，各国学者有不同的定义，德国社会学家滕尼斯在出版的《共同体与社会》一书中首次使用“Gemeinschaft”一词来诠释社区，在他看来，人与人之间的亲密无间或者服从权威都是源于对社区这个生活共同体的肯定。人们加入这样的团体，不是自己有目的的选择结果，而是他们生于斯、长于斯自然形成的。[1]美国社会学教授R.E帕克认为社区是由人口、地域结成的生态共同体，聚集于共同体内的人类群体处于相同的社会结构中，具有基本一致的文化价值观和共同的心理归属感。①英国社会学家麦基文认为社区可大可小，可以是村庄也可以是地球。美国社会学家桑德斯“一改过去社区概念界定中的两分法，既不是用社会界定社区，也不是用社团或国家界定社区，而是把社区看做是‘一个互动的体系’，又看作是‘一个行动的场域’”。②在他定义的社区概念中，把社区分为四种类型：其一，社区是一个提供居民居住的地方，社区里客观存在的房屋建筑就是居民日日夜夜居住的地方；其二，社区在空间上是一个单位；其三，社区是一种存在的生活方式；其四，社区是一种提供社会互动的平台。而在西方国家，人们对社区管理的研究主要基于对社区的关怀。“社区管理”一词最早出现于15世纪。伴随着产业革命和城市化的到来，18世纪中叶，人们开始担心对社区的疏离感，从而开始关注城市社区，学者们发现，社区中的人们虽然互相接触变多，但往往没有像家人、朋友那样存在亲密感，并且对社区认同感不高。到了20世纪60年代，联合国将社区发展推向了一个高潮，以发展中国家为主要对象，用社区发展解决工业化和城市化中的问题。我国学者主要从四个视角对社区管理做了解释。其一是历史性视角。随着历史发展，时代变迁，社区管理也应“与时俱进”，不断创新并丰富其内涵；其二是管理学视角。在政府主导前提下，社区各部门对公共事务和公益事业进行计划、组织、指挥、控制、协调；其三是社区管理目的视角。满足居民高质量高水平的精神物质文化生活是社区管理的根本目标之所在；其四是社区管理主体视角。根据社区管理主体的不同，他们将社区管理划分为政府主导、街道办事处主导或者小区自我管理三种类型。实际上，社区管理就是为了满足居民高质量、高水平的精神物质文化生活以及促进社会的进步和发展，社区内部组织对社区进行“因时制宜，因地制宜”的管理活动。社区管理是一种综合性的管理，其管理内容涉及到很多方面，例如：社区的人口管理，社区会定期对该社区的人口进行普查、登记、统计等进行摸底，掌握社区的人口变动情况；社区的服务管理，除了最基本的生活服务，还对社区弱势群体及低收入人群提供更好的服务；社区环境管理，提供一个优美和谐的生态环境和人文环境等诸多方面。

一、社区管理模式

联合国于1955年在《通过社区发展促进社会进步》的文件中指出：所谓社区管理模式是指在一个地域范围内，组织和教育居民从社区的共同利益和共同需要出发，有计划地引导社区内居民与机构共同参与，以自身的努力和政府联合一致，合理地利用社区的资源和外来援助，改善社区经济、社会、文化状况。根据相关文献综合来看，我国现阶段社区管理模式归纳为以下四种：

（一）政府导向模式

在该模式中，政府在社区管理中发挥着主导作用，对社区管理进行指导、调节、组织甚至控制。正是基于政府的“主导”，社区管理中会产生诸如加重政府管理负担，降低政府工作效率，阻碍社区管理创新发展，制约部分社会组织对社区管理的参与积极性等许多问题。现实中社区在日常管理中既要完成政府布置的任务，又要协助政府开展工作，但却不能干预、影响到政府的权威，而政府对社区并不存在真正意义上的管理，却要对社区管理进行多方面的“干预”。因而，“政府应该把大量的社会职能移交给社会中介组织，养成社会的自治能力，政府也可以从此摘掉‘管家婆’的帽子。”②这意味着政府通过向社区“下放权力”，使社区管理职能得到改善，不仅有利于调动社区管理人员的积极性，形成有效且符合社区实际的管理模式，而且有利于减轻政府工作负担，降低政府行政成本，推进政府管理创新，提高政府工作效率，提升政府服务水平。

（二）市场导向模式

市场导向模式就是在社区管理中引入竞争机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过“物业公司”等主体进行社区管理。随着我国经济水平的长足发展，居民对物质文化生活的要求越来越高，对社区管理也提出了越来越专业化的基本诉求。因此物业公司的产生、存在和发展对满足这些诉求产生了积极作用。当政府把权力下放给市场时，市场的目标、责任明确，在竞争机制的驱使下物业公司会更好地为社区提供服务，必然会在较大程度上减轻政府工作负担。但是，“这种市场化运作的管理模式不能覆盖小区中的社会管理和行政管理，还不能说是一种完全意义上的社区管理。”

（三）社区自治模式

社区自治模式可以“归功于”政府的权力下放，但这并不意味着社区在管理上可以“胡作非为”，只是政府认可了一个具有合法性的自治组织，这个组织具有非政府、非营利、自愿、民间等特征。这种社区管理模式，不仅有利于调动居民参与社区管理的积极性，让居民自己真正着手于管理自己的事务，同时，会降低行政管理成本，推进基层民主建设。例如，北京市有些高档商品房社区，由于社区发展到较高阶段，社区自治能力成熟，居民自我管理和自我服务能力强，社区管理对政府和市场的依赖很低。然而，这种管理模式的发展对社区人才有较高的要求，在管理人才中，需要有较强的组织、协调、领导、创新能力，在服务人才中，要求更加专业化和现代化，涉足于网络、英语、物流、医疗等各个居民需要的领域。③

（四）混合模式

这种管理模式是现实中多数社区管理将以上三种管理模式有机结合的成果：以政府为领导核心，充分发挥市场作用，积极调动居民的参与度。这种综合社区管理模式“一应俱全”，综合各种模式使社区管理更加贴近社区实际。可以说，这种管理模式是现代社区管理所追求的发展目标。综上所述，现阶段，适应社会发展的社区管理模式主要有政府导向、市场导向、社区自治以及混合四种模式。无论政府将权力下放给市场还是社区自身，都要遵循合法、合理的原则，结合社区的实际情况，实施有效、健全、创新的社区管理体系。

二、社区管理中的居民参与

社区的和谐、稳定发展，需要社区居民的积极参与，而要调动居民积极参与社区管理，则需要注意两个“W”和一个“H”。第一个“W”即“Who”意味着谁参与。居民是社区活动的主要主体，如果一个社区的任何活动缺乏居民参与，社区活动将无法展开，从而说明社区管理也存在着一定问题。第二个“W”即“What”意味着参与什么。社区活动多种多样，既有选举社区居委会成员又有各种娱乐活动等，这些都需要社区居民的积极参与。“H”即“How”意味着怎样参与，是指居民参与社区活动的方式与路径，参与的形式可分为制度化参与和非制度化参与两大类。制度化参与是居民在规定的制度范围内参与社区活动，而非制度化参与是居民参与的活动超出了制度范围，有时也可能是违法的。社区发展的根本任务在于不断满足居民对于高品质生活的需要，因此社区管理必须面对不同公众的多种需求。④居民参与在社区管理中发挥着重要作用，首先，更多居民的参与会给社区管理提供更加广泛的信息，对社区居民的各种需求有所了解；其次，从政府到市场，从市场到居民，居民参与能更好地解决社区管理中的资源配置问题；再次，从管理角度来说，居民参与给社区管理提供了有效的人力资源；最后，居民参与可通过对社区组织、事务、居民等的了解，增强社区居民归属感，促进社区和谐发展。党的十八届三中全会中指出：要“增强政府公信力和执行力。”在社区活动中，社区管理人员也可以借鉴“增强社区公信力和执行力”这一点来提升居民参与度。从当前我国的实际情况看，参与社区活动的主体多数为中老年人，他们退休在家，有充足的参与时间，而年轻人却很少参与或者较少关注社区活动。首先，因为工作忙，参与时间少；其次，社区居民对生活质量要求越来越高，对社区的服务要求也越来越高，服务稍有“不到位”，他们就会对社区活动有所排斥；最后，居民对社区没有很强的归属感,也失去了对社区原本的信任，产生了社区活动“没必要参加”，“不用参加”或者“参加了也没意义”的认知结果。针对这些现象，急需加强社区管理中的公信力建设，能够让居民“心甘情愿”地参与社区活动，当然居民参与社区活动，自然希望自己有所收益，比如，能放松心情，增加邻里间的和睦等。居民参加活动的这些期望必然会对社区管理提出更高的要求。

三、社区管理的发展趋势

随着我国城镇化进程的迅速推进，社区管理的创新与发展受到了人们越来越广泛的关注。社区管理的发展凸显了社区对居民生活日趋重要这一现实。同时，社区管理在提供公共服务、完善党组织管理、调动居民参与社区管理积极性等方面具有显著作用。归纳起来，未来我国社区管理将呈现出以下发展趋势：

（一）社区管理理念趋于公众化、自治化、民主化

政府在社区管理中的职能将由以往的微观管理日渐过渡到未来的宏观规划，政府的“分权和松绑”为社区居民自治和公共参与的社区治理模式提供了可能。既然政府要对社区管理进行“分权和松绑”，便意味着社区管理部门要行使好自己的权力，管理好自己的事务，赋予不同管理主体不同的权力和义务。管理部门积极主动地为居民服务，从而提升社区居民的认同感和归属感，提高居民参与度，使得社区管理更加公众化。当下，社区居民生活需求日趋多元化，对社区管理的要求也随之提出了更高要求。未来社区管理意味着在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。⑤尤其是随着我国城镇化进程的加快，社区内部人口不断扩大、结构日渐复杂，必然会导致社区管理的难度将大幅提升，管理理念不能过于单一，而应以多元化的管理对象制定多元化的管理方案，在管理过程中可以将管理对象发展成管理主体，当社区居民角色转换为社区管理人员时，才能代表社区居民最根本、最真实的利益，从而为社区管理做出自己的贡献，达到社区管理自治化的目标。目前，我国多数城市的多数社区已经成立了业主委员会，业主委员会是依法成立的社区居民对全体业主实施自我管理的自治性组织。该组织通过社区居民自愿参加或民主选举产生。本着对社区民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的原则，完善社区民主议事制度和程序，为社区公共决策提供民意基础，加强社区民主监督的制度化建设，强化对社区公共权力的监督。⑥这样，我国社区管理理念在公众化、自治化的基础上必然会走向民主化。

（二）社区管理主体趋于多元化

在社区居民需求不断增加并日渐多元的前提下，社区中的公共安全、医疗卫生等公共服务需求必然会大大增加。根据我国实际情况，当下在社区管理中，政府依然是最具权威的组织，它不仅规范引导社区管理，也给予社区财力上支撑；不仅给社区管理提供有效信息，而且对社区管理的合作者进行引导、协调与监督。但由于社区自我管理能力不断提升，未来社区管理中，政府将不再是社区管理的唯一主体，市场机制也必然会发挥一定作用，以弥补政府机制在解决社区居民供需方面的矛盾与不平衡，尤其是随着我国政府简政放权速度的加快，一些社区内的社会组织蓬勃发展，社会组织不仅能够有效开发人力、资金资源，而且能够更好地与社区居民进行交流与沟通，在社区管理中的作用将愈来愈大。例如:在当下，我国城市有部分国有直属企业的家属楼采取了自建社区方式，不仅解决了企业内部待业或失业人员的再就业问题，而且由于管理人员对社区居民非常熟悉，既减轻了社区管理的成本，又提升了社区居民的安全感和幸福指数。

（三）社区管理手段趋于法治化、规范化、柔性化

随着市场经济体制的日臻完善和市场本身在资源配置中的决定性作用越来越大，市场给社区管理也带来了难得的创新机遇，但新的问题也随之而来，主要体现为社区管理的法治化水平不高，规范化程度较低等诸多现象，这种状况难以适应社区管理的发展要求，加之，当下的社区管理环境越来越复杂多样，这些都要求社区管理更加法治化和规范化。实际上，无论社区管理的主体是政府、社会组织还是社区居民，都客观上要求其管理依法而为，唯有依法管理，社区管理才能有序进行。这意味着，首先，社区管理人员应该严格依法办事；其次，社区居民自治过程中也应该自觉遵守相关法律法规。同时，未来社区管理在依法管理的基础上将更加注重“柔性管理”。“柔性管理”的实质是依靠组织的共同价值观念、组织使命以及精神氛围等进行人格化管理，在很大程度上反映了管理者领导组织成员创新的能力及其有效性。社区管理柔性化是在人性假设基础为善的前提下，社区管理组织以社区居民为中心，高层管理者（政府）向基层管理者下放权力，充分的授权才能调动社区管理者对管理工作的积极性、主动性。传统的社区管理多以行政命令等刚性管理为主，而未来，社区管理的工作重心更趋于为社区提供公共安全保障、公共医疗卫生等公共服务，并在“以人为中心”的前提下与社区居民进行真诚沟通，从而使得社区管理手段更加趋向柔性化。

作者：孙婕 单位：西北师范大学社会发展与公共管理学院

第五篇：城乡结合部失地农民安置房社区管理问题分析

一、绪论

城乡结合部失地农民安置房社区是我国城镇化过程中的产物，具有自己的特殊属性。总体看来，有关城乡结合部的社区管理一直贯穿于我国城镇化推进的始终，但是在2003年之前这方面的研究并不多。国内学者一般主要对城市动迁安置社区进行探究，对城乡结合部失地农民安置房社区关注的比较少，大都研究的是现存问题以及应对措施。另外，海外学者在这一领域的研究也不是很深入。概括地说，以往的学者认为我国城乡结合部社区的社区管理问题主要分为以下这几个方面:

1.公共设施不够完善。城乡结合部属于农村区域，刚开始进行工业发展，一些公共基础设施比较落后，只有对此进行改造才能适应时代的需要。造成这种局面的原因有两个方面:一是城乡结合部的社区治理体制较为复杂，责任承担方不明确，容易出现互相推诿的情况;二是开发商更乐意选择成本低、公共基础设施相对薄弱的地区进行投资，以便获得更大的利益，这也就从另一个方面阻碍了社区在基础设施方面的改善力度。

2.经济管理体系不完善。究其原因主要有两个方面:一是农民的土地被大量占用，得到的少量补偿费与土地所带来的利益相比是远远不够的，尤其是政府作为中间商在土地转让中谋取利益，严重影响了农民的经济来源;二是城乡结合部经济管理体制相对散乱，产业结构不合理，现在主要转向于二、三产业，第一产业的地位相对下降，除此之外再加上不科学的领导，更加剧了产业结构的分裂。城乡结合部的第三产业主要是发展房屋出租、小型餐饮和零售商业，相对有实力的实业公司主要发展的也是技术含量不足、市场竞争弱的劳动密集型产业。

3.管理体系不完善。在房地产的推动下，管理真空问题成了主要的矛盾，大量占用的土地用来发展房地产行业，承担着特定的功能，各村的实际管理面积也同比减少，尽管当地管理领导部门也积极做出引导，但有些地区的组织机构并不能及时全面完善，出现管理“真空”问题。①另外一个就是管理责任权不明确的问题。城乡结合部的城区和郊区的政府管理部门不能明确承担管理责任，形成分化，造成管理混乱的局面。②

4.社区治安存在隐患。在我国，城乡结合地区治安相对混乱，不安全因素时常存在，且不断增加，对人民的生活造成明显的干扰和阻碍。主要有以下几个影响社区治安的因素:首先，城乡结合部社区人口不太稳定，人们知识水平较低，对法律的认识不足，从而大量恶势力涌现，这在很大程度上威胁着社区的安全与稳定。③其次，城乡结合部地区地形较为复杂，为犯罪分子提供了条件，极易逃离现场，同时这也加剧了侦查工作的难度④。最重要的是，管理制度的不足。迟兴臣指出，城乡结合部存在两种制度，多种管理体制比较混乱，这也显示了其户籍管理制度的不完善，同时也是犯罪分子抓住的体制漏洞⑤。

5.人口管理方面的不足。城乡结合部社区人口增多的同时，加大了人口管理的难度。对于户籍管理方面，冯晓英认为拥有户籍的城乡结合部城镇居民易出现人户分离，影响了政府工作的管理，使公民失去了享受权利与履行义务的机会;各种有关的制度都不健全，不清楚，对于外来的人口就更加的难以管理⑥。城乡结合部的社区干部工作能力相对不足，也直接影响了人口管理，他们的思想主要还停留在简单地农村治理工作上，对于相对复杂的工作任务的承担非常困难。除此之外，环境问题不容小觑。陈怡等认为城乡结合部地区的流动人口不断地增多将会严重的影响当地的环境、基础设施等⑦。通过对上述文献的分析明显可以发现，目前关于城乡结合部失地农民安置房社区管理的研究逐渐开始引起人们的关注，但是显然存在着一些不足和问题:一是专门研究城乡结合部失地农民社区管理的文献还是非常少的，很多是研究失地农民社区的时候顺带提及的;二是有部分学者将城乡结合部失地农民安置房社区管理中出现的问题与问题的起因混淆;三是几乎还没有学者从社区管理问题的根源入手进行研究，也没有从农民自身也就是行动者的角度去讨论造成社区管理问题的原因，而显然这是非常重要的。在进行社会研究的过程中，要想真正去了解有些举动的真正意义，学者必须亲身把自己投入到整个环境中去，才能观察，不断发现，不断感悟⑧。本文田野调查的地点选择的是华东地区的一个普通的城乡结合部失地农民社区———X社区⑨，X社区于2003年建成，2004年5月正式启用。社区居民主要是2003年从两个不同村落的26个生产队拆迁安置而来，是典型的失地农民安置房社区。社区现有33幢5层居民楼，696户居民，总人口将近2700人。小区的失地农民户口对外统称为家庭户口，不对农业与非农进行区分，但社会保障依然实行农村社保。之所以选择该社区作为调查对象有两个原因:首先，该社区是当地最早的安置房社区，管理机制以及社区建设都相对成熟，是一个完整的社区。其次，该社区是典型的失地农民社区，又地处城镇，过渡性十分突出，失去了土地并不意味着农民身份的转变，由于乡镇不是城市，这种转变更显得困难。

二、XF社区管理现状

(一)社区居民

XF社区的2650多位居民全部都是失地农民，他们不是一般的城镇社区的居民，也不能被看做传统意义上的农民，他们习惯农村的生活，但是在失去土地后，住宅由原来的农家小院强制性过渡到了5层的居民楼。但他们由农民身份向城镇居民身份的过渡并不是一个短暂的过程，这需要农民从生活的各个方面进行全方位的转变，同时过渡的的时间周期也不尽相同，这取决于所处社区的管理、自身的调解以及和个体的适应能力。通过调查，我们发现，XF社区的居民虽然已经“上楼”了将近10年，但生活习惯依旧无法彻底改变，对社区生活还存在着众多不适应。他们除了拥有形式上的城镇居住环境以及户口之外，其余都和这个城镇格格不入，他们大都不具备在城镇工作的知识和技能，更不习惯没有土地和院坝的生存环境⑩。R:后来住到这里来有没有感觉什么不习惯?V2:有啊，住在这里什么都要花钱，用电用水都要花钱。原来在家里种田，田里还能打上粮米吃，还可以种菜吃，现在真是什么都要买。R:你们原来是不是都是大灶做饭?V2:是啊，以前大灶都是烧草的，现在这边都是煤气灶，一桶煤气100多元，一个月就得一桶，现在生活开销真是大。R:爷爷，您是一个人住在这里么?V3:是的，都是70多的人了，还得天天爬楼梯，真是累死了。我们这幢没有车库和地下室，别的楼的老人大都可以住在车库或地下室的。R:您平时开销大么?V3:大啊，小区的绿化漂亮是漂亮，但是一般不允许种菜，连菜都要买。我现在还在小区外找点田种种，就三分四分田的样子，这样可以省些粮食和蔬菜钱。从访谈中可以看出，社区居民由于生活来源有限，大都怀念原来的纯农村生活，甚至有些村民去其他地方找田耕种。此外，“上楼”的居住方式也给社区的老人带来了不便，有些老人为了方便，甚至愿意主动睡地下室或车库。可见，要动迁的失地农民适应社区生活，居委会的管理人员需要在就业以及生活上给予农民更多的帮助。需要特别指出的是，虽然XF社区的失地农民并没有区分农村与非农户口，都统一叫家庭户口，但是他们的低保都是按照城镇来办的，居委会依照市政府与X镇镇政府的政策来派发的生活保障。具体政策是，女性55周岁以上，男性是60周岁以上，享有240元/月的失地农民保障，而不住在小区的原来属于DJ跟NY村的也就是未拆迁的村民，因为他们依然有田，所以享有的是80元/月的补贴。XF社区是在2009年办的失地农民保障，当年是不满16周岁的，一次性补偿4500元，但仅限于2009年，逾期不予办理。现在在小区，女性是16－49周岁，男性是16－54周岁，有两种选择:一种是参加养老保险并接受政府补贴15300元的补贴(按15年退，每年退1020元)，但拿了该补贴后，就不再享有之前所说的240元/月的失地农民保障。第二种是参加养老保险，但不接受政府财政补贴，那么依在达到年龄后，按照政策享有240元/月的失地农民保障。在社会保障这方面，XF社区作为一个全方位的典范，注重实现社区居民医疗卫生、养老保险、最低生活保障和失业救济等方面的实际愿望。

(二)社区环境

XF社区在十年左右的飞速发展历程中，社区内各种设施都有一定的提升与改善，其中就包括道路、路灯以及水电等，社区文化和体育设施与以前相比也有了卓越进展。另外，周边各种服务设施也跟上了，比如学校、超市、社区诊所等等。特别值得一提的是，该社区为了方便群众，对社区环境进行了一些小的改动。比如，由于生活水平的提高，小区内开车的居民多了，社区车位比较紧张，最近，社区工作人员对车位进行了改造，增加6个大的停车位，进一步缓解了小区内的交通。另外，在扬中有在家里办葬礼的习惯，出于对逝者的尊重以及居民的要求，居委会在镇政府的帮助下，在公路边以及小区南面建了六间房给村民进行殡葬仪式，还在小区南门划拨了专门给村民清明烧纸钱的区域。虽然社区整体环境与一般的城镇社区相差不大，但依旧存在着一些问题。首先，由于开发建设以及维护费跟不上等方面的原因，社区的住房损坏现象严重。A:当时房子为了赶工期，为了尽快解决住房问题，质量确实不能保证，照理冬天最冷的时候不能施工，但是当时还是施工了，结果现在就出了房屋外墙渗漏的问题，我们在2009年对小区的渗漏问题多次向政府进行了汇报，政府并没有及时落实，之后我们通过摄相机拍摄，制成了光盘，通过人大提案，市政府领导看了以后都很惊讶，通过这几年的努力，市政府也与上级部门进行了沟通，后来才有了解决。现在就正在维修，已维修了三幢楼，还有两幢楼在施工。R:房屋渗漏你们是怎么安抚村民的呢?A:主要就是让当时的建筑人员临时解决，不能根本解决，因为经费有限，而现在这些建筑人员这些年也慢慢淡化，不管不问了，后来我们就想到了摄像汇报给人大的办法。从访谈可以看出，住房质量问题已经成为了社区环境最主要的一个问题，这也是一个疑难问题。一方面由于时间久远，曾经的开发商不再愿意帮助修缮，另一方面，政府经费有限，不可能每年拨款。现在居委会能做的仅仅是进行简单的处理，大部分工作还是在言语上安抚群众。另外，社区居民难以改变农村的生活习惯，乱扔垃圾、乱晾晒、随意种植蔬菜、占用公共楼道乱堆杂物等现象依然存在，需要居委会成员定期进行清理。R:能说说现在社区环境管理上的不足么?S:现在要集中管理，老年人不适应，很难管理，老年人还是会乱扔垃圾，到处堆东西，他认为这是公共的，自己可以随便搞，瞎堆瞎放，清洁工主要负责道路清扫，楼道清扫是不负责的。还有，在拆迁前，政府承诺给地方让老百姓进行柳艺编织，统一管理，集中一起搞的，现在没有实现原来承诺的就业安置也就没有提供地方，现在老百姓都在储藏室与车库里进行编织，买的柳条也任意堆放在路边，对小区的环境造成了一定的破坏。现在这种现象没法解决，这也是老百姓一种创收，不可能禁止的。另外，政府支持我们社区搞的绿化，都被老百姓种菜，我们一年都要集中处理很多次。社区环境管理比较难，我们每年要花10几万在花木、环境管理上，这与老百姓息息相关。我们到年关第一笔开销都是先开花木的工资，其次是队长，最后才是我们干部的工资。

(三)社区文化

受到居民自身文化素质以及资金的限制，XF社区的整体文化氛围不是很浓厚，大部分文艺活动都是居民自发进行的。每天早上，社区的居民会自发组织打太极拳或者晨跑，也会利用小区的健身器材进行锻炼;每天晚上在小区外面的广场上，居民都自发组织跳舞等活动，居委会为了方便居民活动，特意安装了射灯，到了晚上会定时打开。居委会方面也利用有限的资金丰富居民的文化生活，他们成立了老年人协会，专门负责老年人的文化与娱乐活动。该协会拥有两层办公室，一楼是室，二楼是图书及报刊阅览室，协会每个月都会召集小区内的老年人开会，向他们宣传国内外大事，了解他们的身体以及生活状况。由于小区都是失地农民受到自身文化素养的制约，目前老年协会最受欢迎的是室，每天下午老年人都会去那进行集体活动，如搓麻将、打牌等。相比于室来说，图书阅览室通常是门庭冷落。社区居民仍热衷于那些常见的习惯性的娱乐项目，而对例如书法、绘画、名著鉴赏等其他活动，根本提不起兴趣。值得一提的是，XF社区的老年人协会在以老年人工作为主的同时，还开展了关心下一代活动，小区门口的橱窗内都是对小区优秀学生的表彰，以及一些学习、生活的普及，老年协会的工作人员还会定期组织一些学生书法比赛以及读书会等等。

(四)管理体制

XF社区于2006年直接将DJ村村委会改名为居民委员会，虽然实行了“村转居”，但依然是政府主导型模式，无论治理主体还是治理过程，都有一定的行政化迹象。基层政府是农民集中居住点建设组织工作的主体，DJ村村党支部书记(社区党委书记)是第一责任人，村民委员会主任(居委会主任)是具体责任人。领导班子是由定额干部与务工干部组成，定额干部是政府根据村的实际情况安排的，干部的工资都是由政府出的;务工干部是聘用的，大都是在村民中聘请的，他们的工资是在社区拿的。定额干部与务工干部都按照职责分工，主要部门有农业、物业管理(水电)、妇女代表委员会、民兵管理、矛盾调解委员会、财务、劳动保障(养老、医疗、失地农民生活保障、农民就业等)。管理人员基本上就是原村干部，除了物业管理以及社会化管理(退休职工、企事业单位、原来的非农户口选举)是新增加的以外，大部分仍沿用农村管理体制。XF社区居委会与村委会一样，都是4年进行一次选举，居委会主任是由村民代表选出来的，村民代表是由村民组长去选的，这与一般的城镇社区有着很大的区别。通常在城镇社区当中，由于推行了社区居民自治，社区居民委员会及其工作人员都是通过社区居民的代表大会投票选举并通过聘用而产生的，相应的社区的管理工作的贯彻与落实也只能通过业主代表大会和业主委员会等中介组织来完成。而XF社区的成立和定额干部的选任都是由X镇镇政府决定的，社区管理体制中也不存在业主委员会，并没有居民来监督社区管理。此外，该社区公用经费主要靠集体资产经营(该社区原来有一个电镀中心，现在厂名与资格证承包给18个私人老板，每年按照占地面积收费，经费用于社区建设以及新农村建设)等收入，上级转移支付很少，干部待遇上级财政没有保障，也难以吸引人才进入社区管理。由于缺乏经费与相关技术人员，XF的物业管理存在很大的问题，房屋外墙渗漏、上下层渗漏等建筑问题很难处理，这引起了居民的普遍不满。往往是企业效益好、资金雄厚的时候，相关管理就会进行的好一些，相反，管理职能的行使就很难到位。在2009年与2010年，社区公共收入比较高，就包办了这两年的居民的医疗保险，总共花费44万，但这几年社区收入一般，也就没有继续承担下去。XF社区居委会将调节居民日常矛盾和解决物质生活困难作为实现稳定发展的重中之重，这与一般的城镇社区又有着很大的区别，城镇社区以提高社区服务以及社区文化等作为工作的重心，是一种求发展而不是求稳定的管理体系。另外，XF居委会必须首先完成X镇镇政府指派的行政任务，比如人大代表选举等，再管理社区事务，而不是把社区服务和公共事务管理作为首要任务。虽然XF社区的工作人员服务意识比较好，但是权利有限，如果社区人口、环境、设施等方面出现情况，则应递交报告，并等待审批，致使很多问题得不到及时解决，也造成了一些群众的误解。

三、XF社区管理中的问题

(一)失地后，居民的可持续生计受到严重影响

一方面，居民的收入减少，支出增加。在土地没有被占用以前，土地上的收入是DJ村和NY村的纯农户生活的主要经济来源，平时的粮食和蔬菜都是从土地上种植得到的，然而在土地被征用后，一次性的征地补偿金变成了他们长久依存的主要经济支撑，达到一定年龄后才有240/月的失地农民保障。XF社区的大多数农村家庭深受着失去土地后遭受打击，他们只有种植技能并不拥有其他的工作技能，很难适应现在的就业需求，失地也就意味着失业，失去了生活的来源。对于出门在外务工的或者依靠制作柳器赚钱的家庭来讲，他们的经济收入状况比那些纯农户家庭稍微好些。虽然，居委会也定期组织企业招聘，但工厂只招收年轻人或中年人，一般50岁以上的居民就难以找到工作，只能靠240/月的失地农民保障生活。R:您对现在的生活满意么?V1:没什么满意不满意，跟着孩子过。R:你有什么收入么?V2:有240每月的补贴，到过年我还可以多拿100元。这些钱，我一个人肯定是不够的，幸亏跟子女一起住，子女还负担一些。从以上的访谈中可以看出，老人光靠每月240元的失地农民生活保障是远远不够的，只能维持温饱，而对于一般家庭，也必须更加积极地提高收入才能应对日益增长的物价与开销。在收入减少的同时，失地农民的支出大大增加。通过调查我们发现，在土地没有被占用之前，农民的日子过的相对比较舒适，即使经济收入不是很高，但粮食和蔬菜可以自给自足，生活成本比较低。现在，失地农民生活的各方面从表面上看似乎是得到了很大的改善，但是变成城镇居民后，相应的经济负担也增加了，如水、蔬菜、粮食等都需自己购买，大部分家庭入不敷出，特别是家里有孩子上学和家里有病人的家庭，更表示收入难以维持日常的生活，为了满足自己现在的基本生活需要，有些农民不得不拿以前靠土地积攒下来的钱来维持自己目前的生活支出。采访中的大部分失地农民都表现出了很大的焦虑，他们都表示，自从土地被征用后，他们的日子变得越来越艰难了。通过访谈，我们了解到生活成本增加的原因主要有:(1)在土地被征用之后，农民只能通过购买满足饮食上的需求，不能再像以前那样自己种植，食品支出的负担造成了生活消费支出的增加;(2)搬入居民楼之后，水、电、有线电视等费用都增加了，加重了他们的经济负担。与此同时，孩子们的学费以及孝敬老人的开支也都由于居住区位的变化而不断增加。另一方面，居民就业问题难以解决。在征地前，政府承诺给失地农民进行就业安置，但是由于一开始的征地项目被叫停，一切都成了空头支票。青年失地农民有的选择了去周边乡镇打工，还有的接受了一些就业技能培训。而年纪大的农民只能依靠编织柳器以及失地农民保障，不会编织柳器的农民的生活就相对比较困难。并且大部分农民没有了土地那份稳定的保障，都缺乏一定的安全感，都对未来有着很深的忧虑。XF社区目前仅仅是解决了被拆迁居民的居住问题，缺乏对工厂、办公等工作的整体规划，但对于居民来说，为他们提供更多的就业机会是非常迫切的。就业问题是最基本的问题，直接关系居民最低层次、最基本的生存需求。鉴于农村拆迁整体安置社区的固有特性，目前居委会的服务更需要在上岗培训、就业指导和生产科技上拓展思路。因为没有职业不仅仅影响到农民的经济收入、生活质量，还带来了若干社会问题。因为没有工作，一些居民经常集聚在一起，家长里短、东拉西扯，时不时制造些谣言或事端，甚至有的居民私设赌坊，提供麻将机，以此来赚钱，这都给社区治安埋下了隐患。

(二)“村转居”不彻底

虽然XF社区在成立之初就实现了“村改居”，政府掌握了一定的干预权(主要在选举领导干部的过程中进行干预，而事先并未征求居民的意见)，当然，这是无法避免的，因为XF社区本来就是为了配合政府征地项目而新建的安置房社区，这就注定了是政府对于社区的干预行为会非常多，居委会所有工作人员都是由政府在没有公开的情况下商定的，他们的社区管理自然也带着浓厚的行政化色彩。其次，XF社区在工作任务上也对政府有所倾斜。。该社区是由农村社区转变而来的，长期以来，居委工作人员也早就习惯了完全听命于上级部门进行社区治理的工作模式，首要任务也是要完成政府布置的行政任务，另外各政府部门在考核方面也实行按年制，对表现好的给予奖励，对那些表现不好的给予严厉批评与扣除奖金的处罚。因此，居委会工作人必须积极完成各部门布置的行政工作，在重大事件上，积极向上汇报，得到政府的支持。此外，最能体现“村转居”的物业管理也没能充分发挥作用。该社区是“铁本项目”的拆迁安置，因此，大部分居民都认为住进安置社区属于政府行为非他们所愿。在政府的统一要求下，失地农民失去了土地，被集体安排到安置房社区居住，还必须缴纳一些物业费，正是由于安排的强制性，大部分居民心中隐藏着很大的不满，认为由自己缴纳物业费是不公平的，认为政府应该支付社区的全部物业费。他们不接受“花钱买服务”的生活方式。由于缺乏物业管理费，加上政府的支持有限，小区的物业管理存在很大问题，比如房屋漏水等问题只能通过提案向人大反映寻求解决，虽然最后政府同意埋单，但是这其中的过程既漫长又复杂。居委会工作人员一方面遭到小区居民的质疑，另一方面还得积极想方设法向政府寻求帮助，工作难度很大。物业管理成为“村转居”过程中的一个瓶颈。

(三)社区居民缺乏参与热情

在治理理论的分析中，政府指引居民参与管理，全社区居民齐心协力是建设理想社区的前提条件。治理的主体也逐渐多元化，基于此可以同时发挥政府组织、社区居民及各类社会组织的作用。XF社区的治理主体相对单一，主要是政府进行干预，居民的参与热情较低。这样就导致了社区的建设活力下降，居民不能充分发挥自我教育、管理、服务的作用。居民只有在发现问题时，才与管理人员进行互动。平时都是管理人员主动联系居民，比如参加老年协会，也是期许定期给20元补贴，才有老人愿意参加的。上述不良现象出现的主要原因在于，居民的文化水平不高。社区居民的参与分为两个方面:一是社区居民对政府提供的公共服务提出相应的建议和意见;二是充分认识到自己社区居民的身份，积极参加社区建设以及社区活动，对于社区管理有统一、完善的认识。而XF社区的居民主要是失地农民，当中知识分子较少，大多数知识水平还比较低，文盲的人数也占到一部分。由于知识水平和自治化程度比较低，在社区建设过程中居民参与度不高，对社区缺乏信任，在社区管理知识方面也比较欠缺，对社区服务的接受普遍存在不理解和不支持的现象，比如出现不愿意支付物管费的情况也是情理之中的事情了。

四、结语

城乡结合部的失地农民安置房社区还处在居民意识和社区自身发展存在不足的过渡时期。它与城镇社区在社会属性和管理体制上既具有相同之处，也有明显的差异性，尤其是在居民经济构成方面显得特别的复杂，所以我们必须以此类社区的实际情况来建立一套相匹配的农民安置社区的管理体制。所以，要解决城乡结合部农民安置社区管理的种种问题主要应该在治理方式、主体和治理水平方面进行不断地改进与创新，建立起一套相对规范、执行效率较高的运行模式，为社区居民提供最大的利益。政府应将改革的重点放在强化社区硬件配套设施、提高公民参与意识、完善社会保障体系、健全社区治理体制机制和增强社区软件服务能力等几个重点因素上，提高城乡结合部农民的社区参与的热情，增强政府的主导作用，开创全社区共同参与的新方式。首先，应该推动社区居民的社区管理参与意识的提高。社区居民自治的核心内容就是社区居民对自我的不断管理，对自己的不断反省以及服务自我的过程。为了实现更合理的社区管理，居民需要积极参与社区管理。在这个居民积极参与的基础上，也必须建立社区与政府的合作关系，充分发发挥政府的职能，提高社区服务质量。由于失地农民安置房社区的居民社区管理参与意识不高，我们可以先从观念的改变和体制的完善着手，逐步改变现状，从而提高居民的社区管理参与意识。其次，社区的服务功能也需要增强。农民安置社区的服务大多都仅限于组织少量的社区活动，也只有少量的公共设施可以进行自由使用。而在城镇社区中常见的免费为居民剪头发、量血压、义务打扫卫生等公益活动，很少出现，而有偿性的活动比如:居家养老和家政等更是寥寥无几。社区只有不断加强软件服务能力，才能提高服务水平，居民才会更有社区责任感和主人翁意识。再次，需要建立完善的社会保障制度。城乡结合部农民安置社区居民受其自身文化素质及周边就业环境的影响，普遍存在就业方面的问题，所以不断完善的社会保障制度对于失地农民来说是很有必要的。居民幸福感提升的前提就是生计问题必须得到解决，只有这样他们对于自己居住的社区才能投入更多的关注、提出更多的要求和建议。当然，要建立合理完善的社会保障体系，就必须通过建立合理的失业保障、医疗保障和养老保障体系来实现。

作者：周晶晶 朱力 单位：南京大学社会学院