地方性法规精选(九篇)

第1篇：地方性法规范文

论文关键词　地方性司法　法院　刑事规定

一、法院双重职能下的地方性司法规定

司法审判是法院的法定职能。但是，除了对外的职权外，任何一个组织的存续和运转都离不开内部的行政管理。在现实中，各国法院都由人(法官以及其他辅助人员)组成，有财政预算和支出，还必然有其他办公室的工作，因此，总是会有法院内部的行政管理事务。　法院行政管理是指法院对与案件实体裁判和程序运作没有直接关系的，系统内部或者外部的事务，利用行政管理的手段和方法进行管理。可见，法院的职能具有司法和行政管理的双重属性，前者是对外的，后者是系统内部的。法院的行政管理为法院正常行使司法权提供人、财、物、信息等方面的保障，是法院作为一个组织必然具有的职能。

法院的职能可以分为司法审判和行政管理，相对应地法院制定的规定也可以分为对司法审判事项、法院行政管理事项作出的规定。

尽管法院的行政管理也很重要，错位的行政管理甚至会干涉司法审判的公正和中立，比如法院内部的层层审批制度和上下级法院的请示制度就妨碍了审判权的依法行使，被学界广泛批判。但是，由于行政管理事项繁杂，行政管理权应具有较大的灵活性，这决定了法律不可能也不应该对任何行政管理事项都作出统一规定，比如法律不可能对法院档案、司法统计、行政人员和编外人员的管理。因此，在这方面，各级法院理应且事实上已享有了较大的规则制定权。笔者认为，对于行政管理事项，为了保证司法中立，法律有必要对审判组织、上下级法院关系、法院人事和经费保障、审判监督等作出明确规定，除此之外的行政管理事项，各法院应当享有充分的自主权。

但是，司法审判却必须符合法定的实体法和程序法，法官可以自由阐释的空间有限。事实上，地方法院制定的司法审判方面的规定一直经受着是否合法的拷问，因此，笔者将集中对地方法院为保证司法审判权的行使而制定的司法规定进行研究（若无特殊说明下文中使用的“地方性司法规定”便是该层意义上的）。为了避免泛泛而谈，本文将以地方法院的刑事规定为主要素材，在必要时笔者将法院与其他机关共同制定的规定也纳入研究的范围。

二、地方性司法规定的制定背景及其作用

（一）社会背景：现实国情与区域差异

社会发展的差异必然会反映到司法领域，并对司法提出符合地方特色的要求。正是由于我国幅员辽阔，各地的差异很大，统一的法制往往难以全面反映千百个地方单元的合法利益，再加上制定全国统一立法或司法解释的滞后性，各地法院不得不“自己动手”。比如，珠三角城市外来未成年人犯罪严重，由于该特殊群体在适用非监禁刑方面往往得不到平等的待遇，为此广东省高级人民法院联合其他单位制定了《关于进一步建立和完善办理办理未成年人刑事案件适用非监禁刑工作体系的实施细则（试行）》（2011年5月9日），对平等适用非监禁刑、身份不明的处理、视为有监管条件的情形、社区矫正机构的负责机关等作出了创新规定，有望较好地地解决外来未成年人适用非监禁刑和监管难的问题。

（二）法制背景:中央与地方的立法权配置失衡

地方制定大量的地方性司法规定，其根源在于我国的法律规定和司法权配置无法适应区域差异较大的地方司法实践。在我国，实践中运作着的权力的合法性并非来自地方，而是来自于全国性立法，而且各项权能最终都受制于中央，但是，来自于中央的权力制约是有条件且有程序的，当全国性立法存在“空白”状态或对地方存在“供应不足”的时候，或者中央权力呈现“泡沫化”的时候，又或者地方有其特殊需求时，地方就会自发地创设权力，从而形成之于统一法制而言的“脱序”现象。　地方司法实践与法律规定、司法权配置之间紧张主要体现在以下几个方面：

一是法律规定与司法解释的空白、模糊性、滞后性与司法裁判精确性之间的矛盾。尽管我国的立法和司法解释工作取得了较大的成就，但是还是有不少法律的规定过于原则，缺乏可操作性，某些规定明显滞后，甚至出现空白地带或者法律之间相互冲突的情况。

二是司法改革的相对滞后与社会经济快速发展之间的矛盾。比如，尽管我国地方的少年刑事司法改革已经持续了二十几年，也形成了不少成熟的制度和做法，由于司法改革的滞后，没有专门的未成年人刑事实体法或程序法，现行刑法和刑事诉讼法中也没有专章的规定，至今未能形成全国统一的少年刑事司法制度。

三是统一法制与地方利益的矛盾。我国是单一制国家，中央几乎垄断了立法权和司法解释权，地方只能就具体适用法律规定制定地方性法规或规章，地方三级司法机关并不享受任何法律授权的规范制定权。

（三）转型时期地方性司法规定的积极作用

我们不应因为地方性司法规定的先天性不足而否定其在社会转型时期的现实合理性和积极作用。司法应当遵守法律，但同时司法也必须回应社区的需求，为当地经济社会的发展服务。应当看到地方司法机关的初衷无疑是好的，是为了解决现实中的问题，贯彻司法政策。其积极作用可归纳为以下两个方面：

一方面，地方性司法规定可以更好地指导司法实践，解决区域差异，弥补立法和司法解释的不足。由于不少法律不够完善，稳步推进的司法改革也无法一步到位地解决所有问题，地方性司法规定在一定程度上起到了指导司法实践、保证一定区域内司法统一的积极作用。

第2篇：地方性法规范文

关键词：法规 规章 效力

中图分类号：D92 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）30-0256-02

引言

中国是单一制国家，法律渊源依据效力可以分宪法、法律、行政法规、地方性法规以及规章等，效力依次递减。上述规范性法律文件构成了中国的法律渊源，是中国法律体系的重要组成部分。本文依据《中华人民共和国立法法》的有关规定对地方性法规、部门规章、地方政府规章的效力进行剖析。

一、概念及分类

地方性法规，其具备立法权的立法机关是地方的人民代表大会及其常务委员会。地方性法规又分为两类，一类是由省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定，另一类是由较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定，但制定后必须经过其所在的省、自治区的人民代表大会常务委员会批准。

规章，分为两类，一类是地方政府规章，即是由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府作为立法机构制定的。另一类是部门规章，则是由国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构作为立法机构制定的。

二、地方性法规和规章的效力分析

首先，依据《中华人民共和国立法法》第80条之规定，“地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。”从法理分析，地方性法规是由地方权力机关制定，而政府规章是由人民政府即地方行政机关制定的，故地方性法规其法律效力应当高于政府规章。

其次，依据《中华人民共和国立法法》第82条之规定，“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”部门规章系由中央人民政府即国务院的下属的各部委等制定，而地方政府规章则是由地方人民政府制定的，从机构级别效力来说中央政府的下属机构与地方政府一致，故两者制定的规章效力同等。

依据上述法律规定，地方性法规其高于地方政府规章、而地方政府规章与部门规章之间的效力是等同的，那么从逻辑推断显然地方性法规的效力就高于部门规章之效力。

（一）较大的市的地方性法规与省、自治区的人民政府的规章冲突处理

依据《中华人民共和国立法法》第63条第3款之规定，“省、自治区的人民代表大会常务委员会在报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。”故当出现较大的市的地方性法规与其所在的本省、自治区的人民政府的规章相抵触时，应当如何具体处理？立法法并没有明确作出规定。对此，第一，依据前述对于《中华人民共和国立法法》第80条、第82条的分析，可以认定地方性法规的效力高于地方政府规章之效力，而部门规章之效力等同于地方政府规章的效力；第二，依据《中华人民共和国立法法》第88条第（2）项、第（3）项、第（4）项、第（5）项、第（6）项之规定，全国人民代表大会常务委员会有权撤销地方性法规；国务院有权改变或者撤销部门规章和地方政府规章；省、自治区、直辖市的人民代表大会有权撤销或改变它常务委员会制定和批准的地方性法规；地方人民代表大会常务员会有权改变或撤销本级人民政府制定的规章；省、自治区的人民政府有权改变或撤销下一级人民政府制定的规章。由此可见，原则上地方性法规的效力高于地方政府规章，而全国人大常务委员会有权撤销地方性法规，地方人民代表大会有权撤销或改变地方人民代表大会常务员会制定或批准地方性法规，地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的规章，所以省、自治区的人民代表大会常务委员会在处理较大的市的地方性法规同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的情况时应当优先考虑较大的市的地方性法规的适用。

（二）地方性法规与部门规章之间的冲突处理

地方性法规与部门规章出现冲突时，依据对《中华人民共和国立法法》第80条、第82条的逻辑分析，显然是地方性法规的效力高于部门规章的效力。但依据《中华人民共和国立法法》第86条第1款第（2）项之规定，“地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时由国务院提出意见，国务院认为应当使用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。”由此，可见当地方性法规与部门规章冲突时，如要适用部门规章则需要由国务院提请全国人民代表大会常务委员会裁决，反之则不需要。所以从逻辑分析，还是冲突时的程序规定以及裁决机关，显然可以认定地方性法规的效力高于部门规章，之所以考虑确定适用地方性法规仍需要国务院决定，盖因中国国土范围较大，部门规章在于全国，而地方性法规则着眼于局部地方的特殊性。

（三）较大的市的地方政府规章与部门规章之间的冲突

依据《中华人民共和国立法法》第80条第2款，省、自治区的人民政府制定的规章效力高于区域内的较大的市的地方政府规章。结合《中华人民共和国立法法》第82条，同时考虑行政机构的级别，显然可以得出部门规章的效力应当高于较大的市的地方政府规章。但第82条包括第86条第1款第（3）项并未将较大的市的地方政府规章与省、自治区的人民政府制定的地方政府规章作出明确的区分，故存在法律解释上的问题。

总结

第3篇：地方性法规范文

一、开展法规清理工作的意义

开展法规清理是维护国家法制统一的必然要求。党的十报告提出，要全面推进依法治国，完善中国特色社会主义法律体系。根据法律、行政法规的立改废情况，及时修改、废止地方性法规，确保地方性法规与上位法不相抵触；在新制定、修改地方性法规的同时，协调处理好与现行有效地方性法规的关系；是维护法制统一，实现依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求。

开展法规清理是服务经济社会发展的重要方面。地方立法要服务好社会经济发展，要求地方立法机关对地方性法规内容的针对性、制度设计的合理性、条款的操作性以及立法的实施效果等，有较为实时的了解；要求地方立法机关不断地消除地方性法规与经济社会发展不相适应的地方。法规清理，正是能够把经济社会的变化发展和现有立法的不断完善有效统一起来的工作机制。

开展法规清理是推进科学立法工作的必经环节。推进科学立法，必须扎实地做好立法全过程的工作。法规清理，相对在立法前开展的立法规划编制和立法计划制定等工作，是在立法后开展的；但法规清理又不止步于立法后，它指向着新的立法活动。法规清理的目的是通过启动立法程序，来完善现行地方性法规。法规清理使立法前、立法中和立法后的工作形成了有序的链接和循环，是科学立法不可或缺的环节。

二、上海开展法规清理的特点

近年来，上海在按照国家部署对地方性法规开展全面和专项清理工作的同时，主动迈前一步，探索对国家立法进行动态跟踪，以推进法规清理的常态化。上海对国家立法的动态跟踪工作，得到了全国人大常委会的肯定。具体来说，动态跟踪这项特色工作主要包括两个方面的特点：

一是主动实时跟踪。常委会法工委备案审查处从2010年开始，对国家层面的立法情况进行实时跟踪。备案审查处对每一次全国人大常委会会议上通过的立法项目都逐件进行关注学习，并结合国家立法对所涉及的本市地方性法规作出相应的分析研究。相比根据国家部署开展的法规清理，实时跟踪有利于地方立法机关更及时、全面地掌握相关信息，对地方性法规的情况做到心中有数。2013年上半年，备案审查处对全国人大常委会新制定的旅游法、特种设备安全法，新修改的草原法等共14部法律开展了实时跟踪；还围绕国务院机构改革和职能转变以及行政审批事项改革工作进行专题跟踪，对所涉及的地方性法规都认真进行了分析研究。

二是有效服务立法。动态跟踪后形成的对本市地方性法规的分析研究意见，正逐步实现与年度立法计划、五年立法规划编制的衔接。2010年至2012年，全国人大常委会共制定修改法律44部，经初步梳理，有12部地方性法规的内容需要对应进行研究。对这些地方性法规的分析材料已成为确定年度立法计划、编制五年立法规划的有益参考。其中，部分地方性法规已于2011、2012年进行了修改，部分地方性法规正由法规实施部门开展调研。按照国家统一部署，在规定时限内对地方性法规集中进行修改或废止是非常有必要的，但按部署开展的清理活动难以及时解决地方性法规中存在的问题，动态跟踪使地方立法机关能更主动地把握好法规清理的节奏，把法规清理与立法工作更有效地结合起来。

三、对进一步推进法规清理工作的思考

当前，动态跟踪法规清理已成为提高立法质量的重要方面，也有了一定的机制建设。但法规清理要进一步服务好本市的地方立法实践，还有一些方面的问题需要解决，一些方面的工作需要继续探索。

一是要更全面、深入地开展跟踪和分析研究。目前的动态跟踪，在跟踪范围、分析深度等方面都还存在一定的局限性。具体来说，实时跟踪的范围还仅限于国家层面的立法，分析研判的内容主要着重于找出地方性法规与国家立法的不一致之处。要完善现行地方立法，不仅要关注地方立法与国家立法的关系，还需要关注地方性法规相互之间的关系、关注地方性法规与经济社会发展的关系。要完善现行地方立法，不仅要避免地方性法规与上位法“相抵触”，以维护法制统一；对地方性法规之间的“不协调”、地方性法规“不适应”经济社会发展要求、地方性法规“操作性不强”等影响立法实效的深层次问题，也要逐步加强把握。要推动动态跟踪走向全面和深入，需要在既有工作的基础上，对“跟踪什么”（要重点跟踪那些内容）、“怎么判断”（怎么理解“不一致”、“不协调”、“不适应”、“不具有操作性”）逐步确立起一套较为完善的标准。

二是要以完善工作机制，推动形成各方的工作合力。地方性法规的制定和实施涉及到多个部门，与常委会法工委相关，与市人大各专门委员会、市政府法制办以及政府委办局等法规实施部门密切相关。目前，动态跟踪只是常委会法工委一家在推动的工作，其他各部门还没有参与进来。从现有的工作基础来看，通过一定的机制来形成各方在法规清理上的合力是可行的。比如，从信息掌握方面来看，各部门对地方性法规的相关信息，都是有所掌握的。专门委员会通过执法检查等对地方性法规制定后的有关情况有所了解；市政府法制办、特别是地方性法规的具体实施部门熟悉国家在相关领域的法制要求，对地方性法规的实施情况有经验有积累。开展法规清理，缺少的不是信息，而是使方方面面的信息能够有效汇总起来的机制。比如，从分析研究来看，各部门立足本职，都会对相关地方性法规及其实施情况进行一定分析研究。每年年底研究年度立法项目时，专门委员会、常委会法工委、市政府法制办和法规实施部门也会围绕拟立法项目共同进行协调研究。开展法规清理，年度会商固然重要，但还需要建立辅之以更为经常的协调研究机制。可以考虑，就以信息汇总和协调研究两项机制的建设为重点，把常委会法工委、市人大专门委员会，市政府法制办、法规实施部门的力量整合起来，建立地方性法规相关信息的收集反馈机制，建立平时与年度相结合的共同协调研判机制。

第4篇：地方性法规范文

关键词：地方法规；地方特色；科学立法；民主立法

中图分类号：D901 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2011）03-0076-03

地方性法规是具体实施全国性法律和行政法规的重要载体，对依法管理地方事务，促进区域经济发展，维护一方平安有着重大意义，是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。苏州自上世纪九十年代获得地方立法权以来，在服务党委中心工作，促进保障经济发展和改革开放，关注民生，保护历史文化名城等方面做了诸多积极有益的探索与实践，取得了较大的成绩。但如何精益求精，打造“精品工程”，仍然是一个值得探索的课题。

一、围绕党委中心工作，做好地方立法工作

坚持党的领导是地方立法的方向。地方立法必须在邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观的指导下，充分体现党的主张，善于把党的路线、方针、政策通过法定程序转化为法规，使之成为对全社会具有普遍约束力的行为规范和准则，保证党的路线、方针、政策的贯彻落实。地方立法必须有大局观念，努力使每个阶段的地方立法工作都同市委总体部署相一致，确保地方立法工作进程同全市政治、经济、文化、社会发展相适应。前些时候，苏州市委十届十中全会提出了“要把苏州建设成为科学发展的样板区、开放创新的先行区、城乡一体的示范区，以现代经济为特征的高端产业城市、生态环境优美的最佳宜居城市、历史文化与现代文明相融的文化旅游城市”的战略目标，这一战略目标的确立，为全市在国际金融后危机的时代背景下，如何应对危机，发展社会经济，搞好转型升级，实现“第二个率先”指明了方向。苏州的地方立法工作必须紧紧围绕这个中心，以高品质的地方性法规来促进和保障“三区三城”建设，急“三区三城”建设之所急，想“三区三城”建设之所想。要以科学发展观为指导，解放思想，贵在创新，努力打造“精品”法规，为全市的“三区三城”建设，为全市的科学发展、和谐发展、率先发展提供良好的法制保障。

建设生态环境优美的最佳宜居城市是苏州“三区三城”建设的重要组成部分，与建设历史文化与现代文明相融的文化旅游城市息息相关。市人大高度重视并通过了《关于进一步加强苏州生态文明建设的决定》，明确提出地方立法要把推进生态文明建设作为今后一个时期的重要工作。因此，立法机关正在协调有关职能部门，积极做好立法前期的调查研究工作，分阶段有步骤地适时出台湿地保护、循环经济、清洁生产、水资源管理、农田保护以及防治机动车尾气、餐饮业油烟、建筑施工扬尘等地方性法规，充分发挥地方性法规在建设生态文明中的引导和规范性作用。在苏州市人大常委会2011年立法计划项目中，就充分体现出立法机关的立法决策与党委决策高度统一的精神。下以《苏州市湿地保护条例》为例：

湿地作为一种生态环境资源，既是苏州江南水乡特色的“名片”，又是实现“三区三城”建设目标，打造生态环境优美的最佳宜居城市的重要保障和必要条件。多年来市委和市政府高度重视对湿地的保护，投入大量资金用于湿地建设，但湿地近年来仍然不断减少。据市农委的调查数据显示：“全市现有湿地总面积537万亩（不含水稻田），占国土面积42%。与2005年的动态对比显示，从2005年到2009年全市湿地面积减少约31万亩。调查中把全市湿地资源划分为1953个斑块，通过对比分析，从斑块数量上看，2005年到2009年共有997个斑块发生变化，占总斑块的51%，说明苏州随着经济的发展，对湿地的扰动仍然很大。”由于湿地保护国内并无专门法律调整，这方面的立法尚处于空白状态，无法可依、无法可护的情况日益突出，造成任意侵占、破坏湿地的现象频发。为了保护与合理开发利用湿地资源，正确处理社会经济发展与生态环境保护的关系，实现建设生态环境优美的最佳宜居城市的战略目标，苏州人大常委会将湿地保护纳入议事日程。

总之，坚持正确的政治方向，围绕党委的中心工作来做好立法工作，是打造高品质地方性法规的大前提，离开了这个大前提，终会导致错误的结果，地方立法将会误入歧途。

二、突出地方特色，注重法规的针对性和可操作性

突出地方特色就是要从地方的实际情况出发，坚持从实际需要出发选择立法项目，并注重通过立法来解决本地实际问题。从全市的实际情况来看，要把那些影响社会经济发展的主要问题作为重点来抓，尤其是那些关系到民生、水环境、古城保护、生态环境优化的立法项目，要加大调研力度，统一安排人手，树立“精品”意识，制定出既体现地方特色又具备可操作性的高品质地方性法规。如在制定《苏州市内河交通安全管理条例》时，针对苏州水运十分发达，航道通航里程及船舶流量均居全省前列的实际情况，考虑到巩固水运对保障和促进全市经济持续快速发展的重要支撑作用，解决水运事业面临的航道基础设施建设相对滞后，水上交通安全隐患增多，防污染任务繁重，监督管理难度加大等问题。根据地方立法的要求和特点，在制定具体法规内容时，立法机关特别强调立法的针对性和可操作性，不追求体例结构的完美，不照搬照抄重复上位法，而是注重从实际出发，需要解决什么问题就制定什么条文，尽力体现地方立法拾遗补缺的特点。在制定内河交通安全管理条例时，原来草案有10章57条，不少内容是抄大法的。经过修改，最后法规为9章46条，减少了11条。针对性很强，能解决实际问题，充分体现苏州地方特色。

地方立法在强调针对性、可操作性以及地方特色时要时刻注意维护法制统一，牢牢把握《法治江苏建设纲要》中提出的“不抵触、有特色、可操作、少而精”的原则。不抵触就是下位法不能抵触上位法，地方立法要服从中央立法，局部利益要服从全局利益，在立法的实体规范和程序要求上都要严格遵循《宪法》、《立法法》等上位法的规定，尊重上位法的权威，维护上位法的统一。“有特色，可操作，少而精”，是在不与上位法相抵触的前提下对地方立法的具体要求，是全市立法工作的指导原则。故而在制定地方性法规时，一定要从实际情况出发，针对上位法规定比较原则、笼统的情况，多做一些适合苏州特点的具体性、补充性规定，法规内容要有针对性和可操作性，部分内容应当具备适度地前瞻性和创新性。

总之，地方立法要从实际需要出发，有哪些问题就解决哪些问题，需要立几个条款就立几个条款，防止在立法体例与条文词句上片面追求“大而全”，刻意追求“完美”的倾向，杜绝照抄照搬重复上位法的现象，避免“上下一般粗”。要通过广泛、深入的社会调查，精到地把握社会实际情况，及时、正确地处理好法规所调整的社会关系，从法理和实务二个层面上展开充分的论证，确保打造出切实可行的高品质的苏州地方性法规。

三、坚持科学立法、民主立法，努力提高立法质量

坚持科学立法、民主立法是贯彻落实科学发展观和实现“三区三城”建设的必然要求和具体体现，也是加强立法工作，提高立法质量的重要保证。具体体现在以下几方面：

1.坚持立法为民，努力促进和谐社会的发展

进入21世纪后，我国改革开放开始步入深水区，社会经济发展中的各种深层次矛盾与不同的利益诉求日益凸显，而这些矛盾和利益诉求在地方立法中必定会反映出来，通过立法解决社会矛盾、促进社会公平正义的要求越来越强烈。因此，在立法工作中坚持以科学发展观为指导，把坚持以人为本，维护和实现最广大人民的根本利益作为选项和审议地方性法规的出发点和落脚点，注意处理好社会公共利益与个人利益、长远利益与眼前利益、整体利益与局部利益、不同社会阶层特殊利益与人民群众共同利益之间的关系，强调法规规范在调整社会利益和构建和谐社会方面的作用，重视解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把人民群众高兴不高兴、满意不满意、答应不答应作为立法质量的衡量标准。如在制定《苏州市市政设施管理条例》时，市人大常委会对如何保证市政设施的完好、方便群众生活设置了较多内容。比如《条例》第二十三条规定，经批准挖掘城市道路，影响行人和非机动车通行的，应当设置临时通道，挖掘城市道路超过三百米的，应当分段施工。通过这些规定，把好事做好，取得群众的理解和支持，有利于充分发挥市政设施使用功能，更好地为生产和人民群众生活服务。

在今后的地方立法工作中要把地方立法的重点放在维护人民群众的切身利益上，放在维护社会和谐稳定上，放在解决影响经济社会发展的突出问题上。尤其要把事关群众切身利益的重大问题，如就业、社会保障、教育、医疗、住房、生态环境等作为立法工作的切入点，加强和促进这方面的立法工作，依法维护和保障人民群众最关心、最直接、最现实的利益。同时，在法规内容的设计上要突出以人为本。要强化对管理相对人的权益保护，在尊重个人权利的基础上，保护和促进公共利益，谋求个人利益和公共利益的协调一致。要逐步由管理型立法转向服务型和维权型立法，督促各级政府及其有关部门更加积极主动地做好服务群众、维护群众利益的工作。

2.完善立法技术，建立立法质量评估制度

在立法技术和实体规范上以前主要强调的是不抵触原则。立法法颁布实施后，地方立法从主体、权限、程序等方面有了统一的、严格的法律规定。为更好地实施立法法，进一步提高地方立法质量，各地在立法技术、法规的实体性规范以及立法程序等方面进行了积极的探索。省人大常委会于2006年先后制定了《江苏省地方立法技术规范》和《关于地方性法规中有关共性问题的意见》，分别对地方性法规的结构、体例、语言、立法文件以及立法规划和计划的编制，对地方立法中长期存在的一些争议较大的行政处罚、行政许可等方面的问题，提出了规范性的指导意见。省人大常委会还对较大的市报批地方性法规中的具体程序问题作出了具体规定。最近，正在针对上述有关立法技术规范、立法中的共性问题，以及有关立法程序方面的规定，进行调查研究，力争在科学发展观的指导下，既严格执行有关法律、法规的规定，维护法制的统一，又充分发挥地方立法机关的积极性，体现地方立法的特色，进而打造出高品质的地方性法规。

立法质量评估，是立法的延伸及与社会生活的链接。一部良法不仅仅在于其出台时的严谨与瑰丽，更重要的是实施后的社会反响与实际效果。社会反响好，人民群众支持拥护，收效良好，达到立法目的，则为良法，反之则不然。立法质量评估就是在法律、法规施行后，对其进行检验的科学制度。目前在地方性法规的评估制度方面尚无规范性文件调整，这是较为遗憾的地方。不过，令人感到欣慰的是《苏州市政府规章立法后评估办法》已经纳入2011年立法计划而先行一步，这部政府规章的制定与实施将会为苏州地方性法规质量评估制度的建立积累宝贵的经验。

在地方立法的评估方法上，笔者认为采用政府自评、群众评议、委托社会机构评估，最后由人大常委会审定的“四结合”方法较为妥当。政府是行政执法机关，在执法过程中对地方法规的针对性及可操作性有较深的认识；人民群众是地方立法为之服务的主体，也是地方立法的价值取向及其宗旨，他们的评议可以反映出地方立法的质量高低；社会机构具备一定的人力和物力，且专业知识性较强。例如，郑州市人大常委会委托郑州大学法学院对《郑州市个体工商户和私营企业条例》、《郑州市旅游业管理条例》等5件法规进行评估。经过认真细致的评估工作，郑州大学法学院如期提交了评估报告，报告以合法性、合理性、可行性、创新性、实效性为指标，对5件受评法规分别提出评估意见，得到了鉴定委员会各位专家的一致肯定，为及时修改或废止地方性法规提供了客观的参考依据。立法质量评估最后由人大常委会审定则映射出立法机关的权威，也是党的民主集中制在立法领域中的具体体现。

3.建立完善民主立法机制，提高立法质量

民主立法，就是在整个立法过程中，坚持民主立法的价值取向，使社会公众参与和监督立法的全过程，建立充分反映民意、广泛集中民智的立法机制，推进法制建设的科学化、民主化，使法律真正体现和表达公民的意志，真正成为保护人民财产权利和人身权利的良法。要做到这一点，就必须坚持开门立法，立法机关必须深入调查研究，采取走出去、请进来等各种方法尽可能了解社会民意。在立法活动中，要善于倾听来自各方面的意见，既要倾听政府机关的意见，又要倾听行政相对方的呼声；既要倾听领导机关的意见，又要倾听基层群众的心声；既要倾听支持拥护的意见，又要倾听怀疑反对的意见，同时还要多听听市人大代表和专家、学者的意见，集思广益，使地方法规更能表达民意，更加贴入实际。要努力做好三件事，进一步完善民主立法决策机制。一是要建立健全听证会、论证会制度，让立法者、执法者、专家学者、群众代表、中间机构在会上畅所欲言，充分表达自己的意见与观点，提出批评与质疑，提高法规的透明性、公正性及可适用性。二是要坚持完善立法咨询员制度。市人大常委会从高校、党校、法官、律师、和立法工作者中挑选了16名专家学者作为立法咨询员，在立法过程中充分听取他们的意见，发挥他们的作用。实践证明，立法咨询员的介入对于正确选择立法项目，科学制定立法规划和计划，防止和克服部门利益，保证法规客观公正，提高立法工作水平和法规质量是十分有益的。三是要建立并完善人大常委会在审议法案中的辩论制度和对个别条款的单独表决制度。笔者建议为保证法案的公正性与合理性，是否可考虑试行“零距离”制度，即人大常委会在审议法规草案时允许公民代表列席旁听并发表意见，也可参与辩论。如此能增加立法工作的透明度，密切立法机关与人民群众的联系，为公民行使参政议政的权利提供保障，还能提高全社会的法律意识，使所制定的法规得到人民群众的理解和支持。

完善地方立法工作，不断提高立法质量，是苏州市人大工作的永恒主题。面对社会经济发展的新形势、实现“三区三城”建设的新要求、广大人民群众的新期盼，苏州市地方立法工作仍然任重而道远。我们要以科学发展观为统领，围绕党委中心工作，进一步解放思想，努力工作，以高度的责任感和使命感为打造高品质的地方性法规而努力奋斗。

参考文献：

第5篇：地方性法规范文

一、地方性法规质量评估制度之实证信息[1]

山东2000年以来，省人大常委会将“立法回头看”列为工作要点，由法制委员会具体实施。先后对本省《私营企业和个体工商户权益保护条例》《产品质量法实施办法》《法律援助条例》《就业促进条例》进行了立法回头看。回头看的重点，是看法规设定的权力和责任、权利和义务是否合理，赋予行政部门权力的同时有没有对其加以限制，规定的公民的权利有没有切实得到保障，以及这些规定执行的情况。

甘肃2004年初开展“跟踪问效”。开展立法后的跟踪问效，是通过对法规的实施情况进行系统分析，综合评价，及时发现立法中存在的问题和不足，从中总结经验教训。先后对本省《麦积山风景名胜区保护管理条例》和《农机管理条例》进行了跟踪调研。

云南2004年开展“立法回头看”。先后对本省《邮政条例》《广播电视管理条例》《农村土地承包条例》开展了以转换立法工作的视角为切入点、以“透过实践看得失”为主题的立法回头看。回头看的重点：一是法规实施后取得的成效；二是法规实施中存在的问题及改进建议；三是法规是否与上位法相抵触；四是法规的有关规定是否符合实际、具有针对性和可操作性。具体工作由法制委员会牵头，吸收人大有关委员会、政府有关部门共同参与。

上海2005年开展立法后评估工作，选择本市《历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》作为评估对象。评估重点：一是法规实施的绩效，包括保护情况和法规所取得的社会、经济效益；二是法规中各项制度设计和程序规定是否需要进一步完善。具体工作由法制委员会和法工委牵头组织，市人大有关专门委员会、市政府有关部门和有关的区人大常委会共同参加。

重庆2004年开展“立法工作回头看”，成立地方性法规评估课题研究组。先后对本市《林业行政处罚条例》《职业介绍管理条例》《人才市场管理条例》《产品质量监督管理条例》等进行了研究。

北京2004年开展法规质量评估机制的课题研究，2005年选定《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》和《城市规划条例》作为评估对象。具体工作由市人大常委会法制办牵头，组织市人大有关专门委员会、市政府有关部门参加。评估重点是：法规的合法性、可操作性、实效性以及法规是否需要进一步完善等。

二、地方性法规质量评估制度之实证分析

从上述六个省市的情况来看，地方性法规质量评估制度虽然称谓不同，但实质均是对法规的实践检验，是立法工作的继续和延伸。法规质量评估制度，通过了解法规在实施中取得的成效和存在的问题，分析法规本身的合法性、可操作性和针对性，促使立法机关回过头来反思立法工作的经验和教训，达到维护国家法制和谐统一、减少法规规范的内部冲突、提高地方立法质量的目的。正如吴邦国委员长在十届全国人大常委会第五次会议上强调指出的：“立法的目的在于实施。法律制定出来以后，不是让人看看的，更不能变成只是在书架上摆摆的本本，而应该也必须成为依法治国的基础，成为依法行政、公正司法的准绳，成为全社会一体遵循的行为规范。”

从上述六个省市开展具体工作的情况看，目前还没有形成一个普遍认同、共同遵循的操作规则和程序。笔者认为：一项新制度能否持续开展并得以制度化，取决于立法主体的共同认可和支持，及与现行制度之间的融合程度。在实践中，执法检查、立法（本文特指狭义的修改和废止法规）前期调研、地方性法规合法性评估这三项制度与法规质量评估有一定联系。下面，笔者拟对此做一分析：

（一）法规质量评估制度与执法检查

执法检查是地方国家权力机关对宪法、法律、法规等在本行政区域内贯彻执行情况进行检查监督的制度。《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》和《北京市人大常委会关于加强和改进执法检查工作的意见》中均提到：执法检查报告的内容包括：对所检查法律法规实施状况的全面评价；法律法规实施中存在的问题及原因分析……对法律法规本身需要修改、补充、解释的建议等。从理论上说，一份全面、系统的执法检查报告中应包含对法规进行质量评估的内容。而实践中，执法检查报告多侧重于（行政意义上的）法规执行情况，对（立法意义上）法规本身评价、原因分析和对法规需要修改、补充、解释的建议等涉及不多。正如云南省所提到：“立法回头看与执法检查同中又异。相同在于二者都是对法规的贯彻执行情况进行调研。区别在于：立法回头看的重点在于挖掘与立法有关的信息，客观评价法规实施效果，目的是为了改进立法工作；执法检查侧重于检查有关部门在贯彻执行中的薄弱环节和存在的问题，目的是为了监督法规的贯彻执行。”

笔者认为：二者在本质上是同一事物；但由于操作主体、工作视角、调研侧重点的不同，导致在实践当中分别由人大负责教育科技、内司等专门事务的委员会与人大负责法规统一审议的委员会两个部门、两套工作模式分而为之。目前，北京市人大常委会在执法检查工作中，具体事务由相关的专门委员会或工作机构（一般不是法制委员会或其办公室）负责。在对《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》进行质量评估时，市人大常委会法制办公室探索性地采取两步走：一是积极参加了执法检查，客观了解法规的实施情况，为下一步开展质量评估奠定实践基础；二是在此基础上，选定法规的四条条款作为评估对象，有针对性地开展质量评估。

（二）法规质量评估制度与立法前期调研

法规质量评估，通过了解法规的实施情况，对其中不能满足社会发展需求、不适应形势发展变化的内容进行清理，该修改的要修改，该废止的要废止，以体现法规立、改、废的有机统一。立法前期调研是对需要修改、废止的法规进行广泛深入的调查研究，以论证必要性和可行性。这意味着，二者在实际工作中会有重合之处。

在北京，立法前期调研工作多由市政府有关部门主导，人大有关部门提前介入了解情况。笔者认为：鉴于二者在本质上是同一事务，目的都是为法规的修改、废止做好前期调查研究，因此应尽可能做到合二为一，不搞各自为政，避免立法资源的浪费。在选择《北京市城市规划条例》作为评估对象时，市人大常委会法制办公室考虑到：一是该法规属于本届废旧立新的立法规划项目，须提前做好调研工作；二是对其进行质量评估，可以深入剖析法规的合法性、可操作性、实效性，认识立法本身的得与失，更好地掌握立法的客观规律和技术，提高立法质量。因此，在质量评估中，法制办邀请市人大常委会城建环保工作委员会、市政府法制办和市规划委员会参加，充分听取各方意见，共同做好工作。

（三）法规质量评估制度与地方性法规合法性评估

按照《北京市地方性法规合法性评估工作规程》，合法性评估是指市人大常委会有关工作机构依据国家新颁布实施的法律、行政法规，及时对本市相关的现行有效的地方性法规进行合法性审查，并对法规中与上位法相抵触的内容提出处理意见的制度。这一制度的本质是对法规的合法性进行专项质量评估，因此属于法规质量评估制度的大范畴。

《北京市宗教事务条例》于2002年11月1日起施行。国务院《宗教事务条例》于2004年11月30日颁布，2005年3月1日起施行。按照前述规程，北京市人大常委会法制办公室于2004年底组织市人大常委会民族侨务工作委员会、市政府法制办对该法规进行了合法性评估。经过评估，认为其中部分条款与上位法相抵触，需要适时对其进行修改完善。

第6篇：地方性法规范文

一、地方非立法性规范性文件的特征一是主体具有特定性。制定非立法性规范性文件的主体是相关的各级地方国家机关，所有地方各级国家机关都可以成为制定非立法性规范性文件的主体。一般的企事业单位、社会组织不能成为地方非立法性规范性文件的制定主体。

二是内容具有强制性。非立法性规范性文件的制定，虽不具有立法属性，但它是为了贯彻执行法律法规和规章，是为了调整一定的社会关系，由特定的国家机关通过一定的程序，依法设立的权利义务，或者相应的各种行为规则，通常有相应的强制措施作保障，具有一定的强制性，在其效力所及范围内，相关单位和个人必须遵守和执行。

三是效力具有从属性。非立法性规范性文件的制定必须同法律、行政法规相一致，不可与之相抵触。非立法性规范性文件不得对违法行为设定行政处罚和相关的行政强制措施，不具有直接的法律效力，在与法律、法规、规章相一致的条件下，具有间接的、延伸的法律效力。

四是形式具有规范性。非立法性规范性文件与立法性文件相比，虽然制定的程序较为简单灵活，一般不需要制定严格的规划，也不强调固定的文件格式和专门的法律语言，但非立法性规范性文件也是为社会生活提供具有普遍约束力的行为规则和标准，制定非立法性规范性文件的活动本身是一种抽象行为，非立法性规范性文件所设定的行为规则具有概括性并可以反复适用。

二、对地方非立法性规范性文件实施监督的方式

一是直接监督方式。根据宪法和法律，地方人大及常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令；可直接对作出不适当的非立法性规范性文件的本级人民法院或人民检察院提出纠正意见或直接作出处理。

二是间接监督方式。地方人大及常委会有权对本地区除“一府两院”之外的各类国家机关和部门所制定的非立法性规范性文件进行监督。间接监督一般不用直接撤销、处理方式，而是向制定非立法性规范性文件的该国家机关提出处理意见或建议，责成其自行纠正或撤销。经过机构改革，公安、工商、税务等与人民群众生活密切相关的政府职能部门，实行了垂直领导，从行政关系上脱离了地方政府，但这些部门的工作，仍是地方政府工作的重要内容，地方人大及常委会对这些国家机关和部门制定的不适当的非立法性规范性文件的监督，也可采用间接监督处理方式。

三、对地方非立法性规范性文件加强监督的建议

在全面贯彻落实党的十五届六中全会决定和江总书记“三个代表”重要思想和我国加入WTO的新形势下，地方人大及常委会应加强对地方非立法性规范性文件的监督。

一是加强对地方非立法性规范性文件的适当性的审查和监督。地方非立法性规范性文件具有普遍适用的效力，与广大人民群众的切身利益密切相关。地方非立法性规范性文件的数量比较多，制定主体具有较多的自由裁量权，容易利用自身的权力设置不适当的权利义务或者其他行为规则。有的虽然其具体规定不直接与现行法律法规的具体规定相抵触，但在制定的动机、目的及宗旨方面则有与法律法规不相一致之处，容易造成不公正的后果。因此，地方人大及常委会有必要加强对地方非立法性规范性文件的适当性进行审查和监督。

第7篇：地方性法规范文

一、地方司法规范性文件备案审查的现状

目前，监督法并没有规定地方各级人大及其常委会对地方两院制定的指导意见、规定、办法等（本文均称为司法规范性文件）进行备案审查的相关内容。然而在各地司法实践中，地方两院制定司法规范性文件的现象非常普遍，其作用特殊且重要，很多司法规范性文件是类案裁判依据，与诉讼当事人的利益息息相关。据南方周末记者不完全检索，仅各地高级法院制定的各种指导意见、规定、办法等，至少有两百个。以地方高院出台的司法规范性文件为例，按照其规范内容主要分为两类，一类是审判业务类，主要是根据法律法规和司法解释或者类案中反映的具体法律问题而制定的法律理解与适用，该类文件主要都是集中在民商事和程序法领域，如各地高院关于财产保全、小额诉讼工作的规定，还有则是在刑事领域中，如对量刑标准的具体细化;另一类是行政管理类，涉及法院的审判管理、人事管理、廉政监察以及司法公开等综合事项，如上海市高院实行司法改革出台的系列文件。

对于地方司法规范性文件的备案审查工作，已有安徽、山东、重庆以及新疆等部分省、自治区和直辖市的省级人大将地方两院制定的司法规范性文件列入备案审查的范围。其中，安徽、新疆直接在相关规定中将两院的规范性文件明确列入规范性文件的备案审查的范围中;山东未将地方两院规范性文件列入审查范围，但规定国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织以及公民可以针对地方两院的规范性文件提出审查建议;而重庆则将公民、法人和其他组织向人大常委会反映两院制定的文件存在的突出问题，作为听取和审议专项工作报告的议题来源之一。

二、地方司法规范性文件的合法性之辩

对于司法规范性文件是否纳入备案审查的范围，各界争议较大的就是上述第一类审判业务类的文件。有观点认为，2015年3月新修订的《立法法》已明确规定地方两院不具有司法解释权，该类文件中有部分内容涉及对具体行为的法律定性，实际上具有了“司法解释的性质”，导致公民权利可能受到侵犯。若将这些“司法解释性质”的文件纳入人大备案审查的范围，等于变相承认其地位。笔者认为，对于司法规范性文件的合法性问题不能一概而论。

首先，需要澄清一个观点，并非所有的司法规范性文件都具有“司法解释性质”。两高《关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》（法发〔2012〕2号）规定，“地方人民法院、人民检察院一律不得制定在本辖区普遍适用的、涉及具体应用法律问题的‘指导意见’、‘规定’等司法解释性质文件”，同时还规定，地方两院“其他规范性文件不得在法律文书中援引”。可见，地方两院可以制定除了司法解释性质的文件之外规范性文件。事实上，司法实践中也确实有许多的司法规范性文件并不涉及法律解释，而仅仅是对一类工作或者法律、司法解释适用的操作细则的规定。

其二，关于地方两院司法规范性文件的效力。以法院系统为例，根据宪法规定，“上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”司法实践中，除了基于审判工作的监督之外，高级人民法院通过审理案件、制定审判业务文件、参考性案例、召开审判业务会议、组织法官培训等形式，对辖区内各级人民法院和专门人民法院的审判业务工作进行指导。从法理上讲，上级法院的司法规范性文件对于下级法院司法工作应当是起指导性作用，不能成为司法审判的依据。司法解释的适用具有强制性，可见，从效力上看，地方司法规范性文件并不属于司法解释性质文件。

其三，关于司法规范性文件存在于当前法律体系的合理性。司法规范性文件存在的主要原因在于：一是现行法律规定不明或者空缺，法律的滞后性决定其并不能完全适应当下社会经济发展的形势，面对一些新类型的纠纷，必然需要司法机关发挥其司法的能动性，通过司法规范性文件来弥补法律的固有缺陷;二是有些问题具有极强的地域性特点，无法从法律或者司法解释层面在全国的范围内加以统一规定，但在一定区域内这些问题的共性特征又比较明显，倘若不在地方层面上作出统一指导或者规定，反而有可能造成地区内的法律适用不统一;三是目前阶段执法者的执法水平参差不一，客观上也需要对执法尺度及水平进行统一甚至提升，很多司法规范性文件是对现行法律法规的细化解读，一定程度上提高了执法水平。而事实上，这些司法规范性文件的出台，对于地区内执法标准的统一、司法公正的促进有着积极的作用，

由上述三点可见，由地方两院依法制定，经过审判委员会或检察委员会讨论通过的，符合宪法、法律及司法解释规定的司法规范性文件，应属于合法范畴，可以纳入地方人大备案审查的范围。

三、地方司法规范性文件纳入备案审查的必要性

（一）推进依法治国的需要。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，尤其是在当前司法改革的大背景下，地方人大及其常委会通过备案审查监督司法工作，是地方两院司法改革在法治轨道上顺利前进的有力保障，是实现法律效果和社会效果的高度统一重要保证，也是全面推进依法治国的必要保障。

（二）促进司法公正的需要。任何权力失去监督必然导致腐败，司法权也不例外。要遏制司法腐败和司法不公，除了司法机关的内部监督及其相互制约之外，人大监督对于维护司法公正的作用不可替代。地方司法规范性文件属于抽象的司法行为，且对具体司法行为有着重要的影响，必然应受人大的监督。当前司法改革提出要强化审判委员会、检察委员会总结司法经验、实施类案指导等职能，相关司法规范性文件数量可能进一步增加，加强备案审查监督工作对于促进两院司法公正具有积极作用。

（三）地方人大充分行使监督职权的需要。地方人大及其常委会依法负有在“本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常委会决议的遵守和执行”的义务和职责，党的十八届四中全会要求所有的规范性文件纳入备案审查范围。对地方两院的司法规范性文件进行备案审查，是地方人大对两院行使监督权的应有之义，也是规范审判权和检察权公正的有效形式。

（四）加强地方司法工作监督的现实需求。不可否认部分地方司法规范性文件，包含更为具体的法律适用意见，成为了本辖区内司法的重要依据，客观上也对公民、法人、其他组织权利义务产生着实际影响。对这类文件，如长期处于缺乏审查和监督的状态，一旦违法或者违宪，司法的公正性也必然受到损害。依法将其纳入备案审查的范围，则能够保障公民权益得到有效救济。

四、地方司法规范性文件备案审查工作的建议

立足当前实际，逐步建立健全地方司法规范性文件备案审查制度。建议全国人大常委会通过监督法修订或者立法解释，将司法规范性文件纳入地方人大及其常委会备案审查的范围，并将司法规范性文件的范围限定在涉及公民、法人及其他组织的权益的规范性文件。考虑到地方工作机构资源力量有限，当前工作应以被动审查为主，即赋予国家机关、社会团体、公民提请审查的权利，建立反馈机制，并适时公开审查结果。倘若短期内无法在法律层面予以明确，建议将对司法规范性文件的监督纳入其他监督形式之中，如听取和审议专项工作报告、对类案尤其是对公民权益影响较大的一类案件开展执法检查等。

第8篇：地方性法规范文

2007年9月底修订的《四川省〈中华人民共和国妇女权益保障法〉实施办法》有一条“性骚扰，单位有过错要赔偿”的规定，在社会上引起争论。公众基本上分成观点截然对立的两派，一派支持“性骚扰单位有过错要赔偿”，另一派则予以反对。当然，这不是个例，其他省份的《实施〈妇女权益保障法〉办法》的修订，都引起了媒体和公众的热烈关注。其中的原因，一方面是因为“性骚扰”这类话题与百姓生活的相关程度比较高，另一方面也是地方立法机关在立法时，追求“创新”使然。那么这些地方立法“创新”是否都是地方立法权合法行使的结果，会不会超越了该有的限度？再有，这些立法“创新”是否合适？是不是经得起推敲，是否都符合法学原理？笔者搜集了四川、广东、湖南、上海等13个省、市、自治区的《实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》，进行对比分析和论证，答案可能是令法律人不安的。

二、地方立法中的“性骚扰”条款实证分析

在2005年对《妇女权益保障法》进行修订时，由于对什么是性骚扰？怎样界定性骚扰行为，专家学者们达不成一致意见，故而修订后的 《妇女权益保障法》只是在第四十条对性骚扰进行了宣示性规定，具体规定为“禁止对妇女实施性骚扰。受害妇女有权向单位和有关机关投诉”。由于性骚扰在法学理论上还有很多问题没有解决，有部分学者怀疑“禁止对妇女实施性骚扰”规定的实际效果，它能否真正遏制性骚扰现象的发生。故而有专家称该规定只是立法的“初级阶段”，性骚扰立法还有待完善。

在中央的相应立法行动完成之前，地方的相应立法已经大多完成，主要表现在一些省、自治区、直辖市出台的《实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》（以下简称《实施办法》）中。妇女权益保障法修订后，增加了禁止对妇女进行性骚扰等重要规定，地方的《实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》当然要做相应修订。笔者收集了四川、广东、湖北、上海、天津、贵州、安徽、江西、黑龙江、陕西、湖南、新疆、辽宁13省、自治区、直辖市的《实施办法》。据笔者的统计，除辽宁外，其他省、直辖市、自治区都增加了对性骚扰的规定，但这些规定之间存在比较大的差别。笔者以一定的标准或方式对这些资料进行梳理，情况如下：

1.实施性骚扰的具体形式不同

除新疆的《实施办法》没有规定具体形式外，其他《实施办法》都规定了性骚扰的具体形式。在性骚扰的具体形式规定上，各《实施办法》相同点是都规定有语言、文字、电子信息这三种形式，而且都有“等”字，为将来可能出现的新的形式留有余地。

不同点表现在：（1）在其他表现形式的规定上存在字眼不同的细微区别。如在图片（像）类形式的规定上，规定“图片（像）”形式的有安徽《实施办法》，而四川、广东《实施办法》将图片、图像分别列为形式，湖北的相应规定是“图片图像”。另规定“图像”形式的有陕西、贵州、上海、天津《实施办法》，规定“图片”形式的是江西、黑龙江、湖南《实施办法》。而在行为动作类形式的规定上，规定“肢体动作”形式的是江西省《实施办法》，规定“肢体行为”的有湖北、天津、陕西、四川、安徽、贵州、上海《实施办法》。而黑龙江《实施办法》相应规定的是“身体动作”，湖南、广东《实施办法》规定的是“行为”。尽管这些词的内涵和外延差别不大，但明显看出“肢体行为”是最具共识性的词汇。这些规定是存在一定差异的，但这种差异笔者看不出是由省情不同造成的。另值得一提的是，从法律语言学的角度来说，陕西的规定两个行为重复，似乎不太严谨。

（2）具体表现形式的排序有不同。在性骚扰具体表现形式的排序上，各《实施办法》表现得很随意。据笔者观察，安徽《实施办法》为“肢体行为、语言、文字、图片（像）、电子信息等形式”，湖南的规定也采取类似的排序方式，将行为放在最前面，然后依次是语言、文字、图像、电子信息。在字眼上有差别，最常见的排列顺序是语言、文字、图像、电子信息、肢体行为，湖北、四川、上海、天津、陕西等省市都是这种排序。按通常的理解，法律条文并列内容的排列顺序是件严肃的事情，可不像文学作品那样随意。在法律上并列内容是根据一定的标准，如严重程度、出现的频率大小等来排序的。笔者分析在排序上各《实施办法》做出不同的选择，各地方立法机关可能有自己的考虑，但这种考虑跟地方的具体情况没有什么联系。但也不排除另外一种可能，地方立法机关在立法时，常将兄弟省市已制定出来的《实施办法》作为参考，又要表明自身不是在复制抄袭，故意将顺序打乱。

2.是否加以一定条件的限制

对于一种行为是否构成性骚扰？或者性骚扰与不构成性骚扰的一般的玩笑行为之区分，各国的立法和司法实践中的做法有所差别，但通常认为，应当掌握适度的标准，因为过于严厉的认定标准和处罚将会在客观上导致将性骚扰不当地扩大，其结果反而是造成了工作场所两性关系的对立，反而违反了性骚扰法律规制和防范的本意 [1] .也就是说，对于性骚扰必须有一定的标准，但过于严厉的标准是不合适的。

在我国，以语言、文字、图片、电子信息、肢体这些行为打扰妇女生活，是只要有这些行为就构成性骚扰，还是要符合一定条件才构成性骚扰。各省的《实施办法》规定各异，部分省市，如贵州、黑龙江、上海、四川《实施办法》没有条件限制。有条件限制的省份，其条件分为两类：一类是违背妇女意志或意愿，另一类是带有与性有关的内容或是含有淫秽色情内容。江西《实施办法》要求“违背妇女本人意愿”，安徽、天津的规定类似，要求“违背妇女意志”。而湖南《实施办法》要求“禁止违反法律、伦理道德以具有淫秽内容”，湖北则规定要求“具有淫秽内容”。陕西、广东的实施办法则要求两个条件具备，陕西具体要求为“违背妇女意愿，以含有淫秽色情内容或者性要求的”，广东则具体要求“违反妇女意志以带有性内容或者与性有关”。各《实施办法》有的没有条件限制，有的有一个条件限制，有的有两个条件的限制，从法逻辑学的角度来判断，差别是比较大的。极有可能的结果是，同样的行为，在一些省市可被认定为性骚扰行为，在其他省市则可能不是性骚扰行为。即使是性骚扰在不同的地方有严重程度的不同，但判断性骚扰的标准应该统一，地方立法主体如此做具体化，可能是不合适的，这样做违反了公民受到同样对待的平等原则，也损害了执法的统一。笔者认为，对于性骚扰，应该有一定条件限制，没有一点条件限制则可能太严厉了。并且，国家在出台法律时，对于一些争议性比较大的制度，只能作出原则性规定时，应当在一个合理的时间内，也就是要在地方推出《实施办法》之前，通过法律解释，常见的是通过司法解释来表明国家的立场和态度。否则的话，只能是徒增地方的混乱和困扰。

3.性骚扰的范围和义务主体规定不同

（1）性骚扰类型范围是否明确？本来，在法学理论上性骚扰一般分为单一型性骚扰和工作场所性骚扰。单一型性骚扰是工作场所性骚扰之外的、由行为人自己实施的、构成一般侵权行为的性骚扰，由行为人自己承担责任。工作场所性骚扰是指雇员在从事职务活动或者与职务有关的活动中发生的性骚扰行为，工作场所性骚扰在法律上是特殊侵权行为 [2] .我们习惯上将工作场所性骚扰称为职场性骚扰，称单一型性骚扰为公共场所性骚扰。在防止性骚扰的义务主体规定上，安徽《实施办法》规定为“用人单位和公共场所的管理单位”，将性骚扰明确分为工作场所性骚扰和公共场所性骚扰。陕西、江西《实施办法》规定的是用人单位，而湖南《实施办法》是指的各单位，并且湖南、陕西明文规定了工作场所的性骚扰，四川则要求“用人单位制止工作场所的性骚扰”。很容易让人误认为这些地方性法规限定性骚扰为工作场所性骚扰。但笔者认为，另外一种说法还是可以成立的，性骚扰泛指所有的性骚扰，但特别强调了用人单位反性骚扰的义务。天津《实施办法》规定为“有关部门和单位”，上海《实施办法》规定为“有关部门和用人单位”，湖北规定为“有关部门和用人单位”，广东、贵州、新疆《实施办法》则是泛指的，可以认为包括职场性骚扰和公共场所性骚扰。笔者认为，法律用语应该尽量明确，至少不要造成误解。

（2）义务主体不履行义务应承担的责任？在所有的《实施办法》中，只有四川规定了义务主体不履行义务应承担的责任，即在工作场所发生性骚扰，单位或雇主有过错的将承担民事赔偿责任。在这里探讨两个问题：一是地方立法主体能否作出这样的规定；二是这样的规定是否合适，是否符合法学原理。

对于第一个问题，地方立法主体当然可作出具体规定，但能否做出上位法中没有的具体规定，这涉及不抵触的问题，为避免重复，笔者留在后面的部分进行探讨。在这里先讨论第二个问题。工作场所发生性骚扰，单位或雇主有过错的将承担民事赔偿责任，这涉及的是雇主责任的问题。在性骚扰中引入雇主责任，在其他国家已有成例。现在有不少国家在相关法律中确定了性骚扰侵权行为中的雇主责任，其已成为受害人进行救济的比较重要和有效的途径。故我国在合适的立法中引入性骚扰的雇主责任应该是可以的，但问题是在民法还是劳动法还是专门的《性骚扰防治法》中规定。四川的规定要求单位或雇主有“过错”的将承担民事赔偿责任，在法学理论上这是否能够得到支持？从国外的立法来看，雇主责任的归责原则规定的分别是过错责任、无过错责任等。从国内现有的研究看来，理论界也是不统一的，有认为雇主责任的归责原则是严格责任的，但也有人认为性骚扰的雇主责任与一般的雇主责任不同，其归责原则是过错责任，在性骚扰的雇主责任中，通常要求雇主存在过错，一般雇主的过错表现在没有采取适当的防范措施和监督措施，构成法定义务的违反，即为承担责任的主观要素。而如果雇主采取了适当的防范措施，就可免责 [3] .从国内现有的法律规定看：首先，《民法通则》第一百二十一条、《最高人民法院关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见（修改稿）》第一百七十四条、《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第八条、第九条，这些条文规定了国家机关、法人、雇主对单位的工作人员的职务行为或雇佣活动承担责任。故而性骚扰雇主责任都将性骚扰行为与职务有关的行为上靠，因为个人行为由行为人自己承担责任。性骚扰行为是否都是与职务有关的行为，在有正式的规定之前这还存在疑问。退一步讲，即便能通过一定方式认定是与职务有关的行为，前述法律条文规定的国家机关、法人、雇主对其工作人员的与职务有关的行为承担责任，不要求必须有过错，而此处性骚扰雇主责任规定过错才担责。笔者认为“性骚扰单位有过错要赔偿”是对前述法律条文的修正，可以说是违背了上位法的规定，笔者认为不太适当。

三、地方立法权的行使及限制

（一）我国地方立法权行使的现状

我国的地方性法规是省、自治区、直辖市以及较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本地区的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规等上位法相冲突的情况下，依照法定职权和程序制定和颁布的在本地区实施的规范性文件。我国的地方立法，除了地方性法规外，还有地方政府规章、民族区域自治地方的自治条例和单行条例、特别行政区的法律等，在这里只针对性地讨论地方性法规。在我国的法律体系中，地方性法规起着比较积极的作用。地方性法规不但数量众多，而且内容详尽，能符合地方的实际情况，可操作性比较强，在司法实践中成为运用比较频繁的规范性文件，在社会生活中扮演着比较活跃的角色。并且中央允许地方拥有立法权，是允许地方在一定程度上发挥积极性和主动性，显示着中央放权、地方分权的程度，是政治民主发展的表征。地方性立法对于法治国家的建设起着比较重要的作用，但也存在许多不能忽视的问题。与地方立法的具体性、灵活性相伴而生的是规范性、统一性的不足 [4] .从前面对“性骚扰条款”的实证分析不难看出，地方立法可能是过于注重局部而忽视整体，对同一问题的规定相互之间相差比较大，而这些差别又不一定有成立的充分理由，未能充分考虑到与上位法的衔接性与契合程度。既有与其他地区地方立法的横向冲突，也可能有与中央立法的纵向冲突，影响了法的统一和效果。再就是立法的随意性比较大，文字的措辞比较随意，喜欢搞一些别出心裁的创新，这些创新性的规定可能未经过充分的论证，既未曾仔细考究是否合适的问题，也未曾仔细考究是否合法的问题。总之，地方立法的水平和科学性有待提高。

（二）地方立法的创新与限制

体现地方特色是地方立法的水平和科学性的反映。也就是说，地方性法规反映地方的特点，解决地方的实际问题。国家地域的宽广，地区之间经济发展的不平衡，决定了中央立法只能选择原则性、抽象性，体现出“框架式立法”的特点。地方性法规主要是在内容上对法律、行政法规等进行具体化。具体化的过程也就是一个细化的过程，从而增强法律、行政法规等的可操作性，保证其在本地区的实施。这个过程是一个积极的而不是消极的过程，允许有一定程度的创新，但创新必须是合法创新。故而制定地方性法规必须达到合法、实用两项基本要求。

1.地方立法创新的必要性。立法创新可分为中央立法创新和地方立法创新。立法创新对当今中国来说是完全有必要的。地方立法的创新主要体现在创制性地方性法规的制定上，执行性地方性法规的制定中也不是完全没有创新，只是创新不能超过必要的限度。创制性地方性法规的制定是指我国允许在国家没有制定法律、行政法规的情况下，除《立法法》第八条规定的事项外，由地方立法主体根据本地区的具体情况和实际需要可以先制定创制性的地方性法规，为以后上位法的制定积累经验，此时即所谓地方立法的超前性。但须注意的是，这种超前性指的是整个法规的超前。并且，在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。执行性地方性法规主要是针对地方实际进行查漏和补缺，立法的创新也就在这方面进行，且必须注意以“不抵触”为原则。

2.地方立法创新的限制。地方性法规在效力等级上具有从属性，是根据宪法、法律、行政法规等规定的权限和授权制定的，在内容上不得与宪法、法律、行政法规等相抵触。按《立法法》第六十四条的规定：为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事，具体化只能在法律、行政法规允许的弹性限度内进行，必须注意不得逾越法律、行政法规划定的红线。也就是所谓的“不抵触”原则。“不抵触”原则的含义是什么？在立法实践中，对不抵触原则大致有不同的理解，不抵触就是地方性法规不得与上位法已有的明文规定相抵触外，还不得与上位法的基本原则和基本精神相抵触，也就是既不能直接抵触，也不能间接抵触 [5] .一般来说，这种理解是通说观点。按该观点，地方性法规在不与上位法的明文规定、基本原则和基本精神相抵触的话，还是可以作出上位法里没有的规定。而这个上位法可能是一系列法律。如《实施〈妇女权益保障法〉办法》的上位法不仅仅是《妇女权益保障法》，还有《民法通则》《劳动法》《刑法》等。笔者认为，“性骚扰单位有过错要赔偿”是对《民法通则》等有关条文的修正，已与上位法已有的明文规定相抵触，超出立法权行使的限度，理应被撤销。

为防止地方立法权过度扩张，保证地方立法的合法性，维持法的统一，必须进行立法监督。立法监督恰好是促使立法自身的协调和统一，以及促使社会资源和利益分配合理化的重要保证 [6] .多元立法主体存在的现实，以及地方立法主体追寻地方利益和政绩的冲动，可能使地方立法主体的立法行为偏离立法目标，导致立法的无序和混乱。建立以权力机关为主的立法监督体制，有效启动立法监督，完善立法备案、立法审查、立法撤销等制度，改变立而不备、备而不审、审而不决的状况，防止对地方立法权的监督虚置，维护法制统一。

代结语：立法要注意的问题

不论是依法治国，还是厉行法治，其前提是有制定得比较好的法律。我们制定的法律是否都是良法，大概没有人敢做出有底气的回答。我们应该设计一些真正起作用的制度，保证立法，特别是地方立法的产品是良法。再就是，立法不是一个孤立的过程，也不是法律一通过就万事大吉的。以前总认可立法“有比没有好”，经过对地方立法“性骚扰”条款的比较，觉得在有了新规定之后，含糊、不确定的新规定没有相关制度的配套，也不见得就比没有好。立法意味着制度建构与完善，应该有一个体系性的、周密的安排，是一个系统工程。

注释：

[1] [2] [3]靳文静：《性骚扰的侵权责任》，中国政法大学2006博士学位论文，第25~26、28、69页。

[4] 张明艳等：《入世后我国地方立法权探讨——以江苏省有关地方立法为例》，载《南京社会科学》2002年第7期。

第9篇：地方性法规范文

关键词：核电常规岛主厂房；极限安全地震；弹塑性变形验算；

中图分类号：[TL48] 文献标识码：A

概述

核电工程的常规岛主厂房，是核安全无关物项（抗震Ⅲ类物项），但它往往与核安全有关的重要物项（抗震Ⅰ类物项）相邻。为了确保抗震Ⅰ类物项的安全，一般保证在极限安全地震SL-2作用下，常规岛主厂房能够保持结构的完整性（不倒塌）。

本文提出并论述说明对于常规岛主厂房，利用民用规范的抗震计算方法和计算程序进行在SL-2地震作用下结构完整性的简单校核计算方法。

常规民用工程与核电厂的抗震设计要求

2.1常规民用工程的抗震要求

《建筑抗震设计规范》是以“三个水准”为抗震设防目标的，即“小震不坏，中震可修，大震不倒”。在设计中采用两阶段设计实现上述的设防目标，即：第一阶段设计是承载力验算、第二阶段设计是弹塑性变形验算。

2.2核电厂的抗震设计要求

在HAD102/02《核电厂抗震设计与鉴定》中规定，与核安全有关的重要物项要考虑：SL-1（运行安全地震）和SL-2（极限安全地震）。在SL-1地震水平下，与核安全有关的重要物项应保持正常运行状态，要求结构处于弹性范围。在SL-2地震水平下，对于与核安全有关的重要物项而言，验收准则要比SL-1时有所降低，一般允许进入弹塑性范围。

2.3常规民用工程与核电厂的抗震设计要求对比

（1）二者的所考虑的地震水平的超越概率不同。例如根据《建筑抗震设叶规范》，当抗震设防烈度为8度时所对应的设计基本地震加速度值为0.2g，此值与SL-2地震峰值加速度0.2g的含义是不同的，前者对应的是475年一遇的地震，而后者对应的是10000年一遇的地震。

（2）《建筑抗震设计规范》和核电厂所使用的设计反应谱不同。核电厂设计中使用较多的是美国NRC的RG1.60反应谱或厂址特定反应谱。《建筑抗震设计规范》给出了地震标准反应谱。

以8度区、第二组、Ⅱ类场地为例（基本加速度值为0.2，阻尼比为0.05），根据《建筑抗震设计规范》给出的计算公式可得水平方向加速度如表1所示。

表1 8度地震区、Ⅱ类场地标定的加速度反应谱 g

地震影响 周期

0 s 0.1s 0.4s 2s 6s

多遇地震 0.07 0.16 0.16 0.035 0.025

相应地，用0.2g标定的RG1.60反应谱（阻尼比取为0.05）所得到的结果如表2所示。

表20.20g标定的RG1.60反应谱g

阻尼比 控制点放大系数

0.03s 0.11s 0.4s 4s

0.05 0.20 0.522 0.626 0.094

二者的对比曲线图，见图1所示。

图18度地震区标定的加速度反应谱与RG1.60反应谱对比曲线

通过对比可以看出，RG1.60反应谱远大于《建筑抗震设计规范》的标定的反应谱。《建筑抗震设计规范》的设计基本地震加速度O.2g，与核电厂设计基准地震动O.2g的含义是不同的：一方面是超越概率有所不同，另一方面，对于相同的设计地震加速度0.2g，核电厂的抗震设计安全要求高于《建筑抗震设计规范》的安全要求。

简化计算方法的基本思路

常规岛主厂房作为抗震Ⅲ类物项，抗震设计一般按国家民用规范进行设计。为了保证在SL-2地震作用下结构的完整性，在建和已建常规岛主厂房设计方法有：采取将抗震设防烈度提高度1度的方法；也有采取中震弹性的计算方法。均提高了厂房的抗震设计要求。但给厂房结构带来多大的安全性与保守性没有一个量化的概念，能否说明厂房在SL-2地震作用不倒塌呢？这就需要从以下两个方面进行论证说明。

首先，应保证在进行结构弹塑性变形验算时采用的罕遇地震作用水平应与SL-2地震作用水平相当（或者说前者不低于后者）。

其次，在罕遇地震作用不低于核电厂SL-2地震作用水平的基础上，利用民用规范的结构抗震计算方法和工具进行结构完整性校核计算（结构弹塑性变形验算）。

简化计算方法的主要步骤

用《建筑抗震设计规范》的计算方法和工具进行常规岛主厂房在SL-2地震作用下的完整性验算的主要过程可以归纳如下：

（1）根据《建筑抗震设计规范》，确定特征周期Tg、确定结构的阻尼比；

（2）将厂房的抗震设防烈度按《建筑抗震设计规范》规定的抗震设防烈度提高一度；

（3）将以设计基准地震SL-2峰值加速度标定的反应谱与以抗震设防烈度提高后的罕遇地震标定的《建筑抗震设计规范》反应谱进行对比，确认在周期0s至主厂房结构第一自振周期（最大周期—T1）范围内前者被后者所包络；

如果出现不能包络的情况，还需要进一步提高抗震设防烈度，重复上述步骤，直至确定包络关系。

（4）确认包络关系后，利用民用规范的结构抗震计算方法和工具进行罕遇地震下弹塑性变形验算，校核结构的完整性，以层间位移是否满足《建筑抗震设计规范》要求作为判断标准。

简化计算方法的应用实例

以某工程为例，结构按中震弹性进行抗震计算，对常规岛主厂房在SL-2地震作用下厂房保持完整性的校核计算方法进行论述说明。

（1）厂址与核安全无关的抗震设计参数：

抗震设防烈度为6度；基本地震加速度值为0.05g；设计地震分组为第三组；场地土类别I1类；场地特征周期为0.40s（罕遇地震作用时）。

（2）极限安全地震（SL-2级）：

厂址特定SL-2级基岩水平向峰值加速度值为0.12g。水平向和竖直向加速度反应谱（5%阻尼比）参数值见表3所示。

表 3厂址特定SL-2级基岩加速度反应谱参数（5%阻尼比）

周期值(sec) 0.03 0.16 0.40 1.20 4.00

水平向加速度反应谱(g) 0.12 0.36 0.24 0.12 0.033

（3）厂址SL-2级地震反应谱与不同烈度的罕遇地震反应谱的对比：

厂址SL-2级地震反应谱与7度、8度的罕遇地震的反应谱进行对比分析，见表4及图2所示。

表4 厂址SL-2与7度的罕遇地震反应谱值（5%阻尼比） g

周期（s） 0.00 0.03 0.11 0.16 0.40 0.80 1.20 2.00 4.00

厂址特定SL-2 0.12 0.268 0.360 0.240 0.180 0.120 0.098 0.033

7度大震 0.225 0.308 0.500 0.500 0.500 0.268 0.186 0.117 0.097

图2厂址SL-2与7度的罕遇地震反应谱值对比曲线图（5%阻尼比）

通过上表可知：7度的罕遇地震能将厂址特定SL-2级反应谱完全包络。

（5）计算程序的计算步骤：

结构计算采用的计算程序PMSAP。在PMSAP参数修改菜单中输入：按中震弹性设计、指定地震影响系数最大值为0.12g，地震设防烈度定义为7度。此时程序会按照6度中震弹性进行结构抗震计算，同时按照7度大震进行结构的弹塑性变形验算。

从输入地震参数的角度看，设防烈度提高后罕遇地震的加速度峰值和反应谱曲线都可以包络SL-2地震的相应参数，并且具有一定的保守性。在此基础上进行罕遇地震下弹塑性变形验算，如果结构的弹塑性层间位移满足《建筑抗震设计规范》的相关要求，就可以判定在厂址SL-2地震作用下，被验算结构不会倒塌。

几点说明

（1）简化计算方法的出发点是为了充分利用常规民用设计规范的计算方法和工具进行常规岛主厂房在SL-2地震作用下的结构完整性校核计算，并不能说明计算中所用的提高设防烈度后的罕遇地震与SL-2之间在地震安全性上的对应关系。

（2）设防烈度后提高后的罕遇地震与SL-2相比，不论在峰值上和反应谱形状上都具有保守性，如果计算结果不能满足层间位移的限值要求，并不能说明被验算厂房在SL-2下一定不满足完整性的要求。

（3）如果计算程序采用SATEW，就可以认为定义罕遇地震的水平地震影响系数最大值，使其与SL-2级地震反应谱尽量的吻合，不至于有较大包络。

总之，本专题所述的简化论证方法完全是为了充分利用常规抗震设计方法而提出的，应用时必须依据厂址的具体情况进行地震输入的包络性判断。

参考文献：