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从表面上看,欧债危机是欧洲国家高福利政策导致的政府债务负担问题,但从实质上看,一是世界主要经济体核心利益冲突的必然结果,二是部分欧洲国家未能处理好经济增长方式选择、经济可持续发展与社会福利政策的关系协调问题。就前者而言,众所周知,美元的强势地位是美国确保其对世界金融体系操纵的基础。欧元的问世在为欧元区带来一系列有益的变化的同时,却对美国构成了一系列的威胁:削弱了美元的地位,影响了美元长期左右国际大宗商品定价权的格局;随着美元强势地位的弱化,其他经济体对美元储备数量调减,美国通过发行货币所获得的收益减少;作为同样是债务依赖性很强的美国和欧洲,欧元的地位越强大和稳固,越会在债券资源争夺中处于有利地位,美元的弱化,将使美国逐渐失去对债务的自由稀释便利。也就是说,欧元的问世对美元构成了直接的挑战,欧元的问世促进了国际金融格局的调整,却削弱了美元的霸权地位,降低了国际社会对美元的依赖程度。因此,阻止欧元的扩张,确保美元的地位
不被削弱是美国强权经济的核心利益所在。从这个角度思考,美国对于欧元的扩张存在戒备心理,在必要的时候,通过对欧元的狙击来捍卫美元霸权地位是维护美国核心利益的必要手段。就后者而言,一国经济的增长和持续发展离不开实体经济的壮大和合理的产业结构,一旦脱离实体经济,必然出现产业空心化格局。南欧国家在“去工业化”过程中逐渐脱离制造业,片面发展服务业和地产业,形成了不合理的产业结构。缺乏坚实的产业根基,将削弱经济增长的内生动力,并产生严重的对外依赖。在此情况下,随着工资和物价的上涨,劳动成本增加,产业竞争力进一步减弱,加上老龄化和经济增长方放缓,政府维系高水平的社会福利的基础越来越脆弱,导致经济自身运行所创造的财富无法维持高福利,需要通过举债维持日益艰难的收支平衡。
欧债危机的原因分析
引发欧洲债务危机的原因是多方面的,外部因素、内部体制、不平衡的经济发展、失衡的产业结构、难以协调的货币政策与财政政策、老龄化趋势、难以持续的高福利政策等各种因素交织在一起导致了欧洲债务危的爆发。欧债危机虽然是内、外因共同起作用的结果,但主要原因还在于欧洲的内部问题。
1.欧债危机的外部原因
就外部因素而言,次贷危机是欧债危机的主要外部原因。次贷危机迅速波及全球,欧洲在很短时间内遭受了双重影响。一方面,为了应对危机,欧洲各国不得不救助处于困境中的银行业,使政府负担在很短的时间内迅速激增。当美国次贷危机波及欧洲短期资金市场时,造成流动性紧缺,一些银行融资出现困难,引发了挤兑现象。2009年6月,欧洲央行公布的数据显示,2008年,欧元区综合性银行大集团的资产大幅减少,各大银行在债务期限陆续临近时,普遍面临周转困难,加剧了欧洲银行资本金短缺的压力。在次贷危机爆发之后,欧盟各国提供的金融救市资金总额累计接近3.5万亿欧元[1],其中,绝大部分用于提供担保以扩大银行资金,缓解信贷紧缩的局面。另一方面,欧洲向美国提供救助造成一定程度的“失血”,从而使欧洲在随后面对自身的债务危机时显得捉襟见肘。次贷危机改变了欧洲各国的收支状况。受美国次贷危机的影响,从2008年10月起,欧洲新兴经济体的经济在经历了十年的高速增长后出现急剧下滑。经济增长减缓,造成消费需求减少,政府收入随之下降。与此同时,为了应对次贷危机,全球许多国家纷纷出台了各种各样的庞大支出计划,欧洲也不例外。欧洲一些原本是小政府的国家也开始向大政府转变,以拯救经济为由,各国政府开支急剧增加,进一步加大了原本巨大的政府债务,致使天量债务加身。各经济体采取宽松的货币政策和财政政策,刺激就业和经济增长,加大了财政负担,从而导致了债务风险的积聚,不断演化为危及全球经济的债务危机。
2.欧债危机的内部原因
一是地区经济发展不平衡。原美联储主席格林斯潘认为,欧元区北南之间在竞争力方面存在巨大差异是欧债危机的根源。包括希腊、意大利、葡萄牙等国家在内的“地中海俱乐部”成员国经济竞争力一直低于德国等欧元区北部国家。经济发展水平相对较低的欧元区国家为了维持社会福利,导致政府负责攀升,形成巨额政府赤字,政府为了救助处于危局的银行业也加大了财政负担,政府的过度负债行为导致欧债危机的爆发。
二是失衡的产业结构。刘明康分析认为,一些南欧国家产业畸形发展,服务业和地产业快速发展,实体经济相对脆弱,出现产业空心化状态,产业竞争力严重削弱[2]。无论是引爆欧债危机的希腊,还是爱尔兰、葡萄牙和西班牙,都存在明显产业畸形发展的倾向,其脆弱的实体经济和不合理的产业结构难以抵御外来因素的冲击。
三是欧元区统一的货币政策与分散的财政政策的矛盾。央行货币政策委员会委员李勇从深层次分析了欧债危机的原因,他认为,欧盟内部的结构性问题是引发危机的根本原因。欧元区实行统一的货币政策和各成员国自主决定财政政策,使欧元区国家在面临经济问题时只能采用财政政策手段,造成巨额赤字和政府债务[3]。欧元区的制度缺陷使成员国不能通过独立的货币政策而只能片面通过财政政策对经济进行调控,造成政府对债务的高度依赖[4]。欧元区统一的货币政策与各成员国自主的财政政策之间的矛盾,造成了在货币联盟条件下各成员国只能通过扩大财政赤字的方式刺激经济增长、增加就业。尽管《稳定与增长公约》对成员国的财政赤字规定了上限,并对超过上限的成员国采取相应的制裁手段,但在统一货币政策框架内,成员国的财政赤字一旦超过限度,会迫使联盟内利率上升,财政政策扩张所产生的负面溢出效应可以使成员国将财政赤字的代价转移到其他国家,从而加大成员国之间的财政压力。就欧元发行机制而言,作为欧元区的成员国,必须接受欧元的发行机制,而这一机制会使各成员国政府债务失去在极端情况下的解除机制。加入欧元区后,不能通过增发政府债券的方式实现展期限,用跨期手段为解决危机争取充足的时间,也不能运用货币政策手段增加货币发行,通过货币贬值减轻债务压力。缺乏统一的财政政策使债务危机无法通过财政转移手段加以解决。
四是老龄化与高福利政策。李勇认为,危机爆发的社会原因是为了支撑高福利而导致刚性的社会保障支出。刘明康认为,南欧国家存在崇尚高工资、高福利、高税收、高消费、高举债的通病,使老龄化问题日益突出的国家经济发展缺乏可持续性。由于欧元区各国缺乏必要的协调,统一的货币政策与分散的财税和社会福利政策相抵触。随着人口的老龄化,国家的产业竞争力受到削弱,长期形成的高水平的社会福利只能通过政府举债支出加以维持,造成财政赤字扩大、政府债务增加。社科院学部委员余永定认为,巨大的政府福利支出使政府财政状况恶化,在没有独立的货币政策,不能执行扩张性货币政策,在缺乏足够经济支撑能力的高福利制度下通过财政紧缩削减工资和福利,必然加剧社会矛盾。[5]
五是缺乏有效的监管。刘明康认为,在缺乏有效监管情况下的金融创新增大了金融系统风险,从欧盟层面看,金融监管欠缺力度。《社会科学报》报道,美国《外交政策》杂志2011年4月7日发表了英国《金融时报》副主编沃尔夫冈•明肖的文章,他认为,危机的起因是欧洲大陆宏观经济的失衡与未能受到有效监管且过分资本化的银行体系联合作用的结果。[6]
欧债危机对加强我国经济安全运行的启示
通过对欧债危机进行深入分析,对我国加强经济安全运行有诸多启示。
1.把握合理的宏观政策刺激尺度
货币政策和财政政策是一个国家调节经济运行的两个最主要政策工具。两种工具通过松紧搭配的多种组合可以对经济运行实施有效调节,以求达到既定的经济与社会发展目标。正如美国投资家索罗斯所言,任何一种成熟完善的货币体系都离不开货币政策和财政政策的共同作用,在出现困局时,央行提供流动性,财政部门负责处理公共债务[7]。欧债危机的爆发告诉我们,保持宏观经济稳定的基础需要审慎的宏观经济政策,宽松的政策虽然可以刺激经济增长,然而,一旦投资规模脱离了实际,必将隐藏巨大的风险。因此,中国面对危机冲击和经济下行风险而出台相应的刺激政策时一定要掌握一个合理的尺度,既要防止因刺激而造成的产能过度扩张和政府负债的过度膨胀,又要防止政策的脉冲式调整对经济所产生的过大波动。如前所述,欧元区统一的货币政策与分散的财政政策的矛盾是引爆欧债危机的一个重要因素,这一事实告诫我们,无论是动用财政政策还是货币政策,一定要充分考虑两种政策的协调性,对国民经济运行状况的调控必须适时、相机、协调使用两种政策手段,才能达到理想的调控效果。
2.加强监管,防范地方政府债务风险
地方政府债务问题是当前我国经济存在的一个突出的焦点问题,虽然,地方政府债务在公益性基础建设、促进地方经济发展、推动城镇化建设发挥了巨大的作用,但同时存在比较一些突出的问题。一是政府违规担保,二是一些地方政府超越自身财力举债,使政府偿债率高企[8]。到2010年底,地方政府性债务余额大幅增加到10.7万亿元,占当年GDP的27%。虽然总量可控,总债务比也低于国际警戒线标准,但我国地方政府违规担保问题比较严重,且地方融资平台的资金绝大多数来自于银行体系,存在巨大的结构性风险。随着地方政府债务的激增,一旦地方政府融资平台引爆风险,不仅会加重各级政府财政负担,还势必对我国金融系统造成巨大冲击。鉴于欧债危机的深刻教训,我们应认真审视政府债务问题。虽然这几年我国的财政赤字从逼近3%的国际警戒线回落到2%左右,赤字占GDP的比重也远低于国际公认的风险临界点,但金融危机爆发以来我国地方债务迅速扩张所隐藏的问题却不容忽视,应注意风险防范,特别是加强对潜在风险的防范,强化地方政府融资平台债务的管理,增强财政政策的可持续性。做好地方政府债务的风险防范工作应侧重思考:加强和规范债务管理,建立整体的地方政府债务管理框架,掌握各类债务的具体情况,理顺和清晰界定投融资平台与政府的关系;加强发债管理,严格控制地方政府无偿还能力的负债;适当调整地方和中央收入分配结构,适当增加地方财政的收入分配比例;对地方政府性债务进行全面审计,实行动态监管,要防止地方债务导致的银行体系的系统性风险,应加强对平台融资项目的跟踪监测,落实项目资金的用途;建立健全规范的举债融资机制,把地方债务收支分类纳入预算管理;严禁融资平台公司的相互担保,重点关注地方政府融资平台的债务风险以及由此引发的信贷风险和财政担保风险,深入探讨地方政府债务风险转变为金融风险和财政风险的传递路径,建立风险预警指标体系,防范系统性风险;严控借新还旧的做法;加强地方债务发债主体的培育,改变现有的单纯依靠银行信贷的筹融资方式,逐渐向市场化筹融资方式转变,鼓励和引导民间资本投资,降低银行风险和国家信用风险的几率,促进地方债务融资平台投资主体的多元化;明确政府的公共管理职能,逐步从竞争性行业退出,通过出售具有一定商业价值的经营性项目的方式,偿还公共产品投资项目的负债,降低地方政府债务率。
3.发展实体经济,促进地方经济增长
实体经济和制造业的发展状况是一个国家经济兴衰的基础,欧债危机最根本的原因是一些欧洲国家的经济失去了实体经济和制造业的支撑。以引爆欧债危机的南欧国家为例,产业结构不合理,片面发展服务业,实体经济脆弱,经济遭受外来冲击时,缺乏维持经济增长的实体经济的支撑。相比之下,同样是欧元区的德国,其建立在先进制造业和高科技产业基础之上的发达而稳固的实体经济不仅使其具有较强的自我修复能力,能够迅速消除危局的影响,而且其明显的产业竞争优势能够使之成为稳定欧洲经济乃至全球经济的中流砥柱。可见,只有发展实体经济,才能夯实经济增长的基础,才能增强抵御外部冲击的能力,同时,只有发展实体经济,拓宽地方财政收入渠道,才是地方经济发展的基础,才能实现地方经济的可持续发展。因此,发展实体经济,壮大制造业的实力,提升自主创新能力,是打造产业竞争力的基础,也是应对外部冲击的根本保障。
4.调结构,促转变,优化经济增长方式
长期以来,投资和出口是我国推动经济增长的主要动力。在人口红利不复存在、资源供给日渐短缺、老龄化问题日益突出的紧迫形势下,怎样改变过度依靠投资和过度消耗资源拉动经济增长的做法,尽快调整经济增长结构,提高消费对经济增长的贡献度是我国经济未来是否平稳发展的关键所在。保持我国经济增长的可持续性,最关键的就是要通过建立良性的机制,提高研发投入,提升自主创新能力,降低资源消耗,提高生产效率。虽然欧债危机对我国的对外贸易产生了很大的影响,但这次危机也为我们提供了促进我国改变依赖出口的经济增长方式、调整产业结构的机会。避免依靠增加投资和过度消耗资源的粗放式经济增长,尽快转变经济增长方式,从依靠外需向以内需为主转变;通过推进收入分配制度改革增加公众收入预期,减少支出预期,提高内部需求,为经济增长提供更强大的内生动力;通过合理的机制消除内外资之间的歧视,激活庞大且日益边缘化的民间资本,降低外商直接投资对国内资本的形成有挤出效应,使民资成为推动经济进一步增长的新的活力;加快调整出口战略,从主要依靠欧美市场向更具广阔市场空间的新兴经济体市场转变;加快产业升级的步伐,提高资源配置效率,调整产品结构,加大自主研发和科技创新能力,壮大制造业,培育产业核心竞争力。
5.加快健全社会福利制度,构建多重社会保险体系
当前中国经济主要面临四大问题,即地方债务、房价泡沫、产能过剩、实体经济低迷,这四大问题非一日之寒,彼此联系紧密,并导致中国经济当前的结构矛盾及股市罕见持续的低迷。
总理执政以来,实行了更加严格的宏观经济管控政策,简单概括为九个字:即“挤泡沫、调结构、稳增长”。因此未来绝不会再像以往那样靠财政刺激来拉动经济增长,未来经济增长将更加重视质量而非数量,因为庞大的地方债务和高房价已经没有再扩张的空间。
2.房价泡沫问题
事实上早自2010年开始,国家就已经实行了宏观紧缩调控政策,数年的调控结果就是牺牲了实体经济乃至导致股市长时间的低迷,这恰恰是国家当初宏观调控的主观意愿,以趁机淘汰落后产能,挤掉产能过剩泡沫,倒逼企业转变经营方式(创新),为未来的经济结构调整和打压房价创造条件,因为只有实体经济成功实现了转型,房价才有下跌的可能,对于中国这样人口众多、就业压力巨大的发展中国家,若房产相关产业链与实体经济同时低迷,有可能会带来严重社会问题。其次,与房价泡沫关系紧密的还有地方债务和银行业,若房价泡沫破裂这两类机构必然受到较大冲击,所以房价泡沫涉及面极广,若处理不好必将牵一发而动全身。因此,在房价泡沫破裂之前首先得解决好地方债务问题和为银行业解套,否则所谓的打压房价只是一句空话,因为那会严重影响到地方财政主要收入来源和金融行业风险。试想,若房价快速下跌,地方政府就会失去巨大的土地财政收入,而前些年各个地方政府为了发展基础设施和盲目追求GDP,通过融资平台所大量举来的债务,一旦失去了土地收入来源,未来靠什么还款?难道真来一次类似欧洲那样的债务危机,这显然不是中国政府所能接受的,因为在中国尚未完全崛起的这个关键之时,由此所带来的社会恐慌以及国际政治后果难以预料;其次,银行的大量贷款都是房贷,若房价泡沫破裂将直接冲击到银行业。基于这两个原因,也就明白为什么近些年房价始终是控而不降的真正原因。但是从长远来讲,高房价又不利于经济的持续发展,因为这会严重透支和压缩国内消费空间,阻碍实体经济所需资金导向,形成虚拟经济泡沫,股市持续低迷。因此反过来讲,若地方债务和银行信贷风险没有解决渠道,房价就不可能下跌,若房价不下跌,实体经济就不会有起色,股市也就不会迎来牛市(实体经济是股市的主要构成),这真是一个打不开的死结。所以,就此而言,未来股市、商品市场若要想结束多年的熊市,必须要有三个条件,一是解决实体经济产能过剩泡沫,转变实体经济增长方式;二是解决地方债务及银行信贷风险问题,从而解除房价泡沫破裂的后顾之忧(土地财政和金融风险);三是挤掉房价泡沫,为未来的实体经济和股市的提振创造条件。笔者就这三个问题及其相关连带关系简单浅谈一下自己的观点。
3.关于实体经济产能过剩泡沫问题
实际上早在2010年国家就已经开始实行“实体经济宏观调控”,并知道这必然会波及到股市,只不过那时的表面口号是调控房价,但真实意图却是调控实体经济并会难以避免波及股市,这也是为什么国家选择在当年推出股指期货的真正原因,因为要为机构投资者提供一个风险规避的场所,当前的股市、商品市场持续低迷也就是因此而来。近年来股市持续罕见的长时间熊市以及商品市场的暴跌已经从侧面说明中国这几年的实体经济调控政策是认真的,相信产能过剩泡沫已被基本挤掉,实体经济基本实现了转型或正在转型过程之中,但实体经济转型到后期关键环节就需要一个较好的资金环境,因此,股市是一个好平台,若股市不起,实体经济就不可能最后转型成功。因此,从这个角度上讲,欲救实体经济,必先提振股市。
4.关于地方债务、银行与房产泡沫的关系
今年8月28日总理在国务院常会上提出再扩大“信贷资产证券化”试点规模,这说明国家已开始对地方债务及银行金融风险问题着手解决,信号非常明确,解决这个问题就意味着房价离真正下跌应不太远了,股市离牛市也不太远了。何为信贷资产证券化?说白了就是把银行贷款资产(包括应收账款)实现再流通化,为银行和地方债务解套,即可解决银行资金流动性问题,又顺利解决地方债务还款问题,把地方政府应当承担的还款压力和银行贷款风险及由此连带的流动性问题一并打包转嫁到股票市场让股民去承担。这里的信贷资产应主要包含两类,一是地方融资债务;二是房贷。这两类信贷资产都是与房价泡沫密切相连,因此这说明国家已经在为未来房价泡沫的破裂做前期工作,只要信贷资产证券化成功完成(即卖出去),房价泡沫就是破裂之时,破裂后原先应该由银行承担的信贷风险及地方政府债务还款压力就将转嫁到股民身上,类似于美国的次级贷款。所以信贷资产证券化实际上就是为地方政府和银行转嫁未来房价泡沫破裂时带来的风险,也是在为未来房价泡沫的破裂做准备。可是,这里的关键是有谁愿意去买这种证券?它对投资者有什么吸引力?因此要想把这种证券资产在股票市场成功卖出去必须要有三个条件:一是对其进行华丽包装,比如冠以带息资产、有稳定收益的优质资产等;二是清晰地告诉公众地方债务都是有资产保障不必恐惧且完全在可控范围;三是营造股市牛市环境,因为股民都是买涨不买跌。目前看来前两个条件国家现在已经在开始做,接下来就只剩下最后一个条件即营造股市牛市氛围以及宏观政策方面的配套了。
另外,8月30日证监会公布将从9月6日起正式推出国债期货挂牌交易,咋一看这对股市是利空,因为这种较大的金融期货交易品种必然会分流股市资金,可是从另一个层面讲,它真正有效分流的其实是房产市场的资金,因为当前的股市本来就极度缺乏资金,哪有资金分流,倒是房产市场存在充裕的资金泡沫,因此国债期货的真正目的意在分流当前过度的房产市场资金泡沫,若下一步再营造股市上涨氛围,必然会进一步分流房产市场资金,这为未来挤掉房价泡沫创造了条件,未来房价泡沫的下跌又为股市的上涨创造更加宽松资金环境,股市上涨又为实体经济复苏提振了信心,从而形成良性互动。
5.关于城镇化
城镇化是保障中国未来经济增长的信心剂,我们不要小看城镇化,尤其是农村土地流转政策改革的配套,比如城镇户口可以到农村买地买房,那将意味着什么?至少会对现有经济结构带来两个明显变化,一是城镇化建设相关的基建、铁路等行业将会有一个较大发展空间;二是对城市房产市场一定会造成巨大冲击,这正好符合“提振股市同时打压房价的”经济战略。
综合以上分析,笔者大胆预测2013年11月中国十八届三中会议一定会有重大改革措施,股市也将会在今年10月份左右见底,上证指数2000点左右将是一次政策底部,2014年将迎来一波中期牛市行情。
6.美国因素
美国的QE退出已是肯定的,关键是时机问题,或许今年9月份,要么12月份,这从美国近期国债收益率持续上升、全球热钱纷纷回归美国本土可以看出。对美国而言,退出宽松最大的威胁或者风险就是美元升值,因为这会导致通货紧缩,并压制美国制造业复苏,这种逻辑我想美联储是清楚的。可是美国又不得不退出,因为自08年底推出货币宽松到现在已累积投放有数万亿,规模已足够庞大不可持续,推出容易退出难,退出时机不能过早也不能过晚,退出方式不能过急也不能过缓,因此笔者认为,今年9月或12月是最佳退出时机点,越往后拖延退出的风险越大,且退出QE方式并不是一次性,而是渐进逐步的,也不代表美国的整体货币宽松政策的结束(0利率依然会维持相当长的时间)。试想,若现在不分批逐步退出,未来美国经济高涨时就更加难以退出了,那时的退出成本会更高,因为那时美国还有一个真正的重磅炸弹-即结束0利率政策。所以,美联储今年进入渐进逐步QE减缩程序是板上钉钉,这里的关键是如何化解因退出所带来的美元升值风险并由此带来的通货紧缩进而影响美国经济复苏的风险,这是美联储退出QE所必须要认真考虑的问题。在此,笔者不由得想起了08年底美国第一次推出QE政策时当时美联储所面临的环境,当时大家所讨论的也是市场最流行的风险就是这会必然导致美元的大幅贬值和通货膨胀,可是几年过去了当我们现在回头看时,并没有出现当初大家所普遍担心和预期的风险,美国第一次推出QE时美元指数是85左右,现在也不过在83左右,换句话说这几年全球市场上多了几万亿美元,而美元却没有出现贬值,同时,全球也没有出现通货膨胀,近些年反而是出现一定程度的通货紧缩,美国经济也成功走上了复苏轨道,股市出现连续4年的牛市。这是何种逻辑?普通投资者完全不能理解,当初市场普遍流行的预期完全错误,可是美联储就是做到了,从这个角度上讲,美国当初的QE政策是非常成功的,在此不得不佩服伯南克对经济管控的能力。之所以会出现这种局面,经笔者认真分析后总结出以下三点原因。
(1)欧元因素
美元一揽子货币汇兑中欧元所占权重最大(50%),美国在推出QE政策的同时期,欧元区恰巧处于债务危机爆发期,日元也是经济低迷,因此相对而言唯有美元具有较好风险偏好,这对美元带来了客观的支撑,所以即使美元在这期间不断印钞,也顶多是一个宽幅震荡。
(2)输出货币
把通货膨胀和经济泡沫风险输出国门:即把美国QE政策所流出的超宽松货币量全都导向海外,不让QE政策烧到自己,这就是为什么美国QE期间中国市场上出现了大量热钱的原因,这也是导致中国近些年房价一直高企的一个隐形因素,也间接制约了中国不敢放开货币政策从而导致股市近些年持续下跌的主要原因,因为热钱间接推高了房价泡沫。
(3)美国主观意愿
众所周知,QE政策最大的风险就是美元贬值和通货膨胀,事实上在美国08金融危机期间即QE政策之前,美元就已经大幅贬值并创了历史新低,这从侧面说明美国08年金融危机根本原因并非美元因素,所以,美元贬值对美国经济的复苏或许可以带来短暂的有利,但是从长远来讲它所带来的负面效应及通货膨胀更多的是不利于美国经济,因此,基于上述两点原因美国当初在推出QE政策时恰恰最想看到的局面是美元不贬值,而是维持震荡,这最符合当时美国的利益,方法就是把热钱输出国门,同时欧元区债务危机也为这种主观意愿创造了客观条件。
综合以上历史回顾,我们可以得出结论,那就是市场流行的观点未必是正确的,市场流行的风险未必会出现,市场流行的投资取向未必成立。因此从这个角度上看,我们现在再看当前美联储所面临的处境和全球的经济环境,是否与当初似曾相识,只是反过来了而已。
前面已经阐述,今年美国逐步退出QE是板上钉钉、毋庸置疑,这从近期美国债飙涨和全球热钱回流美国本土上可以看出端倪,只是当前的市场比较流行的观点是退出必然导致美元大涨和全球发展中国家经济受损,这从近期全球发展中国家股市纷纷跳水可以看出市场普遍的悲观预期,这也是退出最大的风险。可是笔者认为美联储真正担心的是前者即美元上涨压力并由此带来的通货紧缩风险而非后者,那将严重不符合美国当前及未来的经济利益,因为当前美国处于经济复苏的初中期阶段,适当的通货膨胀是有利于经济复苏的,而通货紧缩恰恰有害于复苏进程,尤其是在2015年美国0利率政策结束和美国经济高涨之前,这种风险我想美联储那些顶级官员比我们这些普通投资者要清醒得多。因此,从这个角度上讲,若美元退出QE政策导致了美元大涨和通货紧缩,那就意味着美联储QE退出政策的失败,也意味着美国未来复苏无望。所以,从美国经济利益上考虑,退出QE最好的局面是美元不涨,而是继续维持宽幅震荡或适量贬值最好,待到美国未来经济出现高涨过热及通货膨胀之时(2015年后)美国才会真正考虑让美元升值,因为只有那时美元上涨才符合美国的最大利益。所以,从这个角度上讲,假如我是美联储决策者,在退出QE后,会让美元如市场普遍预期的那样上涨吗?答案显然是否定的。因此,笔者认为近期全球美元热钱回流本土或许是美国政府有意所为,但根本原因绝非市场现在普通流行的所谓美元未来升值因素所推动,而恰恰相反,意在压制未来美元因退出QE政策所带来的情绪上涨压力。我们试想,如此庞大的美元资产热钱回流本土意味着什么,一定是在可预见的未来美国国内市场上将会出现充裕的美元资金,一可压制美元,二可为美国未来1-2年的经济腾飞营造宽松的资金环境。所以,笔者在此大胆预测,当今年9月美国QE政策正式退出之时,那就意味着美元的见顶或短暂的上冲而非当前市场普遍流行的观点-即上涨,2013年10月到2014年中期美元指数可能会下跌到70-75点左右,而现在的美元指数处于72到85区间震荡的上边缘区域。
上述分析是基于一个基本前提,那就是美联储QE政策基本决定在今年9月正式进入逐步减缩步伐。但是,决定9月是否退出的根本原因一是美国经济数据,二是有否突发意外事件,比如近期的叙利亚事件,若战争爆发且战争预算不断扩大或超出预想并由此拖累经济,不排除美国QE退出时机会再后延到12月份甚至更晚,那美元未来下跌的时机和节奏或许会变化,但是终究不改本文的最终结论。
7.结论
所谓可撤销合同,是指当事人在订立合同时,因意思表示不真实,因此经利害关系人的请求可撤销该合同,使其已发生的法律关系归于消灭。大陆法国家大多将意思表示不真实的合同归入可撤销的合同范畴,而根据我国《民法通则》第59条的规定,在行为人对行为内容有重大误解或显失公平的情况下,可以经利害关系当事人请求,撤销该合同,使其已经发生的法律效力归于消灭。可见,我国民法仅将两类意思表示不真实的行为规定为可撤销的合同,而将其它的一些意思表示不真实的合同(如欺诈、胁迫等)均作为无效合同对待。这一规定是否合理,值得研究。在统一合同法的制定中,关于欺诈、胁迫合同是否应作为可撤销合同,存在着如下两种不同的观点:
一是可撤销的合同说。此种观点认为,欺诈、胁迫合同应属于可撤销的合同。因为在欺诈、胁迫的情况下,主要是意思表示不真实的问题,或者说存在着瑕疵的意思表示。瑕疵的意思表示意味着表意人的意志是不自由的,为了充分维护表意人的意志自由,同时对实施欺诈、胁迫行为的一方施加不利的后果,法律应赋予受到欺诈、胁迫的一方以撤销权,将瑕疵意思表示的效力的决定权交给被欺诈人、被胁迫人,使其能审时度势,充分考虑到其利害得失以后,作出是否使合同撤销的决定。〔21〕
二是无效合同说。此种观点认为欺诈、胁迫合同属于无效合同。我国《民法通则》第58条对此作出了规定,统一合同法乃应继续采用《民法通则》的规定。其主要根据在于:一方面,由于许多欺诈、胁迫行为不仅造成了当事人利益的损害,而且也危害了社会经济秩序。因此为了维护社会经济秩序,在欺诈、胁迫的情况下,不论被欺诈的一方是否要求使合同无效,有关国家机关和司法机关应当作出干预。另一方面,在欺诈、胁迫的情况下,仅仅使不法行为人承担返还财产、赔偿损失的责任,虽然能使受害一方的损失得到补偿,但并没有对欺诈、胁迫的一方实行惩罚性的判裁,从而难以制止欺诈、胁迫行为。如果将其作为无效合同对待,则可以为不法行为人承担除民事责任以外的行政责任提供依据。
比较上述两种观点,我们认为第一种观点更为合理。其根据在于:第一,这一观点充分尊重了受害人的自主自愿。在实践中,欺诈、胁迫的合同是极为复杂的,并非任何欺诈、胁迫行为都会造成对受害人的重大损失,在某些情况下,受害人虽遭受了欺诈和胁迫,但因其所蒙受的损害是轻微的,对方作出的履行正是受害人所需要的,受害人可能愿意接受合同的约束。如果将欺诈、胁迫合同一概作为无效合同对待,无论受害人是否愿意,都要宣告合同无效,则不能充分地尊重受害人的意愿。第二,将欺诈、胁迫合同作为可撤销合同对待,由受害人自己决定是否撤销合同,并由法院或仲裁机构最终决定是否撤销合同,这既体现了国家对合同关系的干预,也兼顾了受害人的利益。尤其应当看到,由于将欺诈、胁迫合同作为可撤销合同对待,则在这种合同未被撤销以前,仍然是有效的,当事人仍然应当受到合同关系的约束,这就可以防止一方借口受到欺诈或胁迫而拒不履行合同。第三,将欺诈或胁迫合同作为可撤销合同对待,也有利于维护善意第三人的利益。因为如果欺诈、胁迫合同属于可撤销合同,则这种合同的撤销不能对抗善意第三人。如果一方在将其因欺诈、胁迫所取得的财产转让给第三人时,若第三人取得财产是出于善意的,则受欺诈、胁迫人不得以合同已经撤销来对抗第三人。第四,可撤销的合同常常是与合同的变更联系在一起的。我国《民法通则》第59条将可撤销的合同称为“变更或者撤销”的合同,允许当事人既可以主张变更,又可以主张撤销。由于合同的变更是指在维护原合同效力的情况下,对原合同关系作某种修改或补充。合同的变更仅影响到合同的局部内容,而不导致合同的消灭,所以法律对可撤销的合同允许当事人既可以撤销又可以变更合同,这不仅使当事人享有了选择是否维护合同关系的权利,而且在当事人选择了变更合同而不是撤销合同的情况下,对稳定合同关系、鼓励交易是十分有利的。而对于无效合同来说,当事人不存在着选择变更合同的可能性。从鼓励交易并尽量减少因撤销合同、返还财产所造成的财产损失和浪费出发,我们认为,如果撤销权人仅提出变更合同而未提出撤销合同的请求,则法院或仲裁机构不应撤销合同。如果撤销权人已提出撤销合同,而变更合同已足以维护其利益且不违反法律和社会公共利益,我们认为,法院和仲裁机构可以不撤销合同,而仅作出变更合同条款的决定。
总之,我们认为,欺诈、胁迫的合同仍然属于意思表示不真实的合同,统一合同法应将其作为可撤销的合同对待。
九、关于显失公平的合同
所谓显失公平的合同,是指一方在紧迫或缺乏经验的情况下,而订立的明显对自己有重大不利的合同。我国《民法通则》第59条规定,民事行为显失公平的,一方当事人有权请求人民法院或仲裁机关予以变更或者撤销。多年来,由于显失公平制度在适用中缺乏合理的构成要件,以至于使这一规定弹性极强。在实践中许多本不应属于显失公平的合同都作为可撤销合同对待,从而,显得极不合理。据此许多学者认为,显失公平的规定弊大利小,应予取消,其主要根据是:第一,显失公平的标准非常抽象,不易于为审判人员掌握与操作,从而导致了执法上的不统一,甚至造成了被滥用的现象。第二,不利于维护交易安全和经济秩序。许多当事人因交易不成功都以显失公平为由要求撤销合同,从而助长了轻率马虎地订立合同的行为,也不利于交易秩序的稳定。第三,要求任何交易结果对当事人都是公平的,是不可能做到的,法律只能规定公平的交易条件,而不能保证交易结果的公平。〔22〕在统一合同法制订中,也有许多学者认为,不应采纳显失公平的概念。
我们认为,统一合同法规定显失公平制度仍然是非常必要的。从实践来看,显失公平制度在适用中所出现的问题,诸如标准过于抽象,难以被掌握与操作,显失公平的适用范围过于宽泛等,都是因为在法律上未确定具体可行的显失公平的认定标准所造成的,而并不是因为显失公平的合同本身不应被撤销。所以,认为民法通则第59条的规定应予取消的观点是不妥当的。事实上,从法律上确认显失公平的合同应予撤销,对保证交易的公正性和保护消费者利益,防止一方利用其优势或到用对方没有经验而损害对方的利益等都具有重要意义。当然,为了使显失公平制度发挥其应有的作用,迫切需要在法律上完善显失公平的构成条件。
关于显失公平的构成要件,在学术界有不同的看法,目前大多数学者主张,显失公平的构成要件是单一的,即客观上当事人之间存在着利益不均衡。而认定显失公平则仅应考虑此种客观的不平衡。由于显失公平仅考虑结果,从而免除了受害人就显失公平的发生原因进行举证的负担,保证了民法公平、等价有偿基本原则在实践中的贯彻和运用。〔23〕我们认为,这一观点是值得商榷的。首先,考察合同是否构成显失公平而应当被撤销,不仅要考察结果是否构成显失公平,而且应当寻找造成显失公平的原因。如果是因为欺诈、乘人之危等行为造成的,则仍然属于欺诈、乘人之危等合同范畴。而显失公平则是除欺诈、乘人之危等合同以外的其他合同。如果不考察引起显失公平的原因,则由于欺诈、乘人之危、重大误解等都可能引起显失公平的后果,而很难使显失公平与其他的行为相区别。其次,如果仅仅考虑结果是否公平,是不符交易的性质和需求的。因为,在市场交易活动中,任何当事人从事某种交易活动,都应当承担交易风险,交易的盈亏赔赚是正常的交易现象,法律绝不可能也不应当保证每个交易当事人都获得利益,
否则就不可能有交易。如果某人在实施一项不成功的交易以后,便以结果对其不利、显失公平为由,要求撤销已经订立已经履行的合同,这不仅使交易的另一方为交易不成功的一方承担了交易风险,而且必然会引起经济秩序的紊乱。第三,如果仅考虑结果是否公平,必将导致大量的合同都按显失公平处理,这不仅将使许多不应当被撤销的合同被撤销,而且也会根本违背显失公平制度所设立的目的。
我们认为,显失公平的构成要件应包括两个方面,一是客观要件,即客观上当事人之间的利益不平衡;二是主观要件,即一方故意利用其优势或另一方的轻率、无经验等订立了显失公平的合同。只有将主、客观要件结合起来,才能正确认定显失公平问题。
关于显失公平和情势变更的关系,也是一个值得探讨的问题。所谓情势变更,就是指在合同有效成立以后,非因当事人双方的过错而发生情势变更,致使合同不能履行或即使履行会显失公平,因此根据诚实信用原则,当事人可以请求变更或解除合同。从法律上看,情势变更与显失公平有着密切的联系。因为情势变更通常是在发生了一定的情势变更以后,造成当事人之间的利益不平衡,如果仍按原合同履行将显失公平,这就需要确认合同的变更和解除问题。目前,由于我国现行立法缺乏对情势变更的规定,特别是缺乏对这一制度的限制性规定,有些地方的法院在适用这一原则时,将当事人本应承担的一些合理的交易风险,如市场价格的轻微波动、销售行情的变化等都作为情势变更来处理,这就极不利于维持合同的效力。我们认为,统一合同法中对情势变更原则作出规定是十分必要的。在统一合同法尚未对此作出规定以前,可以通过扩大显失公平制度的适用范围,解决目前实践中因缺乏情势变更的规定所产生的问题。
十、合同的变更与解除
所谓合同变更,从广义上理解,是指合同的内容和主体发生变化;从狭义上理解,仅指合同内容的变更。由于我国立法和民法理论通常将主体的变更称为合同的移转,将合同的变更主要限于内容的变更。所以,合同的变更是指在合同成立以后,尚未履行或尚未完全履行以前,当事人就合同的内容达成修改和补充的协议。
一般认为,合同的解除,是指合同在有效成立以后,当具备解除合同的条件时,因当事人一方或双方的意思表示,而使合同关系自始消灭或向将来消灭的一种行为。合同的变更和合同的解除常常是密切联系在一起的,两者存在着许多相似之处。表现在:第一,合同变更大多需经双方协商,而双方协商也正是合同解除的方法之一。第二,在发生不可抗力和一方严重违约的情况下,可以由当事人一方或双方享有变更或解除合同的权利。有一种观点认为,在此情况下,不仅产生法定解除权问题,而且产生法定的变更权。所谓变更权是指合同当事人一方在出现法定变更的条件时,经将变更合同的意思表示送达给另一方当事人,即可产生变更合同的权利。在发生不可抗力阻碍合同履行的情况下,当事人一方或双方有权变更合同。我们认为,此种看法有一定道理。但是对此应作具体分析。毫无疑问,不可抗力可以产生变更的权利,而在违约发生以后,只是使一方享有补救的权利,而不能产生变更权。所以不能笼笼地说经济合同法第26条赋予当事人合同变更的权利。第三,合同变更和合同解除在程序上具有相同之处。合同变更和合同解除都要采取书面形式,而且对于协商解除必须要求双方达成协议,在协议未达成之前,原合同仍然有效。正是由于存在上述相同之处,经济合同法第26条将合同变更与合同解除规定在一起。此种规定从立法技术上讲,较为精简,但很容易给人造成一种误解,似乎合同变更与合同解除是相同的,可以相互替代。或者认为合同解除是合同变更的一种形式,只不过是以一种完全结束未履行部分的义务来变更原合同而已。〔24〕我们认为合同变更与合同解除是两个不同的概念,应该从法理上对两者进行区别,其主要区别表现在:
第一,合同的变更是对原合同的非实质性条款作出修改和补充,而并没有根本改变合同的实质内容,更不需要消灭原合同关系,它只是在原合同基础上使合同部分内容发生变化。当然,合同的变更将产生新的合同关系,但新的合同关系应当包括原合同的实质内容。如果新的合同关系产生以后没有吸收原合同的实质内容,则不属于合同的变更,而是合同消灭以后订立一个新的合同。例如,合同标的应属于合同的实质内容,标的变更,合同的基本权利义务也发生变化。因此,变更标的实际上已结束了原合同关系。对合同的解除来说则要消灭原合同关系,且并不建立新的合同关系。在合同解除以后,当事人想要履行合同也不可能,所以,解除在性质上意味着消灭某种交易。
第二,合同的变更主要因双方的协商一致而发生。由于任何合同内容都是经过双方协商达成的,因此,变更合同的内容须经过双方协商同意,任何一方未经过对方同意,无正当理由擅自变更合同的内容,不仅不能对合同的另一方产生拘束力,而且将构成违约行为。而合同的解除可以因多种原因发生。协商只是其中的一种方式。即使就协议本身来讲,变更和解除合同的内容也是不同的。所以《涉外经济合同法》第28条规定:“经当事人协商同意后,合同可以变更。”这意味着合同变更必须协商,但合同的解除并不一定要协商。
第三,合同的解除是一种违约后的补救方式,它是在一方违约的情况下,另一方可以享有的解除的权利。但合同变更并非与补救联系在一起,一方违约以后,非违约方也并不产生变更的权利,而往往需要采用合同解除等补救措施。《涉外经济合同法》第29条将违约与合同解除联系在一起,并非与合同变更联系在一起,显然正是基于上述理由所作出的规定。
第四,从法律后果上讲,合同变更因没有消灭原合同关系,也就不产生溯及既往的问题。变更的效力一般只涉及到合同未履行的部分,即当事人只按照合同变更后的内容履行,变更前已履行的部分则不再变动。而合同的解除将使合同关系消灭,因此发生溯及既往的效力。尤其应该看到,在一方违约的情况下,另一方不仅有权解除合同,而且有权要求赔偿损失。而合同的变更因不与违约联系在一起,一般不存在损害赔偿问题。
从以上分析可见,合同的变更和合同的解除虽有共性,但又具有各自突出的特点,可以说个性多于共性。因此,我国统一合同法不能因为考虑到两者的共性,而将其作为相同的问题规定在一起,而应当充分考虑其各自的特点,将它们作为两种制度分别作出规定。这不仅有利于完善变更和解除制度的内容,保障合同当事人正确行使变更和解除的方式。尤其是从鼓励交易的原则出发,区分这两种方式是十分必要的。因为如果当事人通过变更可以解决他们之间的争议,应该鼓励当事人通过变更,而不必通过解除方式来解决他们之间的争议。因为解除要导致合同关系的消灭,因此,它毕竟是一种比较极端的方式。过多地运用解除的方法,确实对增进交易不利,也会造成一些财产不必要的损失和浪费。
十一、关于合同权利转让须经义务人同意问题
合同权利转让,是指合同债权人通过协议将其债权全部或部分转让给第三人的行为。转让合同权利实际上是将合同债权作为交易的标的。合同债权转让既是市场交易发展的结果,也必将极大地推动投资的自由转让和流动化,促进市场交易的迅速发展。
一般来说,合同的转让要涉及到两种关系,一是债权人与债务人之间的原合同关系,二是债权人和第三人(转让人与受让人)之间的转让合同关系。尽管债权人转让债权乃是根据其意志和利益处分其权利的行为,但此种处分通常又涉及到债务人的利益,这就产生了一个法律上的权益冲突现象。即从保护和尊重权利人的权利、鼓励交易出发,应当允
许权利人在不违反法律和公共利益及合同的约定的前提下自由转让其权利;但是从维护债务人的利益、稳定合同关系出发,又应对权利转让作出适当限制,即要求转让应征得债务人同意。
统一合同法在合同权利转让制度中,究竟应当如何协调转让人、受让人、债务人之间的利益,对此,我国学者存在三种不同的观点:一种观点认为,合同权利的转让必须经过债务人的同意才能生效。根据我国《民法通则》第91条规定“合同一方将合同的权利、义务全部或者部分转让给第三人的,应当取得合同另一方的同意,并不得牟利。”因此,统一合同法应继续沿用《民法通则》的规定。第二种观点认为,合同权利的转让纯粹是债权人处分债权的行为,因此,转让合同权利不必征得债务人的同意,也不必通知债务人。第三种观点认为,债权人转让债权,虽不必征得债务人的同意,但为了避免债务人因不了解债权转让的事实而遭受损害的现象,因此,债权人转让债权必须将转让通知债务人。在我国司法实践中,也有一些规则体现了这一观点。如1991年8月13 日最高人民法院印发的《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》第21条中指出:“被执行人无钱还债,要求以债券,股票等有价证券抵偿债务,申请执行人同意的,应予准许;要求以其他债权抵偿债务的,须经申请执行人同意并通知被执行人的债务人,办理相应的债权移转手续。”
比较上述各种观点,可以看出第二、三种观点尽管存在着一定的区别,但都不主张债权的转让须经债务人的同意,而第一种观点则主张权利转让必须经债务人的同意。统一合同法究竟应当采纳哪一种观点?我们认为,各种意见的分歧涉及到了合同法的价值冲突问题即效率与安全的矛盾问题。债权人转让债权不需经过债务人同意的观点,确有利于鼓励权利的让与,考虑到权利的让与乃是交易的一种形式,因此,鼓励权利让与对促进交易、发展市场经济,提高经济效率都不无意义。而债权人转让债权必须经过债务人同意的观点虽然在一定程度上限制了合同权利的自由转让,但有利于稳定合同关系,维护交易秩序,保护债务人利益。例如,甲乙之间订立一份购买某种型号水泥的合同,如果买受人可以在不必征得出卖人同意的情况下将其合同权利转让给第三人,出卖人即使接到了此种转让的通知,其利益也无法得到保障,因为他根本无法了解第三人是否有足够的支付能力和良好信誉。如果不具有支付能力和良好信誉,则出卖人在交付以后则难以得到对待履行。反过来说,如果出卖人可以在不必征得卖受人同意的前提下将其合同权利转让给第三人,则买受人即使接到权利转让的通知,则也可能因为第三人所生产或经营的货物并不完全符合合同约定的质量或者第三人不具有良好的信誉,这样买受人的利益仍然难以得到充分的保护。当然,法律可以通过同时履行抗辩等制度来保护债务人的利益,但仍然难以避免和减少一些不必要的纠纷。
在两种法律价值发生矛盾和冲突的情况下,需要解决法律价值的确定和向哪种法律价值倾斜的问题。我们认为,效率尽管重要,但是在我国市场经济发展初期,维护交易秩序和交易安全更为重要。一方面,由于目前合同立法和执法尚不完善,许多合同当事人缺乏必要的合同观念的约束,因此,合同尚未得到严守,债务危机严重存在,交易秩序并未真正形成。在此情况下,需要稳定交易关系,维护交易安全和秩序。另一方面,良好的交易安全和秩序是产生经济效率的最基本的前提,缺乏秩序,即使交易对当事人是有效率的,对整个社会而言,则仍然是低效率的。正是基于上述原因,我们认为,对债权人转让债权作出适当限制,要求其经债务人同意才能转让是合理的、必要的。
要求债权人转让债权应取得债务人的同意,应当对同意的含义作合理的理解。我们认为,债务人的同意是指债权人在将债权转让的事实通知债务人以后,如果债务人未表示同意,则此种转让对债务人不产生效力,但债权人通知债务人以后,债务人在合理期限内不作出明确的答复,则视为默认,合同权利的转让将对其发生效力。同时,债务人如对合同权利转让提出异议,则应当有正当理由,如无正当理由而提出异议,则债权人可请求法院确认合同转让的效力。
十二、关于债务承担与第三人代为履行
债务承担是合同移转的一种方式,是指基于债权人、债务人与第三人之间达成协议,将债务移转给第三人承担。如债务人与债权人约定由第三人取代债务人的地位成为合同当事人,而向债权人履行债务。债务移转可以是全部移转,也可以是部分移转,在债务全部移转的情况下,债务人已经脱离了原来的合同关系,而由第三人取代原债务人承担原合同债务。正是从这个意义上,学者通常将债务的全部移转称为免责的债务承担。在债务部分移转的情况下,原债务人并没有脱离债的关系,而第三人加入债的关系,并与债务人共同向同一债权人承担债务,此种方式也称为并存的债务承担。
所谓第三人代为履行,是指第三人在未与债权人或债务人达成转让债务的协议并成为合同当事人的情况下,自愿代替债务人履行债务。在大多数情况下合同的履行都是由债务人亲自实施合同规定的行为来实现的。但是,根据合同自由原则,或从保护债权人利益出发,第三人替代债务人履行债务,只要不违反法律规定和合同约定,且未给债权人造成损失或增加费用,这种履行在法律上应该是有效的。因为这种替代履行从根本上说是符合债权人的意志和利益的。当然,由第三人替代履行的债务是由法律和合同性质决定不必由债务人亲自履行的义务,第三人向债权人作出履行与债务人的履行在效果上是相同的。
从表面上看,债务承担与第三人代为履行有相同之处,第三人代为履行似乎是代债务人承担了债务。根据这一点,有人认为在统一合同法的制订中,如果规定了合同的转让制度,就可以不必规定第三人代为履行制度。因为,在债务承担中可以包括第三人代为履行。我们认为,这一观点是不妥当的。因为,债务承担和第三人代替债务人履行债务存在着明显的区别。表现在:
第一,在债务承担中,债务人和债权人将与第三人达成转让债务的协议。且无论债权人还是债务人与第三人达成移转债务的协议都要取得对方的同意,否则债务移转不生效力。但是在第三人代替债务人履行的情况下,第三人单方表示代替债务人清偿债务,或者与债务人达成代其清偿债务的协议,而并没有与债权人或债务人达成转让债务的协议。也就是说,代替履行债务的表示产生效力也不能对抗债权人,债权人也不得直接向第三人请求履行债务。从这个意义上讲,可以将承担清偿称为“对内的债务承担”。〔25〕
第二,在债务承担中,债务人已经成为合同关系的当事人,如果是债务的全部转让,则第三人将完全代替债务人的地位,债务人将退出该合同关系,原合同关系也将发生消灭。但是在第三人代替债务人履行债务的情况下,第三人只是履行主体而不是债的当事人。对于债权人来说,他只能将第三人作为债务履行的辅助人,而不能将其作为合同当事人对待。所谓履行辅助人,是指根据债务人的意见辅助债务人履行债务的人,其主要包括两类:一是债务人的人;二是人以外的根据债务人的意思事实上从事债务履行的人。履行辅助人通常与债务人之间具有某种委托与劳务合同等关系,但他与债权人之间并无合同关系,因此债务人应就履行辅助人的行为向债权人负责。
第三,由于在债务承担的情况下,第三人已经成为合同关系的当事人,因此,如果他未能依照合同约定履行债务,债权人可直接请求其履行义务和承担违约责任。如果第三人已完全代替债务人的地位,那么债权人也不能要求债务人履行债务或承担责任。而在第三人代替履行时,对第三人的
履行不适当的行为,债务人应当承担债不履行的民事责任。债权人也只能向债务人而不能向第三人请求承担责任。正如德国民法典第329 条所规定的:“当事人的一方在契约中未承担他方的债权人的债务而承担向他方债权人为清偿的义务者,在发生疑问时,不得视为债权人已直接取得向该当事人请求清偿的权利。”
正是因为债务承担与第三人代替履行存在着明显的区别,因此,我们认为这二是不可互相替代的。在法律上规定合同义务移转的同时,还应对第三人代替履行一事明确作出规定。
与上述问题相关的是,合同的变更与转让的关系问题。许多学者认为,合同的变更和移转是不可分割的,合同的变更既包括合同的主体变更(合同的转让),也包括合同内容的变更,因此统一合同法中对此不应作出区分。我们认为,两者存在着实质性的区别。因为合同的转让一般要导致合同主体的变化,使第三人代替原合同债权人或债务人,或者加入到合同关系之中作为当事人一方存在。而合同主体的变化常常导致原合同关系消灭而产生一种新的合同关系。但是在合同变更的情况下,当事人只是对原合同内容进行修改补充,合同关系仍然保持效力,且变更仅发生在合同当事人之间,不涉及第三人。因此,我们认为,合同变更和转让应作为两种制度在统一合同法中作出规定。
十三、关于代位权制度
代位权制度是合同保全制度的重要内容,合同保全的基本方式有两种即债权人的代位权和撤销权。所谓代位权,是指当债务人怠于行使其对第三人享有的权利,而有害于债权人的债权时,债权人为保全自己的债权,可以自己的名义行使债务人的权利。代位权作为法定的一种债权权能,无论当事人之间是否存在着约定,都应有债权人享有。
我国现行民事立法尚无代位权制度,统一合同法中是否应当对此作出规定,值得探讨。我们认为,统一合同法中规定这一制度是十分必要的,其原因在于:一方面,随着市场经济的发展,债务纠纷也迅速增加,但由于各方面的原因,债务案件的审理难度也越来越大,这尤其表现在不少债务人为了隐匿财产、逃避债务,故意不主张自己的债权,甚至放弃自己的债权,这样不仅使债务案件的判决难以得到执行,而且给社会经济秩序和商业道德都构成了极大的危害。另一方面,如果没有代位权制度,则在债务人为逃避债务故意不行使债权时,债权人的利益难以得到保障。如果债权人请求宣告债务人破产,则债务人可能尚不符合破产的条件,或破产的方式过于极端,不能尽快解决债权人所要解决的问题。所以尽快建立代位权制度,允许债权人代为债务人行使债权,十分必要。
关于代位权制度,有如下疑难问题需要探讨。
1.关于代位权行使的范围。一般认为,代位权行使的范围应以保全债权的必要为标准,这就是说,一方面,只有在债权人的债权具有不能实现的危险时,才能行使代位权。如果债务人的财产足以清偿其债务,那么债权人只需申请法院强制执行债务人的财产,即可以实现其债权,则债权人无行使代位权的必要。另一方面,如果债权人行使债务人的一项权利,已经足以保全自己的债权,则不应就债务人的其他权利行使代位权。还要看到,债权人在行使代位权过程中,应以自己的名义而不能以债务人的名义行使权利。债权人行使权利并不包括对权利的处分(如转让权利、使权利消灭等)。债权人在行使代位权过程中必须尽到善良管理人的注意,如果未尽到该注意义务,而给债务人造成损失,则应负损害赔偿责任。只有在统一合同法中明确规定行使代位权以保全债权为限度,且规定该权利的行使方式,才能防止债权因行使代位权而给债务人及第三人造成损害。
2.关于代位权与合同相对性的关系。一般认为,代位权的行使体现了合同的对外效力,也就是说,在行使代位权的情况下,债权人的债权的效力不仅仅及于债务人,而且及于与债务人发生债的关系的第三人。我们认为,代位权的行使确实使合同产生了对第三人的效力,此种效力是由法律特别规定的,而非基于当事人的约定,债权对第三人的效力并未根本改变合同相对性规则。相反,在代位权行使中,债权人仍然必须遵循合同相对性规则。这就是说,债权人代替债务人行使权利所获得的一切利益均归属于债务人,债权人也不得请求债务人的债务人直接向自己履行义务,因为债务人的债务人与债权人之间并无债的关系,他也不对债权人负给付义务,债权人也无受领清偿的义务。如果由债权人直接受领给付,不仅破坏了合同的相对性规则,而且在债务人也对他人负有债务的情况下,将损害其他未行使代位权的债权人的利益。
值得探讨的是,债权人行使代位权以后,是否可以就通过行使代位权所得到的给付而优先受偿,甚至在债务人的债务人自愿向债权人作出给付的情况下,债权人能否优先受偿?我们认为,代位权行使的目的旨在保持债务人的财产,而债务人的财产则是所有债权人的债权的共同担保,各个债权人不管是否行使代位权,都应依据债权平等原则,有权就债务人的财产平等受偿,如果允许行使代位权的债权人优先受偿,则既不符合债权的性质,也会损害其他债权人的利益。
3.关于代位权的行使是否必须通过诉讼方式,对此国外立法采取了两种方式:即裁判方式和迳行行使的方式,债权人可通过这两种方式而加以行使。在我国,也有些学者主张允许债权人采取迳行行使的方式。〔26〕我们认为,鉴于目前我国许多交易当事人尚缺乏浓厚的法律意识和合同观念,严重存在的债务危机对交易秩序构成了极大的威胁,在此情况下,允许债权人迳行行使代位权,有可能出现争抢财产,随意处分债务人的财产以充抵自己的债权等问题。因此采取裁判的方式,既能有效地避免这些问题,也能够有效地防止债权人与其他未行使代位权的债权人、债务人以及债务人的债务人之间因代位权的行使而产生的各种不必要的纠纷,尤其是能够保证代位权的行使以保全债权为必要限度,对超出保全债权的利益不宜予以保全。所以,债权人通过行使代位权所获得的利益,应通过强制执行程序才能满足其债权。
十四、关于履行不能制度
履行不能的概念,在德国合同法和受德国法影响的一些大陆法系国家的合同法中占据重要地位。这一概念通常可分为自始不能与嗣后不能,自始不能属于债务成立的问题,嗣后不能属于债务履行的问题。这两个问题是合同中的两大基本问题。正如台湾学者王泽鉴指出:“给付不能是契约法上核心问题之一。”〔27〕然而,我国统一合同法中是否应当采纳履行不能制度,在学者中存有两种截然不同的观点。我们的基本观点是,我国统一合同法不应该借鉴这一制度,下面,我们从履行不能制度的两项内容进行分析:
1.自始履行不能与合同无效
自始履行不能的概念最早起源于罗马法。罗马法学家杰尔苏(Cel-sus)曾提出过“给付不能的债无效(impossibilium nulla obligatioest)”的论断。这一观点对德国法产生了一定的影响。 德国学者麦蒙森(Mommsen) 于1853年在其有关著述中强调:若合同在订立时就已形成履行不能,则该合同应被宣告无效。该观点被《德国民法典》第306条完全采纳。依据该条规定:“以不能的给付为标的的契约,无效”。我国台湾民法第246 条仿效德国法规定:“以不能之给付为契约标的者,其契约无效”。
合同因自始不能而无效,从表面上看是合乎逻辑的选择,因为既然从订约时合同已不能履行,则继续维持合同的效力显然无必要,因此应宣告合同无效。然而实际情况并非如此,《德国民法典》第306 条的规定忽略了两个事实:第一,该规定未考虑导致合同无效的原因,一概将自始不能的情况宣告无效,将使无效的范围过于广泛,结果可能会使无过错的合同当事人承担合同无效的不利后果。因为无
过错的当事人并不知道对方自始不能履行,他在合同订立后,可能因期待合同有效而为合同的履行支付了一定的代价,而合同无效不仅使其会遭受信赖利益损害,而且会造成期待利益的损害,这些损害未必都能得到补偿。假如对某些合同不是简单地宣告其无效,从而使无过错的当事人基于有效的合同提出违约的请求,或许对当事人更为有利。第二,自始不能的情况极为复杂,有些合同的履行并非绝对不可能,如缺乏支付能力、经济陷于困境等,均属经济上履行艰难。再如债务人因生病不能亲自履行,可能并非绝对不能履行,而只是法律上不宜强迫其履行而已。若对自始不能均宣告无效,则某些合同关系的当事人极有可能利用无效的规定,以合同自始不能为借口,将本可以履行而且应该履行的合同变为无效合同。所以,对各种情况均简单地宣告无效,既可能不利于交易安全,也未必符合合同当事人特别是债权人的利益。
从我国现行立法和司法实践来看,已较好地解决了因各种原因所引起的自始履行不能问题。根据我国《民法通则》第59条、61条的规定:行为人对行为内容有重大误解的民事行为应予以撤销,因合同被撤销,有过错的一方当事人应承担责任。如果双方错误地认为标的物存在而事实上不存在,或者某种标的物存在而事实上不存在该种类型的标的物,可按重大误解处理。但发生重大误解以后,应由有撤销权的当事人主张是否撤销合同,从而使合同自始无效。这就可以解决一些因误解引起的履行不能问题。如果一方(出卖人)明知自己无履行能力而故意签约,此种情况在我国司法实践中大多按欺诈处理。〔28〕如果一方因自己的过错使标的物在订约前灭失,又不属于不可抗力的情况,则完全可按违约行为处理。总之,既然我国现行立法和司法实践已较好地解决合同自始履行不能问题,没有必要引进德国法关于自始履行不能的概念,人为地造成法律规定的不合理性。
2.嗣后不能与违约形态
给付不能的另一项重要内容是嗣后不能,这一概念关涉债务履行及违约问题。根据德国法,债务人应对可归责于自己的给付不能负责。德国法将给付不能与给付迟延作为两类基本的违约形态,将各种复杂的违约现象概括其中,从而形成了德国法对违约形态的“二分法”制度。
我们认为,履行不能不能作为一种独立的违约形态存在,而只不过是一种客观的事实状态。因为在任何一种违约形态中都可能发生履行不能问题,尤其是在合同履行过程中,因各方面的原因而常常发生履行不能的情况。如果将履行不能作为一种独立的违约形态对待,则很难使履行不能与其他违约形态相区分。当然,履行不能的发生将会影响到补救方式的运用,即履行不能的发生使继续履行受到阻碍甚至成为不可能,从而导致损害赔偿取代实际履行而发挥作用。但这并不是履行不能作为独立违约形态的根据。
履行不能只是一种事实状态而不是违约形态的原因还在于,在履行不能的状态发生以后,并不等于债务人已构成违约。因为引起履行不能发生的原因很多,即使是客观上因发生履行不能使债务不能履行,也不能表明债务人具有过错且已构成违约。
由于履行不能的概念只是一种事实状态,不能用来概括其他违约现象,因此,我国合同法中不能接受该术语来概括违约形态,而应当从中国的实际出发,构建我国合同法的违约行为体系,并针对不同的违约,确定不同的构成要件和救济方式,从而使合同责任制度在维护当事人的合法权益、维护正当的交易秩序等方面发挥其应有的作用。*
注释:
〔1〕有关统一合同法的制定问题, 请参见张广兴:《中华人民共和国合同法的起草》,载《法学研究》1995年第5期; 梁慧星:《中国合同法起草过程中的争议点》,载《法学》1996年第2期。
〔2〕佟柔主编:《民法原理》第259页,法律出版社,1986年版。
〔3〕〔4〕梁恝星:《民法学说判例与立法研究》第244页, 中国政法大学出版社1993年版。
〔5〕合同在英文中称为“Contract”,法文为“Contract ”或“pacte”,德文为“Vertrag”或“Kontrakt”,它们都来源于罗马法中的契约“Contractus”一词,而“Contractus”本意为“共相交换”。
〔6〕《马克思恩格斯全集》第19卷,第422页至423页。
〔7〕参见孙竟忠:《不动产物权取得研究》, 载《民商法论丛》第3卷第61页。
〔8〕参见汪翰章主编:《法律大辞典》,上海大东书局,1934 年版。
〔9〕参见刘瑞复主编:《合同法通论》第38页; 另见苏惠祥主编:《中国当代合同法论》第34页。
〔10〕王泽鉴:《民法学说与判例研究》第7册,第23页,台北,1993年版。
〔11〕(美)约翰·罗尔斯著《正义论》第10页,中国社会科学出版社,1988年中文版。
〔12〕参见陈安主编《涉外经济合同法的理论和实务》第103页,中国政法大学出版社,1994年版。
〔13〕〔14〕参见徐炳:《买卖法》第105、106页,经济日报出版社,1991年版。
〔15〕参见王家福主编《民法债权》第301页,法律出版社,1991年版。
〔16〕参见《美国统一商法典》第2207条。
〔17〕参见隋彭生《无效经济合同的理论与实务》(前言),中国政法大学出版社1992年版。
〔18〕参见《1993年中南、东北九省(区)经济审判(洛阳)研讨会纪要》,见最高人民法院经济审判庭编《经济审判资料选读》第一辑,第2页。
〔19〕王卫国《论合同无效制度》,载《法学研究》1995年第3 期第16页。
〔20〕参见周林彬主编《比较合同法》第410页, 兰州大学出版社,1989年版。
〔21〕参见周林彬主编《比较合同法》第430页。
〔22〕参见沈庆中《显失公平民事行为的规定弊大利小》,载《法学》1993年第8期。
〔23〕参见周玉文:《经济合同的显失公平初探》,载《法学与实践》1991年第5期。
〔24〕中国法学会民法学经济法学研究会《企业、证券、合同》第290页,人民法院出版社,1992年版。
〔25〕参见周林彬主编:《比较合同法》第299页。
〔26〕参见杨立新:《论债权人的代位权》, 载《法律科学》1990年第4期。
关键词:地方债券;债券风险:风险防范
作为应对国际金融危机、扩内需保增长的重要举措,中国政府在今年的全国两会上正式宣布,同意地方政府发行2000亿元债券,由财政部发行,列入省级预算管理。这意味着学界多年关注的开放地方债券、解决地方政府债务问题的改革大思路,正在被官方所采纳并逐渐浮出水面。
地方政府债券,又称为地方公债、市政债券,是地方政府或其授权机构发行的有价证券,所筹集的资金主要用于市政基础设施和公益性项目的建设。
中国现行的《预算法》禁止地方政府发债和预算赤字。然而地方政府负债已是客观事实,是经济改革和体制转型期间出现的深层次矛盾和体制问题,因此仅仅禁止发行地方债券,并不能有效杜绝城市政府的负债行为,反而会使这些隐形负债游离于体制之外,不仅孳生大量违法行为,也成为引发地方财政风险和金融风险的重大隐患。古语云,堵不如疏,允许并规范城市政府的债券发行才是根本解决之道。
在“保增长”的关键时期,开放地方政府债券为地方政府提供了一条重要的融资渠道。然而,地方政府债券的发行也是一个复杂的系统工程,在中国经济转轨的特定历史背景下,允许地方政府发行债券也会面临巨大风险,如果不能事先加以有效防范,将会给中国政府的财政安全带来严重威胁。
一、中国开放地方政府债券的风险分析
在中国经济转轨的特定历史背景下,允许地方政府发行债也会面临诸种风险,即不仅有相对于发行者而言的市场风险,还有相对于政府而言的债务风险。而对于政府决策者而言,着重需要考虑的是地方政府因发行地方公债所引致的信用风险。中国虽然还没有标准的地方政府债券,但是通过各地已往发行的准地方政府债券的实践情况可以看出,中国地方政府信用缺失问题比较严重。例如,2003年审计署在对全国12个重点机场和38个支线机场进行审计和调查时发现,12个重点机场中有9个亏损,其中6个机场严重亏损。而38个支线机场中,有37个亏损,有的机场己资不抵债,有的甚至己经被迫停航。而上述机场所遇到的问题,基本上都是由于超前建设、盲目投资,而没能对当地的实际需求进行必要的分析。倘若这些项目资金由地方政府发行债券来筹集,必然会由于项目经营不善、收益不足而造成巨大的信用风险。
在地方政府发行地方债券所面临的信用风险中,既有市场经济风险本身所带来的,也有中国所现有的体制和制度缺陷所造成的,具体包括以下几个方面:
(一)市场经济风险的客观存在
地方债券投资的领域,主要是投资规模较大的基础设施和公共事业建设,这些项目具有投资周期长、见效慢等特点,使得政府对地方公债投入的效益难以准确把握,风险较大。同时,地方公债未来的还本付息资金来源也受多种因素的影响,如宏观经济波动、投资项目的管理、利率的变动以及自然因素等,因此存在一定的不确定性。一旦出现地方公债违约的情况,将增加地方政府的财政负担,特别是目前由于受全球会融危机的影响,中国地方财政收入呈下降趋势,这就进一步加大了地方政府偿还债务的风险。
(二)经济体制分析
由于历史原因,地方政府职能错位,在某种程度上易导致融资被挪用。中国正处于由传统的计划经济体制向市场经济体制过渡的时期,政府与市场以及政府与企业的关系尚未调整到位,受计划经济体制下管理经济的惯性影响,地方政府大多热衷于“替代市场”而非“服务市场”,突出的表现就是将大量财政资金投资于可能会带来较高收益的竞争性项目,一方面政府该退出的领域没有及时退出,另一方面政府本应履行的公共职能如提供基础设施、教育和社会保障等还必须尽可能地进入和予以保证。正是地方政府的这种“越位”的存在与“缺位”的弥补,导致地方政府的职能范围过宽,表现在财政上,不仅原有的财政支出负担无法减轻,而且又有了新的财政支出重点,在资金不足的情况下,很难保证发行债券所募集的资金能合理地使用到市政基础设施建设上而不会被挪用。
为加强对地方公债的信用监管,1975年,美国颁布了《1975年证券法修正案》,将地方公债纳入《1934证券交易法》监管之下。同时,美国组建了地方公债条例制定委员会(MSRB),负责全面监管地方公债市场并负责提出监管提案,提案的最终决定权在证券交易委员会,并最终由美国证券交易商协会及银行的管理机构具体实施。另一个主要监管机构是美国证管会市场监督部设立的地方公债办公室(OMS),其一是根据反欺诈条款进行事后监管,包括对地方债券发行者、承销商、中介机构等所有参与人监管,主要手段有责令限期改正、罚款和提讼;二是制定或者委托制定约束地方公债发行参与人行为的规则,要求这些参与人履行信息披露义务,从而实现对地方公债的监管。
除上述政府组织外,审计、律师、信用评级、保险公司(Ho1ly,2000)等众多中介机构,在市政债券的信用风险监管中同样起着重要的作用。美国市政债券的发行必须附有律师或律师事务所所出具的律师意见书,声明债券已合法发行,是有约束力的债务。1981年,美国证交所(BEC)正式批准了首例地方公债披露法案后,美国的审计机构也开始了对地方公债的监管。为使信息披露充分安全,内容规范、真实,审计机构为此建立了一套具有权威性的会计标准。美国地方公债信用等级的评定通过商业评级公司进行。“评级贿买”行为在美国较为少见。评级结果基本上是公正的。目前,美国从事地方公债评级的主要机构有穆迪和标准普尔。
管理地方政府债券还需要建立科学的风险预警机制。预警体系的建立对道德风险有一定的威慑作用,有时甚至比市场规则的约束力更强。美国大部分州地方政府都有关于防范地方债务风险的机制,如俄亥俄州建立了名为“地方财政监控计划”的监控预警体制,对地方政府实行财政监控和应急机制,监控地方政府债务规模。对赤字规模超过当期财政收入1/12的地区,提出预警。一旦一个地方政府被宣布为财政危机,该州就应该成立一个“财政计划和监督委员会”的机构来监督和控制该地方政府的财政管理。在委员会举行的第一次会议后的120天之内,地方政府的首席执行官必须向委员会提交一份详细的财政改革计划,以及时采取措施来应对和化解危机。
(二)日本地方公债的风险防范
日本为从根本上防范和化解地方政府的财政风险,一直致力于完善政府间财政关系,改革和完善中央与地方政府的收入与支出责任划分的体制。此外,日本政府还采取了其他相关措施化解财政风险,主要包括拓宽投资者范围、修改法律法规,推出一系列免税政策,以增强地方政府的筹资能力。
1.财政在融资中的主体地位。财政在地方政府融资管理中居于主体地位,建立其与地方政府公债融资相对应的预、决算编报制度和有效的监督管理系统;中央对地方债发行实行严格的审批制度,进行总量控制,结构调整。
2.地方政府融资范围。实行法制化管理,国家财政法规和地方自治法都赋予地方政府融资的相应权利,其融资来源、资金管理、投放范围以及偿还都有明确的法律规定。规定地方债主要用在城市基础设施建设,特别是市政设施建设方面。日本的《地方财政法》严格规定了地方债的使用范围。
3.地方公债推行优惠。在保证中央政府国债优先的前提下,为促进地方公债的发行和推销,从债券利率、税收政策等方面给予支持,如规定地方债收益率可以略高于国债,或对购买地方债的收益减免所得税等。
4.中央与地方的事权、财权。中央政府和地方政府的事权、财权界限明确,地方政府财政体制和税收体制相对独立,根据一级政府一级财政的原则,各级地方政府都可以成为地方债发行的主体。日本允许都、道、府、县和市、町、村举借地方债,但是不同地区的社会经济发展水平、地方知名度、政府筹资能力和发债信誉度各有差别,在地方债发行方面也实行区别待遇,如在地方债申请方式和发行规模上区别对待,在债权种类和发行方式上也有所差别,信誉好的地方可以公募方式发行,并能够在二级市场上流通,否则只能以私募方式发行,不能进入二级市场。
在中国单一财政体系下,地方政府不能进行破产清算,地方财政风险必然会影响到中央财政安全。同时,由于中国资本市场的不完善,相关法律和监管体制不健全,为保证整个财政体系的安全,中国在开放地方政府债券的初期,中央政府必然会对债券的发行主体、规模等进行严格的限制和规划。因此,日本较为完善的充满政府管理色彩的地方公债风险控制模式,应是我们初期借鉴的主要对象。
三、中国地方政府债券风险防范机制的构建
开放地方政府债券在中国是新生事物,应在认真总结中国证券业发展的经验教训的基础上,借鉴国际上比较成熟的做法,结合中国的实际情况和未来经济社会发展的总体趋势,建立地方政府债券的风险防范机制和相应的制度安排。
(一)构建地方政府债券相关法律监督体系
要想地方放债券有效地用于民生,关键在于构建相关法律监督体系。倘若在法律监督上跟不上,地方政府的债务融资很可能演变成财政危机。因此,有必要在合适的时机出台《地方债券法》,对地方政府发行债券的资格认定、资金用途、投放范围、债务偿还、信息披露、处罚措施等作出详尽的法律规定,使地方政府债券在发行、流通以及问责上,做到有法可依,以有效控制发债风险。
(二)界定发债主体资格
公债发行人决定了公债的品质。给予地方政府发行债券的权力,并不意味着所有的地方政府都可以发行地方债券。严格限定发债主体范围,应成为防范地方债券风险的关键。根据中国实际情况,目前地方债的发债主体应以城市政府为主,因为其比省级政府更了解城市的情况,也能使发债资金安排得更合理。但省内连接不同地区的基础设施项目的筹资,可以省级政府为发债主体。同时,建议通过一套指标来界定发行地方债券的资格,即“准入门槛”,这套指标应包括地方政府宏观经济、偿债能力、财政透明度等方面内容,只有符合指标要求的城市政府才能允许发债。
(三)积极组织清欠,削减隐性债务
对历史债务的统计和化解是建立地方公债制度的前提。因此,一方面,要开展地方政府债务登记调查,全面揭示政府的显性债务、隐性债务,科学编制地方政府的资产负债表,建立政府财务报告制度,定期、规范地披露政府财务状况;另一方面,要对地方政府的融资模式进行规范,如各种金融机构贷款,特别是以土地抵押、政府财政担保以及各种隐性担保贷款。
(四)从财政体制角度化解中国地方政府债券信用风险
1.明确政府间的事权划分,分清偿债责任。要合理界定各级政府间的事权与支出职责,必须按照决策责任与筹资责任一致性的原则,也就是说,决策主体至少应该在原则上对所制定和实施的公共政策的成本承担责任。同时,中央政府与地方政府之间以及地方各级政府之间的事权划分一旦确定就应当明确化、法制化。属于哪一级政府的事权,与此相关的政策应由哪一级政府规定,尽量避免越权行为。属于上级政府事权而委托下级政府执行的事务,上级政府应负责提供资金。
2.完善地方税体系,培养地方稳定财源。要从收入根源上消除地方政府债务融资的压力,就应保证地方政府能够通过正常、规范的收入来源获得实现其职能所必须的资金。目前在中国,省以下政府大宗收人是营业税,而从前景来看,应该发展不动产税,逐步选择财产税作为地方重要税种。大多市政建设项目虽然不会直接产生足够的收益,但可能通过增加城市的土地价值而间接产生正外部性,形成社会收益。从理论上讲,政府作为投资主体,应该享有这部分收益,通过开征财产税,政府就可以享受由于公共设施投资带来的城市财产升值的好处,也为市政债券的偿还提供对应的、可持续的税收来源。
(五)建立地方债券的监控与管理机制
经济转轨国家的政府普遍存在预算软约束的问题,为有效控制中国地方政府在拥有举债权下的过度借债问题,首先,中央政府要对地方债券的发行进行严格的审查和综合平衡,负责统筹安排全国范围内公债的规模和发行进度;其次,强化地方政府的预算约束,要发挥地方人大对地方债券的发行规模、使用范围、偿还等方面的审查权和监督权,这是控制地方政府短期行为和不当决策的重要保证;再次,引入国际权威评估机构,建立地方债务的信用评估体系,发挥市场的监督作用;最后,逐步建立全国统一的地方政府性债务管理信息系统,定期在公开媒体披露地方债的财务信息,确保公众的知情权和监督权。发行地方债券和建设市政项目要充分听取社会各界的意见,必须经过有各方代表参加的听证程序。另外,实行严格规范的债务投资决策责任制,以规范的形式明确项目负责人应承担的管理和偿债责任。这种责任在债券存续期间,不因主要官员的职位变动而解除,政府换届或更换主要官员时必须经过严格的债务审计程序。因决策失误而导致债务问题发生的,要追究政府有关责任人的法律责任。
(六)风险预警与财政重组
风险预警体系的引入,根本目的是通过预警避免地方政府陷入债务危机从而导致破产。由于中国地方政府债务形成机制复杂,政府债务状况底数不清,没有普遍认可的指标及判别依据,在这种情况下,要构建地方政府债务风险预警机制必须坚持实用性和可行性原则,要从总体上保证地方债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应。
中国地方政府不允许破产,地方政府债务一旦突破规定的财政指标限额,可以要求地方政府在中央政府的严格监督下制定财政重组计划,压缩财政预算,减少经费开支。财政重组计划须由外部审计人员每年进行审计,由地方人大批准并向中央政府报告。
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破产法是市场经济国家最为重要的法律之一,对市场经济秩序起到关键性的保障作用。但在我国新《企业破产法》制定实施后,破产案件的受理数量并没有像人们预期的那样有所上升,反而是在逐年下降。而同期全国仅因连续两年不进行工商年检而被吊销营业执照的企业就数量惊人,这些被吊销的企业大部分都属于应破产而未破产的企业。破产案件数量下降的原因既有无人提出破产申请的问题,也存在当事人的申请不能被人民法院依法受理的问题。此外,还存在因政策性破产被废止而使破产案件数量下降的因素。这种现象表明破产法的顺利实施还存在多方的困难与阻力,破产制度在我国还没有真正普遍建立起来。如果这一问题不能得到解决,市场经济秩序就不可能得到充分的保障,企业的市场退出机制也不可能健全完善。
破产案件受理难存在多方面的原因,但主要还是思想、制度上的问题。
第一是思想观念上的问题。一些人没有真正理解破产法在市场经济中的重要社会调整作用,没有认识到破产法调整特定情况下债务清偿问题的实质效应,是在保障商品经济正常秩序的信用商品交换关系,是在维持社会的经济公平与正义。有一些人则是片面地理解破产法的调整作用,认为破产法就是要把企业破产清算倒闭,不了解现代破产法是由破产清算制度与重整、和解等企业挽救制度两部分组成,不懂得积极利用破产挽救机制,多角度发挥破产法的作用解决债务危机。还有一些人则是对破产清算制度存在误解和抵触心理,总认为企业破产对社会会起到消极破坏效用,不愿受理破产清算案件,没有认识到“这些经营失败且无法挽救的企业犹如社会之恶性肿瘤,对其破产切除手术越犹豫拖延,向健康企业传染的范围就越大,不仅会将其他企业拖破产,使更多的职工失业,企业财产也会消耗流失殆尽,使社会问题更加难以解决,为社会危机更危险的爆发积蓄能量”,[1]只有及时对其破产清算才能保证市场经济优胜劣汰竞争基本规律的实现。而且,企业经营失败倒闭,在市场经济社会是一种普遍存在的正常现象,对那些应当破产的企业不进行破产,并没有消除客观上已经存在的现象与问题,更不能解决由此引发的社会矛盾,反而是对人们法制观念的破坏,是对市场经济秩序的人为破坏。
此外,在旧破产法实施过程中采取的政策性破产做法,也给人们对破产法的正确理解与实施造成严重误导。所谓政策性破产实质上不过是借破产之名,行国有企业行政关闭之实,其制定目的主要是要解决地方政府关闭亏损国企时职工安置费用不足的财政困难等问题,所以强调政策性破产必须经政府审批后启动,破产企业所有财产包括设置抵押等物权担保的财产都必须优先清偿职工债权和安置费用,与破产法“保护债权人、债务人的合法权益,维护社会主义市场经济秩序”[2]的立法宗旨是完全不同甚至相互冲突的,混淆了破产法与社会保障法、劳动法的调整范围,所以在新破产法中明确规定予以限期废除。[3]由于政策性破产立法目标的改变以及对地方政府产生的实际财政利益,所以地方政府对此十分积极,也愿意承担解决职工失业救济等社会问题的工作(费用则主要由倒霉的债权人承担),故而人民法院审理破产案件时遇到的社会障碍较少,工作量与难度也不大。由此在一些人的思想上也形成了对破产案件受理与审理程序的错误观念和思维定势,形成了一套错误的操作惯例。这些思想观念上的问题,构成新破产法实施中的层层障碍,而这些障碍首先就体现在破产案件的受理上,如对当事人特别是债权人提出的破产申请采取消极推诿态度,得不到政府明确表态同意或支持的破产申请案件,人民法院往往多方推诿,不愿受理。
第二,一些地方政府有关部门对企业破产案件产生的社会问题不履行法定职责予以解决,采取消极不配合的态度。由于我国立法不完善、社会保障制度不健全等原因,破产企业职工的失业救济安置等社会问题的解决存在一定困难(其实即使在立法完善、社会保障制度健全的国家也会同样存在问题),并可能引发社会不稳定等问题。由于这些社会问题的解决往往需要地方政府有关部门花费时间、精力,甚至地方政府财政的资金,影响其既得利益,导致一些地方政府对人民法院受理破产案件采取消极不配合、甚至抵制的态度,在案件受理后将社会矛盾全部推给人民法院,不愿承担其解决破产社会问题的本职工作,这也加剧了人民法院受理破产案件的畏难情绪。破产案件是应由人民法院审理,但人民法院只审理涉及债务清偿的问题,一个企业的破产往往在债务清偿之外还会产生一系列社会问题,这些问题的解决通常并不属于人民法院的职权范围,人民法院也不具备解决这些问题的社会资源,如职工的失业救济安置问题等,这些问题均应由地方政府有关部门解决。但因这些工作在一些人看来是费钱费力、只有麻烦、没有利益且不显政绩的事情,在缺乏对其不履责行为追究法律责任规定的情况下,当然是能推则推,能拖则拖,有的地方政府甚至直接干预限制人民法院依法受理破产案件。
第三,人民法院内部涉及破产案件审理的相关制度不健全、不合理,也是破产案件受理难的重要原因。其一,目前大多数人民法院将破产案件放在商事审判庭审理,由各个法官轮流审理,没有设置破产审判庭或专业的合议庭、审判组,没有组织形成专业化的审理队伍,不仅审判人员的专业化程度不高、专业知识不足,而且由于破产案件在其审理的案件中仅占很少数量,一般也缺乏积极审理案件、提高业务水平的动力,加之破产案件的法律难题较多,社会问题繁多复杂,法官对受理破产案件往往存在畏难情绪。其二,对破产案件审理的业绩考核指标不合理:1.办案数量折抵计算不合理。破产案件比一般民商事案件要复杂难办得多,要花费更多时间、精力,相当于很多件民商事案件的工作量,而一个大型企业如证券公司的破产甚至超过上百件普通案件的工作量,但在绩效考核时往往是以一般案件为基础折量计算,工作业绩得不到合理评价。2.审限和结案率的考核规定不合理。破产案件的审理周期比一般民商事案件长得多,大型企业复杂的破产案件往往要3、5年甚至更长时间才能审结。现在大多数人民法院仍将破产案件的审限和结案率纳入一般民商事案件中考核,那些到了年底仍不能结案的破产案件也算入未结案的范围,这必然会影响审理法官甚至整个审判庭的工作业绩,从而损害其受理破产案件的积极性。
第四,对破产案件受理的法律规定不够具体、明确,缺乏健全有效的监督机制,也为消极推诿、拒不受理破产案件的行为提供了可乘之机。其一是有关破产案件受理的实体法律规定方面存在的问题。这主要是立法对破产原因特别是债权人在何种情况下可以提出破产申请、提出申请时的举证责任等规定存在不足。其二是有关破产案件受理的程序法方面存在的问题。这主要是立法对人民法院不依法受理破产案件没有有效的监督纠正程序。
二、完善解决破产案件受理难问题的配套机制
要想解决破产案件受理难的问题,第一是必须纠正对破产法的误解与偏见,解决思想上的问题,让人们认识到,破产法是保障市场经济秩序最重要的法律之一,其调整作用是任何其他法律制度所无法取代的,要改变过去在政策性破产下形成的错误观念和思维定势,纠正错误的操作惯例,调整过去对破产案件要“严把受理关”的旧理念,真正做到依法受理破产案件,“公平清理债权债务,保护债权人和债务人的合法权益,维护社会主义市场经济秩序”。[4]
第二,要制定相关法律、法规、行政规章,进一步明确地方政府有关部门负有解决企业破产可能产生的各种社会问题的职责,并规定不履行职责者的法律责任,且切实执行,为人民法院受理破产案件提供宽松的社会环境,解除其后顾之忧。要坚决纠正破产案件受理后把所有社会问题都甩给人民法院的错误做法。过去在评价政府有关部门一项工作的重要性特别是社会意义时,往往提到“一票否决制”、“首长负责制”,在破产案件社会问题的解决上也应当实行这些制度。破产案件受理后,地方政府有关部门必须积极、主动、及时地承担破产企业职工救济安置等问题,维护社会稳定。凡是在破产案件受理后将政府应负责解决的社会工作推诿给人民法院者,凡是在破产企业职工因救济安置等问题引发矛盾后仍推诿责任不及时解决者,一律追究其法律责任,造成严重后果的,追究其渎职的刑事责任。再出现破产企业职工因救济安置等社会问题而在人民法院门口静坐请愿等情况时,该由哪个政府有关部门解决的,该部门应立即将人接走,否则就应追究其渎职责任。
第三,健全人民法院内部相关制度。具备条件的人民法院应当设置专门的破产审判庭或破产合议庭,建立专业化的破产案件审理组织。在对案件进行审限管理和对法官进行绩效考评时,不应以普通民商事案件的审限确定破产案件的审限,不应将破产案件记入年终未结案件基数内,对于法官承办破产案件的业绩数量应当单独进行统计,合理量化,鼓励法官积极办理破产案件。
三、完善解决破产案件受理难问题的法律机制
首先,要制定司法解释,健全破产案件受理上的监督制约机制。为此应在实体问题方面明确规定对破产原因的具体适用情况,特别是要明确规定在何种情况下债权人可以提出破产申请、何种情况下人民法院应当受理破产申请等问题。《企业破产法》第2条第1款规定,破产原因是“企业法人不能清偿到期债务,并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力”。据此规定,破产原因可分为两种情况:其一,债务人不能清偿到期债务,并且资产不足以清偿全部债务;其二,债务人不能清偿到期债务,并且明显缺乏清偿能力。前者主要适用于债务人提出破产申请,资不抵债现象明显、易于判断的案件;后者适用于债权人提出破产申请以及债务人提出破产申请、资不抵债现象不易判断的案件。笔者认为,“债务人不能清偿到期债务”(简称不能清偿),是指债务人对已到偿还期限、提出清偿要求且无合理争议或经生效法律文书确定的债务在较长期间内持续不能清偿的客观财产状况。资不抵债是指债务人的资产不足以清偿全部债务。资不抵债的着眼点是资债比例关系,考察债务人的偿还能力仅以实有财产为限,不考虑信用、能力等可能的偿还因素,计算债务数额时,不考虑是否到期,均纳入总额之内。债务人的资产负债表或者审计报告、资产评估报告显示其财产总额不足以清偿全部债务的,就可以认定债务人资不抵债,但有相反证据的除外。对债务人丧失清偿能力的认定,不以其他对该债务负有清偿义务人如连带责任人、保证人也不能代为清偿为条件。
资不抵债并不必然导致债务人对到期债务清偿能力的丧失,所以其作为破产原因,在各国一般仅适用于资合法人、解散后处于清算中的资合法人以及遗产等的破产,即仅以有限财产为清偿范围、无人对其债务负无限责任的民事主体。由于债权人对债务人的资产负债情况很难作出完整、正确的评价,并提供相应证据证明,所以资不抵债作为特殊破产原因,主要适用于债务人主动申请破产的情况。值得注意的是,在我国司法实践中,债务人在资产负债表上资产超过负债却无力清偿到期债务的现象并不少见。因为一些人民法院在执行中往往难以采取迫使企业倒闭的强制执行措施,即使债权设置有物权担保也是如此,企业倒闭后的职工失业安置、社会稳定等问题难以解决,远远超出个别当事人间债权债务关系的范围,需要由破产法、社会保险法等法律综合调整。而有些债务人也以破产可能危及社会稳定、造成职工失业等为筹码,“绑架”国家、“绑架”职工、“绑架”债权人,拒绝履行债务,以实现其拖债、逃债目的。这就迫使债权人不得不通过破产程序先将债务人企业终结,然后才可能解决债务清偿问题。所以,笔者认为,在我国强制执行制度能够依法彻底实施、真正保护债权人利益之前,对于债务人虽资产超过负债但却长期无力清偿到期债务的情况,也必须纳入破产法的调整范围,否则不仅无助于债务清偿与有关社会问题的解决,反而会使债务人财产状况在拖延中更加恶化,使债权人、债务人、职工的利益以及社会利益均受到更大损失。[5]
在破产原因的适用上,我们还要把握好债权人的破产申请原因。由于债权人对债务人不能清偿到期债务、资不抵债的情况,往往难以举证证明,所以各国破产法通常规定,债权人提出破产申请的原因,是法律规定的可以推定债务人存在破产原因的事实与行为,如债务人停止支付可以推定为或视为不能清偿。对于债权人依据破产申请原因提出的破产申请,各国立法均设置有债务人的异议程序(如我国《破产法》第10条第1款规定),[6]以保障债务人不会在未发生破产原因的情况下违背其意志被拖入破产程序。在我国的破产立法中,债务人“明显缺乏清偿能力”,实际上就是可以推定债务人不能清偿的申请原因,其实质性质相当于一些国家破产立法中规定的停止支付。从我国的实际情况看,债务人对到期债务持续未能清偿且发生下列情况之一的,人民法院可认定债务人明显缺乏清偿能力,推定其发生破产原因,债权人可以据此提出破产申请:(一)债务人向债权人明确表示无力清偿债务。(二)债务人经采取强制执行措施后仍不能清偿债务;这是指只要债务人在任何一个案件中经采取强制执行措施后仍不能清偿债务,就可认定其发生破产原因,任何一个债权人(不限于已经采取强制执行措施仍未能得到清偿的债权人)都可以据此提出破产申请。(三)债务人的法定代表人等高级管理人员下落不明,且无其他人员负责财产管理与债务清偿;此时债务人已丧失对外进行债务清偿的行为能力,往往实际上也已丧失了清偿能力,需要及时启动破产程序以维护债权人利益。(四)债务人转移、隐匿财产或以其他方式非法处置财产;债务人不清偿债务,却进行这些会导致其清偿能力进一步丧失的违法逃债行为,严重损害债权人的利益,故债权人可据此提出破产申请。(五)债务人停业或已解散但未依法进行清算;虽此时债权人也可以申请人民法院强制清算,但考虑到在实践中相当一部分案件中的债务人此时往往早已丧失清偿能力,如已经长期被吊销营业执照,强制清算对维护债权人的利益没有实际意义,往往仍需转入破产程序,允许债权人直接申请债务人破产,更有利于通过行使破产撤销权追回财产,或者在破产程序终结后追究清算义务人责任,有利于及时、有效地保护债权人权益。(六)债务人已经资不抵债,且难以持续经营,扭转无望。
其次,司法解释还需要明确各方当事人提出破产申请时的举证责任尤其是在部分证据不能提交时的处理,以及债务人抗辩异议是否成立的判断标准。其一是,债权人对人员下落不明或者财产状况不清的债务人提出破产申请,人民法院应依法予以受理,债务人不能或拒不向人民法院提交财产状况说明、债权债务清册等相关材料的,不影响案件受理。最高人民法院在《关于债权人对人员下落不明或者财产状况不清的债务人申请破产清算案件如何处理的批复》中对此已有规定。据此司法解释规定的原则,债务人在债权人提出申请时不能提交法律规定的相关材料的,不应影响人民法院对案件的受理。其二是,对《企业破产法》第8条规定债务人提出破产申请时应提交职工安置方案的理解与适用。应当说,这一规定将本应由政府履行的职工安置责任转嫁给破产企业是既不合理也不可行的,所以必须限定解释其内容,以免影响破产申请的受理。考虑到我国的历史与实际情况,国有企业债务人申请破产,因可能涉及到职工身份转换等历史遗留问题,应当提交职工安置预案(由地方政府负责制定的预案),预案中应当说明地方政府有关部门拟采取的职工安置措施及具体解决方案、地方政府的维持稳定措施等。非国有企业债务人申请破产时提交的职工安置预案,只需要说明根据有关劳动法律规定,企业职工解除劳动关系后依照《企业破产法》及社会保险制度有关规定应作出的补偿方案(不需要申请人解决补偿资金问题)。
对债权人提出破产申请的情况,还要明确规定债务人对债权人所提破产申请的合理抗辩与恶意拖延的区别。债务人不清偿债务,仅以其未发生破产原因或资产超过全部负债为理由抗辩的,其异议不能成立。换言之,未发生破产原因的抗辩,必须以能够立即清偿债务或与债权人达成债务清偿协议为成立条件;而债务人不能清偿债务,即使其资产超过全部负债,也不能作为未发生破产原因的抗辩理由。债务人在破产申请受理前清偿所欠申请人的到期债务,或者与债权人达成债务清偿协议的,申请人应撤回破产申请,申请人未撤回的,人民法院对破产申请裁定不受理。债务人对申请人是否享有债权提出异议的,如依双方签订的合同、支付凭证、对账单、债务确认书和还款协议等证据,债务人已经明确承认债权,或者可以确定债权的,如无充分相反证据,人民法院应当认定对债务不存在合理争议,依法裁定受理破产案件。人民法院决不能采取债务人提出任何异议,不管是否合理,都要求债权人通过诉讼解决的做法,不能让债务人任意拖延破产申请的受理。
最后,要通过司法解释的制订在程序上建立起一套完善的破产案件受理监督制约机制。申请人有证据可以证明人民法院拒不接受当事人依法提出的破产申请,或者在接到当事人的破产申请后,拒不出具收到申请的书面凭证,并在法定期限内未作出是否受理破产案件裁定的,可以直接向上一级人民法院提出破产申请。这里的证据可以是视听资料证据,如录音录像资料等,也可以是书面的送达证据,如人民法院要求申请人对破产申请进行补充、补正时,申请人将补充、补正资料邮寄送达的内容经公证的特快专递送达回执等。上一级人民法院接到破产申请后,应当直接作出是否受理破产案件的裁定。上一级人民法院经审查直接作出受理破产案件裁定的,应在裁定中指令下级人民法院审理该破产案件。对上一级人民法院作出的不予受理裁定,申请人可以提起上诉。二审人民法院经审查认为应当受理破产申请的,应当直接作出受理破产案件的裁定,并在裁定中指令原有管辖权的下级人民法院审理该破产案件。为切实保障当事人的申请权,司法解释还应规定,人民法院在发现当事人提出的破产申请存在需要补充、补正的情况时,必须将所有需要补充、补正的事项向申请人进行一次性的全部告知,除对申请人补充、补正的材料发现仍有不足者外,以后不得要求申请人对其他事项再做补充、补正。
司法最终解决是一般社会矛盾解决的原则,如果连案件的受理问题都不能解决,又何谈籍此维护当事人的合法权益、维护社会经济秩序。所以,人民法院必须积极、主动地解决破产案件的受理难问题,依法受理破产案件,完成自己的司法职责。
注释:
[1]王欣新:“论经济危机下的破产法应对”,载《人民法院报》2009年6月18日。
[2]《企业破产法》第1条规定。
[3]同[2]第133条规定。
[4]同[2]第1条规定。
在讨论退休年龄问题时,首先应当把握影响退休年龄的相关因素:一是人均预期寿命。寿命延长则工作年限应当适当延长,反之亦然。二是劳动力供求状况。供过于求时当然不能延长退休年龄,供不应求时则不可能不延长退休年龄。三是受教育年限。整个社会的受教育程度越高,工作年限就需要相应地往后延长,否则便是人力资源的巨大浪费。四是人口老龄化程度。在少子高龄化条件下,整个社会的人口结构呈现老年化,就业人口的年龄必然会递增。当然,还可再列出一些因素,但上述因素无疑是最重要的影响因素。
在这些因素中,人均预期寿命延长、受教育年限延长和人口老龄化及少子高龄化现象均已不可逆转,而劳动力供求状况也在发生深刻变化,近年来局部地区、局部领域出现“招工难”、“用工荒”的现象,表明我国劳动力可以无限供给的时代已经成为历史。因此,从战略上讲,延迟退休年龄不是由人的主观意志决定的,而是前述影响因素发生变化后的必然结果。
基于以上的认识和判断,讨论这一重大公共政策问题的焦点或许不是要不要延迟的问题,而是以什么方式延迟、从什么时候开始延迟的问题。
2008年初,我们将延迟退休年龄的初步方案作为中国社保发展战略研究报告的一项内容,概括起来就是一个目标、三大举措。一个目标是:明确提出到本世纪中叶(2050年前后)将基准退休年龄提高到65岁,并实现男女同龄退休;三大举措是:“小步渐进、女先男后、兼顾特殊”。这一研究结论的基本依据包括:一是人均预期寿命在持续延长。预测到2020年达77岁,2030年约80岁,2050年前后约85岁。二是人口结构与劳动力供求在发生深刻变化。少子高龄化趋势进一步加剧,劳动力供给总量在2015年越过顶峰后呈现递减的态势。三是代际公平的需要。即伴随人口老龄化的加速,若不及时调整人生工作周期,必然导致年轻一代的养老负担越来越重,从而直接损害代际养老负担的公平。四是性别平等的需要。即女性应当具有与男性平等就业及基于劳动所享有的各种经济社会权益。五是工业化、城市化与现代化任务基本完成。即再经过30-40年的努力,中国应当是一个成熟的现代化国家,人们的受教育年限进一步延长,劳动强度会大为减轻,从而会为劳动者工作更长时间创造相应的条件。六是国际上发达国家退休年龄的比较与参照。发达国家大多在上世纪中后期将退休年龄调整到65岁左右,一些国家甚至延长到了67岁。将基准退休年龄定为65岁并争取实现男女同龄退休作为本世纪中叶的目标,应当是我国理性且合理的选择。
理性的方案应坚持什么原则
要实现上述调整目标,理性的方案无疑是“小步渐进、女先男后、兼顾特殊”。
所谓小步渐进,是指从维护社会公平和减少震荡的原则出发,早作筹划较届时急变要好,小步渐进较短期内大幅调整要好,让公众有明确预期比糊里糊涂随大流好,必须避免短期内大幅或大步调整而损害一部分人的利益,避免退休年龄波动过大对劳动力市场及劳动者个人生活与工作安排等产生不利影响。因此,根据影响因素的变化趋势及时明确这一公共政策的中长期目标,同时采取分步渐进的方式加以实施,在兼顾各个群体和不同年龄段的人的利益的条件下,让劳动者对自己的工作与生活有稳定的预期,显然具有必要性。当然,小步渐进既可以一以贯之、持续不断地慢跑,也可以分两大步推进,即可以先在2030年前将男性基准退休年龄从60岁提高到62岁,女性从50岁提高到55岁甚至更高。
所谓女先男后,是鉴于现行退休政策女性较男性要早10年的现实,基于性别平等的需要,可以考虑先从女性开始,以逐渐缩小男女退休年龄的差距。
所谓兼顾特殊,是指针对重体力劳动岗位、有毒有害劳动岗位等特殊情形,仍应允许在基准退休年龄前提早退休,对部分技术岗位劳动者则可以允许在基准退休年龄之上尊重本人意愿继续延长其工作时间。
理性讨论退休年龄问题,还需要妥善解决好以下相关问题:
一是不同养老制度下过大的养老金待遇差距应当尽快得到缓解乃至消除。如果继续延续现行格局,公众对延迟退休年龄只有利于机关事业单位工作者的疑虑便难以消除。因此,应加快机关事业单位养老保险制度改革步伐,并促使不同群体之间的养老金待遇差距不断缩小,最终趋向公平。
二是劳动者特别是一线劳动者报酬偏低的状况急待改变。目前一些单位的劳动报酬不具吸引力甚至还不如退休后的养老金,这种状况不仅严重违背了按劳分配的原则,也必然助长一部分人对早退休的期待和对延迟退休的反对。
三是对退休人员再就业进行必要且合理的规范。目前普遍存在的退休人员再就业现象,表明现行退休政策并未置换出等量就业岗位,它既扭曲了养老保险制度,也扭曲了平等就业制度与用工成本应当公平的市场竞争法规,对此需要做相应的规范。
四是做好人口老龄化和养老负担代际变化的测算。客观估量养老保险、老年福利及相关服务等制度的可持续性,以量化的指标来为延迟退休年龄并维护代际负担的公平提供科学依据。
五是需要创造理性的舆论和社会氛围。例如,不应当将学者的理论研究成果等同于现实政策,不能将理论上设计的2050年前后以65岁作为基准退休年龄的战略目标理解成马上就要延迟到65岁等等。
需要澄清一些认识误区
误区一:以为延迟退休年龄是养老基金出现巨大缺口而急需弥补。
事实并非如此,一方面。我国的养老保险基金不存在缺口,“十一五”期间养老保险基金结余每年以30%以上的速度递增,根据国家审计署近日的对全国社保基金的全面审计报告,全国社会保险基金累计结余已超3万亿元,其中养老保险基金超过2万亿元。根据2007年我们组织有关专家进行的测算,未来30年左右我国不会出现养老保险基金收不抵支的现象,30年以后也有作为战略储备的全国社会保障基金予以弥补,何况还有不断增长的财政收入与强大的国有资产做后盾。目前一些地方,如上海,出现养老基金收不抵支的现象,是这一制度处于地方分割状态下的结果,它不能掩盖全国养老保险基金收大于支且累计结余持续增长的客观事实。因此,以局部地区养老金缺口为由来解释延迟退休年龄,显然是说不通的。
另一方面,在国际上,养老保险基金的收支状况并不必然构成延迟退休年龄的理由。在这方面最有发言权的国家,无疑是120多年前第一个建立社会养老保险制度的德国,该国采取现收现付财务模式,养老账户资金始终充足,2011年还盈余45亿欧元,德国政府决定从2012年将养老保险费率从19.9%(劳资缴费各占50%)降至19.6%,并宣布2012年养老金待遇继续提高,但同时也从2012年1月1日开始延迟退休年龄,即从现行的65岁逐步延长到2029年的67岁。世界养老保险制度的创始国并非因养老金缺口而延迟退休年龄,而是以人均预期寿命延长与人口结构变化作为依据,这是维护代际公平的需要。
误区二:将弹性退休理解为任意退休制。
这显然是一种误解。任何公共政策虽然可以有例外,却必须有基准,这是确保社会公正的根本。因此,无论冠以何种新鲜名称或叫法,都应当有一个明确的作为共同基准的退休年龄规定,在此基础上才对某些人群允许有一定的弹性。只有这样,才能避免有的人总是占着岗位不撒手,或者不到40岁就办理退休的非正常现象。
误区三:将延迟退休年龄等同于恶化就业问题。
如果退休人员不再就业,则一人退休等同于新增一个就业岗位,延迟退休意味着等量就业岗位置换的延迟,但当前的情形却是大量退休人员再就业,这实质上部分消减了延迟退休年龄对就业的影响。同时,劳动力无限供给的时代已成为历史,现阶段虽然总量供给仍然偏大,但无论采取哪一种人口结构变化预测方式,都会得出2030年后劳动力供给大幅减少的客观结论,延迟退休年龄正是缓慢适应未来就业人口不足的需要。此外,应当相信政府不可能在短期内大幅调整退休年龄,“小步渐进”式的延迟必然将其对就业的影响降低到最低。综合考虑上述三点,延迟退休年龄对就业的负面影响就不值得夸大。
误区四:认为社会养老保险制度并不可靠。
总有人夸大社会养老保险制度的财政危机,似乎只有自我保障或依靠市场,才能解除养老后顾之忧。但迄今为止,世界上并无破产的社会养老保险制度,只有破产的商业保险公司。
德国的社会养老保险制度建立120多年来一直运行平稳,在人均预期寿命80多岁的今年,居然还降低了缴费率并提高了养老保险待遇;日本在上世纪80年代曾出现媒体围攻社会养老保险制度的现象,然而即使日本经济自1990年以来几乎零增长,也未见其社会养老保险制度崩溃,反而是多家大保险公司的破产断送了日本保险业的神话;苏联、东欧社会主义国家易帜为资本主义,未见这些国家的老人领不到养老金;希腊债务危机,但未见希腊社会养老保险制度破产等等。这些客观事实揭示了一个简单的道理,即社会养老保险就是用来消除人们不确定的养老风险的,其可靠性在于,它确立的是政府、雇主与个人多方分担养老责任的机制,并由政府作为信誉担保人,加之事关基本民生,即使政府也不可能让养老保险制度崩溃。
经济全球化的浪潮和我国对外开放的发展,正在加快我国金融体系融入世界金融体系的步伐,这使得我国的汇率制度改革日益成为影响整个国家经济生活和金融体系稳定的重要因素。事实上,在过去三十年中世界经济和金融体系及其整体结构的变化,无不与全球汇兑体系和有关国家的汇率制度有着及其深刻的联系。中国的汇率制度改革之所以成为全球关注的焦点之一,也正是这种联系的突出反映。这里将重点对于90年代上半期拉美国家和90年代下半期东南亚国家以及过去20年以来日本汇率制度改革的经验进行比较,阐明其汇率制度改革方案的缺陷,以及其相关汇率政策对经济和金融制度产生的负面影响。
关于国际汇率制度改革的比较研究
国际汇率制度的改革,与全球经济一体化发展的进程密切相连。在战后全球新经济格局形成的过程中,推动国际资本的自由流动,一直是国际金融体系发展的一个重要目标。具有代表性制度安排,体现在国际货币基金组织章程中关于“资本账户可兑换”的条款。同时,在国际经济学主流思潮形成过程中,整个20世纪70年代和80年代是自由主义经济学取代凯恩斯主义、并成为全球占主导地位经济学思想的时期。建立自由市场为主导的经济体制和发展全面开放的资本市场,成了世界性经济结构调整的主导旋律。在工业化国家和国际金融机构的倡导和推动下,国际资本自由流动取得了突飞猛进的发展。建立一个基于资本自由流动的国际金融体系,似乎将能为提高全球生产力开辟无限广阔的前景。
由于受到经济规模和管理水平所限,为了促进对外贸易和吸引外资流入,发展中国家通常多选择实行固定汇率制度或者“准固定汇率制度”的汇兑安排。在汇率制度的改革过程中,拉美和东南亚的发展中国家还引入了诸如“爬行钉住”、“区间浮动”和“管理浮动”等从固定汇率向浮动汇率过渡的中间性汇兑安排。与此同时,在国际金融制度发展过程中,随着美国放弃“布雷顿森林体系”,浮动汇率制逐渐成为国际汇兑制度的主体形式。根据国际货币基金组织的统计,全球实行浮动汇率制度的国家占其所有成员国家的比重,1970年不足10%,1980年增长到60%,2000年进一步超过85%。
资本的自由流动和浮动汇率制度对于改善全球资源配置效率和全球资本市场体系形成的利益无庸置疑。但是,这种利益并非可以自动产出收获的谷物。过去20年全球经济和资本市场运行的实际经验告诉我们,资本的自由流动和浮动汇率制度的改革,本身也伴随和蕴涵着巨大的风险。对于任何致力于浮动汇率制度改革的国家来说,不仅需要创造必要的先决条件,而且更需要保持稳健的政策环境并坚持有效的防范措施。
拉丁美洲国家的汇率制度改革
20世纪80年代是拉丁美洲“失去的十年”。经济全球化对发展中国家的负面影响凸显出来,拉丁美洲面临最大的威胁是严重的国际债务问题。面对严重的债务危机和经济困难,拉美国家不得不接受美国政府、国际货币基金组织和世界银行等国际金融机构开出的一套套“结构性调整”的改革方案,新自由主义的改革政策在拉美国家中迅速扩散。
90年代是拉丁美洲扩大开放的十年。拉美国家在实行固定汇率制度的前提下推行市场对外开放的政策。同时,为了控制资本流动对经济造成损害所采取的严格资本管制制度也逐渐放松。拉美国家希望通过固定汇率制度稳定预期收入,增加对外资的吸引力,支持他们选择的进口替代经济发展战略,加快缩小与发达国家的经济差距。在此基础上,拉美国家政府把“经济市场化”和“贸易自由化”作为经济改革的主要内容,通过国有企业私有化引入市场机制,促进竞争;通过降低关税、取消进口限制,开放国内市场,推进经济国际化的进程。在国内宏观调控领域,货币政策也开始由直接向间接调控转变。这种以固定汇率制度加上资本管制为核心的对外经济政策,不仅为诸如巴西、墨西哥和阿根廷这样的拉美大国所奉行,就是在智利、委内瑞拉和哥伦比亚等也普遍实行。
在新制度引入的初始阶段,外资短期内的大量流人,为这些国家经济发展提供了宽松的资金环境。但是,在国内经济状况出现不可持续倾向时,大量外资的涌出,也给这些国家带来了经济和金融危机。特别是墨西哥和阿根廷这样的拉丁美洲大国,在爆发了经济危机的同时,严重的社会问题也趋向激化。
固定汇率制度致使墨西哥本币币值长期高估,削弱了企业的出口竞争力,造成经常账户巨额逆差,1994年终于引发了金融危机。实际上,固定汇率制度已使墨西哥面临三个方面严重问题:(1)危机后短期外资流入迅速下降,使墨西哥宏观经济面临全面紧缩的压力;(2)资本流失引起支付困难,特别是集中到期的300亿美元短期债务,更对墨西哥的外汇储备基础形成严重挑战;(3)危机前的借款风潮演化为国内银行系统的大量坏账,支付困难使得国内金融机构面临体系性风险。在美国政府主持下,墨西哥从国际社会获得了520亿美元的紧急贷款,其中美国的“汇率稳定基金”和国际货币基金组织的援助资金是主要来源。与此同时,为阻止短期外资的大规模流出,墨西哥政府采取了紧缩性的财政和货币政策,利率从1994年11月的16%提高到1995年3月的86%。1995年,墨西哥国内生产总值下降了6%,开始实行浮动汇率制,比索对美元的汇率从1995年3月的7.5比1升值到6比1,市场利率水平重新回落到危机前的水平,通货膨胀率和物价水平也降低到可控范围之内。
阿根廷是在固定汇率制度下实行以市场自由化和私有化为核心、经济全面对外开放政策的另一典型国家。整个90年代政府解除进口限制,实行贸易自由化;开放金融和资本市场,实行金融自由化和资本自由化政策,开放外资银行进入阿根廷本地业务;实行阿根廷比索与美元挂钩的联系汇率的制度。具体而言,在汇率制度改革方面,1991年阿根廷取消了政府在货币和外汇方面的管辖权,实行比索兑美元1:1的联系汇率制度,即盯住美元。为了借助外汇硬通货强行控制国内通货膨胀,以后又实行了所谓“美元化”的货币兑换政策,实行本国货币与美元挂钩,这是后来阿根廷金融崩溃的前奏之
当时,阿根廷是世界上实行私有化规模最大的发展中国家。阿根廷迅速而彻底的公共部门私有化改造过程,使绝大多数国有企业在不到三年的时间里被卖掉,外资成为很多国有资产的买方。这也为阿根廷赢得了
“外资投资环境”迅速改善的赞誉,外国资本流入规模一度大幅度增加。放开对外资限制和外资银行涌入,一时刺激了阿根廷经济的复苏。但是,金融开放和大量外资进入的主要问题是增加了经济的不稳定性。1995年阿根廷失业率上升到18.4%,国内生产总值下降554.6%,社会不平等持续扩大,贫困线以下人口数量飙升。固定汇率制抬高了本国生产和劳工成本以及出口成本,使阿根廷产品很难与率先采取浮动汇率的巴西等拉美国家竞争。从1998年开始阿根廷外贸进入了逆差状态,当年阿贸易逆差为55亿美元,开始了直至今日的国际收支资本净流出的状况,而且,这些资本的流入在很大程度上是以投机资本为基础的,随时可能流出。事实上,阿根廷经济的效率在总体上在私有化以后下降了,并进一步引发了恶性通货膨胀。1989年阿根廷消费物价上涨5000%。2001年底阿根廷爆发了震惊世界的经济危机,也为其在固定汇率基础上的十多年的经济改革做了总结。阿根廷累计外债增加1300多亿美元:巨额财政赤字造成财政崩溃,全国近30%人口陷于贫困,失业率一度超过20%。
东南亚国家的汇率制度改革
东南亚金融危机的爆发与东亚和东南亚各国经济增长机制存在根本缺陷有关。1997年金融危机爆发前,东南亚国家的经济发展战略在许多方面有着与拉美国家相同的特点,基本奉行一种“赶超型”经济增长方针。其主要特征体现在三个方面:一是采取与美元联系的汇率制,以固定汇率促进出口增长,以推进工业化进程提高经济发展水平;二是政府通过直接或间接的干预措施,力图加快经济增长步伐;三是通过金融体系扩大融资规模,利用国民储蓄和外资加大产业投资,迅速扩大生产能力。
但是这种经济增长战略存在严重缺陷。首先,美元联系汇率制使本币对内贬值不能及时在汇率水平上得到反映,汇率高估造成的贸易竞争力下降使得潜在汇率风险累计增大,强化了国际投资资:本冲击的基础和危害;其次,政府干预政策激化了扩张性财政政策和货币政策与固定汇率制度的内在矛盾,形成了货币政策与汇率政策目标相互对立的格局;再者,通过银行体系吸纳国民储蓄资金和外资,以低于市场成本的价格转化为企业投资的过程造成企业高负债经营,埋下了银行业系统性风险不断累积增加的根源。最终,这种结构性的不平衡超过临界点时只能以金融危机爆发的形式强行加以纠正。
东南亚金融危机爆发后,印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、泰国、韩国相继实行浮动汇率制,期望浮动汇率机制会带来一个能够自动地调节对外经济平衡的汇兑机制。但是,仅仅依靠浮动汇率制不能解决它们所面临的问题。东南亚国家中最早实行浮动汇率制的印度尼西亚,受危机影响,印尼卢比在浮动汇率制度下在短短的几个月内下浮了600%,从1美元兑2300卢比变成1美元兑16000卢比,经济增长的成果受到严重侵蚀,亚洲金融危机带给印尼的经济损失绝对不比最近印度尼西亚海啸所带来的损失小。正因如此,1997年12月和1998年1月菲律宾和泰国再次回归固定汇率制度,开始实行有管理的浮动汇率,马来西亚于1998年9月30日又回到钉住美元的汇率制度。拉美和东南亚发展中国家在引入浮动汇率的初期几乎都面临过这样的两难,在国内货币供应严重过量的条件下,为了抑制通货膨胀,必须提高利率;一旦利率提高,又导致外资流入。恶性循环的结果,银根过松,给泡沫经济创造了条件,也给投机客创造了条件。
经过多年经济停滞和社会动荡,印尼直到最近才出现完全复苏迹象。不过,现在印尼又面临着相同的挑战:印尼卢比贬值。2005年8月印尼卢比跌至4年来最低水平,汇率曾经一度暴跌超过10%,降至1美元兑11750印尼卢比的水平。雅加达股票市场大幅度下跌,直到印尼央行宣布大幅度提高利率,外汇和股票市场才趋于稳定。目前,东南亚国家还在寻求找到一种国际储备货币作为其货币锚,处于力图钉住美元、但惧怕钉住美元的彷徨境地。建立怎样的货币与汇兑制度,仍然是东南亚国家在维持汇率稳定与保持国内经济增长中面临的重要课题。
日本的汇率制度改革
日本大规模汇率制度改革始于1985年的“广场协议”。1985年9月工业国家五国财政部长在纽约达成协议,协调行动,促使日元对美元升值,协议同时要求日本推行金融自由化,取消外汇市场限制。其后日本中央银行大举抛售美元收购日元,日元汇率开始空前上涨。日本中央银行采取提高短期利率的措施后,日元大幅度升值之势形成。从1985年9月到1986年8月日元兑美元汇价从260:1上升到152:1。1986年7月日本政府关于扩大内需的前一报告完成以后,日元长期升值的预期被市场普遍接受。日本中央银行实行的低利率和放松银根的政策也对日元升值起到推波助澜的作用。经过连续五次调息,日本银行业的法定贴现率从5%下降到2.5%,为其历史最低水平。政府旨在鼓励扩大内需的财政政策也刺激了国内房地产和证券投资,政府通过税收制度提供的种种优惠措施,刺激了居民的不动产投资,担保制度也为居民银行贷款大开方面之门,地产热为海外投资涌入创造了温床。
日元对美元汇率到1990年底升值幅度超过100%,一度最高曾达到80日元兑1美元的水平。日本政府通过修改证券交易法、放宽企业上市资格标准等举措把民间资金吸引到股票交易市场。这种政策导致日本的地价和股价随着外资流入的增加而开始迅速上升。日本银行放贷时强调土地担保条件,在地价暴涨又使得银行贷款抵押物被过高估价时,土地抵押实际上已经丧失了预防风险的作用。由于日本经济泡沫从1991年起开始破灭,导致了日本长达15年的经济萧条,各大银行均陷入不良资产的泥潭而不能自拔,一度资本充足率降到低于2%的水平,坏账比率空前高涨。但在此之前,日本的经济曾经出现过持续四十年高速成长的奇迹。目前日本政府、地方政府都已负债累累。2002年日本政府债务占GDP的比重已超过130%,如果加上退休金亏空和其他公共部门的债务以及对亏损企业担保,日本政府债务占GDP的比重实际上已经超过300%。
尽管日本国民总生产(GNP)在这段时期内仍然维持在大约3.7万亿至5万亿美元的规模(比较:中国为1万多亿美元,美国为10万亿美元),占世界经济份额的13%~18%(比较:中国占6%,美国占30%),并且每年产生600亿~1000亿美元的贸易顺差,在2000年对外纯资产达到1万亿美元以上,但是,根据《读卖新闻》最近进行的舆论调查,62%的成年人和75%的青少年还是对日本的前景持悲观态度。
结论
关键词:民间资本;金融创新
近几年来,我国民间资本快速增长,已成为促进经济增长、调整经济结构、扩大社会就业的重要力量。作为经济增长内生动力的民间资本能否顺利接过政府投资的“接力棒”,成为我国经济持续增长的驱动力至关重要。然而,近年来部分民间资本热衷于炒房、炒矿、炒农产品以及民间借贷,致使民间资本逐渐脱离实体经济,加大了产业空心化的潜在风险,加剧了我国经济的不确定性。如何规范利用民间资本,充分发挥民间资本的正向作用成为当前急需破解的一道难题。
一、我国民间资本发展现状
(一)民间资本总体规模估算
民间资本是指我国非政府部门拥有和投资使用的资本,主要包括居民的金融资产和民营企业的流动资产。本文估算的民间资本主要由居民储蓄存款和民营企业存款两部分构成,其余部分如居民手持现金、股票资产、企业存货等不作考虑。
1、居民储蓄存款。居民储蓄存款是民间资本的主要存在形态。近年来我国居民储蓄存款余额增长较快,由2006年的16万亿元跃升至2011年的34万亿元,年均增长16.29%。
2、民营企业存款。民营企业存款是构成民间资本的又一重要部分。2006-2011年我国民营企业存款分别为5.66万亿元、6.93万亿元、7.88万亿元、10.86万亿元、12.22万亿元和14.81万亿元,年均增长21%。
3、民间资本总体规模及其构成。一是民间资本总体规模快速增长。我国民间资本总体规模由2006年的21.82万亿上升至2011年49.17万亿元(见表1),年均增长17.64%。二是民间资本主要以储蓄形态存在,占比在70%以上,属于“存量不断扩大,流量相对不足”状况,民间资本利用效率还有待提高。
(二)民间资本投资现状
本文中民间资本投资是指国内投资中的非国有固定资产投资,包括集体、私营、联营、股份制、个体、其他等经济类型的固定资产投资。
1、民间资本投资总额快速增长,占全社会投资的比重逐年上升。1980~2010年,我国民间资本投资额从165亿元跃升到17.76万亿元,增长了1076倍,年均增长26%,占全社会投资的比重由1980年18.1%提高到2010年的63.86%,民间投资已成为全社会投资的主要力量。
2、民间固定资产投资增速较快,增幅超过全社会固定资产投资增幅。最近十年间民间固定资产投资增速均在20%以上,其中2003-2006四年间增速达到30以上,并且在大多数年份超过全社会固定资产投资增速(见图1)。
3、民间资本投资主要集中在东部地区,但投资重点逐步由东部地区向中西部地区转移。我国民间资本投资主要集中在经济发达的东部地区,但是近年来东部地区民间投资占全国的比重呈持续下降趋势,已由2000年的60.7%下降到2010年的50.22%;中西部地区民间投资近年来增长较快,已由2000年的39.3%上升到2010年的49.78%。
(三)民间资本已成为经济社会发展的重要力量
1、民间资本投资成为GDP增长的重要驱动力。近年来,民间资本投资对GDP的贡献率基本维持在50%左右,而国有资本投资的贡献率一般在20%以下,民间资本已成为推动中国经济增长的主力军。
2、民间资本促进了市场主体多元化格局的形成。经过30多年发展,民间投资已成为社会投资的主要组成部分,对国有企业的结构调整和升级起到了一定的示范作用,有利于打破垄断,改善投资结构,合理配置市场资源,加快经济发展方式的转变。
3、民间资本有效缓解了社会就业压力。2010年全国城镇就业人口34687万人,扣除国有单位、港澳台商、外商投资单位及个人12806万就业人口后,民营企业就业人口21881万人,占城镇就业总人口的63.08%,有效缓解了社会就业压力。
二、民间资本利用中存在的问题及其原因
(一)存在的问题
1、行业垄断导致民间资本投资主要集中在一般性竞争行业。目前民间投资已覆盖到国民经济的各个行业,但从行业投资比重看,民间资本投资主要集中在批发零售业、制造业、房地产业、居民服务业等一般性竞争行业。2010年民间资本在电力、燃气、交通运输、仓储和邮政业等垄断性行业的投资比重均在20%以下,尤其是在石油和天然气开采业、烟草制品业、铁路运输业等行业的投资比重仅为4.22%、3.96%和2.7%。当前一般性竞争行业日趋饱和,竞争日益激烈,盈利空间进一步收窄,民营企业的生存压力加大,民间投资意愿受到制约。
2、民间资本“脱实入虚”导致产业空心化潜在风险加剧。近年来由于实体经济盈利空间不断收窄,大量民间资本从实体经济流出,有的成为游资对贵金属、大宗商品、艺术品等产品进行炒作,有的投向民间借贷市场。据2011年人民银行温州中心支行的调查,温州1100亿元民间借贷中用于一般生产经营即直接流入实体经济的仅占35%,相对于2004年逾90%的比例大为下降,表明民间资本正逐渐脱离实体经济,产业空心化的潜在风险进一步加剧。
3、民间借贷导致金融风险积聚。近年来民间借贷规模急剧扩大,2010年我国民间借贷市场的资金存量已超过2.4万亿元,占借贷市场比重达到5%以上。目前民间借贷的年利率少则10%-30%,多则100%以上,而大多数企业的平均利润率在10%以下,企业高息举债后,虽然解了燃眉之急,但是加大了企业的财务风险,一旦企业不能按时还本付息,将导致民间借贷案件的发生。更为严重的是,民间借贷活动有很强的蔓延性,部分债务人违约极可能将债务危机延伸至债务链、担保链、商品链上的若干企业和银行,造成局部的金融震荡。
4、民间资本游离于正规金融体系之外导致宏观效率受损。宏观效率损失主要表现为货币政策效率损失和产业政策效率损失。在货币政策效率方面,由于大量民间资本游离于正规金融体系之外,信贷规模和流向难以得到有效监测和调控,使得货币政策效率受损。在产业政策效率方面,受利益驱动,民间资本主体往往只从眼前利益出发,忽视市场规律而盲目投资,许多民间资本流入国家控制的过热行业和着力抑制的高污染、高能耗行业,使得国家的产业政策效率大打折扣。
(二)原因分析
1、民间资本进入一些垄断性行业仍然面临着诸多障碍壁垒,即存在“玻璃门”或“弹簧门”现象。一方面我国垄断性行业一般与政府有着千丝万缕的关系,拥有民营企业无法比拟的政治资本,在市场准入和资源控制等方面具有绝对的优势。另一方面垄断行业一般具有规模经济效应,民间资本要进入需要投入巨额的资金。仅以石油勘探为例,一般陆上1亿吨石油储量的勘探费达到10~20亿元,每百万吨的生产能力也需投资10多亿元,海上石油投资则是陆上的10倍。而我国大多数民营企业实力都较弱,单靠自身资本难以进入这些垄断领域。
2、法律及监管制约。一是缺少统一的法律规范。目前关于民间资本的法律法规比较零散,主要散见于《民法通则》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国商业银行法》、最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》等,并且相关条文比较粗疏。二是缺乏明确的监管部门和监管职责。对民间资本的监管散见于不同的主管部门,它们的一些管理职能相互交叉,责任不明确,有的甚至监管缺位,客观上使民间资本的流向趋于隐蔽化,其风险难以控制。三是缺乏有效的风险监测系统。由于大量民间资本的信息不透明,针对该领域的有效监测比较困难,一定程度上制约了监管部门监测和管理民间资本。
3、民间资本投资实体经济的意愿和能力进一步下降。近年来,受融资成本不断攀升、生存和发展环境制约、劳动力和原材料成本上升以及国际金融危机和欧债危机等多种因素的叠加影响,实体经济部门利润普遍下滑。2012年1~5月,全国工业企业利润增速同比下降2.4%,规模以上工业企业亏损额同比增长78.2%,亏损面同比增长23.1%。受此影响,民营企业经营压力普遍增大,以温州为例,2012年上半年全市3998家规模以上工业企业中,已停产企业有140家,60.43%的企业出现停产减产。当前,实体经济部门形势严峻,民间资本难以找到新的经济增长点。
4、二元金融体制下的“利率双轨制”是造成民间借贷风险的重要体制根源。在二元金融结构下,形成了资金价格“利率双轨制”,即当前官方利率一般在6-7%,而民间借贷利率一般在10-30%,一些甚至高达100%以上,造成体制外的企业融资成本高,体制内的企业融资成本低。由于正规金融融资渠道受到利率管制,大量民间资本游离于正规金融体制之外,导致民间借贷盛行。
5、民营企业作为民间资本投资的主体,自身也存在诸多问题:一是思想观念制约。目前,许多民营企业经营者“小富即安”,缺乏投资意愿和创新精神。二是许多民营企业内部管理不科学。2010年我国共有私营企业468万家,据统计其中90%以上是家族企业,实行家族式管理,企业治理结构不健全,投资水平普遍不高。三是民营企业多处于一般竞争性行业,科技含量低、缺乏核心竞争力、经营风险高,一定程度制约了自身投资水平的提高。
三、民间资本利用与金融创新需要相互融合
(一)民间资本与金融创新的关系
1、民间资本的规范利用亟需金融创新。目前我国“两多两难”(即中小企业多,融资难;民间资本多,投资难)的现状凸显了现有金融体制和效率与民间资本发展不相适应的弊端。当前制约民间投资发展的制度最重要是在金融,如果不开放金融市场,深化金融体制改革,把民间资本引导进入正轨的金融渠道,给民间资本以合理的流通渠道,民间资本对经济的正向作用就无法发挥出来,甚至会对经济社会带来诸多负面影响。因此,加快金融创新、深化金融体制改革对民间资本的规范利用至关重要。
2、加快金融创新离不开民间资本的广泛参与。鲜活、灵动的民间金融是金融创新的源泉和土壤,发展民间金融是深化金融创新和金融制度改革的基础,引导民间资本广泛进入金融业有利于发展金融业市场竞争和对竞争的管理,促进金融产品和金融服务创新,推动金融体制改革。
(二)引导民间资本进入金融业是规范利用民间资本、推动金融创新的客观要求
1、拓宽民间投资渠道、规范利用民间资本的需要。一是促使大量民间资本向金融资本转化,在增加民间投资收益的同时,充分发挥金融资本的杠杆作用,集聚社会财富为经济发展服务。二是吸引社会上大量的民间闲散游资,有利于引导民间资本从虚拟经济流向实体经济。三是让民间资本进入金融领域,使其进入政府监控视野,有利于加强对民间资本的监管,规范民间资本的发展和利用。
2、完善金融机构体系、加快推动金融创新的需要。一是引导民间资本设立村镇银行等小型、微型地方性金融机构,可以弥补一些中小企业和农村市场金融供给的缺失,有利于优化金融机构体系结构。二是民间资本进入金融业有助于金融机构形成股权多元化的治理结构,增强各类金融市场主体的活力,更好地发挥以市场为导向、以客户需求为出发点的正向激励机制。三是对正规金融形成了一定的竞争态势,促使正规金融机构加快改革和创新的步伐,有助于整个金融体系效率的提高。目前民间资本已通过多种途径进入到金融领域。统计显示,截至2011年底,股份制商业银行和城市商业银行总股本中,民间资本(含境内法人股、自然人股和其他社会公众股)占比分别为42%和54%;农村中小金融机构整体股权结构中,民间资本占比已达92%。在保险领域,目前国内保险市场上民间资本所占比重已超过40%。
(三)民间资本进入金融业的主要障碍
尽管近年来民间资本日益渗入到金融领域,但是民间资本进入金融业仍然存在许多障碍。
1、政府支持力度和隐形障碍影响民间资本进入。一是政府政策支持力度有待加强。政府的补贴和支持政策落实上存在不足,例如小额贷款公司既不能享受地方财政补贴,也不能享受金融机构的营业税减免优惠政策。二是隐形障碍阻扰民间资本进入步伐。民间资本难以进入金融领域的一大症结在于“隐形障碍”。据中国人民银行广州分行对广东省11地市的调查,64.97%的投资企业和个人认为民间资本进入金融领域存在最大困难是金融领域准入门槛高、条件限制严格;77.29%的已投资金融领域的企业和个人认为民间资本进入金融领域存在“玻璃门”现象。金融行业垄断和各种隐性壁垒正束缚着民间资本的进入。
2、微型金融机构经营困难降低民间资本进入的积极性。民间资本主要投资于微型金融机构,此类金融机构竞争力不强,经营相对困难:一是吸收存款困难。村镇银行一般设立在经济发展滞后的地区,当地居民、企业闲置资金少,存款来源不足;小额贷款公司由于不能吸收存款限制其贷款规模的扩大。截至2011年末,全国村镇银行人民币存款余额1696亿元,全年新增944亿元,仅占农村金融机构新增存款的5.7%。二是经营业绩较低。2011年全国村镇银行资本利润率为4.49%,远低于商业银行22%的平均资本利润率。
3、金融配套制度缺失。一是市场准入机制不完善。民间资本进入金融业程序繁琐,需要层层申报、考核、比较、审批,且准入审批条件模糊、缺乏透明度。二是监管机制不成熟。我国金融监管机构在快速应变能力、内部管理制度等方面水平较低,并且监管方式单一,尚未形成有效的激励机制和处罚手段,导致民间资本进入金融领域后难以规范,风险很大。三是缺乏有效的市场退出机制以及相应的存款保险机制,给市场监管带来很大难度。
4、其他限制性因素。一是行政色彩浓厚,民间资本自主经营管理权缺乏。目前民间资本入股的地方银行,其主要高管由当地政府委派,整个治理机制带有浓厚的行政管理色彩,民间资本的股权比例与其在经营管理中的话语权不匹配。二是民间资本自身素质的限制。与国有投资者和境外投资者相比,民间资本投资者存在自身治理结构不健全、主业不突出、信用状况不佳等问题,影响了民间资本向金融资本的转变。
四、对策建议
当前,应加快金融创新,鼓励民间资本进入金融领域,重视民间资本进入金融领域后的可持续发展,做到监管与扶持并重。
(一)降低准入门槛,拓宽民间资本进入金融业的领域
一是降低资本准入门槛,打破金融准入的隐性“玻璃墙”。如放宽村镇银行中法人银行最低出资比例的限制,适度放宽农村商业银行、小额贷款公司单一投资者持股比例限制。二是逐步扩大民间资本进入金融业的范围,支持民间资本以入股方式参与金融机构改制和增资扩股工作,鼓励民间资本发起或设立村镇银行、小额贷款公司、创业投资公司、股权投资公司、担保公司、典当行等金融组织。三是放宽金融机构经营管理权,即民间资本不但可以参股、控股金融机构,而且拥有独立的经营管理权。
(二)细化政策措施,加大政策引导和扶持力度
1、财税政策。一是对民间资本发起或参与设立的村镇银行、小额贷款公司等金融组织给予一定的财政补贴和税收减免政策。二是建立小额贷款公司、村镇银行等新型金融组织的考核激励机制,对小额贷款公司的涉农业务实行与村镇银行同等的财政补贴政策。三是对小额贷款公司、村镇银行等给予优惠的营业税、企业所得税政策。
2、金融政策。一是在风险可控的基础上,逐步解除民间资本跨区域经营贷款业务的限制,促进金融资源合理流动。二是对以民间资本为主设立的金融机构给予差别准备金、利率等优惠政策。三是在不影响宏观调控的前提下,适当放宽小微金融机构同业拆借的限制,给予相对较低的同业拆借利率,不断拓宽民资金融机构的后续资金来源。四是允许村镇银行、小额贷款公司等单位接入人民银行征信系统,以便及时查询个人和企业信用记录。
(三)加快金融创新,促进民间资本在金融领域的健康发展
1、加快金融体系创新。加快民间资本进入村镇银行、小额贷款公司和私募股权基金等新型金融组织,不断建立和完善多元化、多层次金融服务体系,着力破解民营企业融资问题。加大投融资体制改革力度,建立储蓄投资转化核心机制,大力发展股票、债券、基金市场,发展场外市场和股权交易市场,引导民间资本进入规范的金融市场体系。加强信用体系建设,提高全社会信用水平,降低民间资本进入金融业的信用风险。
2、加快金融制度创新。一是建立责任追究和惩戒制度,强化小微金融机构责任意识,促进其合法合规经营,主动防范金融风险。二是加快制定存款保险制度,有效保障存款人利益,提高公众的信任度,提高民间资本控股的商业银行吸收存款的能力。三是放开微型金融领域的资金价格管制,实行民间资本自主定价,提高贷款利率市场化程度和信贷风险的补偿能力,保证其自身收益与成本的有机统一,推动民间资本在金融领域的发展。
3、加快金融监管体制创新。一是完善地方金融管理体制,明确地方政府对农村信用社、村镇银行、小额贷款公司等地方金融机构的监管地位和职责,强化地方政府在防范和处置金融风险、维护地方金融稳定的责任。二是完善“一行三会垂直条线监管”与“地方政府块状管理”的双层金融管理格局,统筹协调好地方政府与中央监管部门之间的关系,建立监管协作机制,形成监管合力,提高监管效率。三是完善监管机构对于民间资本的风险控制能力和监管能力,促进民间资本的规范利用。
参考文献
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作为国际政治经济学这门新兴学科创始人之一,斯特兰奇教授在四十多年的学术生涯中一直致力于把包括政治学、经济学、历史学以及社会学等多学科结合在一起,分析研究国际问题,特别是国际经济问题。正是出于这样的目的在东亚危机之后她完成了《疯狂的金钱》这本著作。遗憾的是,在本书出版不久,她就永远离开了自己喜欢的桃李园地,终年七十六岁。她说,国际关系领域由于长期受行为主义的影响,错误地认为只要掌握足够多的数据,建立起预测模型就可以把握国际关系的前景。这种误导使许多学者把大量的时间和精力放在了烦琐而且呆板的数据之中,忽视了历史以及真实多彩的世界,因此,“包括经济史在内的所有历史是知识分子傲慢自大的必要解药”,对于经济学家尤其如此。在她看来,不断全球化的国际金融将是国际政治学和经济学的首要问题,而且也是其他社会科学必须关注的重要问题,因为金融已经成了改变我们生活的关键性力量,在某种意义上,未来不是信息时代而是金融时代。
无论哪种经济学教材都不否认金钱逐利的本性:只要有可能,资本就会突破所有约束和障碍占领利润最大的空间和领域。简单地说,“二战”之后的资本扩张是以两种方式实现的:一种是空间的延展,另一种是领域的深化。金融创新使资本真正实现了全球共时流动,并且可以脱离实物经济毫无顾忌地加快自己的流动速度,瞬间实现价值的成倍增长。日常生活中的每一个人都已经切身感受到了资本全球化的冲击,尤其是在最近几年深切感受到全球化的负面影响,因此揭示这些数据背后发生的政治社会变革以及资本全球化造成的社会政治影响比简单地描述现象实际上更有价值。
虽然一直到目前为止,发达国家之间的资本流动依然在全球资本流动中占据主导性比重,但是这并不说明资本向非西方国家的流动模型没有发生深刻的变化,而这种资本流动的空间变化实际上在一定程度上可以解释为什么一九九七年的危机发生在东亚和东南亚这个近三十年来世界经济增长最快的地区。
“二战”后资本流动的恢复实际上是在美国霸权支撑下,很大程度上出于政治的目的而实现的。为了遏制苏联集团的力量,美国在西欧实行了“马歇尔计划”,在东亚、东南亚,以及其他大陆具有战略意义的国家和地区加强了军事援助。总的来说,这个时期的资金流动是有限的,而且主要是官方提供的。六十年代以后,私人资本也加入进来。但是由于两大集团的对峙,这些资本流动的范围受到了限制,主要集中在有美国的“后院”之称的中南美洲以及一些西方国家在非洲的前殖民地。
随着世界政治中战争因素的减弱,经济增长成为各国主导战略。对于渴望经济繁荣、政治合法性的众多发展中国家来说,它们现在面临的最激烈竞争来自昔日反帝国主义殖民主义的战友们。由于这些国家在资源禀赋、产品结构等诸多方面基本上呈水平而非垂直分布,彼此之间缺乏互补性和相互替代性,因此必须为了争取外国资本、技术以及市场而不断向发达国家的资本做出让步并且相互竞低条件,自由化成了必然的选择。倡导新自由主义的西方国家以及以国际货币基金组织为代表的国际机构在其中起到了推波助澜的作用。“九十年代肯定目睹了这样一个总体性趋势:各国采纳了国际货币基金组织倡导的正统理论,并且遵循着它提供的政策措施。自由主义经济学在世界范围对政治主张以及职业观点的牢牢控制肯定是从八十年代向九十年代转变的重要标志之一。”
当然,发展中国家也不是均质的,在自由化时序、制度结构和取向、国内经济状况等方面,存在着较大的差别。这些差别直接导致了在发展中国家形成了几个可以集中吸引资金的“漏斗”地带——所谓的新兴市场,例如东亚、东南亚以及南美洲的部分国家。这些“漏斗”地区在很大程度上并且在一定时期内是资本空间扩张的最后边界,在这些地区投资获利最大。但是必须注意的是,由于金融创新,八十年代以来资本的结构出现了重大的变化,除了传统的对于实物经济的直接投资外,在全球资本流动中比例越来越大的是各种以投机为目的的投资基金。直接投资受空间的限制很大,并且没有投资基金行动灵活、赢利迅速。因此,这些“漏斗”地区也逐渐成为势力越发强大的投资基金最青睐的地方。
一九九四年的墨西哥、一九九七年的东亚和东南亚就是这样的投资“漏斗”。在这两个地区中,一个共同的特点就是在危机爆发之前,两个地区的经济增长迅速并且积极推行自由化措施。前国家经济转轨的重要理论家杰弗里·萨克斯早在一九九六年的一项研究中就指出,新兴市场在自由化之后容易出现两种假象:一是认为经济自由化之后货币坚挺的原因是自由化,而不是追逐高回报的资本流入。而资本流入启动了房地产价格以及非贸易商品与服务的泡沫,一旦泡沫破裂,股票下跌,货币也开始贬值;另一个假象是认为国内银行从解除管制中获得的自由是无风险的,而实际上从国外借款并在国内泡沫经济中投资非常容易受到本国货币汇率变动的影响。各国政府或者忽视了这种现象的潜在危险,或者不愿意正视被长期繁荣掩盖的制度缺陷,因此在行动上显得迟钝盲目,这实际上损害了市场的信心,直接导致了恐惧心理的多米诺效应,整个经济的信用维持和创造能力被大大削弱。所以一旦这些短时间流入的资金在套利成功之后大规模向国外转移的时候,政府面临着洪水溃堤的巨大危险。
在金融领域,犯类似错误的不只是政治家,还有“商学院、经济理论家以及政治学家”。商学院向学生传授的只是融资的专门技术,没有让他们理解为什么在融资上发生了如此巨大的变化,这些变化是如何发生的以及给金融体系和单个企业带来了什么风险。而且到处泛滥的哈佛个案研究方法把重点放在了制造业,而不是包括金融业在内的服务业。经济学家痴迷于交易成本问题,忽视了作为市场经济决定因素的技术发展,即便有人关注技术创新,但集中在制造业,特别是工业所依靠的交通和通讯体系的创新上,很少注意银行使用的技术创新、金融交易创新以及银行本身的创新。至于政治学家以及其他社会科学家,他们对于金融事务的细节问题了解的更是有限,而且兴趣不大。这些都造成了政府、公众无论在认识上还是行动上都远远落后于金融创新的速度。
金融创新包括三种形式:技术创新、产品(服务)创新以及程序创新。这三种形式不是孤立的,而是相互支持,共同发展的。“二战”后大部分金融创新是从美国开始的,然后扩展到伦敦、东京等地。而且许多创新是在七十年代出现的。当时越南战争导致了通货膨胀,尼克松实行了美元贬值,实行浮动汇率。这些变动导致了价格和汇率的频繁变化,经营者为了避免风险、赚取利润不断创新。银行开始涉足新的服务领域,而非银行金融机构开始侵入银行的服务领域。但是“没有美国政治当局的同谋(有意识的或者无意识的),它们的创新和技术就无法为自己带来丰厚利润,给金融体系带来巨大的变化”。
遗憾的是,许多研究者没有更多地重视美国政府的行为,包括其制度的漏洞以及为了补救对金融创新所做的让步。而正是这些政府行为赋予了一系列创新合法性,并且为它们的继续发展提供了新的机会。美国不仅是众多创新的策源地,而且也是创新的最大收益者。借助创新,美国大量的资本找到了新的投资目标和领域,并且在绕过政府管制上更加灵活。特别应该注意的是,美国以及一些西方国家实际上在金融管制上为后来者设置了一种“管制陷阱”:一方面以美国为代表的西方国家为了防范金融风险,加强和完善了金融管制,这不仅起到了规范国内资本投机行为,防止更大的风险出现的效果,而且也迫使投机资本向国外转移,实际上起到了转移风险的作用;另一方面为了本国资本寻找新的投资空间,诱逼发展中国家不顾本国制度情况和实际后果加快金融自由化的步伐。而这些发展中国家与发达国家相比存在着管制上的严重不均衡。结果是大量投机资本蜂拥进入这些管制不力、有利可图的国家和地区。而一旦攻击得手,就会趁对方来不及反应迅速撤离。九十年代出现的几次金融危机无一不是这样的。因此,在很大程度上,是美国为首的少数西方国家以及大量私人资本合谋发动了危机,在几乎一夜间把这些国家和地区的人民几十年辛勤劳动积累的财富以“体面”的形式掠夺而去,一九九七年危机之后,东南亚人民生活水平的急剧下降、经济的停滞与美国经济的持续繁荣与股市红火形成了鲜明的对比。然而,资本投资的获利者把问题的原因完全归结给受伤害者,这颇有些强盗逻辑的味道。但是,不需要高深的理论和精密的统计,任何有常识的人都懂得,在全球资本流动量相对稳定的情况下,一个国家的获益必然是以另一个国家的损失为代价的。
批判资本投机并不是完全否定资本流动的合理性,更不是呼吁回归封闭经济的状态,而是提醒各国政府以及公众不要被“资本神话”所迷惑,只注意金钱的炫目和虚幻的繁荣,忽视其背后的危险与凶残。对于现代市场经济,尤其是业已形成的世界市场经济来说,资本的重要性无异于血液之于身体。但是如果不随时警惕血液发生了感染以及其他病变,那再强壮的身体也会受到威胁,甚至危及生命。对于世界市场经济来说,更是如此,因为这个不断复杂庞大的综合体至今还没有一个有权威的医生,相互独立的各国政府以及受局部利益控制的国际组织在诊治病症和监控病情上基本上都是游方郎中的水平,有的不过是乱施虎狼药的“蒙古大夫”。
现在全球经济遇到的一个根本性矛盾是日益统一的经济与建立在领土分立基础上的政治管理。这种经济上的统一与政治上的分裂直接造成了经济与政治关系的不协调和不对称,资本投机有了更大的机会。现代市场经济的发展史已经表明,只有经济与政治的关系实现了协调,才能保证经济的繁荣和有序发展。在过去数百年中,市场经济之所以取得了巨大的发展,主要是因为民族国家与国内市场在地理界限以及管理能力上实现了和谐和统一。以领土为基础的民族国家保证了国内市场经济的有序运行。但是随着市场的不断扩大,跨国、跨地区,乃至全球性贸易、资本、劳动力流动在数量和广度上的发展,这种长期维持的和谐关系难以维持。而资本借助世界市场经济的形成以及金融创新,不仅克服了空间扩张的障碍,而且克服了时间的限制,形成了虚拟经济超越实物经济的局面,而且在很大程度上超越了拘泥于领土范围的国家以及局部性的国际组织的管理能力。
维持金融体系的稳定,需要两个基本的主体:最后贷款人以及管制者。前者维护公众、企业等对金融体系的最终信心,后者惩罚和防止干扰金融秩序,破坏公共利益的行为。在国内金融体系中,这两个主体实际上就是国家,并且实现了较为合理的统一。但是在国际金融体系中,还没有一个可以把这两种基本功能承担起来的主体。既没有所谓的世界政府,也没有类似的国际组织。因此,要解决这个问题只有两种选择:一种是各国协调相互的行动,在防范金融风险上采取共同措施;另一种是加强现有的国际金融管制措施,特别是强化并完善包括国际货币基金组织、国际清算银行等在内的国际组织的能力,把它们发展成类似于全球最后贷款人和全球管制者的组织。
从理论上,这两种选择都有可行之处。但是必须考虑到它们所涉及到的问题。就第一种选择来说,如何协调各国的行动是一个非常关键的问题。就目前的情况来说,各国协调行动至少面临下列困难:第一,在谁充当领导者、救援基金提供的比例分配、如何使用这些基金等诸多问题上各国存在着利益上的矛盾。这种矛盾不仅体现在发达国家与发展中国家之间,还体现在发达国家之间。被认为对世界经济具有重要影响的大国出于自己的利益考虑,常常在危机爆发时并不积极,因为相互讨价还价而延误了解决的时机。三十年代的危机是从奥地利的信贷银行破产开始的,而英、法、美等国出于各自的考虑并没有提供及时而充足的资金,从而诱发了一场席卷世界的大萧条。在一九九七年的亚洲危机中,日本这个大国邻居扮演的角色也并不光彩,不仅没有积极提供帮助,反而推动日元贬值,颇有些落井下石的味道。对于它们来说,只有等到危机殃及自己的时候,才会采取措施,而这时候往往危机已经病入膏盲了。
第二,各国合作遇到的另一个非常现实的问题是制度之间的差别。与此相关的是各国历史、文化、国内利益格局等其他方面的不同。因此如何去异求同变得非常重要。在斯特兰奇看来,虽然研究这种差别是比较政治学以及政治经济学的一般性内容,但似乎没有从根本上得到充分的理解。之所以这样可能因为美国社会科学——特别是经济学——在学术界处于统治地位,它经常假设世界的其他国家可以模仿美国的体制,或者它们早晚会这样做。各国的情况表明,首先在管制体制以及机构上存在着巨大的差别,其次国内政治以及对外政治也有所不同。至于被认为是理想模式的美国体制,虽然能够消除许多缺陷以及冲突,但不一定说明它是一种好体制,因为美国能够比其他国家避免一些危险和问题,在一定程度上归功于其已经形成的强大的经济优势和实力。
第三,在现有体制下,各国的合作实际上是由西方国家主导的。这主要是由它们的经济实力以及管制体制优势决定的。但是“二战”以后的危机基本上都是发生在发展中国家,因此在解决危机中发展中国家的利益应该得到优先的考虑。实际并不是这样,西方国家或者无视这些国家的利益,或者武断地把危机的原因完全归罪于这些国家内部,然后把自己的一套体制强加给这些国家。
最后,必须提到的是被许多人视为惟一可以承担起解决全球问题的国家——美国。实际上对于这个夹在理想主义与现实主义之间的大国来说,其国家利益才是最根本的。用斯特兰奇的话说,“美国所有领域的政策(不仅仅是金融政策)在本质上都是国内政策。决策一直是针对国民情绪、国内问题以及国内各种利益做出的。美国历届政府至今还不善于考虑它们自己的行为是如何影响他人的”。另外,美国现在是否有足够的能力来承担起这种稳定的作用依然是一个疑问。
在第二种选择中,国际清算银行以及国际货币基金组织被寄予了厚望。但事实表明它们还缺乏承担起最后贷款人和全球管制者重任的必要素质和能力。长期以来,国际清算银行一直致力于制定各国中央银行都遵守的共同规则,并没有重视明确它们彼此之间的责任。在这方面最突出的是“巴塞尔协定”制定的资本充足率标准。尽管国际清算银行在制定共同规则方面竭尽所能,但是收效不大。到一九九六年,它实际上已经承认了资本充足率规定的失败,也放弃了建立银行监督共同标准的整个思想,因为它没有足够的权威以及威慑工具来强制这些规定的实施。