土地储备制度精选(九篇)

第1篇：土地储备制度范文

关键词：土地储备；功能；内涵；完善

1 城市土地储备制度的概念

城市土地储备制度是指，由城市政府委托或授权的机构通过征用、收购、置换、到期回收、土地整理等方式，将城市规划用地或分散在用地者手中的城市土地集中起来，并由政府授权或由政府委托的机构完成其房屋拆迁等土地整治与开发等一系列前期开发工作后，再根据城市土地年度供应计划，有计划地将其储备后的城市土地重新投入市场的制度安排。

2 城市土地储备的功能

2.1有利于政府调控土地的供应能力

土地储备制度的建立，使得城市政府完全垄断了土地一级市场。只有储备机构才能通过征、购、换、转、收等方式将土地集中。直接进行储备或者经过开发后进入储备库，然后按计划从储备机构出让和出租土地。城市土地储备制度的建立，政府掌握了城市土地的统一收购权，把分散的存量土地重新集中起来，同新征用地一起纳入土地储备体系。

2.2盘活存量土地资产，促进国有企业改革

建立土地储备制度，预上市地块由土地储备中心统一收购，土地收益按合约及时足额到位，促进了国有企业的产业结构优化，克服了原企业自发招商时土地产权交易操作不规范、交易资金不能及时到位、企业改制进程迟缓等弊病。

2.3优化城市土地利用结构，改善城市功能

我国的很多城市的生产功能很强，在城市内部有相当多的工业用地。相应的，城市中的交通用地、道路广场、绿地的比例远低于发达国家。由于市场发育程度低，产权不清晰，交易成本巨大，如果仅仅依靠市场的力量来优化城市内部的土地利用结构，将会是很漫长的一段时间。同时由于市场机制无法满足社会对公共品的需求，具有外部效应的公共土地产品，如城市道路、桥梁等市政设施和公园、绿地等非盈利性事业的供给无法得到切实的解决。通过土地储备制度，运用行政手段加快旧城改造的步伐，通过统一规划、统一配套、统一开发、统一建设、统一管理，降低城市更新的交易成本，解决当前城市建设中局部建设与整体规划、项目建设与区域功能之间的矛盾，改善城市的土地利用结构，改善城市功能。

2.4提升土地资本价值，调控城市经济发展

通过土地储备计划，对储备区域的土地进行集中成片设计和整理，重点进行基础设施的建设，改善区位条件，使储备的土地形成聚集和规模效益，从而提升城市土地资本价值。通过土地出让，依靠市场运作形成城市基础设施资金的良性循环，提高政府经营城市的能力。同时，政府通过控制土地供应来调控城市投资、引进外资的方向、速度和规模，对城市产业结构的合理调整进行适度调控，促进城市经济快速、协调发展。通过土地储备制度，提高了土地资源配置的市场化程度，促进了公正、公开和公平的土地市场的发育。

2.5有利于土地利用总体规划和城市预测

规划在空间上有较强的刚性，即规划的土地用途经确定后一般不能改变。而现实中预测在实现时间上却有较大的弹性。即实现规划的时间可能因经济条件不具备或土地使用权分散调整难度大等原因变得难以预测。在按规划实施旧城改造中这种情况非常突出：实行土地收购储备制度，可以对按城市规划近期需要调整改造的土地优先收购。进行集中成片的整理，并按规划用途出让。使政府能够比较准确地把握住规划实施的进程，也使得以往靠社会投资难以实施的集中成片的旧城改造规划在土地收购储备机制的调节下逐步实现；增强了政府推动城市发展、促进规划实施、调整城市用地结构的主动性和宏观调控能力。

3 城市土地储备机制运行模式的内涵

城市土地储备机制实际上是法律规范下的城市土地使用权的调节转换机制。也就是说，由政府授权的城市土地储备与开发公司通过土地的购买行为，把分散的土地集中起来，然后进行土地的整理与开发，将这些城市用地变为“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”的熟地后，再根据城市经济发展对城市土地需求或土地供应计划，以出让或年租等方式将储备后的城市土地再投入市场。因此，城市土地储备机制运行模式主要是由“土地收购――土地储备――土地出让”三个环节构成。

3.1土地收购

通过土地收购，实现土地资源由农村集体所有者或城市土地使用者手中向城市土地储备与开发公司集中。土地收购主要包括：（1）回收。城市土地使用权的回收包括两个层面：一是城市土地使用权的强制回收，即城市土地储备与开发公司受政府的委托，收回闲置以及逾期未开发的城市土地使用权。。二是城市土地使用权的到期回收，即城市土地储备与开发公司受政府的委托，对出让的城市土地使用权到期而原土地受让人又不愿意继续给付土地出让金受让的土地，实施正常回收。（2）收购。城市土地储备与开发公司对于部分地段好、土地差、收益高，但使用不合理的城市土地，或者在城市土地转让中价格明显偏低的地块，按政策和法律的规定，通过市场交易的方式从原土地使用者手中购回这些城市土地使用权。（3）置换。对于在企业改制中，部分使用不合理的工业用地，城市土地储备与开发公司可以利用价格杠杆和所储备的城市土地，以不同地块土地使用权的置换来达到收回这些土地使用权的目的，从而达到最合理利用城市土地资源的目的。（4）征用。城市土地储备与开发公司通过对农村集体所有制土地的预征或实征，将列入城市发展规划的集体土地转为国有土地，并将其纳入城市土地储备的来源。（5）整理。城市土地储备与开发公司在接受委托整理不同土地所有权或土地使用权的过程中，可以直接分享委托人的部分土地所有权或土地使用权，并将其作为城市土地储备的来源。

3.2土地储备

城市土地储备包括了对收回土地的开发或再开发。政府委托或授权的城市土地储备机构在取得土地使用权后，可以自身或委托专门的机构或单位，对城市土地实施开发或再开发，使生地、毛地变成“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”后的熟地。实施城市土地的前期开发，可增加城市土地储备机构的经营利润。对于城市土地储备机构而言，只要按计划科学安排这些市场土地的前期开发，是有利可图的。城市土地的前期开发与整治，可以为城市土地的招标拍卖创造有利条件。政府无偿收回的城市土地，可直接进入城市土地储备库。需要政府收购储备或征用储备的城市土地，则可采用三种方式予以储备。一是直接利用城市土地储备基金，以收购、征用土地的方式进行储备。二是以贷款担保的方式收购、征用土地并予以储备。其程序大致为，城市土地储备中心与被收购、征用土地的单位签订协议，商定收购、征用土地的价格；由城市土地储备中心作担保，由被收购、征用土地的单位到金融机构贷款，所贷款额可用于被收购单位的厂区移建或生产经营等，也可用于被征用土地单位的安置补偿、土地补偿等；由城市土地储备中心对所储备的城市土地实施开发整理，并予以招标拍卖，从其拍卖的收入中支付所商定的价格，用于还贷，同时撤销贷款担保。三是以赊账方式购买、征用土地并予以储备。城市土地储备中心与被收购、征用土地的单位协商，采用赊账的方式将土地纳入储备库，在该土地招标拍卖之后，将全部所得扣除应缴的税费，全额结算给被收购、被征用土地的单位。前两种方式虽必须提前支付收购、征用土地价款，但它所带给城市土地储备机构的收益较大；第三种方式虽不需提前支付收购、征用土地价款，但土地储备机构的垄断收益却不能得到充分体现。在城市土地储备的具体操作实践中，视具体情况，这三种方式可交替或选择使用。城市土地储备时间的长短，应根据城市发展对土地的需求和政府财力的承受能力等情况确定。

3.3土地出让

无论是通过收回、收购、置换以及征用进入城市土地储备与开发公司的地块，其土地出让或年租时均视为城市土地一级市场行为，所以必须统一纳入城市土地供应总量计划，进入市场的方式可以是协议、招标和拍卖。随着土地市场交易行为的规范化，城市土地出让或年租的方式应转为招标、拍卖和挂牌交易，以最大限度地实现城市土地资产的收益。建立城市土地储备制度后，既可采取出让长期土地使用权的方式，也可根据供需双方的要求，采取年租或短租的方式，以实现城市土地资源充分利用，增加国有土地资产收益。

4 城市土地储备制度的完善

第2篇：土地储备制度范文

记者：我国的土地储备制度经过几年的发展，其作用和问题体现在哪些方面?钟京涛：近几年的实践证明，实施土地收购储备制度对于培育和规范城市土地市场，盘活企业存量土地，增加政府土地收益等方面具有积极的作用。土地储备机构的建立已有效克服了以前划拨土地非法入市和多头供地的弊端，为政府集中统一供地，建立规范有序的土地市场起了重要作用、目前，全国已有1258个市、县建立了土地储备机构。

由于关于土地收购储备的全国性立法仍未出台，各地纷纷制定了地方性规定，在具体操作上也各不相同，实践中暴露山一些问题，比如：土地收购储备的范围、土地收购价格的确定、收益分配等问题。其中最为突出的是收购储备的范围问题，目前有任意扩大的趋势。土地收购储备制度建立之初，收购的重点是国有困难和破产企业的原有划拨土地，其目的也主要是为了解决旧城改造、国企改革中土地资产的处置和消化闲置土地(到2000年，闲置土地达11．6万公顷)等问题，探索利用城市存量土地的新路子。但目前其收购范围扩大到增量土地，甚至涉及刚刚出让的国有土地。大量征用农民集体土地，随意收回土地使用权，严重侵犯了农民和土地使用人的利益，一定程度上影响了土地收购储备制度的合理性和合法性。

记者：这一制度以政府垄断土地供应为特征，如何体现竞争的公平性，如何与WTO规则相对接?

钟京涛：土地收购储备以政府垄断土地供应为特征，从当前来看，收购储备行为本身是否是市场行为一直是有争议的，在大部分地区它是行政行为，具有强制力，相对人对补偿价格无选择的余地。但同时，也确实有一些储备机构涉足二级市场，如厦门土地开发总公司还具有房地产开发资质，新成立的上海市地产集团之下还有上海中星集团有限公司、上海闵虹集团有限公司等大型国有房地产企业。这些储备机构作为市场主体，没有疑问，可以说追求盈利是必然的，但公益如何体现？如何保障其它同类市场主体的公平竞争?在当前是很难做到的，别的不说就拿出让土地限期开发来说，别的企业二年不开发就收回，而对储备机构来说则没有限制，可待价而沽，显然是不公平的，这与WTO的一些基本原则，如国民待遇原则、公平竞争原则、法制统一原则等是相冲突的，

记者：上海的“市场主导”模式和杭州的“政府主导”模式，各自的优势、缺陷是什么?

钟京涛：上海模式的优势主要有两点：一是比较注重保护土地权利人的财产权益，比如：《上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法》中明确规定，收购土地价格以当前土地市场相应价的平价计算；二是土地储备机构的职能定位比较明确，也就是说，它与房屋土地管理局等政府部门的关系，自身的权利义务都基本上在当前法律框架之内，没有突破法律。它的职责就是：在规定的范围内选择地块，并向市房地局、市财政局提出开发评估和可行性报告；按与市房地局和财政局订立的合同，对收回国有土地使用权的地块进行非盈利性的前期开发。至于土地的收回、储备和出让等需要行使行政权力的事项则由相应的行政管理部门来进行。

这种模式的缺陷主要有二个方面：一是由于它是以市场为主导的，储备土地要考虑地块的升值潜力，要考虑经济效益，尽力避免风险；二是同其它地区相比，土地储备成本高一些。上海土地发展中心注册资金10亿元，相对于上海的地价和城市土地交易量来说，能收购的土地量并不大，由于缺乏土地供应垄断和资金不足，在一定程度上影响着土地招投标进展，其调控市场的功能受到限制，2002年11月18日上海市地产集团挂牌成立。上海土地发展中心目前也被并入了新成立的地产集团。这个国有投资的集团公司，是上海近年由政府投资组建并实行国有资产授权经营的最大的房地产企业，注册资本40亿元人民币，加上银行已经承诺的授信额度，其目前实际可运作资金已达100亿元人民币以上。这样，地产集团可以凭借强大的资金实力，通过市场化的运作，进行土地开发，实现土地增值，对上海的土地一级市场进行调控性经营，发挥土地供应的“总龙头”、“主渠道”和“蓄水池”的作用，从而增强政府对土地市场的调控能力，在上海房地产市场中建立政府主导型的土地储备供应机制。

杭州模式的优势是储备机构有政府的行政授权，具有行政职能，这种模式在运作中效率高，能保障一级市场的垄断。其不足是对相对人土地权利的保障上差一些。

记者：杭州市2002年四季度推出1360亩房地产用地，以稳定房地产价格，土地收购储备制度真能平抑房价吗?

钟京涛：地价与房价的关系一直是近年来争论的话题。房地产市场价格与多种因素有关，地价在房价中起多大作用?有人认为杭州市房地产价格的猛涨是与土地收购储备有关，与土地招标拍卖有关。对一个地区房地产过热通过大量投放土地来平抑并不是一个良策，土地批租量太大是当前大多数人认为房地产过热的一个因素，因此，平抑房价需要多方面、多种手段并用，比如日本为抑制地产泡沫就在1974年的《国土利用计划法》里规定了土地交易许可制度、土地交易申报制度，对地产过热地区进行交易限制；香港有“勾地”制度等。

记者：土地和资金是土地储备制度的两个瓶颈，中国人民银行近日的《关于进一步加强房地产信贷管理的通知》(121号文)是否会影响土地储备机构的运行呢?

钟京涛：可以说；土地储备制度的建立和发展与商业银行的支持是分不开的。同样，近年来，土地储备机构由于政府财政的强有力支持，也成为各大银行的优良客户，中国人民银行颁发的121号文中对土地收购储备贷款专门作了规定，主要有二个方面：一是对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，就是说政府的信用已不再作为储备贷款的担保；二是贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70％，贷款期限最长不得超过2年。

在短期内会有影响，尤其是在西部一些地区，政府财政对土地收购储备机构无力支持，这些地区的土地储备机构资金来源中银行贷款有的占100％，银行严格控制土地储备贷款的发放后，其运作将更加艰难。从整体来看，121号文将对土地收购储备制度带来两方面影响：一是有利的影响，促使其更加规范，融资渠道多元化；二是不利影响，一些地方对侵犯相对人的做法将更加变本加厉，比如：加剧地方“见好才收”的趋势，只看重升值潜力大的地段，只注重短期利益，不看长远利益和整个土地市场的宏观调控。其实在当前一些地方已在为资金瓶颈找所谓的对策，比如当前有些地方在推广的所谓实物收购、红线收购、信息收购、规划收购及交了定金就可办理权属转移手续交出土地等等，其实质就是以相对人的财产利益作代价。

记者：在土地储备制度推行中需要哪些法规制度的完善和制定?

钟京涛：当前急需的是全国性的法律法规，目前可以说各地都有土地收购储备的规定，而且做法不一，包括县级政府都在制定土地收购储备办法，有的规定中严格限制了土地权利人的合法权利，也干扰了正常的市场。

记者：土地收购储备与城市经营的内在联系，通过哪些方面得以体现?

钟京涛：经营城市，按照当前颇为一致的观点，即运用经营的理念，以城市发展为目标，通过市场机制，对城市中的土地和市政公用设施等资源和资产进行运营和配置，改变计划经济条件下形成的政府对市政设施建设只建设、不经营，只投入、不收益的状况，走以城建城之路。

经营土地是经营城市的核心和关键，是提高城市综合竞争力的战略选择。在城市国有资产中，最具活力、增值潜力最大、政府又能直接经营运作的就是城市土地资产，经营土地是提高城市综合竞争力的战略选择。

城市土地资产资本化是城市建设最重要的融资渠道。现行土地制度为城市政府挖掘这一宝藏提供了有力工具，在目前国情下，土地收储制度大大降低了经营城市的成本，1997年中央11号文冻结非农建设用地，后又延续到1998年，土地法出台。新土地法中对新增建设用地实行严格的总量控制、用途管制、占补平衡、新增土地有偿使用费中央分成等措施，大大提高了占用耕地的成本，同时新法将利用存量土地的权力和收益放在了地方，这使得利用存量土地增加建设用地供给和财政收入成为主要出路。有经济头脑的城市政府领导认识到这一问题之后，建立土地收购储备制度就成了这些地方政府的自觉行动。

要经营好城市土地，城市政府必须要遵循市场规律，用市场机制配置土地资源，保证土地市场的公开、公平、稳定运行，促进城市经济可持续发展，并不是简单地“以地生财”，也不是单纯地追求土地资产价值，必须兼顾经济、社会和环境综合效益。

作为城市政府，要经营好土地必须建立一个稳定、公平、安全的土地市场环境，只有这样，才能吸引投资，增加投资者的信心，具体地说，必须把握好集中统一供应土地、严控供应总量、公开市场配置、营造市场环境和掌握市场规律等关键环节。

近年来我国城市发展较快，但由于相互分割的行政区划、区域协调机制差等原因，直接导致了城市间的恶性竞争，机场、码头等基础设施重复建设情况非常严重，已造成了巨大的资源浪费，同时，在近年来“经营城市”的呼声中，一些地方不顾当地经济发展水平和实际需要，到处大兴土木，急功近利，盲目扩大城镇建设用地规模，搞了大量“形象工程”、“政绩工程”，搞建设，资金从何而来?各地政府不约而同地盯上了价值巨大，可以在短期内产生巨大经济效益的土地，由于认识上的片面性，带来了行为上的单一性，城市大拆迁、大置换形成热潮。目前国内有17个城市(《光明日报》最近报道说，全国有86个城市)把发展目标定位到了“国际大都市”，20多个城市把发展目标定位到了“全国大都市”。目前正在兴建CBD的地级以上城市有36个，据统计，无锡、淮南、温州、晋江、义乌、黄石、绍兴、佛山等9个地级及县级市正在申请拟建CBD。一些城市的管理者和决策者看不到城市之间的联合协调是必然发展趋势，不是主动联合，而是恶性竞争，既造成了区域基础设施规划和城市发展布局的不合理，又削弱了我国城市的总体实力，降低了国际竞争力。全世界有那么多发达国家，也只有纽约、伦敦、巴黎等10多个公认的国际大都市，从国际上一些成功的CBD来看，在中国具备建设CBD条件的城市，目前只有北京和上海。

第3篇：土地储备制度范文

城市土地储备制度自上个世纪末在沪杭地区最早出现，后来随着国务院2001年4月在《关于加强国有土地资产管理的通知》中对该制度的首肯，全国大部分城市很快就开始了模仿和推行。由于政府的公共政策在某种程度上可以决定社会的兴衰①，一时间，“土地储备”成为房地产业界乃至全社会最为热门的话题。舆论几乎是一边倒的为这一政策的出台唱起赞歌，就连时常可以看到惊世骇俗观点的互联网这种地方也鲜见例外！

在如雷贯耳的欢呼声中，不乏学者专家们自信严谨的论证和提议——土地储备制度是中国土地资源保护和房地产行业良性发展的最……优制度，应该努力加以完善！在笔者看到到的论证文章中，四川大学副校长杨继瑞先生的大作《构建城市土地储备制度的再思考》（以下简称《再思考》）一文的观点可以说具有很强的代表性——全面、深入、详细，尤其是大作将土地储备制度赋予“战略意义”并归纳出“10个有利于”，使人读后有醍醐灌顶，矛塞洞开之感！

以杨先生之尊，笔者本不敢造次；但由于对此制度注目良久，兼在实践中时有接触，故产生一些浅见，在此叙成，权借杨先生的大作顺水行船，以壮声势罢了！

《再思考》用10个有利于论证了土地储备制度的“战略意义”。笔者看来，这“10个有利于”，又可以总结概括为四点：第一．有利于保护耕地；第二．（城市）政府取得巨额土地收益；第三．政府对房地产市场的调控得以加强；第四．国有土地资产的发展权得到保障。

一．有利于保护耕地？

关于第一点，《再思考》认为“…城市周围可供征用的农地已经十分有限…必须充分合理利用城市存量土地…实现由‘增量调节为主’向‘存量调节为主’转变…”。

笔者认为，以上论述与耕地保护及建立土地储备制度的必要性之间看不出有什么关系。

首先，“…城市周围可供征用的农地已经十分有限…”，想来杨先生绝不会无知到真的认为城市周围已经没有土地可供利用了。因此，“十分有限”，显然是由于日益强硬的耕地保护政策使“增量”征地越来越困难。故必须“利用城市存量土地”。

既然如此，一方面，我们有理由认为现行的耕地保护政策是成功的，又何必硬要赋予土地储备制度以保护耕地的“战略意义”呢？（至于该制度对耕地保护而言是否锦上添花，恐尚难以确定）另一方面，土地储备的意义也就只剩下“盘活存量土地资产，防止土地资源的闲置和浪费”的主调了。

其次，对于“盘活存量土地资产”，从我国土地制度及其运作的结果来看，城市存量土地的形成有两个来源：划拨给用地单位无偿使用的土地和出让给用地单位有偿使用的土地。

1990年国务院55号令出台以前，包括工商企业的经营性用地也是无偿划拨的；而在此之后，基本上只有国家及军事机关用地和公益设施用地等六类土地才可以划拨，其他均须通过有偿、有期限的出让获得。明显的事实是，出让土地的使用年限最短也是40年。因此，90年后依法出让的城市土地，到储备制度产生时，应该说都是期限未到而“名花有主”的，显然不能成为“需要盘活的存量土地”。因此，目前所称的城市存量土地，只包括①划拨给国有企业但其不能有效利用而形同闲置的的土地；②受让单位违法闲置（超过2年未投资开发）的土地。（从动态的、发展的角度看，未来应该还有出让期限界至的土地及用地单位失去划拨条件或不再使用的划拨土地两种）。

在上述存量土地中，第①种属于历史遗留问题，一方面由于缺乏解决问题的明确的法律依据，另一方面由于关系复杂，利益主体众多，解决成本会相当高；至于第②种，现行法律法规对其将来的结局已经有明确的规定——依法收回。如此看来，土地储备制度仅是为解决历史遗留问题而出现的措施。当然从长远看来，或许它还会为出让期限界至的土地及用地单位失去划拨条件或不再使用的划拨土地提供回到市场的途径。

分析至此，又怎能将土地储备制度的意义提高到耕地保护的高度呢？

最后，《再思考》认为“城市土地闲置十分严重”，并称这是由于“城市土地供应和管理机制存在缺陷”。这似乎可以理解为，如果充分利用了城市闲置土地，就可以不征用农业用地，客观上具有耕地保护的作用。姑且存之。

城市供地机制究竟存在何种缺陷，杨先生未予明言。依笔者愚见，这个“缺陷”就目前的建设用地土地制度而言，表现在两个层面：一是出让的土地被违法闲置（超过2年）而政府部门未依法予以收回；二是对依法收回的土地（包括划拨给国有企业但其不能有效利用而形同闲置的土地）缺乏具体处理措施。由此可知，该制度的完善似乎需要考虑解决两个层面的问题：一是制订收回土地的具体可操作性措施，二是该措施中应体现出对执行者的激励。

那么土地储备制度解决这两方面的问题了吗？

——从目前的情况来看，“收回土地的具体措施”仍然在完善当中——储备制度只是解决了收回的土地怎么处理的问题，而具体如何收回则少见规定！奇怪的是，缺乏具体规定并没有妨碍其在实践中被有效的执行。原因何在？ “增加财政收入，筹集城市建设基金”——由土地收益形成的“第二财政”激励机制正是目前的积极局面的根本原因。看来，不是政策好与不好的问题，而是政策的执行是否有利于决策者获得经济利益的问题——决策者们可以用运土地收益大肆推进城市建设，创造城市繁荣的同时给自己树立政绩形象。（这也是《再思考》所充分肯定的第二个有利于）

二．（城市）政府取得巨额土地收益的意味：

如上所述，促使政府下决心严格执法收回闲置土地从而客观上有利于保护耕地的土地储备制度，因为有利于政府敛聚巨额建设资金而使其被迅速贯彻并推广了。

然而，第一．给予政府部门经济利益从而刺激其执行制度的积极性，这样的积极性很快就可能走向制度设计的反面——

《再思考》承认：“城市旧城改造项目大多占地面积较大，拆迁量也较大需要大量的资金投入到其中”。这实际上是说，存量土地实现“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”的成本相当高。该部土地要纳入储备范围，政府必须付出相当高的代价，与通过征用农地相比，受利益驱动的土地储备部门无疑会尽可能的选择增量征地。当然，也许你会说，城市存量土地由于地理位置的优势，可以买个好价钱！是的，不错，它可能会买个好价钱——但被拆迁居民的安置呢？难道不同样需要给他们提供安置用房的土地吗？而且，既然原来的土地具有地理位置的优势，当该地块上的居民被异地安置后，他们当然有权要求比原居住房屋更大的安置房屋以补偿失去的地理优势，这将使增量征地不可避免！

从这个意义上，笔者认为，政府取得巨额土地收益可能成为土地储备制度得以执行（这于原有的闲置土地收回制度形同虚设相比，确实是一种制度设计技巧的成熟）的动力，但这一制度无论如何是与耕地保护无关甚至有害的制度。（一个简单的实证检验：可以通过统计当前各地土地储备中心的土地数量，看其中市郊增量储备土地与收回的存量储备土地究竟哪个多？）

第二．政府的超额土地收益是房地产开发成本增加的根本原因。

《再思考》指出，土地储备制度建立后，“城市政府能够完全垄断城市土地一级市场……土地……按照城市政府土地年度供应计划并运用市场机制出让和出租……”。

笔者以为，正是此种政府凭借其权力维持的市场垄断行为人为的抬高了房地产开发的成本！

众所周知，商品房开发的成本主要包括三大块：土地使用费（也就是土地出让金，内含征地或拆迁安置等土地开发费用）、建安成本及相关税费。在三大块成本中，土地成本和建安成本均属可变成本，不同的是建安成本发生于完全竞争的市场领域，由此形成的竞争均衡使建筑企业极难单方面提高供给价格；税费由于系外在成本，不会推动开发成本的上升；只有土地使用费这一房地产开发的内在可变成本，当市场处于只有一个供给主体的垄断状态时，需求主体之间的相互竞争必然使得交易标的的价格一定程度上背离价值，从而推动房地产开发成本的提高！

另外，土地资源天然的稀缺性以及其对于开发商来说严重缺乏的可替代性，使政府部门的垄断行为几乎能最大限度的发挥创造超额利润的效能。

第三．高昂的土地成本将造成房地产市场的畸形发展。

如上所述，房地产开发的三大成本中，当开发商的其他开发成本不变而只是获取土地的成本增加时，为保证获得预期利润，在建筑容积率等受规划所限的情况下，开发商无疑会选择附加值较高的高档房屋进行开发，以降低单位房屋面积所承载的土地成本；同时，就消费者的消费取向来讲，由于土地只是购买对象即房屋的载体，且其价值必须通过房屋才能显现，因此，同样价值的土地上建设的房屋，高档产品必然会比抵档产品更受追捧。这只不过是华盛顿苹果的又一个例证②。两厢契合，房地产市场将呈现高档房屋建设和销售的热潮，而真正能够满足中低收入者的住房市场，将没有开发商愿意进入！

不幸的是，土地资源的垄断-竞争态势导致土地向实力雄厚的开发商积聚，由此形成的产品市场的垄断将进一步加剧这种情况。

第四．解决畸形市场的划拨土地政策进一步使市场竞争秩序趋于混乱。

当公共政策使本应多元化发展的市场被扭曲后，只有新的公共政策才能重新从外部解决这种所谓的“市场失灵”。

高档商品房市场的发烧与低档市场的感冒必然使政府处于尴尬和危险的处境，但显然无法用道德说教或是法律强制来迫使开发商们放弃高端市场所能获取的最大利润。因此政府的选择只有两种：放弃先前政策或是用新的政策来竭力“纠正”“失灵”。

前者至少在目前还看不到，后者对与我们的政府来说基本上属于驾轻就熟，习惯成自然的选择。措施就是开政策的口子：为低端市场（经济适用房）的开发商提供无偿使用的划拨土地。

应该承认，为经济适用房的建设无偿划拨土地的政策在土地储备制度推行以前早就存在了，因此很难说这是政府对土地储备制度后果的先知先觉并进而采取的“纠正”措施。但正因为此，该政策的存在对于土地储备制度造成的后果将具有更加重大的意义——在土地供应源出多头的情况下，尚且存在低档房屋的供给不足以至于需要政府干预，那么在封堵了其他土地供应渠道后，低档房屋的供给当然会更加短缺。正是在这个意义上，一方面，对划拨土地的需求将会更大；另一方面，这种供地方式又会成为土地储备制度的排气阀而有了更加重大的意义。

遗憾的是，此种矛与盾的相互依存关系不但使得扭曲的市场长期不能恢复正常，同时也抵消了两种政策设立的意义及其运作的影响（由储备制度得到的巨额收益又因无偿划拨而被抵销了）；更令人沮丧的是，由政策造成的土地供给差异必将使新的土地灰色市场得以形成——对更高经济利益的追逐将激励得到划拨土地的开发商竭力改变原来的规划（这在过去、现在都并不鲜见），从而形成新的腐败并使市场竞争秩序趋于混乱。

三．土地储备：是参与还是调控？

在经济学上，土地被冠之以财富之母的尊位，各国均有严格的制度对这位伟大的妈妈进行必要和适当的保护（也可以说是管制）。正如《再思考》所总结的，政府“通过土地的规划权、土地用途管制、农地转用和农地征用的审批权、土地市场游戏规则的制订以及制定土地税费政策等手段来实现”“宏观调控作用”。

如果说上述保护措施体现了政府对土地使用的调控职能，政府扮演的是市场的裁判者、守夜人的角色，那么土地储备制度就是政府抛开调控者的定位，直接介入房地产市场（尤其是土地市场）以谋取市场利益的参与者了。事实上，该制度设计与长期实行的福利分房制度很容易靠拢——当制度运作的后果使政府感到必须更加严格的管制市场时，只需关闭土地供应之门，用储备起来的土地自行建设或是招标建设房屋，然后按某种规则（当然可以是超经济的）分配，就又回到了福利住房时代！

在这样的情况下，政府岂至是能够强化对房地产市场的“调控”，简直可以说捏住了市场的命根子：想让它存在就存在，想灭亡它就灭亡它。这恐不是历经艰辛想要得到的改革结果！

四．国有土地的发展权：

关于这一点，《再思考》认为“土地储备制度有利于保护国有土地资产的发展权”，并进而指出“土地的发展权归社会公共所有”，笔者对该论断颇感困惑。

土地发展权是什么呢？这种权利又体现在什么地方呢？第一个问题，《再思考》没有定义，笔者愚钝，亦觉难以把握，更不敢妄加猜测；至于第二个问题，根据《再思考》 “我国土地的发展权尚未真正得到体现，土地增值被掩盖在房地产增值中，其结果是本应由社会公共所有的部分增值收益流入了房地产开发商的口袋，从而加剧了社会收入的不合理分配” 的说法，可以看出，一方面，作者似乎认为土地发展权主要体现于土地增值利益，另一方面，土地增值利益如果归开发商（也就是归私人），这种状况在道德上是不公平的！

如果说土地发展权主要体现于土地的增值，那么实现土地增值的最大化当然就是最大程度的保障其发展权了。土地储备制度的施行是否有助于实现土地增值的最大化呢？

回答是否定的！因为，在单边垄断的市场形态中，处于垄断地位的供给者，永远不可能以自己期望的垄断价格（该垄断价格可以创造超额利润，但不一定是最大利润）提供商品或服务③——它只能以市场主体能够接受的价格上限提供。值得注意的是，“市场价格上限”或者说“市场最高拍卖价格”，并非真正的最高市场价格，因为垄断使市场机制发现价格的功能消失了，无论是买方或是卖方，都只能是某个价格的被动接受者，因为他们谁也无法判断这个价格是高还是低。——既然如此，当然更加无从判断土地价值是否实现了最大增值。在这种判断标准缺乏的情况下，又如何衡量土地的发展权是否得到保障呢？

至于作者在土地增值利益归属问题上进行的道德判断，只不过是用一个简单的抽象概念“全社会”来否定部分人（包括房地产开发商）理应获得的合法利益而已。

五． 土地储备制度的法律障碍：

就土地储备制度目前实施的情况看来，其存在着与《宪法》规定的潜在冲突，表现在：

第一．《宪法》第十条第二款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”；《土地管理法》第二条第三款对此进行了相同规定。

由上述规定可以看出，国家对土地的征收或征用有一个宪法前提，即必须“是为了公共利益”。那么，何谓“公共利益”，《宪法》没有给出明确的规定；《土地管理法》在照搬《宪法》条文后也没有作出进一步明确。笔者以为，既然找不到正面的规定，就只好从反面来推论了——土地储备制度项下的土地征用是否都符合“公共利益”？显然，第一．土地储备只是一种制度，制度本身并非公共利益；第二．执行该制度而将要征收并储备的土地大部分是要出让给商业机构进行房地产开发的——商品房开发显然不是为了“公共利益”！（如果认为开发商开发的商品房满足了人们的住房需求，所以客观上是为了“公共利益”，则世界上就不存在资本家了！）

因此，出于储备目的而进行的土地征收，一方面，由于对征收目的——也就是土地的用途——无法确定，使得征收行为有违反宪法的嫌疑；另一方面，如果征收时已经确定了土地用途的公共利益性质，那么储备制度的建立就显得多此一举（随时可以征嘛，何必早早的征而不用储备起来！）。

造成这一矛盾的原因是《土地管理法》第四十三条规定（“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请国有土地。……依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”）与《宪法》规定的内在冲突，第四十三条的这种规定实际上将公共利益扩展到了整个经济领域，既包括公益性的，也包括商业性的。导致了土地征用权的滥用④。

第二．《土地管理法》第三十七条规定“…已经办理审批手续的非农业建设占用耕地…连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权…”。

在土地储备制度的操作模式中，大部分城市采用了设立“土地储备中心”或“城市土地发展公司”这样一种机构的模式，由其代表政府进行土地征购、储备和出让。这样的机构从名称上看，似乎有些属于国有事业单位，有些又是国有独资企业。但不论其是骡子是马，“法律面前人人平等”，由它征收（征用）的土地，理应在两年内予以开工建设，否则依法应“由县级以上人民政府无偿收回土地使用权”。

很明显，如果严格执行法律规定，那么储备期限将因为过于短促而失去制度设计的本来意义；如果无视法律的规定使征收（征用）的土地长期储备，待价而沽，政府及其设立的土地储备机构就有了超越法律之上的特权！

六．结语：

据悉，土地储备制度是抄自香港这个前殖民地的政策。就制度创设的理由而言，香港的低税制对于政府财政资金的获得提出了相当的挑战，而拍卖名义上属英王实际上由政府掌握的土地以获取财政收益的土地储备制度，因为很好的解决了这一矛盾而被长期实行。现在看来，这一制度对于香港维持其高度自由的避税港型经济体系是成功的。然而，大陆不是城市国家，政府也不是在低税制下运行；更重要的，房地产业今天不会，将来也不会成为中国经济的引擎，换句话说，它永远也不可能取得类似其在香港经济中取得的地位。

因此，这样两个千差万别的社会，效法其土地储备制度是否适当，回答即使不完全否定，至少也不应象杨先生那样将该制度夸耀为“具有不以人们意志为转移的必然性”啊！革命导师早就断言过法律的阶级性和意志性（当然还有历史性）⑤，而杨先生一鸣惊人，将一种舶来的制度提高到与自然真理同等的高度，真正匪夷所思！

就我国基本土地制度而言，存在着国家和集体两种土地所有权，但法律对于它们的保护是严重不平等的。相对于国有土地可以在市场交易中实现增值，集体土地只不过是国有土地的预备队而已！无疑，土地储备制度将进一步加强政府即得利益者的地位，从而妨碍制度改革的可能或使改革成本增大；同时，因为利益趋向而失去中立，这样的政府随时都可以用它的公权大棒将市场参与者的利益保护之盾砸的粉碎！

参考文献：

1．《经济学原理》 [美]格里高利·曼昆著 梁小民译 三联书店2003年1月

2．《经济学的困惑与悖论》 [美]马克斯··考森 肯那泰勒著 吴汉洪 苏小囡译 华夏出版社2003年1月版

3．《经济学原理》 [美]格里高利·曼昆著 梁小民译 三联书店2003年1月版

第4篇：土地储备制度范文

关键词：土地储备制度；问题；对策

一、我国城市土地储备制度的建立

我国城市土地储备制度是我国城市国有土地产权制度变革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用协议方式出让第一块土地使用权，开创了国有土地使用权有偿出让的先河，成为我国城市土地使用制度的一次革命性标志。随着改革不断向市场化方向的深入推进，1996年，上海市成立中国第一家土地收购储备机构一上海市土地发展中心。2001年4月30日，国务院颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》指出，为增强政府对土地市场的调控能力有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。

土地储备制度是政府加强垄断城市土地供应的新的政策工具，通过土地储备制度，可以确保政府垄断土地一级市场，有效控制土地供给，防止多头供地；有利于企业改制解困，盘活存量土地资产，高效合理配置存量土地；土地收购后，进行开发和整理，使一些规划不合理，环境较差的土地得以再开发和再利用；出让后的土地升值，增加政府土地收益，保证国有土地资产的增值。

二、我国城市土地储备制度存在的问题

1　土地储备运作主体界定不清。

从目前来看，全国各地一般都建立土地储备中心作为土地储备的实施机构，明确土地管理部门作为土地储备中心的管理机构，形成了政府与土地储备机构之间的委托关系。但在实际运行过程中，城市土地发展中心一个部门的工作既要代表政府制定收购储备计划并根据土地利用年度计划，具体实施土地收购储备等工作；又要参与到企业运营过程中，与开发商共同经营土地，便产生了政府部分官员的“寻租”行为。 转贴于

2　土地出让倾向于高端住宅。

随着房地产行业的快速发展，土地出让作为这一行业的起始点正在起到关键性环节作用。同前，部分城市住宅价格在国家宏观调控下却飞速上扬，部分城市的土地储备机制运作过程中，存在单纯追求土地高收益的倾向，居民房价收入比例超过国际标准3至5倍，引起中国大部分低收入利益群体的强烈不满。

3　土地储备的收益分配及征用补偿机制不健全。

土地储备中心在征购、回收土地时，需要对土地、地上建筑物等进行一定的补偿。由于补偿标准很低，导致很多郊区农村的农民出现了耕作无地、就业无门、保障无路的“困境”，拉大了城乡之问的差距和矛盾。

三、发展我国城市土地储备制度的对策城市土地储备制度的发展必须围绕资源配置、激励、约束、风险保障等方面。

1　建立一个以政府为核心，土地管理部门为纽带，有关部门共同参与的土地储备管理机构，制定科学的土地收购、储备和供应计划，保障政府对城市土地资产的有效经营，促进经济社会发展。

第5篇：土地储备制度范文

关键词：土地储备 制度 风险

0 引言

土地储备制度作为一项重要的土地管理制度，在19世纪末起源于荷兰。1996年，上海成立了上海市土地发展中心，是我国第一家土地储备机构。2007年11月，国土资源部、财政部、中国人民银行联合了《土地储备管理办法》（国土资发[2007] 277号），对完善土地储备制度起到了非常积极的作用。但由于土地储备的投资量大、回收期长、不确定因素多等特点，使其运作的风险程度较高，在相当程度上制约了城市土地储备制度的实施，影响了其社会经济目标的实现。

1 土地储备制度的含义与特征

1.1 土地储备制度的含义

土地储备是为了调控土地市场，市县人民政府依法取得土地，进行前期开发整理、储存，并向社会供应土地的行为。

1.2 土地储备制度的特征

土地储备制度是政府调控土地市场的工具。在我国，它有其特殊性，主要表现在以下几个方面：

目的公益性。土地储备制度建立的目的是调控土地市场，促进土地资源合理利用。在土地收购、储备和供应的各环节，均能体现土地储备制度的公益性。

收购统一性。土地储备收购统一性就是通常讲的“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”。

连续性与周期性。土地储备制度的实施包括从存量市场和增量市场取得土地使用权、开发、储备、出让或出租等环节，这些环节通过产权流、资金流得以紧密结合在一起，形成土地收购储备供应循环机制[1]。如图1所示。

资金需求的巨额性与长期性。土地储备涉及征地、拆迁、补偿安置、市政基础设施建设，出让手续办理等事项，需要大量的时间成本和资金成本。

2 土地储备的风险识别

土地储备的风险可以分为内部风险和外部风险[2]。

2.1 内部风险

按照土地储备的流程，内部风险可以分为收购风险、开发风险、储备过程中的风险、出让风险。

收购风险指土地收储过程中的风险，主要有收购价格不确定风险和被收购土地产权、自然条件不确定风险。无论是征收农用地还是旧城区拆迁改造，土地收储价格都是双方谈判的结果，而收储方和被收储方对土地收购价格的认知存在很大差异[3]。在我国现阶段，多数被收储方在行为和心理上对土地收储事件产生抵触，认为土地征用、收储补偿标准不合理，使得政府的谈判难度加大，增加了土地收储的时间和资金成本。此外，在土地收储中，由于收储方和被收储方信息不对称，收储方对地块的产权，地理结构、地下设施等状况掌握不明，可能由于土地存在复杂的历史遗留问题，使收储方陷入不必要的法律诉讼，或者由于不合理的地理结构对土地利用造成制约，需收储方增加土地开发成本减少限制。

开发风险是土地开发中开发成本过高或开发时间过长的风险。土地储备机构应对收储的土地进行科学有序的开发整理，如果将开发整理工程发包给开发企业，土地储备机构应有效控制工程造价、质量和进度，规避开发风险。

储备过程中的风险指的是进入土地储备库的土地临时经营时，或者将储备土地抵押融资过程中产生的风险。土地临时出租和融资不能影响土地出让。土地储备机构应科学控制储备库中的土地数量，既要避免土地储备量太少达不到调控土地市场的目的，又要避免土地储备量太多而引起资金和土地的积压。

出让风险是指土地出让、出租过程中的风险，主要是土地变现性差的风险。由于土地的位置固定性和价值巨大性，使得土地变现能力差。此外，土地储备周期较长，不确定因素多，并且土地出让受当时房地产市场环境和政府政策影响，增加了土地出让风险。

2.2 外部风险

土地储备的外部风险主要指房地产市场波动风险和政府干预风险。

房地产市场存在固有的周期性[4]，而周期中各阶段的拐点是难以预测的。一方面，土地储备机构的作用是调控土地市场，减小房地产市场波动的振幅；另一方面，储备机构本身也面临房地产市场波动的风险。房地产市场波动产生的风险主要影响储备机构的资金周转。由于我国的土地储备资金执行收支两条线管理，当房地产市场处于繁荣时期，土地出让产生的收益大部分归地方财政获取；当房地产市场处于萧条时期，土地流拍比例增加，储备机构的土地不能及时变现，已投入的土地一级开发成本不能收回，如果地方财政没有足够的能力和意愿给予资金支持，土地储备机构将会面临严重的财务风险。

政府干预风险是指政府对土地储备进行干预而给城市土地储备带来收益的不确定性风险。由于我国的土地公有制性质，土地属于国家或者农民集体所有，为了保证公共利益，需要政府干预。政府对房地产市场干预的主要形式有：通过行政划拨、协议出让、税收减免等措施对某些项目予以优惠支持；通过颁布规章制度、实施办法等法律文件制约房地产企业行为；大型国企直接涉足房地产领域。由于政府干预的局限性和非市场性，经常使得政府干预不能带来理想效果。实施城市储备制度后，不能完全杜绝政府干预土地市场行为，引起土地资源配置不合理。

3 土地储备的风险应对策略

土地储备机构应注重风险管理，通过采用合理的经济、技术、法律手段对风险加以防范与处理，以最小的成本获得最大的收益保障。政府作为土地储备的实施主体，主要的风险应对策略有以下几种。

规范政府职能，调整政府行为。土地储备机构是政府授权的从事土地资产经营活动的非盈利性事业单位，具有行政性与市场性。储备机构既要严格执行政府的土地收购、储备和出让计划，在很多情况下，又要寻求社会资本，借助市场力量进行土地一级开发。在与土地一级开发单位建立合作关系时，储备机构应借助法律手段和行政手段约束开发单位的行为。昆明市政府出台了《昆明市土地储备管理办法》（昆明市人民政府令第97号）和《昆明市土地一级开发整理管理办法》（昆政发[2010]74号），又配套出台了《昆明市社会资金参与土地一级开发整理项目的办法》（昆政发[2010]69号）和《昆明市土地储备支出核算管理办法》，通过完善的法律文件，又配合行政监督，有效约束了土地储备和一级开发行为，值得各地政府借鉴。

完善土地储备财务管理制度。土地储备过程包括土地收储、开发整理、出让环节，土地产权的转移、土地物理形态的改变，伴随着大量资金的投入与转移，所以，土地储备财务管理非常重要。财务管理手段主要包括：建立和完善成本控制机制，合理确定土地补偿标准；优化资本结构，建立一个多渠道的、稳定的资金体系[5]。

建立土地储备的市场化运作机制，充分借助市场力量进行土地整理风险共担。土地储备机构可以与某开发单位进行土地一级开发整理合作，储备机构借助开发单位的资金、人员、设备和管理经验，完成土地一级开发工作。

4 总结与展望

城市土地储备制度的实施在盘活城市存量土地、优化土地资源配置等方面起到了积极的作用，但作为一项创新制度，土地储备制度的理论和实践都缺乏深入的研究，在实施中存在风险因素。本文通过土地储备制度的含义和特点介绍，指出了制度中的风险因素与应对策略。地方政府应根据本地特色，合理规避风险，充分发挥土地储备制度调控土地市场的作用。

参考文献：

[1]李可为.郑州市土地储备制度研究[D].郑州大学，2006.

[2]刘兆云.警惕土地储备制度实施中的风险[J].城市开发，2003(8)：39，40.

[3]王梦诚.集体土地征收与农民利益补偿平衡研究[J].价值工程，2011(2)：324.

[4]张晓晶，孙涛.中国房地产周期与金融稳定[J].经济研究，2006(1)：23-33.

[5]阎洪茂.土地储备贷款风险探析[J].山东工商学院学报，2009，23(1):78-86.

第6篇：土地储备制度范文

传统的城市土地使用制度存在较多的缺陷，在某些方面制约了城市经济的发展和城市竞争力的提高。鉴于此，很多城市都建立了土地储备制度，它对于规范土地市场、增加财政收入、增强城市的规划性、提高城市的竞争力、促进城市经济的发展意义重大。但由于土地储备制度这一制度创新正处于不断摸索、发展和完善的阶段，因而在实际运作中也存在较多的问题，主要表现在以下几个方面：

一、土地储备制度在运行过程中与现行的土地法律法规相矛盾。《土地管理法》规定：土地的闲置时间最长不超过2年。但在土地的储备过程中，土地的储备时间往往超过2年。为了保证城市土地储备制度的运行与法律的一致性，必须对相关的法律法规进行调整。

二、应该正确地给土地储备机构定位。即土地储备机构到底是企业单位还是事业单位。土地储备制度的建立，其初衷之一是变革以前的不合理的土地供应方式，由政府垄断土地一级市场，通过刘土地供给总量的控制，来实现城市经济和国民经济的协调、可持续发展。而在现实中，很多城市的土地储备机构的做法与此相违背。他们通过招标、拍卖方式出让储备土地时，片面的追求高出让金，使广大开发商和居民不堪重负。这种现象的发生，使人产生这样一个问题，土地储备机构到底是一个盈利性还是非盈利性机构，它到底是企业单位还是事业单位？这就需要正确地给它定位。我想，土地储备机构应该是事业单位，应该是非盈利机构。那么，在它运行的过程中，应该从宏观层次上进行把握，既要考虑国家的财政收入，又要根据土地用途的性质，区别对待。就土地的出让金而言，如果是商业用地，出让时可追求较高的出让金；如果是居住用地，则定价应该与城市经济发展水平和居民的消费水平相协调、相适应。若片面的追求高出让金，开发商和居民难以承受，房产市场受抑制，最终会阻碍国民经济的发展。

三、资金的筹措渠道。资金是土地储备制度运行基础，解决好资金筹措问题是城市土地储备制度运行的前提。从全国各地的情况看，在土地储备过程中，前期政府注入资金较少，如杭州市前期注入4000万元，厦门市1400万元，青岛市2000万元，它不能满足土地储备在数量和期限上的要求。因而，必须探求更多的融资渠道。我们把国外土地银行的筹资经验和我国的实际情况相结合，可考虑以下的融资方式；除政府注入资金外，首先，我们可以用储备土地作抵押，向金融机构贷款；其次，可成立上地储备基金。在土地出让金中按比例提取作为基金进行流动；最后，可发行储备土地债券。通过发行债券，向社会大众募集资金，为城市土地储备制度的运行提供资金上的保障。与此同时，我们应考虑引入储备土地的成本核算措施和多样储备措施，来缓解资金的压力，土地的实物储备要进行成本的核算，实物储备太多会造成资金的沉淀，会提高储备的成本。据某土地储备中心介绍，从1997年8月到2000午5月，它收购土地127宗，面积4185亩，投入收储资金28亿人民币，出让2100亩，协议收回资金24.7亿人民币。中心实际负债5亿人民币，储备土地2000多亩。从总体上看盈利很多，但5亿多元的负债，按一年贷款利息来算，每年就要付出2640多万。鉴于此，要实施多样化的储备制度，储备有三种：一是实物储备，是指政府收回，收购和征用的土地；二是规划红线储备，指按照城市规划，旧城改造和企业改革的需要，直接将规划红线划给储备中心，以备实物储备。三是信息储备，对不急于收购储备或受财力限制等原因一时无力进行资金收购的地块进行信息储备。三种形式的收储计划应根据土地市场和资金的情况进行适时转换，以保证土地储备制度的正常运作。

四、土地储备过程中利益分配机制有待进一步理顺和规范。在土地储备制度建立以前，政府将盘活划拨存量土地的主动权交给企业，土地盘活所致的大部分收益归企业或企业的主管部门支配，政府只收取土地的级差地租。土地储备制度建立以后，这种企业自主型的土地入市模式就变成了政府垄断土地一级市场的形式，它由市场来决定用地单位和土地的出让价格。这种方式的改变，其核心问题是权利和利益的重新分配。如何对原土地使用者进行补偿，补偿的依据又是什么呢？这是我们必须考虑的问题。我们应从原用地者的产权角度进行分析。从目前我国土地产权体系来看，与土地收购价格相关的权利有土地使用权，所有权，处置权和发展权。城市土地归国家所有，因此，在土地收购价格中不包括土地所有权价格；土地使用权是土地使用者按照土地出让合同或划拨文件规定的条件使用土地，在土地使用过程中投入并获取报酬的权利，故土地收购价格中应包含土地使用权价格；土地处置权包括土地的出让、出租、转让和抵押的权利，对于划拨土地使用者，土地收购价中不包含土地处置权，但对于出让土地，土地使用者拥有不完全的处置权，因此在土地收购价格中应包括与出让合同中相对应的部分土地处置权价格；土地发展权是指土地经规划调整而最优利用条件下的权利，从现行法规和土地增值机制来看，在土地收购价格中不应有土地发展权价格基于以上分析，补偿原土地使用者的依据是他对土地所拥有的权利束，按权利和补偿价格一一对应进行补偿，既保证了公平，公正的原则，又增强了双方合作的积极性，它有助于促进城市土地储备制度的正常运行。

五、健全组织机构，加强部门协调。实施土地储备，涉及许多部门。在实际工作中，由于各部门没协调好，权利义务没有理顺，在某种方面它阻碍了土地储备的正常运行要保证土地储备工作的顺利进行，就必须保证各部门工作的协调性、目标的一致性。鉴于此，有必要建立―个以政府领导为核心，有关部门共同参与的组织协调机构，来保证土地储备制度的正常运作。为了实现该目标，必须制定科学的土地收购、储备和供应计划，并且要把土地收购、储备和供应计划与整个城市的经济发展计划、用地计划、旧城改造计划、房产开发计划和筹资计划等有机的结合起来，把相关权利、义务分解到各部门，以协调行动，为城市土地储备制度的运行创造条件，促进城市经济的发展。

六、在土地储备的运行过程中，其运行模式存在以下几个值得思考的问题：首先，在土地的储备过程中，储备的时间、即周期是多长。其次，储备的量如何把握、控制。最后，把握储备土地的时间、量，土地储备是不是计划经济的复归？关于土地储备的周期，我想应该从以下四个方面去考虑：第一，储备时间应与法律法规相一致：第二，储备时间应与城市规划的实施情况相适应；第三，周期应结合土地市场的需求状况而定；第四，储备周期应充分考虑土地储备的成本。关于土地储备的量，应以城市发展规划确定的量为主，结合土地市场供需状况、储备机构的资金实力定量储备。土地储备的运行模式不是计划经济的复归，它是在城市发展规划的指导下，以招标、拍卖的市场手段对土地资源进行配置，是发挥市场经济手段优化配置资源的营运方式。

第7篇：土地储备制度范文

关键词：土地储备；法律；行政体制；实施技术

Abstract: urban land reserve is a complex and important engineering, the current land reserve system has a lot to perfect place, this new time how to perfect our country's land reserve system are studied, separately from the laws, administrative, technology and so on, were analyzed.

Keywords: land reserve;law; Administrative system; Implementation technology

中图分类号：F301.0文献标识码：A 文章编号：

一项制度的完善，涉及法律基础、行政体制、实施技术等多个方面，是一个系统的过程。我国城市土地储备制度的完善，除了土地储备规模与成本控制问题外，还存在着其他需要改进和完善的地方，包括法律法规的健全，融资渠道的拓宽，土地供应的合理引导，以及储备各部门之间协调与沟通工作的加强等。

一、建立健全土地储备法律支撑体系

建立健全城市土地储备制度的法律支撑体系是保证城市土地储备制度有效运行的重要手段。土地储备制度作为我国深化土地使用制度改革的一项气度创新，目前国家还没有专门的法律对其进行规范，各地以地方法规的方式出台了一些相关的规范性文件，但都不够完善齐全。

我国现行的《土地管理法》第二条第一款规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。《土地管理法》第九条规定：国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。但对土地的所有权和使用权的内涵未做出明确的界定。《土地管理法》第五十八条和第六十五条规定：为公共利益需要使用的土地，或为实施城市规划进行旧城区改建，可以依法收回或调整使用国有土地或集体土地。收回或调整的国有土地的，对原土地使用者给予充分的补偿。

上述规定虽然为建立城市土地储备制度提供了一定的法律依据，但不尽明确和完善，覆盖范围太小，对政府如何建立土地储备机制，行使土地统一收购以及规范土地市场操作都没有明确的规定。此外，对土地储备机构的定位，储备资金的筹集，旧城区拆迁的货币补偿、土地整理、改造成本的协调，企业土地收购，公益性用地管理和划拨等方面亦缺乏必要的立法。因此，必须建立健全相应的法律规范对土地储备进行明确，使土地储备工作有法可依。首先，应当明确土地储备的立法原则。立法原则来源于城市土地储备经营的政策目标。目前，各地土地储备的政策目标主要集中在合理利用土地、盘活国有存量土地和有效配置土地资源三个方面，从实践来看，重视经济效益轻视社会效益现象较为严重。笔者认为，我国土地储备的政策目标主要应当包括保障社会公共利益、保证政府社会经济目标的实现以及合理有效配置国土资源三个方面。其次，应当颁布适用于全国的土地储备法规。该法规中应当对城市土地储备经营的目标、含义及性质、征用与征收、储备、出让、补偿等做出明确的规定，为土地整理提供法律保障。第三，应当根据城市土地储备经营的目的对目前涉及土地储备的相关法规进行清理和调整，特别是加强对部门规章、地方性法规和规章的清理；在做好上述工作的基础上从土地价格、土地市场、土地管理、城市规划、国有资产管理监督等方面对土地储备法规进行完善，并构建法律体系。

2011年1月21日，备受关注的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收补偿条例》)在经过先后两次面向全社会公开征求意见后。终于正式公布实施。新条例的实施，让实施九年多、广受争议的《城市房屋拆迁管理条例》(2001年11月1日正式实施)寿终正寝。因此，笔者对《征收补偿条例》进行了检读，就自己的感触与思考谈谈自己的看法。

《征收补偿条例》的颁布和实施，其确立的补偿标准市场化、征收程序透明化、公共利益明晰化、强制征收司法化等新制度、新原则，对遏制目前社会中频繁出现的暴力拆迁行为，规范国有土地上房屋征收与补偿行为，化解我国城市房屋征收中长期存在的矛盾与利益冲突，促进我国当前经济社会和谐发展，有着十分重要的意义。

（1）立法理念发生了很大转变。《征收补偿条例》的公布，首先让人们最直接感受到了政府的立法理念明显地从国家利益、公共利益至上转变为公共利益与个人利益并重保护，使私权进一步在法律上获得与公权一样应有的平等地位。

（2）房屋征收和拆迁活动得到进一步规范化。相比《城市房屋拆迁管理条例》，《征收补偿条例》对房屋征收和拆迁活动进行了更有效的规范，主要表现为：第一，明确了政府征收补偿的主体地位，理顺了行政征收法律关系，规定了各级政府征收与补偿的职责与义务，克服了以往城市拆迁中政府遁形的弊端。这一明确规定有助于化解长期以来因建设单位作为拆迁主体所引发的各种社会矛盾，有助于维护社会稳定。第二，增强了被征收人的参与性。《征收补偿条例》明确了被征收人多数决、召开听证会、被征收人选定房地产评估机构、被征收人对补偿决定不服可以申请行政复议也可以提起行政诉讼等，赋予被征收人参与权、表决权和复议诉讼的权利，这是一个很明显的进步；第三，规范了政府征收程序及确立司法救济程序，包括征收决定的作出程序、补偿方案制定程序、强制搬迁程序、争议解决机制以及救济程序；第四，公共利益的范围界定，明确了征收前提条件。

（3）补偿制度的完善，有利于确保私人利益不受侵犯。《征收补偿条例》充分保护被征收人的合法权益，集中体现在强化被拆迁人的补偿规定。该条例最凸显的方面是体现了强化补偿，充分维护了被征收人的利益。

（4）征收补偿的程序得到进一步完善。程序是制度的保障。《征收补偿条例》也正是通过程序的完善，从而保障了征收和拆迁的有序进行，切实保护了被拆迁人的合法权益。

二、拓宽融资渠道，实现土地储备资金的良性循环

第8篇：土地储备制度范文

关键词：土地储备制度 法律动因 法律原则 法律性质

一、土地储备制度产生与发展的法律动因之探源

（一）土地资源自身稀缺性与人类日益增长的经济需求之矛盾是催生土地储备法律规范的沃土

土地是人类得以生存与发展的物质载体，是“一切生产和一切存在的源泉。”[1]然而，作为一种自然资源，土地具有稀缺性。所谓稀缺性，是指土地因其位置的固定性、面积的有限性而不可再生，不能为人类所无限度的利用的一种自然属性。土地的稀缺性是相对于人类无限之需求而言的。依西方经济学观点，一种资源的稀缺性乃是源于其不可再生性，如土地、淡水、矿物、石油、天然气等；而人类由于自身的发展需要消耗大量的自然资源，并且这种消耗随着人口的增加、经济的发展而呈上升之势。以我国为例，自上个世纪70年代以来，我国人口以每年10％左右的速度增长，耕地则以每年2.%的速度递减。[2]这样，土地资源自身的稀缺性与人类日益增长的经济需求之间就存在不可避免的矛盾。为了缓解这种矛盾，客观上要求在土地上建立一种行之有效的秩序性规范——法律规范，一方面以之确定土地权利之归属和流转，另一方面，据以规制各种对土地资源进行破坏与浪费的非理，以期实现土地资源的最优化开发与利用。土地储备法律规范正是这种社会客观需要催生之必然结果。

（二）国家对土地资源的宏观调控是土地储备法律制度产生的制度动因

在市场经济条件下，每一个市场主体都是理性的“经济人”（亚当.斯密语），为实现其自身利益之最大化倾力而为。同样地，由于市场主体利益的非一致性，不同利益主体的行为难以形成对整个社会有益的规模经济效应，相反，通常情况下都会出现规模不经济甚至是无政府主义的不良后果。为了矫正私利主体的各种非理，国家（作为拥有至高无上权力之统治体）必须运用其认为可行的统治方法予以规制。在长期的实践当中，世界各国逐渐形成了一整套对经济进行宏观调控的制度。通过宏观调控手段如价格、利率、税收、财政转移支付等的调节，一方面使社会需求总量与供给总量趋于平衡，另一方面则使社会的供给与需求结构达到平衡，从而令资源配置趋于合理。土地储备制度产生极为重要的一个法律制度动因即是：顺应国家对土地资源进行宏观调控的需要，用制度的法律化规制土地市场，使土地资源发挥尽可能大的效用。

（三）土地价值的可估算性及市场主体的逐利性是土地储备法律制度诞生的现实动因

土地作为一种典型地不动产，总是固定在地球表面某一确定的经纬度上。与地理学上的土地概念不同，[3]法学上的土地是指能为人类所控制、利用并借以创造财富的陆地地表。随之科技的进步，现代人对土地的利用越来越走向集约化，土地的价值总体上处于上升趋势。相应的，人们对土地价值的评估和测算也日趋精密与完善。正是土地价值的这种可估算性及人们利用土地创造财富的逐利心理，推动着土地储备法律制度这一调整市场主体合理、有序利用土地的规范的产生。

二、土地储备制度应遵循的法律原则之彰显

（一）合法运作原则

合法运作原则是指土地储备制度地运作必须在实质上和形式上都符合法律法规地规定，不得在法律法规之外运行。当前，由于全国性统一的法律规范的缺位，各个实现土地储备制度的地方政府都是依照本地的地方性法规或地方规章运行；对于具体的制度及运作行为，尚有许多属于无章可循、无法可依的状态，如储备中心的法律地位及职权职责、纳入储备的土地范围、储备土地的出让方式等。因此，加快土地储备相关制度的立法，使其在法律规范范围内有序运作无疑意义重大。

（二）资源优化配置原则

土地储备法律制度的构建须符合资源优化配置原则。土地资源的优化配置原则是指土地资源在生产和再生产过程中各个环节上的合理、有效的流动和配备。我国的社会主义市场经济，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。由于我国目前实行土地所有权公有制度，因此，现实可供自由配置的只能是土地他物权，即土地用益物权和担保物权。在土地用益物权方面，应当重点抓土地用途管制和权利的自由流转，使土地效用达到最大限度的发挥；在土地担保物权方面，则着眼于担保主体及相关第三人权利义务的界清，以切实发挥土地在债权担保中的作用。土地储备制度在资源的优化配置上应当采用拍卖出让形式，减少、消灭协议出让方式，使土地使用权出让真正走向市场化、规范化。

（三）可持续发展原则

可持续发展是在人类面临科技进步与生态环境恶化、贫富差距日益拉大这两大社会失衡的背景下而产生的一种新型的发展观，其核心思想在于要求人类以最高的智力水平和泛爱的责任感去准确处理人与自然、人与人之间的关系，并在作出每一个行为与抉择时，不仅要考虑本代人的利益平衡，而且要考虑到代际人的利益平衡，从而实现自然资源、人文资源在现在与将来的高效、持续发展。[4]土地储备制度应当遵循可持续发展原则，在土地的收购、储备与使用权移转过程中，应当充分考虑土地资源的长远规划与短期利用的矛盾，考虑基于土地的社会经济长远发展与资源消耗的协调，避免盲目放地等政府短期行为。

（四）土地使用权竞争性出让原则

土地储备中心收购土地之后，一方面需要进行土地的储备，以对土地资源和社会经济进行宏观调控；另一方面，须对其储备的土地进行使用权的有偿出让，以实现土地资源的价值。在土地使用权的出让过程中，应当坚持竞争性出让原则，严格控制非竞争性出让即协议出让的数量。市场是资源配置的调节器，在完全的市场经济下，各个主体通过竞争这一法则实现优胜劣汰。因此，让资源同有优势?有实力的投资者配置?是市场经济的要义?让最有实力的开发商得到最好土地的最公平的方法即是竞争。与拍卖、招标、挂牌等竞争性方式出让土地，较之协议出让既有实现土地资源优化配置与国有资产保值增值之效，又可减少暗箱操作，抑制腐败现象的产生。

（五）社会效益优先原则

社会效益优先原则是指在土地储备制度的整个运作流程及其价值取向上，当出现政府利益、个人利益与社会公共利益不一致的情形时，应当优先考虑社会效益。土地储备制度的运行应当遵循社会效益优先原则，这是其实现国家宏观调控职能和资源优化配置的前提，也是实现土地资源可持续性发展的保障。笔者认为，所谓的社会效益，是指符合整个社会、社区的民众的根本利益的、可增进其福利的一种权利与利益分配状态。社会效益追根到底是人权的利益化，或称利益化了的社会民众整体的生存权、发展权。其在本质上是民生问题。政府在进行土地收购时，应当在符合城市整体规划的前提下，不得侵犯被收购者及相关市场主体的合法权益；在获得土地收益之后，对盈余资金的投向应当有严格的用途管制，尽量往公共设施建设、社会保障、环境保护等涉及社会公益性的方面倾斜。

三、土地收购与储备法律性质之剖析

（一）行政行为说（强制论）

行政行为说认为，在土地储备、收购过程中，政府的行为属于行政法律行为，而被收购土地的一方当事人为行政相对人。行政行为说又可分为两种：其一，认为土地收购与储备行为于双方当事人而言是一种“权利和义务”关系，即土地收购是政府的权利，对被收购方讲是对国家的义务，收购是一种行政行为，收购价格不必遵循等价有偿的原则，只有这样才能确保政府建立和实施土地收购储备制度的宏观社会经济目标的实现。这不符合建立社会主义市场经济体制的要求；其二，认为属于国家对土地收购的“强制性买卖”关系，该学说承认土地收购双方存在“买卖关系”，但这种“买卖关系”是强制性的，表现在收购与否由政府决定，收购价格由地价评估机构按照市场价格进行评估，并由土地行政部门确认，而不由原土地使用者自由要价。“强制性买卖”关系有如下性质：①土地统一收购属于政府的特有权力；②土地统一收购权力是用于公共目的；③行使土地统一收购权力必须给予合理的补偿。

（二）民事行为说（自由论）

持民事行为说者认为，收购行为是市场经济条件下的“自由买卖关系”，即政府及其授权委托的土地收购机构与被收购单位或个人是平等的经济主体，是否收购及收购的价格均由双方在自愿、公平、有偿的基础上，根据市场状况自由协商决定。 [5] 依次观点，实施土地储备的政府或其授权机构就是一个纯粹的地产开发公司，它仅能实现其效益最大化的微观目标，而土地储备制度的宏观的社会、经济目标就无法实现。

（三）区分说

区分说是在对民事行为说与行政行为说进行研究、筛选的基础上，认为此二者皆有失偏颇，而主张应当视政府在收购时的不同身份来确定收购行为性质的一种折中观点。具体而言，该学说认为：

政府主体身份表现在国有土地上是双重的，它既是土地所有者代表，又是行政管理者。作为所有者代表，政府享有对土地的占有、使用、收益和处分的权利，其中，有偿出让国有土地使用权便是其行使所有权的重要表现形式。政府与国土使用权的受让人签订的土地使用权出让合同应当遵循平等、自愿、等价有偿的原则；作为行政管理者，政府享有对土地的财产权力，这种权力是与服从相对于，与强制划等号的。政府对土地资源的管理权源于宪法赋予的政府的经济管理权。政府行使经济管理权的前提和目的是社会公共利益，因此，政府在为公共利益的需要而进行单向收购时，具有强制性。

笔者认为，土地收购从本质上讲属经济法律行为。因为，首先，对土地的收购、储备体现了国家对地产市场的宏观调控，是国家借以干预社会经济的一种重要形式；其次，收购行为本身既是政府的经济职权，即政府有权依法对符合规定的土地进行收购，任何单位与个人都不得拒绝收购，同时，它又是政府的经济职责，即政府对符合收购条件的土地必须进行收购，并在一定条件下进行出让，收购行为是职权与职责的有机统一；再次，“强制”与“自由”仅仅是内在意志的外在表现形式，而非法律行为性质本身，上述三种观点都没有看到国家在土地储备制度当中的宏观调控与积极干预，因而都流于片面。

* 作者简介：王保信（1977—），男，广东揭阳人，西南政法大学2001级经济法专业硕士研究生，主要研究方向为房地产法。

[1] 《马克思恩格斯全集》.北京:人民出版社,1986年版,第384页。

[2] 钱铭.21世纪中国土地可持续发展利用展望.中国土地科学,2001年第1期。

[3] 一般认为，地理学上的土地概念为“地球表面的陆地部分及其附属的内陆水域和滩涂等”，见孙宪忠.《论物权法》.法律出版社2001年10月版,318。

第9篇：土地储备制度范文

一、目前土地储备制度试行中存在的问题

(一)关于土地储备机构的法律地位

土地储备机构作为我国新生的社会机构，其性质到底应是什么，由于缺乏全国性有关　土地储备的专门性法律规范，因而到目前为止，尚无统一定论。从各地的实际操作看，　主要有两种形态：一是作为政府的一个管理机构。其中大多在现有的房地产管理部门中　设一个处室。如，武汉市土地整理储备供应中心，市政府将其设置为市规划土地管理局　的二级机构，县处级单位，它仅在市征地拆迁事务部的基础上增加土地整理储备功能。　二是设立专门的土地储备中心，并将土地储备中心单独注册为事业法人，政府通过立法　或行政委托将储备土地的相关权利授予该中心。在专门设立土地储备中心的模式中又有　单一管理和双重管理两种模式。所谓单一管理则是指土地储备机构只隶属于土地管理部　门，如上海市土地发展中心；双重管理则是政府专门设立土地收购储备委员会。土地储　备中心既属于土地管理部门，又受土地储备委员会的领导，如北京市、杭州市等。根据　杭州市《关于建立杭州市土地收购储备机制的通知》(杭政[1997]13号文件)，“杭州市　土地储备中心是受市政府的委托，代表政府实施土地收购、储备和出让的前期工作的机　构，作为非盈利性事业单位，具有独立的法人地位。市土地储备中心隶属于市土管局，　并接受市土地收购储备管理委员会指导和监管。”从目前实践效果看，双重结构模式较　为理想。因为，土地储备中涉及方方面面问题，既有与政府部门的其他机构的协调问题　，如计划、城市规划等，又有落实收购资金等问题，双重结构模式能从体制上较好地保　障土地储备制度的运行。其实，无论是作为政府职能部门中的处室，还是政府授权的独　立的事业单位，就其权利性质而言，都是代表政府行使职权。

1、土地收购储备管理委员会

根据杭州市《关于建立杭州市土地收购储备机制的通知》，杭州市土地收购储备委员　会由分管市长牵头，市政府办公厅、市计委、经委、教委、贸易办、规划、财政、金融　、房管及土管等各有关主管部门领导为成员组成。其主要职责包括研究制定土地收购、　储备、出让的政策及规章，协调各有关部门的关系，落实土地收购、储备资金，确立年　度土地收购储备出让计划或地块，审查计划和资金运作情况，监控国有土地资产的运作　。从《通知》赋予土地储备委员会的职责看，很显然具有明确的行政管理职能，尤其是　其中的“确定年度土地收购储备出让计划或地块”一项，与土地使用权被收购的单位或　个人产生直接的相关法律关系，但从其组成看，该机构并非政府的正式机构，并不具有　独立承担法律责任能力。根据最高人民法院关于行政诉讼法若干问题的意见第20条的规　定，以其名义所作出有关土地储备的具体行政行为的后果应由组建机构——市政府来承　担。

2、土地储备中心

杭政[1997]13号文件规定，杭州土地储备中心是受市政府委托实施土地收购、储备以　及出让前期开发准备工作的机构，作为非盈利性事业单位，具有独立的法人地位。隶属　于市土管局，并接受市土地收购储备管委会的领导和监督。主要职责是：(1)根据市土　地收购储备管委会提出的收购计划，对企事业单位需盘活的存量土地和其他需调整的城　市存量土地适时进行收购；(2)根据土地利用和城市总体规划以及市场需求，适量储备　土地，为增强政府对土地供应的调控力度服务；(3)管理由市政府依法收回的违法用地　、闲置抛荒土地及无主土地，并纳入储备土地范围；(4)多渠道、多途径筹措资金。在　市土地收购储备管委会的指导和监督下，加强与各金融机构的配合，管理，运作好土地　收购、储备的资金；(5)在市政府职能部门的指导下，做好储备土地的前期开发工作，　做好对收购、储备土地的资金测算平衡、招商洽谈以及投放市场的前期准备，并协助做　好土地出让的其他准备工作；同时要搞好综合统计，定期向市土地收购储备管委会报告　运作情况；(6)完成市政府交办的其他任务。很显然，从表面看土地储备中心是事业法　人，在法律上具有独立承担责任的资格和能力。但是土地储备中心的收购、储备管理、　开发整理等行为均是受政府委托而为的行为(而并非法律的授权)，因而它与政府间有委　托与受托关系，根据委托法律关系的一般原理，受托人必须以委托人的名义从事受托行　为，其法律后果也应由委托人承担。其结果土地储备中心的独立法人资格实质上毫无法　律意义。诸如土地储备中心与商业银行及其他金融机构间的贷款合同、土地公债的偿还　、收购款的支付等，一旦发生土地中心违约，则违约责任的承担就会出现主体混乱的局　面。

(二)进入土地储备中心储备的土地的范围

关于进入土地储备中心储备的土地，各地的规章或政府文件所设定的范围有所不同，　但大致可分为五种来源：即收回、收购、征收、置换、没收。各地普遍存在的问题是：　法律概念混乱，列举不规范。因而有必要在法律上给以界定。

1、收回是指政府作为国有土地使用权的出让者依照法律规定和合同的约定向土地使用　者无偿收回土地使用权的行为。根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇　国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律和行政法规的规定，收回土地使用权主要　有下列情形：(1)出让合同约定的土地使用期限届满，土地使用者未申请续期或申请续　期未获批准的；(2)因单位撤消、解散、破产等停止使用原划拔的国有土地的；(3)公路　、铁路、机场、矿场经核准报废的；(4)土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开　发、利用土地的。

2、收购是政府或其指定的机构依照有偿原则向土地使用者赎回土地使用权的行为。收　购行为可分为自愿与强制两种方式。自愿收购是政府或其指定的机构根据土地使用人的　申请或储备需要与土地使用人进行协商，达成收购协议，从而收回土地使用权。强制收　购是指政府或其指定的机构根据城市规划和社会公共利益需要，强制收回土地使用权的　行为。

3、征收是政府部门出于建设用地的需要，将集体所有的土地转化为国有土地的行为。　征收以前一直被称为征用，但征用与征收应是两个不同的概念。征收是强制变更所有权　的行为，具有永久占有性。而征用并不改变所有权，只是使用权在一定时期的强制性的　转移，一旦征用的法定情形消失，征用人就应返还被征用的财产。征收的特征主要表现　为：(1)征收的主体是国家，而不是建设用地者；(2)被征收的对象是集体所有的土地；　(3)征收土地适用依法补偿原则，补偿的范围、标准，法律均有明确的规定；(4)征收土　地必须严格依照法定程序。

4、置换指以土地资源的重新配置为目的的土地使用权的互换。置换的目的主要是：(1　)最有效利用土地；(2)保护和改善城市环境；(3)实现城市的旧城改造。目前土地置换　主要表现为企业迁移以及城市改造中个人的拆迁。

5、没收是行政处罚机关或人民法院对违法或犯罪分子的非法财产予以没收的行政和刑　事处罚。其中若涉房屋及土地使用权的，收为国有。

上述几种方式中，国家法律、法规对收回、征收、拆迁、没收的条件、程序，均有明　确的规定，而收购则缺乏相应的法律规范，因而理论分歧较大。焦点在两方面：一是收　购行为的性质，二是收购的价格确定。

关于收购行为的性质，主要分歧在于自愿还是强制上。持“自由说”的人认为，收购　行为是市场条件下的自由“买卖关系”，即政府及其授权委托的土地收购机构与被收购　单位或个人是平等的经济主体，是否收购及收购的价格均由双方在自愿、公平、有偿的　前提下，根据市场状况自由协商确定。持“强制说”观点的人则认为，土地收购应确定　为政府的行政权力，对被收购方来说是一种行政义务。只有这样，才能确保政府建立和　实施土地收购储备制度的宏观社会经济目标的实现。

由于对收购行为性质的认识不同，收购价格的确定原则也有所不同。“自由说”认为　，土地收购的价格必须完全按照市场原则，由双方协商确定。“强制说”中则出现了分　歧：有的认为，收购是一种行政行为，收购价格不必遵循等价有偿原则，应参照土地征　收和旧城改造拆迁制度中的补偿安置方法确定；另一些人则创设了“强制买卖”说，即　认为土地是否收购是政府的行政权力，但收购价格则应按市场价格确定。

笔者认为，“自由论”和“强制论”均有失偏颇，收购行为性质不能一概而论，应视　政府在收购时的不同身份而定。

政府的主体身份表现在国有土地上是双重的，即既是土地所有者代表又是行政管理者　。作为所有者代表，政府享有对土地的占有、使用、收益和处分的土地权利。作为权利　，始终是与义务相对应的。根据所有权与经营权相分离原则，国有土地实行土地使用权　出让、转让制度。中华人民共和国境内外的公司企业，其他组织和个人，除法律规定外　，都可以依法取得土地使用权，对土地进行开发、利用、经营。取得的方式是与所有权　代表者签订国有土地的出让合同。根据《国有土地使用权出让与转让暂行条例》，土地　出让合同应当按平等、自愿、有偿的原则签订。在合同规定的使用年限内，土地使用者　可以转让、出租、抵押等，其合法权益受国家法律保护。正在制定过程中的《物权法》　(征求意见稿)中，也明确了法律对土地用益权人的保护，表明了禁止任何单位或个人用　任何方式侵害其用益物权的立场。而强制买卖实质上是土地出让者可以任意单方解除合　同。因此，如果一味强调“强制性买卖”，势必与现行法律法规冲突，损害土地使用权　人的合法权益，剥夺其在合法使用期限内的用益物权。因此，笔者认为作为一般意义的　政府储备土地的收购，应是政府作为出让合同的主体一方与另一方平等协商的结果，必　须实行自愿原则。

作为行政管理者，政府在土地这项特殊财产上还表现为权力。作为权力，是与服从相　对应，与强制划等号的。政府对土地资源的管理权，源自于宪法赋予的政府的经济管理　权。土地是人类社会生产、生活必不可缺的物质财富，是最基础性的资源之一，政府的　职责就是使有限的土地资源能够得到合理的、可持续的利用和开发。政府有权通过行政　措施如征收、没收、征用、强制性收购等，使土地资源发挥更好的效用。但行政权力属　公权力，它与个体的权利不同，它的行使不是为了自身的利益，而是为了社会公共利益　。因此，公共利益性也就成为政府行使行政权力的前提和目的，或者说是政府行使行政　权力时的一项义务，它也是判断行政行为合法性的主要标志。这一点在有关的土地法律　规范中都有所体现，如《土地管理法》第2条第4款“国家为公共利益的需要，可以依法　对集体所有的土地实行征用”。《城市房地产管理法》第19条：“国家对土地使用者依　法取得的土地使用权……在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序　提前收回。”可见，土地收购制度中可以设定政府的强制权，但必须严格限定于社会公　共利益范畴。

二、关于土地储备制度与现行法律制度的两大冲突问题

(一)划拨土地的使用权的转让与土地收购问题

在计划经济体制中，土地作为公共资源，完全由政府无偿提供，其结果是城市土地大　量掌握在国有或集体企业手中。国有土地实行有偿使用制度后，这些企业的土地依然保　留了其划拨性。同时，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(第45条)和《城市　房地产管理法》(第39条)还赋予其有条件的转让权，即经过政府有关部门的审批并缴纳　土地出让金后，原划拨土地就可以转让。而现行的土地储备制度将“因单位搬迁、解散　、撤消、破产、产业结构调整或其他原因调整出的原划拨的国有土地”，全部纳入土地　储备机构的储备范畴。这一规定实质上取消了这些企业对划拨土地的转让权。

笔者认为，赋予划拨土地的使用人有条件的转让权，是不符合法理精神的：一方面划　拨土地是将土地作为公共物品提供给社会。在市场经济条件下，土地只有在用于公共目　的时才能由政府无偿提供。我国《土地管理法》对划拨土地取得的严格限制就说明了这　点(注：《土地管理法》第54条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使　用方式取得；但是下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以划拨方式取得：　(一)国家机关用地和军事用地；(二)城市基础设施用地和公益事业用地；(三)国家重点　扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；(四)法律、行政法规规定的其他用地。”)　原划拨土地的使用人一旦解散、撤消、破产或将土地转让，就丧失了公共目的性。另一　方面《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《城市房地产管　理法》等法律法规均规定，因单位撤消、解散、破产等停止使用原划拔的国有土地的情　形，政府有权收回土地使用权。

(二)强制收购与土地使用权的转让问题。

从法理上看，当国家授权各级人民政府土地管理部门代表国家订立土地使用权出让合　同时，土地管理部门是以土地所有权人的代表，而不是以行政管理者的身份出现的。作　为合同一方当事人，其法律地位与另一方当事人即土地使用者是完全平等的，不仅在订　立合同过程中，双方应遵循平等、自愿、有偿的原则，而且在合同订立以后，双方都应　严格按照合同的规定履行，不得擅自终止合同，否则，就应承担相应的民事责任。如果　认为作为出让一方的国家(政府)仍然享有强制收购的特权，则出让人可以不顾合同的规　定而随意行使其特权，这样，国家与土地使用者之间的合同关系将形同虚设，而这种现　象，正是我们在当前的市场经济建设中需着力纠正的。

由于我国实行的是土地公有制，土地“私权”主要反映在土地的用益物权上，现行的　国家法律明确了对用益物权的保护。依法取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使　用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权益受国家法律保护。只　有在“未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的”，土地使用　权方“不得转让”。除了在特殊情况下基于“社会公共利益的需要”并经法定程序外，　“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不得提前收回”。法律之所以这样规定，其　用意应当说是很明显的，即不仅要保护土地使用权人的合法权益，更要防止他人对土地　使用权人行使土地使用权的干涉和妨碍。如果说政府在土地储备中可以对权利人依法取　得的土地使用权实行强制收购，实际上意味着对权利人享有的土地使用权这一正当的民　事权利的限制和否定，这不仅与国家的立法意图相违背，也不利于土地市场的发育和成　长，甚至有可能成为“公权力”侵害“私权利”的借口。

三、完善土地储备制度的法律思考

(一)改变立法结构，变实施条例为管理条例。

行政法律规范内容的侧重点应是设定行政管理机关，赋予其管理职权，设定行政相对　人的权利义务及规定相应的法律责任。就杭州市土地储备管理办法而言，立法重点应把　握几个方面：1、立法目的。2、土地储备行为的管理机关及职权。3、允许进行储备的　土地范畴和不得储备的范畴。4、土地储备的相关制度，如垄断经营、储备基金、监督　管理等。5、储备机构的权利和义务。6、法律责任。至于具体的操作规程应由储备管理　机构的章程去设定。

(二)改变授权方式，变行政委托为法律授权

行政委托是行政机关将依法享有的行政权力，通过委托，由不具备该项行政权的机构　行使。行政委托的特点是(1)受托机构必须以委托人的名义行使权力；(2)受托人行　使委托范围内权力所产生的法律后果由委托人承担。法律授权是立法机关通过法律、法　规或规章直接赋予一定的机构行使有关的权力。在法律授权的情况下，被授权机构以自　己的名义独立行使职权，也独立承担相应的法律责任。

由于土地储备制度目前尚处于实践探索之中，相应的法律制度尚不完善，尤其是高层　次立法近乎空白，现有的依据大都只是地方政府的行政规章，有的则仅是地方政府的文　件，因而存在着政府机关行使权利缺乏相应的法律依据的问题。在这些仅有的地方行政　规章和文件中，大都采用行政委托方式，授权土地储备机构行使土地储备权利，并将这　些机构注册为独立的事业法人。从这些土地储备机构的业务范围看，几乎清一色的均来　自于政府委托，并无自身开展的业务。从法律角度而言，其独立法人资格近乎虚设。因　此只有将行政委托变为法律授权，才能解决权利行使的合法性问题，也才能使土地储备　中心的独立地位得以真正的发挥。

(三)确立规划优先的原则，理顺规划与储备的关系

土地规划是指政府在土地上进行各种用地合理配置的综合性活动。土地规划又分土地　利用总体规划与土地利用详细规划。土地利用总体规划是根据国民经济和社会发展计划　而制定的综合性利用土地的规划。土地利用详细规划是根据总体规划而制定的专业性土　地利用规划。其中城市规划就属土地利用的详细规划。

土地规划在土地利用中具有绝对的权威地位，我国《土地管理法》规定，国家实行土　地用途的管理制度。国家编制土地利用总体规划时，应明确规定土地用途，使用土地单　位和个人则应严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地的。《城市规划法》也明　确规定，任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，城市规划区内的土地利用和各项建　设必须符合城市规划，服从规划管理。因此，土地储备中的征收、收购、土地的出让等　均应服从规划的要求的，在服从规划的前提下进行。要避免为储备而任意改变规划的行　为。

(四)明确公共利益的范畴，防止行政权力的滥用

如前所述，土地储备中心的土地主要来自于政府对原出让使用权的国有土地收回、收　购、置换以及对集体所有土地的征收，这些方式中，除法律明确规定收回、置换、拆迁　、收购的具体依据外，几乎都还有一条概括性条款，即公共利益条款。公共利益的保护　成为土地储备机构代表政府部门行使土地储备权的核心目的，也是判断其行为合法性的　主要标志。然“公共利益”是一个抽象含糊，难以明确的概念，因而实践中极易导致权　力的滥用。为了防止政府，各国大都将公共目的解释为公共的使用和具有公共　利益的用途，并通过立法加以细化。如韩国1962年《土地征用法》第2条规定：公益事　业需要土地，而将该土地用于公用事业又是恰当时，可以根据本法的规定予以征用或使　用。所谓公益事业是指(1)有关国防、军事建设事业；(2)铁路、公路、河川、港口、上　下水道、电气、煤气、广播、气象观测、航空等建设事业；(3)国家或地方公共团体设　立的办公场所、工厂、研究所、公园、市场等建设事业；(4)国家或地方公共团体指派　的建设者，由他们所进行的住宅建设或住宅用地开发事业；(5)其他根据法律可以征用　或使用土地的事业。香港《官地回收条例》规定，公共用途，是指一切有关对公共大众　有利益的规划及建设，如公路建设、公共屋村、街道、市场、公共休息场所等。台湾的　《土地法》将公共事业限为：①国防设施；②交通事业；③公共事业；④水利事业；⑤　公共卫生；⑥政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；⑦教育、学术及慈善事业；⑧　国营事业；⑨其他由政府兴办以公共利益为目的事业。

我国现行法律对于“公共利益”问题未作具体解释，完全凭政府自由裁量，以致造成　我国耕地流失的首要原因来自于各地政府乱建开发区而征用耕地，从而造成耕地的非农　化。因此，笔者认为，在土地储备立法时应摒弃“一般性的抽象委托”的立法，对“公　共利益”应在法律上作出具体界定。

(五)建立先买权制度，扩大储备土地的来源。

土地先买权是指土地使用者在转让土地使用权时，政府(或其指定的机构)具有先行与　之交易的权利。土地先买权制度在市场经济发达的一些西方国家也有其踪影，如日本的　土地先买制度包括根据公扩法(日本促进公有地扩大的有关法律)建立的协议先买制度和　根据城市规划法建立的形成权先买制度。法国规定，在指定的规划发展区内(这种区域　主要是为发展住宅、开发旅游地、控制土地投机、设立保留地而建立)，国家、地方公　共团体、公营公司等都可以行使土地先买权；在德国，凡详细规划区内的土地交易，地　方政府都可以行使一般先买权。由于这些国家均允许土地私有，因而其先买制度的客体　是土地的所有权。我国实行的是土地公有制，宪法严禁土地所有权的买卖，但允许国有　土地使用权进入流通市场，因此，我国的土地交易实质上是使用权的交易，我国要设定　的土地先买权制度，只能是政府在土地使用权转让市场的先买制度。

土地先买制度与征用、征收、强制购买等有相似之处，即都有一定的政府强制色彩，　都对土地私权进行了一定限制。但性质上完全不同：(一)征用、征收、强制性购买产生　的基础是政府的行政权，而先买权产生的基础则是所有权，政府是国有土地的所有者代　表，所有权人在其所有物的交易中应当具有优先权。(二)征用、征收、强制性购买表现　为政府与相对人的行政关系，政府与征用、征收、收购对象之间的关系是命令与服从关　系，而先买制度实质则表现为买卖关系，买卖双方表现为平等的主体关系。政府只是作　为所有者比其它主体具有优先交易的权利。