立法法修改意见精选(九篇)

第1篇：立法法修改意见范文

现就近年来市人大立法审议机制形成的一些经验和需要完善的方面，提出个人的粗浅意见如下：

继续完善人大常委会的立法审议机制

1、关于法规案的审次把握。

根据《上海市制定地方性法规条例》第二十二条的规定，法规案一般实行常委会两审表决制，某些内容较为单一的法规案也可以一次审议后交付表决。在立法实践中，这一原则规定尚需细化。一是常委会对某项法规案进行初审，需要在常委会会议前确定其审次，以便安排会议议程、日程和准备相应的立法文件，而不能“视审议情况”再确定该法规案由本次会议表决还是交由下次会议表决。二是同为法规案，制定、修改或者废止法规案的审议要求和实际工作量是很不相同的，在审次上宜作区别对待。此外，根据法规审议和修改的不同情况，常委会会议可以在本次审议后即进行表决，也可以在本次审议后暂不表决，留出修改时间，交由下次常委会会议表决。

适当地确定某一法规案的审次，既关系到保证审议质量，也关系到提高常委会的工作效率。审次的确定，一般可以由有关专门委员会在法规案的审议意见报告中提出建议，由法制委员会根据常委会的审议情况在审议结果报告中予以确认，经常委会主任会议讨论决定。确定法规案审次的一般原则是：

（1）新制定法规，一般实行两审制。初次审议中意见较为一致的，可在二审后同次会议交付表决；审议后问题多、修改量大的，宜在二审后下次会议交付表决。

采用简化体例“若干规定”的法规案，或者常委会就内容单一的法律问题作出决定，可以在一审后即交付表决。

（2）修改法规案，采用修订草案方式的，一般均实行两审制；采用修正案草案方式的，审次视修改内容的多少和难度而定。

（3）废止法规案，一般均可由常委会一次审议后即交付表决。审议中有争议的，也可在一审后交付下次会议表决。

2、常委会审议方式和法规案审议时间的把握。

常委会审议法规案，采用大会审议和分组审议相结合的方式，是上海市人大常委会多年实践形成的一项立法经验，并已作为工作规范写入《上海市制定地方性法规条例》（第二十三条）。大会审议的优势在于集思广益，视野开阔，可以避免常委会组成人员个人认识的局限性和片面性；分组审议的优势在于讨论和交换意见比较充分，有助于提高审议的深度。经过分组审议，由小组召集人在常委会大会审议时先作汇报交流，可以使常委会组成人员全面了解各组的审议意见，加以比较并作出正确的抉择。但是，召集人的汇报发言并不能完全代替组内其他委员的审议发言。组内其他委员或者常委会组成人员可以对本组召集人的发言作补充和纠正，可以重申个人的不同意见，也可以发表新的意见。

有鉴于此，安排常委会会议日程时，必须给大会审议留出充裕的时间。不论是法规案初审中分组审议后的大会审议，还是法规案二审中的大会审议，单件法规的审议时间一般不宜少于2小时；有的涉及面广、情况复杂、条文较多的法规草案，安排审议的时间宜更多些。如果在一个半天的会期中安排议题过多，势必使委员们审议法规案言犹未尽，难以充分发表意见，影响法规案的审议质量。此外，同常委会大会审议法规案一样，分组审议法规案也应当安排充分的审议时间，不宜在分组审议法规案时过多地穿插安排其他议题。

3、努力形成常委会审议的辩论机制。

常委会组成人员对法规草案或者草案修改稿发表审议意见，不仅要指出条文中存在的问题和不足，而且要提出不同的修改方案，或者调整章节结构的具体建议，以供常委会进行比较，作出选择。要倡导在常委会审议中发表不同的观点、意见和修改方案，倡导开展辩论，通过辩论找到最佳方案，为会后的条文具体修改工作指明方向。常委会组成人员以个人名义发表审议意见，是其法定权利，应不受限制和约束。某一专门委员会或者工作委员会的不同成员可以发表不同的意见；对专门委员会向常委会所作的审议意见报告、审议结果报告和修改情况报告，持有保留意见的该委员会成员也可以在会上发表个人的不同意见。分组审议后召集人向全体会议汇报审议情况，既要介绍一致的意见，也要介绍不同意见的争论。总之，要倡导和支持常委会审议中不同意见的争辩，并在较多委员发表意见的基础上，由主持人及时作出归纳，形成常委会的审议意见。这是保证审议质量、体现立法民主的重要机制。

4、努力形成常委会审议的单项表决机制。

表决，是常委会经过审议作出选择、表达意志的重要方式。在立法审议中，除了审议结束时对法规案通过与否需要付表决外，在审议过程中还应当适时启动单项表决机制。即对某一具体问题或者方案进行单项表决，以准确表达常委会组成人员的个人意志并体现多数人的真实意向，从而避免对法规案作一揽子总体表决的局限性。常委会审议中出现如下情况时，一般可以考虑启动单项表决：

（1）常委会初次审议法规案，对该法规的立法必要性产生分歧，需要决断是继续审议还是搁置审议时；

（2）常委会审议中对法规草案中某一条（款）的设置产生争议，需要决断是删除还是保留该条（款）时；

（3）常委会审议中对某一条款的修改方案产生分歧，需要对不同的方案作出抉择时；

（4）常委会审议中对法规草案使用的名称、适用范围和调整对象等立法要素的表述产生分歧，需要对是否修改、如何修改作出抉择时。

审议期间单项表决的启动，可由常委会会议主持人同常委会其他负责人即时商议后决定。这种表决方式的启动具有随机性，要由常委会会议的主持人根据审议的实际进程，审时度势及时作出判断。这就要求主持人不能拘泥于工作部门事先准备的会议主持稿。因为这种表决不可能进入预定的会议议程，无法事先作出安排。

5、常委会分组审议法规草案应当规范化。

人大常委会依法审议议案，通常有大会审议和分组审议两种方式。由于常委会组成人员人数较多，常委会全体会议即大会审议单项议题的时间十分有限，因此不可能让太多的组成人员在全体会议上得到审议发言的机会，需要通过分组会议的方式，使更多的组成人员有机会发表意见。尤其是审议法规草案，组成人员发表意见往往比较热烈，全体会议发言和分组会议发言两种审议方式互为补充，很有必要。但是，目前分组审议的重要意义和法律地位尚未引起足够的重视，分组审议的基本要求和程序、规则，在早年制定的《上海市人大常委会议事规则》和新制定的《上海市制定地方性法规条例》这两件法规中都未作出具体规范。同全体会议审议相比，分组审议往往显得松散。其主要表现，一是出席率难以保证。全体会议审议时因有插卡考勤的制约，且必须符合法定人数方能开会，常委会组成人员一般不会轻易缺席，即便不能到会也能自觉履行请假手续。分组审议就不同了，因为没有设置考勤程序，一些委员尤其是非驻会委员，往往一到分组审议便请假去处理其他公务。此外，常委会会议期间如有法规案要交付本 次会议表决时，有关专门委员会和法工委的成员往往会在分组审议时另行开会、修改有关文件；常委会会议期间的主任会议也时常安排在分组审议的后半段同步进行。这些都影响了分组审议的出席率和审议效果。二是审议发言的规则不明确。有的委员发言未能紧扣议题，有的委员发言过于拖沓，耗时过多，有的委员甚至会穿插一些题外话。因无明确的规则制约，召集人主持会议颇为不易。因此，分组审议有时较难形成集中统一的意见，审议的质量和效率均低于全体会议。应当通过修订常委会议事规则，对分组审议作出明确规范，使分组审议同大会审议具有同等的严密程序和法律地位，成为常委会集体行使审议权的重要途径。

6、进一步提高常委会审议的公开性和透明度。

本届市人大常委会在发扬立法民主、提高立法透明度方面有许多积极的举措，例如将常委会年度立法计划印发全体市人大代表，鼓励代表参与相关项目的立法活动；分期分批邀请市人大代表列席常委会会议；市人大有关委员会就立法项目接受新闻媒体的采访，以加大对人大立法活动的报道深度，等等。但是，从总体而言，全社会对本市地方立法的进程了解甚少，对市人大常委会的法定职能和工作机制了解甚少，对每一件地方性法规的制定过程特别是常委会审议中的决断情况了解甚少。这也是市民对现行法规知晓度低，某些法规实施效果不理想的一个重要原因。现在新闻媒体对市人大常委会就重大事项作出决定、审议通过法规的报道，是以报纸上的会议新闻为主，极少对一次常委会会议审议某一议题作全程报道。电台、电视台的报道也是以会议的片断和结果为主，报告常委会组成人员的审议发言，或者是闻其声而不见其人（电台广播）；或者是见其人而不闻其声（电视新闻），使社会公众难以对立法审议有直接的感受。随着政务公开的不断推进，政府工作的透明度日益提高，人大常委会的工作尤其是立法工作的透明度也应当进一步提高。凡是同市民切身利益相关的法规案的审议，可以尝试由电视台作实况转播，使常委会委员们反映民心、集中民智、声情并茂的审议发言直接同市民见面。此举不但可以使市民对法规产生亲近感，知法、懂法从而自觉守法、护法，而且可以体现人大代表和市民对市人大常委会工作的监督，有助于增强常委会组成人员的责任感，提高常委会的立法审议质量。

进一步完善人大法制委员会的统一审议机制

1、关于统一审议的内涵和性质。

2000年3月九届全国人大第三次会议审议通过的《立法法》，把多年来行之有效的全国人大法律委员会对法律草案进行统一审议的机制，引入地方立法程序。《立法法》第六十八条二款作出的原则规定是：“地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。”全国人大常委会办公厅据此作出相应规定，确定省级人大设立负责统一审议的专门委员会，定名为法制委员会。

根据本市两年来的立法实践，我们对统一审议的内涵和性质的认识逐步深化，从而在把握统一审议机制方面积累了初步经验。这一认识的基本点是：

（1）法制委员会是适应地方立法统一审议机制的需要应运而生的，其所担负的立法审议的职责决定了其作为人大专门委员会的法律地位。

（2）在现阶段，法制委员会的主要职责应是对法规案实行统一审议；为了集中全力履行这一重要职责，目前不宜要求其承担一般专门委员会具有的其他职能，例如直接组织起草法规、对法律法规实施情况组织执法检查等。

（3）法制委员会进行统一审议，是综合各方面的意见，进行分析、比较、论证后形成集体审议意见。常委会对法规草案的初步审议是法制委员会统一审议的基础；法规案起草部门的意见、人大有关专门委员会的审议意见报告，以及立法听证会上提出的意见，都是法制委员会统一审议的对象和要素。但只有在常委会对法规案进行初审后，统一审议的进程才能启动。

（4）统一审议是为常委会在初步审议的基础上对法规草案作深入审议服务的，统一审议的成果是形成法规草案修改稿、表决稿和审议结果报告、修改情况报告，为常委会的深入审议提供抉择依据和方案。

2、法工委在统一审议机制中的地位和作用。

法工委作为人大常委会的工作机构，有其相对独立的职能。一是受主任会议委托或者协助其他专门委员会起草、修改法规案；二是配合法制委做好统一审议工作；三是承担常委会的法制综合工作，例如编制立法计划和规划、核查政府规章和规范性文件、研究有关法律问题和立法技术规范、答复同法规执行相关的询问等。但是在统一审议的过程中，法工委又是法制委的工作机构，负责法规条文的具体修改和起草有关立法文件，即负责把法制委形成的统一审议意见书面化、文字化，形成提请常委会审议的文件。为了承担起这一职责，法工委需要参加法规起草的前期工作即提前介入，了解法规起草的背景和全过程，参与或者自主组织必要的立法调研，并把有关情况及时报告法制委。法制委员会的个别成员必要时也可以参与上述活动，但是作为一级机构，其主要职责和工作方式是举行会议并发表审议意见，一般并不需要也无必要独立和直接进行基础性的调研论证工作，以免同法工委和有关专门委员会的立法前期工作交叉重复，影响工作效率。

3、法制委员会履行统一审议职能的基本做法。

《上海市制定地方性法规条例》第二十四条对统一审议的具体要求是：“地方性法规案经常务委员会会议第一次审议后，由法制委员会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见进行统一审议，提出审议结果报告和法规草案修改稿”：“法制委员会审议地方性法规案时，应当邀请有关的专门委员会的成员列席会议”。上海市人大法制委员会一年多来在地方立法中认真实践了上述要求，在贯彻《立法法》规定的统一审议原则方面形成了一套基本做法，其要点是：

（1）法制委员会建立立法项目的委员分工联系负责制。每一项计划立法项目都有一名委员领衔分管，做到任务明确，责任到人，形成项目负责制。

（2）发扬立法民主，充分听取各方面的意见。常委会一审后由法工委将法规草案印发各区县人大常委会、部分市人大代表及有关社会团体征求意见；由法工委负责对常委会的一审意见作汇总整理，形成书面材料作为法制委员会统一审议的基础；法制委员会的分管委员和法工委工作班子一道，就一审中的热点问题召开座谈会或进行调研，听取政府有关部门和有关专门委员的意见并进行分析，形成法规草案修改的初步方案供法制委员会审议、研究。

（3）对于常委会一审中有争议、一时难以定夺的问题，在统一审议之前可以先举行立法听证会，形成立法听证报告作为统一审议的重要依据，并印送常委会组成人员。

（4）常委会二审之前，由法制委员会主任委员主持委员会全体会议，对法工委综合各方意见形成的法规草案修改建议稿逐条进行审议，读稿时由法工委分管领导逐一说明对主要审议意见采纳与否的方案和理由。出现不同意见时，实行少数服从多数的原则。邀请有关专门委员会的负责同志、市政府法制办负责人和起草部门、行政 主管部门有关同志列席法制委员会的统一审议会议，参与研究和讨论。

常委会二审以后，仍由法工委综合各方意见后形成法规草案表决稿，法制委员会全体会议对其中重点修改的条文有针对性地进行统一审议。

4、统一审议尚需改进和完善的几个环节。

由于省级地方人大的立法机制和全国人大的立法机制有所不同，特别是省级地方人大负责统一审议的机构法制委员会和常委会法制工作机构的成员组成同全国人大有较大差异，地方立法的统一审议不宜完全照搬全国人大的做法，而应在遵循统一审议基本原则和要求的前提下，在实践中探索，因地制宜，逐步形成各具特色的统一审议机制。从上海市人大常委会的立法实践看，统一审议尚有以下环节需要统一认识，加以改进和完善。

（1）有关专门委员会对法规案的初步审议和法制委员会的统一审议应当各有侧重，发挥各自的优势。对法规草案的初步审议，主要是分析该项目的立法必要性和可行性，审查法规草案的合法性、同相关法规的衔接性，以及对法规草案中存在的主要问题提出意见和修改建议。审议意见报告的作用是协助常委会会议抓住审议要点，对常委会审议具有提示、导向作用。对法规草案的统一审议，主要是在综合分析各方意见的基础上，确认法规内容的合法性，对常委会一审提出的各种意见作出选择并说明取舍的理由，提出条文的具体修改方案。对于一审中争议较大的条款，可以提出不同的修改方案供常委会选择。法制委员会的审议结果报告和修改情况报告主要是协助常委会作出修改抉择，不需要重复陈述审议意见报告中已予说明的立法必要性等内容。

（2）法制委员会的统一审议是基于常委会的全体会议审议和分组审议，常委会是审议的主体，审议结果报告中的修改说明应当围绕常委会带有代表性、倾向性的集体审议意见，说明采纳或者不采纳的理由。但是对于常委会组成人员的个别审议发言宜作分析、梳理，作出不同的处理。对于有实质性内容、可能具有代表性的重要意见作出分析判断；对于个别组成人员提出的纯属技术性、文字性的意见，则不需要在审议结果报告中一一应答；对于不具有代表性的、不拟采纳的个别意见，可以通过会外个别交换意见的方式进行沟通，一般不需要在报告中一一列举陈述。审议结果报告的结构和表述方式，宜根据实际情况灵活掌握，既可以依照法规条序逐条陈述，也可以按审议意见的内容适当归纳成若干问题分别表述。总之，审议结果报告应当抓住要点、言简意赅、表意到位、顺畅明了，避免繁琐和冗长。

（3）法制委员会的审议结果报告和修改情况说明，都是反映常委会审议意见的重要的立法文件，既是常委会也是法制委员会集体智慧的结晶，应当列为常委会的审议内容之一。因此，同法规草案的修改稿、表决稿一样，这两项文件经法工委起草后，应当在法制委员会的全体会议上进行讨论，会后经法工委按讨论意见修改后由法制委负责人审签。

第2篇：立法法修改意见范文

第一条为规范国土资源部立法工作程序，加强立法协调，保证立法质量，根据《中华人民共和国立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，结合国土资源部立法工作的实际，制定本规定。

第二条国土资源部起草法律、行政法规送审稿，开展相关法律、行政法规的立法协调，制定、修改和废止部门规章的活动，适用本规定。

第三条国土资源部立法工作应当坚持改革创新，改革决策与立法决策相结合，坚持民主立法、科学立法与开门立法，维护国家利益和人民群众合法权益。

第四条政策法规司负责组织、协调国土资源部立法工作。

第二章规划和计划

第五条政策法规司根据全国人大常委会立法规划和国务院立法工作要求，结合国土资源管理改革和发展的需要，组织拟订国土资源部立法规划草案，报部务会议审定。

拟订立法规划草案时，应当听取部有关司（局、厅）的意见。

第六条政策法规司根据国土资源部立法规划，按照全国人大常委会立法规划和国务院年度立法计划的安排，结合国土资源管理工作的实际，在每年年底前组织拟订下一年度立法计划草案，报部长办公会议审定。

拟订立法计划草案时，应当听取部有关司（局、厅）的意见。部有关司（局、厅）应当提供拟列入立法计划的法律、行政法规和部门规章项目的必要性与可行性分析、拟设立的重要制度、争议的焦点等相关材料。

第七条列入年度立法计划的立法项目分为出台类、论证类和研究类。

出台类项目是指经过研究论证，立法条件成熟，各方意见协调一致，在本年度已完成起草工作并能够在当年提请部务会议审议的立法项目。

论证类项目是指立法条件比较成熟，各方意见基本一致，但尚需进一步协调、论证，正在进行起草工作的立法项目。

研究类项目是指立法条件尚未成熟，基本制度尚需深入研究，需要进行储备的立法项目。

第八条列入年度立法计划的立法项目，由政策法规司根据部机关各司（局、厅）的职能分工，确定起草负责单位；立法项目内容涉及两个或者两个以上司（局、厅）的，由政策法规司确定一个司（局、厅）作为起草牵头单位，其他相关司（局、厅）参加。

第九条列入年度立法计划的立法项目按照出台类、论证类和研究类的顺序实行滚动管理。

没有形成条文的项目，原则上不列入出台类；已列入立法计划，但连续两年未启动起草工作的立法项目，原则上不再列入下一年度立法计划。

第十条立法规划和年度立法计划由政策法规司负责组织实施和监督执行。在执行过程中，政策法规司可以根据工作需要，提出调整规划和计划的建议，报部长办公会议审定。

没有列入年度立法计划，但实践中又迫切需要出台的立法项目，由有关司（局、厅）向政策法规司提出调整计划的建议，政策法规司组织论证，报部长办公会议审定后，开展相关的立法工作。

第三章起草和审查

第十一条立法项目的起草司（局、厅）应当按照立法规划和年度立法计划的要求制定起草工作方案，确定专人或者成立工作小组从事起草工作，并及时向政策法规司通报起草中的有关情况。

第十二条起草司（局、厅）应当按照年度立法计划的要求如期完成起草工作。

根据工作需要，法律、行政法规和部门规章送审稿的起草可以邀请有关专家、单位参加，也可以委托有关专家、单位起草。

第十三条法律、行政法规和部门规章送审稿的内容应当包括制定的依据和宗旨、适用范围、调整对象、主要制度、法律责任、施行日期等。送审稿的每条内容均应有说明本条内容的提示语。

部门规章的名称为“规定”或者“办法”。对某一方面的行政管理关系作比较全面、系统的规定，称“规定”；对某一项行政管理关系作比较具体的规定，称“办法”。

第十四条法律、行政法规和部门规章送审稿应当结构严谨、条理清晰、概念明确、文字简练、规范。

法律、行政法规和部门规章送审稿应当分条文书写，冠以“第×条”字样，并可分为款、项。款不冠数字，空两字书写，项冠以（一）、（二）、（三）等数字。

草案内容繁杂或者条文较多的，可以分章、分节。必要时，可以有目录、注释、附录、索引等附加部分。

第十五条起草司（局、厅）形成征求意见稿后，应当征求地方国土资源行政主管部门和部有关司（局、厅）的意见，涉及国务院其他部门职责的，还应当征求有关部门的意见，必要时可以组织专家进行论证。

第十六条法律、行政法规送审稿拟设定行政许可的，起草司（局、厅）应当按照《行政许可法》的规定，采取听证会、论证会的形式听取意见。

采取听证会形式听取意见的，依照《国土资源听证规定》的程序进行。听证结束后应当制作听证会纪要。

法律、行政法规送审稿报送政策法规司审查时，应当附具听证会纪要或者论证会的相关材料。

第十七条起草司（局、厅）根据征求意见和专家论证、听证会等情况，对征求意见稿进行修改，形成送审稿。不能取得一致意见的，应当在送审稿报送政策法规司时，将不同意见一并提出并说明情况和理由。

报送的材料应当包括送审稿、起草说明、汇总的主要意见及采纳情况。起草说明应当包括立法目的和依据、起草过程、需要说明的问题。

送审稿报送政策法规司前，起草司（局、厅）应当报经主管部领导同意。

第十八条政策法规司对符合本规定要求的送审稿，应当及时审查。在审查过程中，有下列情况之一的，由起草司（局、厅）修改：

（一）不符合本规定第十五条、第十六条、第十七条规定程序要求的；

（二）意见分歧大，主要制度需要作较大调整的；

（三）内容违反上位法的；

（四）条文内容不明确，适用性、可操作性差的。

起草司（局、厅）修改后再送政策法规司。

第十九条政策法规司应当在征求各方面意见的基础上，对送审稿进行修改。对属于有重大分歧、影响较大、专业性强的法律、行政法规和部门规章送审稿，政策法规司可以组织召开专家论证会充分论证。

第二十条除涉及国家秘密或者不宜公开的外，法律、行政法规和部门规章送审稿应当在中国政府法制信息网、国土资源部门户网站和中国国土资源法律网上公开，征求社会各界的意见。

第二十一条政策法规司应当在研究采纳各方面提出修改意见的基础上，对送审稿进行修改，形成报部务会议审议的草案，提请部务会议审议。

在送审稿审查阶段，有关司（局、厅）对草案的内容不能协调一致的，由政策法规司报部领导裁定。

第二十二条法律、行政法规送审稿和部门规章草案应当经过部务会议审议。

部务会议审议法律、行政法规送审稿和部门规章草案时，由政策法规司负责人作起草说明。

法律、行政法规送审稿经部务会议审议通过后，由政策法规司按照部务会议的决定进行修改，形成法律、行政法规送审稿草案，报部长签发后提请国务院审议。

第四章、修改和编纂

第二十三条部门规章草案经部务会议审议通过后，由政策法规司起草国土资源部令，报部长签署，颁布部门规章。

与国务院其他部门联合颁布的部门规章，由各部门联合签署命令予以公布。

部门规章应当在国土资源报、国土资源部门户网站和中国国土资源法律网予以公布。

部门规章的标准文本由政策法规司统一印制。

第二十四条政策法规司应当按照《法规规章备案条例》的规定，将部门规章报国务院备案。

第二十五条部门规章的修改，包括修订和修正。

对部门规章进行全面的修改，应当采取修订的形式。

部门规章因下列情形之一需要修改的，应当采取修正的形式：

（一）基于政策或者事实的需要，有必要增减内容的；

（二）因有关法律、行政法规的修正或者废止而应当做相应修正的；

（三）规定的主管机关或者执行机关发生变更的；

（四）同一事项在两个以上部门规章中规定且不相一致的；

（五）其他需要修改的情形。

部门规章修改的程序，参照本规定第三章的规定办理。

第二十六条部门规章的编纂、汇编工作和国土资源管理法律、行政法规的汇编工作，由政策法规司负责。

第二十七条政策法规司负责部门规章实施的后评估工作，定期对部门规章的实施情况进行评估。

第二十八条部门规章有下列情形之一的，应当予以废止：

（一）规定的事项已经执行完毕，或者因情势变更，不必继续施行的；

（二）因有关法律、行政法规的废止或者修正，没有立法依据的；

（三）同一事项已由新的部门规章规定并施行的。

第二十九条修改或者废止部门规章，应当经部务会议通过，由部长签署国土资源部令予以公布。但因第二十八条第（三）项原因废止的除外。

第五章解释和翻译

第三十条对省、自治区、直辖市人民政府国土资源行政主管部门关于部门规章具体应用的请示，由政策法规司负责组织解释草案的起草工作，报部领导审定。

拟订解释草案时应当听取有关司（局、厅）的意见。

凡部门规章已经明确的内容，不予解释。

第三十一条行政法规和部门规章的英文译本由科技与国际合作司牵头组织翻译，在行政法规后20日内，部门规章后30日内，将英文译本送审稿送政策法规司。

行政法规英文译本送审稿由政策法规司负责审查，经部长审定后送国务院法制办公室。

部门规章英文译本送审稿由政策法规司负责审查，经部长审定后正式对外。

科技与国际合作司可以委托专业翻译机构承担英文译本的翻译工作。

部门规章以中文文本为标准文本。

第六章立法协调

第三十二条政策法规司、部有关司（局、厅）应当配合全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制办公室，做好国土资源部上报的法律、行政法规送审稿的审查工作。

在法律、行政法规送审稿报送全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制办公室审查期间，政策法规司应当会同有关司（局、厅）认真准备关于送审稿的相关背景材料，包括国家相关规定、与相关法律的关系、征求意见协调情况、国外的相关立法情况等。

第三十三条全国人大各专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制办公室就法律、行政法规草案征求国土资源部意见的，由政策法规司会同有关司（局、厅）开展协调工作。

立法协调意见由政策法规司汇总后报部领导审定。

第三十四条部领导列席国务院常务会议审议法律、行政法规草案的，政策法规司应当会同有关司（局、厅）收集以下材料，并及时送办公厅：

（一）党中央和国务院领导批示；

（二）该草案过去的办理情况及相关材料；

第3篇：立法法修改意见范文

过半数业主同意，业主可以自管小区；物管出现“真空”，社区要在街道、乡镇政府的委托下接管小区；业主大会可自行确定小区停车费价格；业主大会议事规则中可规定单套住房出租的人数限制及人均面积标准……新修订的《杭州市物业管理条例》自今年5月1日起实施，相比旧条例，新条例解决了近年来杭州物业管理实践中遇到的诸多难题。

这得益于杭州市人大常委会在条例修订过程中坚持民主立法，开大门，接地气，听民声，纳民意，使法规的修订具有广泛的民意基础。正如杭州市人大常委会主任王金财所说，把立法的大门打开了，就能更加广泛地听取社会各方面的意见和建议，汇聚民意，集中民智，修订后的条例就更加符合杭州实际和人民意愿。

与以往相比，此次物业管理条例修订调研次数最多、征求意见范围最广、征集意见最多，在本届杭州市人大常委会立法工作中创造了多项首次：召开立法听证会、向全体市人大代表征求意见、实行三审制和隔次审议、进行立法前评估……历时两年的《杭州市物业管理条例》修订，成为科学立法、民主立法的杭州样本。

广泛调研 立法听证

――充分听取人民群众意见

“物业管理涉及到千家万户切身利益，涉及到杭州全市老百姓安居乐业。”杭州市人大常委会副主任洪航勇说，杭州市物业管理条例自2012年进入修订程序后，市人大常委会就把充分听取人民群众意见作为一件头等大事来抓。

修订期间，杭州市人大法制委先后在西湖、余杭、萧山等地召开了7个座谈会，在物业管理小区召开了12个座谈会，在杭州市中院召开了基层法院代表座谈会，广泛认真听取社会各界的意见建议。

适应新媒体时代特点，在两年多修订过程中，坚持在网上公开征求意见，从修订草案到修改稿，再到修改二稿，每修改一次，都在《杭州日报》、杭州网、杭州人大网上全文，公开向社会征求意见。杭州市人大常委会法工委还通过官方微博，及时相关立法消息，积极和网民互动。

此举引燃了公众的参与热情，使立法中的民意表达呈现出“井喷”的态势。条例修订期间，先后有300余人次以电话、邮件、网络交流等形式提出修改意见，100多位市民还来到杭州市人大常委会机关面对面提意见，与杭州市人大常委会法工委工作人员一起研究具体条款修改。

物业费收缴及标准、物业自行管理模式、物业使用禁止行为的规范、群租行为如何规范……人民群众对上述问题反应强烈。2013年3月29日，杭州市人大法制委员会就此召开立法听证会，当面听取人民群众意见。

“通告后，反响非常大，120多名市民报名参加，考虑到代表性等因素，我们按照报名顺序，并兼顾所持观点、所在区域、代表的利益群体等，遴选确定了18位市民作为听证陈述人，其余全部转为旁听人。”杭州市人大法制委员会副主任委员路江通介绍，杭州市人大常委会有关副主任等作为听证人参加会议，市政府部门负责人、部分市人大代表作为指定旁听人旁听了会议。18位听证陈述人发表了观点，11位旁听人也作了发言，3小时的听证会上，没有出现一分钟空当，各种不同的观点正面交锋，充分表达。

“交纳物业服务费是业主应尽的责任，对欠交的物业服务费要交纳滞纳金，要通过立法严厉制裁不交费行为。”一位陈述人刚抛出自己的观点，另一位陈述人立即提出不同意见：“业主欠费原因是多样的，业主利益受损时，不交物业服务费可能是唯一的维权办法。”

群租问题更是成为听证会焦点，反对的慷慨激昂，赞同的也言之有理。“杭州钱江新城的部分安置房被隔成9个房间4个卫生间或者7个房间5个卫生间，门都找不到。”一位陈述人认为，这样的群租影响小区环境，又带来安全隐患，应立法禁止。另一种观点则认为，群租减轻了年轻人和外来务工人员的生活成本，不能一刀切。还有人认为，群租不需要立法来规范。

市民及各界人士在立法中充分表达、体现自己的利益诉求，先后有5000余人参与修法。群众的参与使立法活动拥有了深厚的民意基础。

完善机制 代表参与

――代表作用得到发挥

物业公司突然撤出，物管形成真空；更换物业公司后，新老公司不交接，小区门口两家保安同时站岗对峙；电梯坏了，无人无资金管理维修，一停数月；业委会不尽职，业主大会难召开……

2012年4月，在杭州市十二届人民代表大会第一次会议上，杨一青等10名市人大代表向大会提交议案，列举上述物业管理中遇到的新问题、新矛盾，认为从2002年2月1日起实施的《杭州市物业管理条例》已经滞后，建议尽快启动对该条例的修订工作。

民有所呼，必有所应。经过研究论证，稍后召开的杭州市十二届人大常委会第一次主任会议决定将物业管理条例修订列为2012年立法项目。

路江通说，人大代表代表人民群众的利益，参与地方立法，是人大代表履行职责的一项重要内容， 为了尊重代表的主体地位，市人大常委会按照相关工作机制，充分调动市人大代表参与立法工作的积极性。

――重视代表提出的立法建议。物业管理条例修订工作的启动就源于代表议案，正是多位代表提出议案，修订工作得以启动。

――重视听取代表意见。将条例修改二稿印发全体市人大代表征求意见，邀请代表参加立法座谈会、立法听证会、立法前评估工作会议。

――10位市人大代表组成的法制专业代表小组，全程参与立法工作，发挥作用。

――市人大代表提出的意见建议及采纳情况，都在审议报告中予以体现，向市人大常委会汇报。

“很高兴，我提的几条建议被采纳了。比如调解方式的确定，条例规定以联席会议制度调解物业纠纷，这种由专业部门组成的联动机制为依法调解纠纷奠定了基础。” 市人大代表卢红梅说。作为一名律师，她多次被邀请参加立法调研及相关会议。

“这次立法是一次接地气的立法。”市人大代表杨一青说，从启动到修订，充分发挥了人大代表的作用，代表提出的意见建议也得到充分尊重，比如，根据代表的建议，修订后的条例规定：社区居民委员会可以在街道办事处、乡（镇）人民政府委托下根据应急管理的需要负责组织不超过六个月的基本保洁、保安等服务，相关费用由业主承担。

敬畏民意 认真研究

――意见建议得到落实采纳

“征求意见只是打下了基础，关键在于对意见的研究和采纳。如不重视和认真研究征求到的意见，征求再多的意见也都是走过场、搞形式。”杭州市人大常委会副主任徐祖萼说，基于这一指导思想，我们敬畏民意、端正态度，对征集到的每一条意见都要高度重视，认真研究，采纳与否都要讲出道理。

“我们共梳理出249条意见，对每一条意见，我们都认真进行了分析研究，逐条审议、层层把关，拟定修改意见。”路江通说，“不敢说这些意见都得到了处理，但可以肯定地说，它们都得到了足够重视和认真研究。”

“有些意见十分尖锐，甚至以指责的、威胁的语言要求按照其意见修改条例。”路江通说，对此，杭州市人大常委会的态度是，不能因为批评尖锐，就对意见不加理会；也不能因为批评尖锐，对意见轻易采纳，正确的态度是不在乎批评的态度，而在乎批评的价值。

这次条例修订实行三审制和隔次审议， 征集到的各方的意见建议及研究吸纳情况，都提交市人大常委会组成人员参阅，市人大常委会组成人员不仅有充足时间深入研究法规草案，而且提出的审议意见有着更为广泛的民意基础，更切中物管实际情况和现实难题。

回应关切 解决问题

――法规更加切实管用

每件法规在立法过程中，都会面临各种矛盾和不同利益诉求，但像物业管理这类与市民利益密切相关的法规立法过程中遇到的矛盾之多、利益诉求之不同，还是出乎预料。对此，杭州市人大常委会不回避不躲闪，直面矛盾冲突，积极回应社会关切。

如群租问题，一部分业主坚决要求杜绝群租。但也有一些业主，特别是新杭州人认为，群租节省了生活成本，有利于他们创业，不宜一刀切，要疏不要堵。

对这一问题，经过深入调查研究后，一方面建议政府部门另行制定专门规定规范群租行为，另一方面在新修订的条例中增设缓解群租的规定：业主可以在临时管理规约、管理规约或者业主大会议事规则中规定物业管理区域内单套住房出租的人数限制及人均面积标准。

另外，新修订的条例列举的一些物业使用禁止行为，如禁止业主和非业主使用人违法拆改、变动房屋承重结构，禁止将无防水要求的房间或者阳台改为卫生间、厨房等，实际上也起到了缓解群租的作用。

再如老百姓十分关注的物业服务费的收取问题，新修订的条例规定物业服务收费分别实行政府指导价和市场调节价，既考虑老百姓对物业服务收费的可承受度，又考虑物业服务企业的服务成本变化情况。对于物业服务费欠交情况突出的问题，规定业主委员会可以采用在本物业管理区域公示等方式协助物业服务企业催交，有利于维持物业服务的正常运行。

第4篇：立法法修改意见范文

随着改革开放和社会主义现代化建设事业的发展，《民族区域自治法》的相关规定“已经不适应新的情况” 因此，九届全国人民代表大会常务委员会对《民族区域自治法》进行了修改。2001年2月28日，九届全国人大常委会第20次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》；同一天由江泽民主席公布施行。这标志着这部1984年实行的法律经历了8年之久的修改工作正式结束，我国民族区域自治制度的发展和完善工作，从此有了更加符合实际情况的法律支持和法律保障。

正如新修订的《民族区域自治法》序言所指出的，民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治、设立自治机关，行使自治权的一项“国家基本政治制度”；《民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的“基本法律”。《民族区域自治法》的这次修改历时八年，先后征求了国务院20个部委、10个省区、15个自治州、17个自治县的意见，同时报请中共中央政治局、中组部、国务院、最高法院、最高检察院批准。可以说，这是继1984年《民族区域自治法》颁行以来，最大规模和最大范围的民族法制修订工作。这体现了党中央、国务院对坚持和完善我国民族区域自治制度的决心和支持态度，正如《人民日报》评论员文章所指出的：《民族区域自治法》的修订，“是新世纪我国社会主义民主和法制建设的一项新成果”。

从总的来看，这次修改主要集中在经济体制和上级国家机关对民族自治地方的支持和帮助这两个方面上。从立法的角度看，《民族区域自治法》的修改较之过去的版本有明显的进步，同时也存在一些可资商榷之处。本文仅就后者提供一些个人的意见。

《民族区域自治法》的修改权限归属和立法程序问题

一、《民族区域自治法》的制定权限和修改权限归属问题

根据我国现行宪法和2000年颁行的《中华人民共和国立法法》的相关规定：

第一、“全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权”（《宪法》第五十八条、《立法法》第七条第一款）；第二、制定和修改基本法律的权限属于全国人民代表大会：“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”（《宪法》第六十二条第三款、《立法法》第七条第二款）；第三，全国人民代表大会常务委员会只能“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”（《宪法》第六十七条第二款、《立法法》第七条第三款）；第四全国人民代表大会常务委员会“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”（《宪法》第六十七条第三款、《立法法》第七条第三款）。由此可见，全国人民代表大会及其常务委员会都有权对国家基本法律的进行修改，但全国人大常委会对基本法律的修改同时符合以下三个要件，即：修改的时间必须“在全国人大闭会期间”、修改的范围只能是“部分补充和修改”、修改的内容“不得同该法律的基本原则相抵触”。

民族区域自治制度作为国家的基本政治制度，其制度安排“只能制定法律”（《立法法》第八条）；其次，1984年颁行的《民族区域自治法》在“序言”中规定：“《中华人民共和国民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律”，这意味着《民族区域自治法》的修改权限应归属于全国人民代表大会，全国人大常委会“在全国人民代表大会闭会期间”可以对全国人民代表大会制定的《自治法》进行“部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触”。但要特别要予以指出的是：《自治法》在“附则”中明确规定了其修改通过程序：“本法由全国人民代表大会通过”，这也就是说，这一法律约定了即便全国人大常委会有权修改《自治法》，也必须由全国人民代表大会通过方为有效。

但事实是，全国人大常委会2001年对《自治法》的修改无论在数量上还是内容上均已经不是对《自治法》的“部分补充和修改”了：从修改的数量上看，仅正文方面就涉及三十一条，其中删去两条、新增九条（对“序言”中三个自然段的修改未计算再内），被修改的条文占原《自治法》条文总数的46.27%，占修改后《自治法》条文总数的41.89%，如此之大范围的条文修改显然超出了“部分补充和修改”的法律规定；再从被修改的内容来看，此次修改全面改变了原《自治法》赋予民族自治地方的自治机关在财政经济方面的自治权和上级国家机关对民族自治地方的支持和帮助；更为重要的，是这次修改在第三十二条（原第三十三条）第三款删去了自治地方在财政收入和支出方面，享受“优待民族自治地方的原则”的字样，而这一原则同时也是我国民族区域自治制度和《民族区域自治法》的基本原则，这就同时违背了我国《宪法》和《立法法》关于全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间对全国人大制定的法律“进行部分补充和修改”时“不得同该法律的基本原则相抵触”的规定；最后，全国人大常委会对《自治法》的修改也没有得到全国人民代表大会的“通过”，仅在大会开会前五天即2001年2月28日通过了对自治法的修改，当日就以国家主席令（第46号）的形式公布并施行。将长达八年的、事关国家基本政治制度的国家基本法律的重要法律案如此匆忙地修改颁行，很明显有不适当之处，同时也令人产生是否有故意绕开全国人民代表大会的疑问。

有鉴于此，我们有理由认为全国人大常委会在2001年对《民族区域自治法》的修改存在着较大的问题，全国人大至少应在大会期间对其常委会就《自治法》的修改予以“通过”来加以确认。

二、修改自治法在立法程序上的问题

如上所述，依我国现行宪法和《立法法》、《自治法》的特别规定，《民族区域自治法》的修改权限明显归属于全国人民代表大会，全国人大常委会对《自治法》的修改是不适当的。而在全国人大常委会通过并实施的既定事实下，全国人民代表大会常务委员会在修改《自治法》的立法程序上依然存在着很多失当之处：

依据《立法法》的规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会的工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、讨论会、听证会等多种形式”：“常务委员会的工作机构应当将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见，将意见整理后送法律委员会和专门的委员会，并根据需要，印发常务委员会会议”（第三十五条）；第二，“列入常务委员会会议议程的重要法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构”（第三十六条）。作为规范国家基本政治制度的基本法律，对《民族区域自治法》的修改显然是属于“重要的法律案”，但从整个修改过程看，全国人民代表大会常务委员会在立法程序上没有完全依照上述立法规定进行工作：首先，《民族区域自治法》的修改前后经历8年之久，在这期间，尽管全国人大民族委员会派调查组先后到全国10个省、自治区和15个自治州、17个自治县征求意见 ，全国人大李鹏委员长也到重庆市调查研究；法制委员会和法制工作委员会和民族委员会到内蒙、湖南、云南、广西等民族地区调查研究，听取意见 .但全国人大常委会既没有按照“一般法律案”的规定，征求应当征求的专家意见（例如中国社会科学院法学研究所、民族研究所、北京大学、中国政法大学和中央民族大学等部级法学和民族科研、教学单位的专家学者），也没有按照“重要法律案”的规定向各机关组织和公民公布法律草案、征求意见。全国人大常委会的这一失当之处比照《婚姻法》的修改，便可一目了然：

全国人大常委会办公厅关于公布《中华人民共和国婚姻法（修正草案）》征求意见的通知

《中华人民共和国婚姻法（修正草案）》，是一部进一步保障婚姻家庭权益，维护平等、和睦、文明的婚姻家庭关系，促进社会文明与进步的重要的法律草案，经第九届全国人大常委会第十八次、第十九次会议审议，委员长会议审议决定，全文公布《中华人民共和国婚姻法（修正草案）》，广泛征求意见，以便进一步研究修改，再提请以后的全国人大常委会会议审议。现将有关事项通知如下：

一、 请各省、自治区、直辖市人大常委会负责征求、收集本地区全国人大代表和有关部门、法学教学研究等单位的意见，特别要征求广大妇女、企业职工和人民法院的意见，于2001年2月28日以前将意见汇总报送全国人大常委会法制工作委员会。

二、 由全国人大法律委员会和全国人大常委会法制工作委员会进一步征求有关部门和各方面人士的意见。

三、 各界人士可以将意见寄送各省、自治区、直辖市人大常委会，也可以将意见直接寄送到全国人大常委会法制工作委员会。

四、 请中央和省级报刊、广播电台 、电视台组织刊播讨论《中华人民共和国婚姻法（修正草案）》的文章，并报道讨论情况和意见。

全国人大常委会办公厅2001年1月11日

自治法细则中授权行政法律立法的形式问题

新修改的《民族区域自治法》在附则中规定：“国务院及其有关部门应当在其职权范围内，为实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法”。

根据《立法法》的相关规定，国务院“为执行法律的规定需要”或“宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权”，可以根据宪法和法律“制定行政法规”（第五十六条）；国务院各部委局办和中国人民银行、审计署“可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的职权范围内，制定规章”，其规定的事项“应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”（第七十一条第一款）：“涉及两个以上国务院部门职权范围内的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章”（第七十一条第二款）。另据国务院1987年制定的《行政法规制定程序暂行条例》规定，“行政法规的名称为条例、规定和办法”（第三条）；国务院1990年制定的《法规规章备案规定》第二条也规定，由国务院各部门的部门规章是指“根据法律和国务院的行政法规、决定、命令在本部门的权限内按照规定程序制定的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称”。上述法律法规在适用《民族区域自治法》时意味着：

第一， 有关民族区域自治的“行政法规”由国务院负责制定；

第二， 有关民族区域自治的规章应由国务院制定，也可以由国家民委与国务院有关部委局办、人民银行和审计署联合制定；

第三， 有关民族区域自治的“办法”由于分别包含在国务院制定的行政法规和国务院各部委局办、人民银行、审计署与国家民委联合制定的规章当中，因而与行政法规、规章并列是不适当的。

第四， 有关民族区域自治的“具体措施”由于既不属于行政法规、规章的范畴，也未被列入国务院1994年制定的《国家行政机关令文处理办法》中开列的命令（令）、议案、决定、指示、公告（通告）、通知、通报、报告、请示、批复、函、会议纪要、电报这十三种“具有法律效力和规范体式的公务文书”（第二条、第九条）当中，因此既不能与行政法规、规章相并列，也没有法源基础和法定效力。退一步讲，“具体措施”即便是以国务院决定、命令等形式获得法律来源，也和“办法”一样不具有与行政法规、规章并立的理由。

综上所述，《民族区域自治法》附则第七十三条应改为“国务院及其有关部门应当在其职权范围内，为实施本法分别制定行政法规和规章。国务院各有关部门为实施本法制定的规章，应与国务院民族事务行政管理部门联合制定”。除此之外，考虑到民族区域自治制度的基本政治制度地位、《民族区域自治法》的基本法地位和国务院行政立法权过大的事实，以及1984年自治法实施以来出现的问题，建议在自治法附则中对国务院及其有关部门的行政立法行为增加批准和备案的规定：“国务院及其有关部门为实施本法在其职权范围内制定的行政法规和规章，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效，并在公布后三十日内全国人民代表大会备案。”

关于自治法当中行为主体的规范问题

一，关于自治法中行为主体的规范问题

在新修改的《自治法》中，第六章的标题由原来的“上级国家机关的领导和帮助”改为“上级国家机关的职责”。很显然，这一改变的目的在于明确上级国家机关这一行为主体的法律责任。从该章共十九条的法律条文来看，“上级国家机关”和“国家”是该章应予规范其行为的行为主体 .

一般而言，“上级国家机关”指相对于地方国家机关的上级。与《自治法》中民族自治地方的自治机关相对应的上级国家机关，应当包括民族区域自治地方的上级人民代表大会和人民政府；而“国家”作为抽象的法律主体，在具体行为当中，一般将其理解为包括全国人民代表大会和国务院（即中央人民政府）在内的“中央国家机关”。换言之，相对于自治县和自治州的自治机关而言，其上级国家机关的概念包含省、直辖市的国家机关和中央国家机关（即“国家”，下同不注）；就自治区的自治机关而言，其上级国家机关与中央国家机关在内涵和外延上是一致的。

在第六章第六十九条中的法律主体与该章其他条文不同，改变为“国家和上级人民政府”，“国家”和“上级人民政府”这两者在种属、包容等逻辑关系上发生了含混：由于“国家”是包含上级人民代表大会和上级人民政府在内的，其内涵十分明确，因此，上级人民政府不能与国家并立。换句话说。二者之间不是“和”的关系，而是“或”的关系；其次，从该条和该章的关系看，把上级人民代表大会（含全国人民代表大会）排除在外，与该章其他条文的表述是不相一致的。也就是说该条免除了自治地方的自治机关的上级（省、直辖市）人民代表大会“加大对民族自治地方的贫困地区的扶持力度”的职责；这也可以理解为省、直辖市一级人民代表大会根据本条的规定已无权就其下属对民族自治地方的贫困问题进行地方立法，这显然是不适当的，同时也违背了现行宪法和“地方人民代表大会和地方人民政府组织法”对地方人民代表大会的地方立法权限的规定；最后，“国家和上级人民政府”在《自治法》修改之前从来没有在我国法律条文中出现过，截止到1998年，仅仅在七个地方法规中偶尔出现。

二，自治法涉及不同法律规范冲突的裁定问题

《自治法》第十九条明确规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”

第5篇：立法法修改意见范文

省人大常委会本次会议对《浙江省发展新型墙体材料条例》、《浙江省社会治安综合治理条例》、《浙江省实施(中华人民共和国妇女权益保障法)办法》和《浙江省森林消防条例》等四件法规的草案修改稿，进行了分组审议。常委会组成人员认为，这四件法规草案经多次征求意见和修改，内容已比较成熟，建议本次会议予以通过。同时，常委会组成人员也提出了一些修改意见。7月25日下午，法制委员会召开会议，根据常委会组成人员的意见，对上述法规草案进行了研究，提出了修改意见。常委会组成人员的审议意见和法委提出的修改建议已向主任会议汇报，主任会议作了研究。现将主要修改情况汇报如下：

一、关于《浙江省发展新型墙体材料条例(草案修改稿)》

(一)根据常委会组成人员的意见，建议草案修改稿第三条增加“节能环保”几个字。

(二)根据常委会组成人员的意见，建议草案修改稿第五条第三款和第十六条第四款分别增加“农业、林业”几个字。

(三)有的常委会组成人员提出，新型墙体材料应当经济适用，以利于其推广使用。为此，建议草案修改稿第十一条第一款在“环境保护”之后增加“经济适用”四个字。

(四)草案修改稿第十八条第二款规定，城市规划区内的建筑工程属于非承重砌体的，应当使用新型墙体材料。有的常委会组成人员提出，“非承重砌体”的提法容易产生新型墙体材料不能承重的歧义，而且不够通俗。为此，建议将“非承重砌体”修改为“框架(包括框剪、剪力墙、简体等)结构”。

二、关于《浙江省社会治安综合治理条例(修订草案修改稿)》

(一)根据常委会组成人员的意见，建议将修订草案修改稿第十一条第二款中的“人民调解组织等”几个字删去。

(二)根据常委会组成人员的意见，建议将修订草案修改稿第十三条第二款中的“公安部门”和第十五条中的“铁路、交通等部门”修改为“相关部门”。

(三)根据常委会组成人员的意见，建议将修订草案修改稿第十六条中的“及公安、教育、文化、工商、卫生等部门”修改为“及其相关部门”。

(四)根据常委会组成人员的意见，建议将修订草案修改稿第二十三条修改为“公民应当积极参与社会治安综合治理工作，加强自身安全防范，保持和谐的家庭和邻里关系，维护治安秩序。”

三、关于《浙江省实施＜中华人民共和目妇女权益保障法＞办法(修订草案修改稿)》

根据常委会组成人员的意见，建议将修订草案修改稿第六条修改为：“报刊、广播、电视、新闻网站等新闻媒体应当加强男女平等、妇女权益保障的宣传教育和舆论监督，鼓励妇女自尊、自信、自立、自强。”

四、关于《浙江省森林消防条例(草案修改稿)》

(一)根据常委会组成人员的意见，建议删去草案修改稿第十四条第三款和第四十四条第一项中的“上坟”两字；

(二)根据常委会组成人员的建议，草案修改稿第十五条第三款修改为“森林禁火期、禁火区应当设立标志，禁止一切野外用火。”

第6篇：立法法修改意见范文

    【关键词】刑事诉讼法;审判程序;庭前会议;证人出庭

    审判程序作为本次《刑事诉讼法》修改的重点得到了全方位的完善,主要体现在:完善第一审普通程序、优化简易程序、强化第二审程序、延长审判期限、改革死刑复核程序、规范审判监督程序等。其中,对一审程序的修改主要包括:改革卷宗移送制度、建立庭前会议制度、完善公开审判制度、强化证人出庭制度、规范量刑调查程序、规定中止审理制度等。对简易程序的修改主要包括:扩大简易程序适用范围、赋予检察机关适用建议权、明确法院审级、审判组织和公诉人出庭义务、增设法官对被告人自愿认罪和选择简易审判的确认程序等。对二审程序的修改主要包括:明确开庭审理的范围、强调讯问被告人义务、限制发回重审次数、完善上诉不加刑原则、规范涉案财物处理程序等。对死刑复核程序的修改包括:增加死刑复核的裁定方式、强调讯问被告人的必经程序、明确应听取双方意见等。对审判监督程序的修改包括:完善因申诉启动再审的情形、完善指令再审制度、强调再审中检察官出庭义务、明确对被告人采取强制措施的决定权、明确再审中止原裁判效力等。限于篇幅,本文择其要者评述之。

    一、关于卷宗移送制度

    修改后的《刑事诉讼法》第172条规定,“人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任的,应当作出起诉决定,按照审判管辖的规定,向人民法院提起公诉,并将案卷材料、证据移送人民法院”。从表面上看,这一规定弃1996年修改《刑事诉讼法》时确立的“主要证据复印件”移送方式,[1]恢复了1979年《刑事诉讼法》规定的“卷宗”移送方式。然而,仔细比较《刑事诉讼法》的三个法律文本,结合司法实践,不难发现,本次修改后的《刑事诉讼法》的上述规定,并不是1979年《刑事诉讼法》的简单回归,而是基于对客观实际的反思作出的更为理性的选择。

    首先,与1979年《刑事诉讼法》的规定相比,[2]本次修改后的卷宗移送制度在以下三个方面存在重大差别:(1)不提审被告人;(2)不在庭前审查阶段调查核实证据;(3)法官不在庭前对案件进行实质处分。由于在这三个问题上继续肯定了1996年《刑事诉讼法》修改的成果,卷宗移送制度可能产生的法官预断的负面效应就降到了最低程度。不在庭前提审被告人,禁止了法官对被告人的单方接触,保证了法官的中立性;不在庭前调查核实证据,避免了法庭审判流于形式,保证了法官对案件事实的认定建立在充分的法庭调查基础之上;不在庭前对案件进行实质处分,杜绝了先定后审、先定后判的现象,能够保证公诉权和辩护权的充分有效行使。

    其次,与1996年《刑事诉讼法》的规定相比,《修改决定》对辩护人阅卷制度的规定使辩方的先悉权得到了保障。1996年《刑事诉讼法》修改时,取消了卷宗移送制度,改采主要证据复印件移送制度,而且其移送范围由检察机关决定,这样辩方在庭前能够看到的证据材料非常少,尤其是对被告人有利的证据几乎见不到,加上审查起诉阶段对辩护人的阅卷范围又严格限定为诉讼文书和技术性鉴定材料,[3]这就给辩护人的辩护带来了困难,引进对抗式诉讼机制的初衷却因为辩护手段的削弱而事与愿违。正是为了克服这一盲目改革带来的弊端,本次修改《刑事诉讼法》时,特别注意了对辩护人阅卷权的保护。随着卷宗移送制度的建立,辩护人不仅在审判阶段可以看到全部卷宗材料,而且在审判前的阅卷范围也得到了扩展。修改后的《刑事诉讼法》第38条即规定:“辩护律师自人民检察院对案件审查起诉之日起,可以查阅、摘抄、复制本案的案卷材料。其他辩护人经人民法院、人民检察院许可,也可以查阅、摘抄、复制上述材料。”

    最后,本次《刑事诉讼法》修改中相关配套制度的建立,可以防止卷宗移送制度重回1979年《刑事诉讼法》的老路。其一,程序性的庭前审查没有给法官预先定案留下余地。修改后的《刑事诉讼法》第181条将法官庭前审查的范围限缩为起诉书是否有明确的指控犯罪事实,并不涉及检察机关庭前移送的卷宗,法官接触的信息非常有限。实践中立审分离的做法更是将庭前审查的职权赋予立案庭法官,[4]进一步隔离了审判法官和控方卷宗。其二,辩方权利的强化可以纠正法官在庭前阅卷中形成的预断。与法官庭前只能接触到不利于被告人的证据和意见的局面不同,本次修改强化了辩方在审前程序中的权利,特别是为辩方的证据和意见进人卷宗提供了便利。第40条规定,辩方应当及时将有利于排除犯罪嫌疑人刑事责任的证据告知公安机关和检察机关。第159条和第170条还规定,辩护律师提出书面意见的应当附卷。如此一来,卷宗就同时包含了控辩双方的信息和意见,即使审判法官庭前阅卷,也可以修正不利于被告人的偏见,使得审判在相对平等的前提下进行。其三,直接言词原则的强化将动摇先定后审的基础。先定后审的主要问题在于法官以庭前单方面的阅卷、证据调查产生的推论代替经庭审确认、查明的事实作为裁判的依据,因此违背程序公正。本次修改确立了包括证人出庭制度在内的一系列保证直接言词原则得以贯彻的制度,加强了庭审对于法官裁判的约束,法官只能基于庭审中出示、质证的证据进行裁判,且判决必须说明理由,这就将先定后审的危险降到了最低程度。

    综上所述,《修改决定》重新确立的全案移送制度和经过改造的庭前审查制度,既解决了1996年《刑事诉讼法》在实践中的问题,又克服了新的制度可能带来的风险,是值得肯定的。

    二、关于庭前会议制度

    庭前会议是本次《刑事诉讼法》修改时增设的一项制度。修改后的《刑事诉讼法》第182条第2款规定,“在开庭以前,审判人员可以召集公诉人、当事人和辩护人、诉讼人,对回避、出庭证人名单、非法证据排除等与审判相关的问题,了解情况,听取意见。”这一规定改变了当前庭前审查程序的面貌,构建了具有实质功能的庭前程序,是本次修改的一大亮点,其功能和价值凸显于以下几个方面:

    第一,将庭前审查程序由封闭式的构造改造为三方参与的诉讼构造。庭前会议制度使得庭前审查行为不再是法官乃至书记员的单方行为,而是在审判人员的召集下,公诉人、当事人及辩护人、诉讼人多方参与的行为,具备了诉讼构造的基本特征。这样的构造使控辩双方在庭前审查程序中由程序的被动接受者,变为积极的程序参与者。虽然《修改决定》对庭前会议的启动程序表述为“审判人员可以召集”,但鉴于庭前会议处理的事项都是控辩双方存在或可能存在争议的重要事项,召集的前提必然是双方提出了有关解决争议的动议,或提交给法院的案卷信息表明,控辩双方存在类似争议。这就为控辩双方申请法院启动庭前会议提供了解释上的余地。总之,庭前会议将秘密、单方的行为“摆到桌面上来”,并纳入控辩直接对抗的框架之中,彰显了程序的公正。

    第二,将纯粹手续性的庭前审查程序改造为程序性的庭审预备程序。庭前会议要解决的是审判中重要的程序问题,即听取、处理“回避、出庭证人名单、非法证据排除等与审判相关的问题”的意见。其中,回避问题涉及审判组织的正当性,在庭前会议中处理回避问题,不仅提前了当事人得知合议庭组成的时间,还及早赋予了当事人及其辩护人、诉讼人就回避问题发表意见的权利。庭前会议中,让控辩双方知悉出庭证人名单,并听取双方的意见,既有利于控辩双方准备庭审中的质证,又有利于法庭明确双方的争议点,这样就可以突出庭审的重心,将庭审程序的重点放在争议证据的调查和质证上。在庭前会议中,听取控辩双方对非法证据排除的意见,为非法证据排除程序的启动提供了可能性。具体而言,如果辩方在审前发现控方可能存在非法取得证据的情形,可以在庭前会议中向主持会议的法官提出,并提供相关线索或者材料;检察机关应当证明收集证据的合法性。双方可以就此展开辩论。如果法官在庭前会议中认定存在应予排除的情形,应当及时排除证据。笔者认为,这一规定具有合理性:(1)有利于尽早排除非法证据,削弱其对正式审判的不当影响;(2)有利于督促公安机关、检察机关及时排除非法证据,避免非法证据对起诉意见、起诉决定的不当影响;(3)可以避免由于程序争议中断审理过程,有利于贯彻集中审理原则。[5]当然,非法证据排除属于比较复杂的程序事项,庭前会议缺乏足够的查明事实的机制,况且庭前会议毕竟服务于审判,不宜过度拖延,因此不一定能对所有排除的动议进行裁定。因此,如果在庭前会议中发现证据的合法性存在较大争议,特别是出现了修改后的《刑事诉讼法》第57条规定的需要侦查人员出庭的情形,应当在庭前会议中完成对争议的收集和整理工作,留待审判中进行裁判。

    第三,将附属于审判的程序改造为相对独立的审判前程序。庭前会议制度的建立,借鉴了各国刑事司法改革的一般做法,实现了庭前程序与庭审程序的相对分离,将附属于审判程序的庭前程序改造成为具有独特功能的审判前准备程序,具有重大的意义。首先,分离程序裁判和实体裁判,避免程序违法对实体正义的不利影响。由修改后的《刑事诉讼法》第182条的规定可知,庭前会议处理的程序问题涉及审判及其结果的正当性,将这些问题集中在庭前会议中解决,不仅有助于实现程序正义,也因庭前程序与庭审程序的相对分离,可以避免程序违法对实体审判产生不利影响。其次,区分程序和实体事项,有利于纯化审判的功能。根据修改后《刑事诉讼法》的规定,庭审不仅要处理被告人是否有罪、应判刑罚等实体问题,还要解决证据收集合法性等程序性争议,再加上本次修改强化了证人、鉴定人出庭的规定,审判程序变得更加综合和复杂。如果能在审前阶段将有争议的程序问题加以解决,将纯化庭审的任务、减轻审判的负担。最后,庭前程序可以为审判程序提供充分准备。一方面,法官通过对程序事项的决定和裁判,能够加强对庭审的控制和指挥。另一方面,庭前会议能够发挥吸收争议、整理争点的作用,确保庭审的对抗性和集中性。

    总之,庭前会议制度的设立,是我国刑事审判程序的重大改革,必将在保障控辩双方的程序参与权,明确审判的争执点,突出审判的重心,确保法庭审判集中高效进行,提高法庭审判的质量等方面发挥重要作用。

    三、关于证人出庭作证制度

第7篇：立法法修改意见范文

关键词：宪法修改修宪程序社会效益

宪法修改程序是指宪法在正式实施后，由于其部分或全部规定与现实社会发展不相适应，有修改权的国家机关对其内容作适当性修正的步骤和程序。为了解决成文宪法的稳定性与现实宪法的恒动性之问的矛盾，必须对宪法进行适时修改。宪法作为国家的根本大法和治国安邦的总章程，在修改过程中，必须有严格宪法修改程序，以控制宪法修改的频度和期限，既增强宪法的适应能力，又保持成文宪法的相对稳定性。目前，几乎所有的成文宪法国家，都在其宪法典中对宪法修改程序中的一些基木问题作了全面系统的规定。这些历经时间涤荡的程序性规则，积淀于各国的制度之中，成为维护宪法秩序、保障各项宪法规范的科学、公正所不可或缺的前提条件。

一、我国修宪程序的宪法规范

从各国对宪法修改程序的规定看，宪法修改的程序主要包括提案程序、公告程序、议决程序、公布程序等四个方面的内容。我国自从1954年制定首部宪法以来，共进行了九次修宪，其中大修即全面修改三次，小修即局部修改六次。，丰富的修宪实践，促进了我国宪法修改程序逐步完善。现行1982年宪法明确规定：“宪法的修使人们对于修宪程序的特殊性和严肃性有了清晰的认识。但是，与其他国家的宪法修改制度相比较和宪法修改的现实需要来看，我国宪法修改的程序尚存在一些不足。改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上人大代表提议，并有全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上多数通过。”这一规定对于宪法修改程序中的两个核心问题一宪法修正案议案的提出和表决一做了明确的规范。

二、我国现行修宪程序中的不足

(一)执政党领导和参与修宪的实际程序过于直接，修宪建议提出缺乏宪法规制

从我国的历次修宪实际程序看，中国产党均具体领导和参与了修宪程序，包括提出具体的修宪建议或者修宪草案，这已经成为我国修宪程序中的惯例。中国共产党作为中国工人阶级的先锋队和中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，党的性质和执政党地位决定了中国共产党上是我国修宪程序的实际领导者。它直接领导和参与我国修宪程序，虽有利于坚持党的领导，实现党的主张和人民意志的统一，维护宪法的权威性，但也导致了一些问题：首先政策性修宪现象的出现，给人修宪工具化的观感。我国每次修宪实际都是先由执政党提出建议，且每次修宪都发生于执政党的全国代表人会之后。而且修宪内容也主要是反映执政党的最新理论、政策、方针。这种执政党新的理论、政策的宪法化，往往给人造成一种修宪不过是执政党实现自身政策的策略选择，给人一种修宪工具化的观感。其次，修宪作为一种创造宪法的特殊机制，不能脱离“宪法是公民权利的保障书”这个根本目的去创制新的宪法规范。要实现修宪对公民权利的维护和保障，在修宪程序中必须要保证公民的参与性，“参与原则适用于各项制度”。0在我国历次修宪过程中，中国共产党也十分注意广泛征求各方意见，但是毕竟范围较窄，且保密性很强，拟建议修宪的内容仅限于很少人知晓。再次，中国共产党领导和参与修宪的实际程序缺乏宪法和法律规制，导致党在实际修宪程序巾作法不统一，具有一定的任意性。另外，由于我国每次修宪实际_卜都是由执政党主导，执政党提出具体的修宪草案或建议案，全国人大及其常委会只是被动同意执政党的修宪草案或建议案，这就导致了全围人大及其常委会在修宪实际程序中基本处于虚置化。

(二)提案程序设置很不合理且存在环节缺失

第一，根据1982宪法规定，只有全国人大常委会和全国人大代表可以提出宪法修改的提案，而且从修宪的实际程序来看，也多由全国人大常委会根据中共中央的建议提出修宪草案。因此，享有提出提案的主体相对较少；第二，代表的提案人数要求过多，短短十几时间要求达到近3000名代表中的五分之一才能提出议案很难实现；第三，缺乏修宪提案的前置程序设置，无法对提案初稿的形成提供程序规制和保障。

(三)宪法修改的其他步骤缺乏专门的程序规定且衔接不足。

第一，充分的讨论是宪法修改的草案进行审议的前提和基础，但宪法规范中却没有相应的程序规定，而且实践中每次人大召开会议”会期非常短”而“议程特别满”，造成对修宪的议案没有进行充分地讨论，各方的意见不能充分的表达，全国人大对已经成为既成事实的宪法修正案只能被动的接受或者不接受；第二，没有设置辩论程序，导致社会各方利益主体的诉求没有充分得到表达；第三，表决程序过于简单化，而且实践中多是“捆绑式”表决，或者全部肯定或者全部否定；第四，对宪法修改公布程序重视认识不足，没有具体的宪法修正案公布程序，这是我国立法的一项空自。

三、我国修宪程序的完善

(一)改进和完善中国共产党领导和参与我国修宪的程序规制中困共产党是我国的执政党，在社会生活的各个方面发挥着重要作用。党通过领导和参与我国修宪的实际程序，把反映人民共同意志和利益要求的方针、政策通过修宪程序，及时转化为宪法规范，从而在法律上保证了人民根本利益的实现。因此，在修宪的实际程序中，必须坚持党的领导。但是，党的领导只能是一种政治领导，而不是大包大揽，更不是越俎代庖。在修宪实践中，必须改进和完善党领导和参与我国修程序的方式。首先，要明确中国共产党的修宪建议权并不等同于修宪提案权，二者有着本质区别，中国共产党并不是我国宪法修正案的提案主体。因此，中共中央向全国人大常委会提出修宪建议时，不宜过分具体，而仅应是一些纲领性、原则性的指导。这样，才能充分调动修宪机关自身的积极性、主动性，改变修宪工作中的被动地位，同时避免党政不分现象的出现。其次，执政党由于其特殊地位，在国家政治生活中起着举足轻重的作用。因此，执政党在提出修宪建议，特别要慎之又慎，建议内容本身要具有科学性和民主性，避免一言立法或一言废法现象的出现。再者，宪法中增加或制定专门的政党法明确规定有关执政党实际领导、参与修宪的行为和程序，以促进执政党依法修宪，改变执政党修宪更多是依靠执政党内部文件和惯例行事的现状。

(二)完善宪法修改提案权的主体及相关程序的建设

我国宪法中明确规定了修宪提案权主体为全国人大常委会或五分之一以上的全国人大代表，在制度层面上并没有明确赋予其它主体的提案动议权。0因此，我国的提案主体过于单一，参考国外立法例，建议适当增an-些宪法修改提案权主体如一定的机关、团体和社会组织等。同时，代表的提案权人数要求过多，全国人大会人大会期又过短，这就造成代表的提案权流于形式，很难实现。因此，适当放宽修宪提案权代表人数和全国人大的会期是十分必要的。另外，宪法作为国家的根本大法和治国安邦的总章程，对宪法的修改必须设置严格的程序，在提案阶段也不例外。建议在提案阶段设置相应的审议程序，一方面过滤掉一些不适合的修宪意见，把它们组织在修宪的启动程序之中；另一方面，使得纳入宪法修正案的意见真正能够体现民情，表达民意，反映全国人民的共同愿望和要求。

(三)完善宪法修改中的其他相关程序制度

1．增加修宪的公告程序，保证公民参与修宪的权利

在1982修宪草案草拟过程中，全国人大常委会通过关于公布修宪草案的决议，将宪法草案交付全国人民讨论，取得了不错的效果。修宪作为国家民主生活的大事，人民知情权和参与权。通过公告程序，把宪法修改草案告知全民，组织人民群众进行广泛的讨论，不仅可以使修改宪法的议案集思广益而且对全民来说也是一次难得的宪法观念宣传和教育。因此，在国宪法修改程序中应设置公告程序，其中应包括公告机关、公告限、公告方式等相关规定。

2．构建科学的审议程序

全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上人大代表提出修宪议案稿，全国人大要审议。但日前，我国现行的宪法并无明确的宪法修改审议程序。立法的空白，迫切要求我们着手构建修宪的审议程序，保证全国人大依法行使其最高立法权和立法监督权。首先，明确审议机构设置，成立专门的审议机关。借鉴1982年修宪经验，可在主席团领导下成立宪法工作小组，或由主席团决定将法律委员会作为宪法修改的日常机关，专门负责接收、研究转交修宪议案及审议意见，同时提}}{修正案草案的修改稿，经主席团讨论同意后提交大会表决。再者，设置审议中辩论程序，使各方利益主体意见在法律规定的范围内得到充分。这其中应包括辩论登记、辩论的主持、辩论的议题、辩论顺序利时问限制、辩论秩序的维护、对辩论结果的表决及各方的不同意见记录备案，并予以公开等事项。

3．明确修宪的决议程序

我国现行宪法仅规定了，宪法的修改由全国人民代表大会以全体代表的2／3以上的多数通过。但这里的全体代表是以出席会议的代表还是应以出席会议的全体代表为准，应予以明确规定。此外，对于宪法修正案有异议的，应在表决之后予以记录备案，而不能简单的置之不理。再者，如前所述，我国宪法实践中，对宪法修正案采用捆绑式议决通过的方式，这也是不科学的。这种简单的全盘肯定和全盘否定的做法是会掩盖一些显而易见的错误。因此，借鉴国外的做法，建议采取一条一条地逐次议决通过，从而使议决方式更趋向科学、合理，使宪法修改程序更具严肃性、规范性。

4．公布程序法定化

第8篇：立法法修改意见范文

问题的提出/前言

自1954年《中华人民共和国宪法》诞生以来，我国宪法经历了多次修改，包括1975年、1978年、1982年三次全面修改，1979年、1980年对1978年宪法的部分修改，1988年、1993年、1999年、2004年对1982年宪法的部分修改，每一次宪法修改，特别是对1982年宪法的四次修改都引起了法学界的广泛关注，通过对修宪内容和意义的充分论述推动了相关理论的发展，取得了丰硕的成果。相比而言，我国学者对宪法修改权和修改程序研究不够。我国修宪实践如此丰富，为何会出现宪法修改权和修改程序缺乏研究的现象呢?我认为主要有以下三方面的原因：

（一）在宪法理论界，宪法程序问题没有得到应有的重视。宪法程序在我国传统的宪法学理论中并没有作为一个必要的宪法范畴存在。1学者们总是把宪法程序附属在相关制度基本理论之后作简单介绍，很少有学者将宪法制定、修改、解释、国家权力运作、公民宪法权利保护、宪法监督等程序加以系统化的研究，总结其价值和作用；而且，在我国现行宪法中作为程序法核心的诉讼程序缺失，更无宪事诉讼可言，也制约了宪法程序理论的研究。在此背景下，作为宪法程序一部分的修宪程序和与之相关的修宪权问题缺乏研究也是很正常的现象。

（二）宪法修改工具意识排斥对宪法修改权及修改程序的研究。宪法学者关注的焦点大都放在宪法学实体方面内容之上，并积极呼吁相应的研究成果写入宪法，把宪法修改作为工具。加强宪法修改权和修改程序的研究，完善宪法修改理论，会增加修宪难度，“工具”变得复杂而难以随意操作当然是宪法修改工具主义者所不愿接受的，因而自然会产生抵制宪法修改权和修改程序研究的心理。

（三）对宪法修改权和修改程序所体现的价值没有清晰地认识。从当代中国民主建设的方面看，有一种重民主的实质和内容，而轻视民主的形式的倾向。2这种倾向反映在宪法价值研究的层面上，表现为对宪法实体内容中体现的保护人权、限制权力等实体正义价值的积极研究，而对宪法程序内容中体现的民主、效率等程序正义价值相对忽视。虽然有学者呼吁在思想上树立程序正义理念，但对于此理念在宪法程序中具体如何体现却鲜有论述，对宪法修改权和修改程序所体现的价值更加难以形成清晰认识，必然会造成研究动力不足。

因此，很有必要对宪法修改权和修改程序进行研究，发现其中体现的宪法价值，并丰富宪法修改权和修改程序理论，提出完善相应宪法规定的建议，促进其宪法价值的实现。

二

宪法修改的概念、原因和限制

宪法修改的概念、原因和限制是研究宪法修改权和宪法修改程序必须首先明确的基础性问题。

（一） 宪法修改的概念

宪法修改的概念有狭义与广义两个层次，狭义的宪法修改是指，宪法正式施行以后，发现部分或全部规定与实际需要不相适应，由有权修改的机关依据特定的程序，对宪法的部分条文所作的重订，修订或者作部分的增删等活动。而广义的宪法修改除此种直接变动文本的方式外，还包括对宪法的“无形修改”，也就是通过宪法解释、宪法惯例等方式，在不改变宪法文字的情况下，使宪法的涵义发生实际上的变化，这种情况也称为“宪法的变迁”。3本文所讨论的宪法修改是就其狭义而言的，也是以狭义宪法修改定义下的宪法修改权和宪法修改程序为研究内容的。

（二） 宪法修改的原因

宪法修改的原因是宪法修改权和修改程序产生的根本，宪法学者对宪法修改原因的认识比较一致，一般认为有客观和主观两方面的原因：

第一，客观原因，主要是指社会现实的发展变化。首先，社会生活中经济因素的变化可能导致宪法的修改。其次，政治因素的相互作用，也会直接影响宪法的稳定性导致宪法的修改。这里所指的政治因素主要包括两个方面：一是社会政治制度的变化，二是阶级力量的对比关系的变化。

第二，主观原因，主要是指由于受到人们认识能力的限制，制宪者在设计宪法时难免有考虑不周、预见不到之处。人们认识能力的提高和宪法规范缺陷的显现会引起相应的宪法修改。可以从以下两个方面说明：一是宪法理论的发展完善。二是宪法制定技术的原因使宪法制度设计存在瑕疵，宪法规范表述不准确，有的可以通过宪法解释加以明确，有的则必须通过宪法修改加以完善。

（三） 宪法修改的限制

宪法修改是否存在一定的限制在理论上有两种不同的观点即否定论4和肯定论5。相比而言，肯定论更为可取，各国的宪法规定也证明确实有宪法修改限制的存在，这些限制主要包括：

一是宪法修改内容的限制。这是实行立宪政体国家的一种通行做法。各国对宪法修改内容的限制通常有以下几种情况：第一，宪法的基本原则在修改上的限制；第二，共和政体在修改上的限制；第三，公民基本权利条款在修改上的限制；第四，修改宪法不得有损于国家主权和领土完整。6例如， 1949年制定的联邦德国基本法第79条第3款规定：对本基本法的修正不得影响联邦划分为州，以及各州按原则参与立法的原则，或第1条和第20条所规定的原则。7

二是宪法修改时间的限制。有些国家的宪法规定非经一定时间不得修改宪法。例如，美国联邦宪法就明确规定该宪法中几种特殊条款，非迟至1808年以后不得修改。也有些国家的宪法规定每隔若干年修改一次，其时间间隔一般较长。例如，葡萄牙1991年宪法第82条规定，宪法每隔10年修改一次。

三是宪法修改的其他限制。有些国家的宪法规定在特定时期，即国家面临危机的情况下，不得修改宪法。例如，法国宪法规定，在法国领土一部或全部被外国军队占领时，修宪程序不得着手或进行。此外，还有些国家的宪法规定修改方式8上的限制，主要是指禁止全面修改，但也不是绝对的，通常与时间限制相结合。例如，巴拉圭1940年宪法第94条规定宪法公布后10年内不得全面修改。

宪法要适应社会现实生活的显著变化，体现人类认识能力的进步，因而宪法修改成为必然，宪法修改应当尊重宪法的根本精神和原则，维护宪法体系的稳定性，宪法修改限制的存在是十分必要的。正是宪法修改限制的存在明确了宪法修改权作用的空间，宪法修改程序适用的范围（在广义上讲，宪法修改程序也是对宪法修改的一种限制）。

三

宪法修改权和宪法修改程序的价值

如前所述，对修宪权和修宪程序的价值不清晰是我国学者对修宪权和修宪程序研究缺乏的一个主要原因，而修宪权的分配、修宪程序的设计都应当以修宪权和修宪程序的价值为指导，所以明确修宪权和修宪程序的价值能够使人们树立程序正义观念，深化修宪权和修宪程序的研究，从而丰富宪法学理论，指导宪法修改实践，具有重大意义。

（一） 宪法修改权和宪法修改程序的价值的定义

所谓法的价值，是指在主体人与客体法的关系中，作为客体的法对主体人的需要的产生效应的属性，其外延包括三个层次：一是指法律本身的价值，二是指法律促进哪些价值，三是指发生价值冲突是法律依据什么标准做出评价。9根据以上法的价值的定义，可以这样表述修宪权和修宪程序的价值的定义，即在宪法修改过程中，修宪权和修宪程序对修宪权主体的需要产生效应的属性，其外延包括三个层次：一是修宪权和修宪程序本身具有的民主、效率的程序正义价值，二是指修宪权和修宪程序促进宪法修改结果体现保护人权、限制权力的实体正义价值，三是指以上两种不同层次的价值或同一层次不同内容的价值之间产生冲突时的评价标准。10明确修宪权和修宪程序的价值的定义后，对其包括的三个层次的外延阐述如下：

（二） 民主、效率价值

这是修宪权和修宪程序本身所具有的程序正义价值11。不可否认，程序正义价值相对于实体正义价值而言具有工具或手段意义，但是从另一个角度来看，实体正义价值是通过程序正义价值来实现的，因而会受到程序正义价值的影响；而且程序较实体更容易把握，只要正义的程序要件得到满足并遵守，就意味着达到了程序正义价值的基本要求，而实体正义价值则具有不确定性，由于评价主体所处地位、知识水平、利益需求、与宪法修改的相关程度等方面的差异，对于同一宪法修改内容必然会有不同的甚至截然相反的评价。由此可见，修宪权和修宪程序的程序正义价值具有一定的独立性，而且强调这一价值是十分必要的。

1 民主

首先，民主是与专制相对立的，为了防止一部分人利用宪法修改实现少数人对多数人利益的专横的侵害或剥夺，必须依靠民主参与、民主决策；其次，民主促进科学决策的形成，与修宪内容有关的不同主体都有平等的发表意见的机会，会促进对问题全面深刻的认识，更好的协调各方利益。民主作为修宪权和修宪程序的价值的内容应当由以下原则构成：

（1）平等参与原则。

任何程序都是通过当事人的相互行为和关系而实现的，没有主体参与的程序是不存在的，而参与程序的主体应该是平等的。12在修宪过程中，除了全民公决之外，公众主要是通过选举代表委托行使修宪权，但公众并不因此而丧失参与修宪的权利，应该给公众了解、讨论修宪内容并发表意见的参与机会，而且当修宪内容对某些特殊利益主体有重要影响时则必须给他们陈述意见的机会，从而使他们能够对修宪结果发挥有效的影响。在参与修宪的过程中，公众或修宪权主体成员间是平等的，具体是指程序的同一阶段同类主体之间地位、参与机会和方式平等，因某些主体参与能力较差或与修宪内容有特别密切联系而得到较多的发言机会，是追求参与效果平等所作的必要纠正。

（2）过程公开原则。

过程公开是民主社会的基本特征，一切专制统治都是以其政务的神秘性出现的，即使有成文法的公布，还是有大量实际运行的潜规则13起着重要作用，权力的运作模式是公众难以知悉的，更谈不上控制或制约，修宪权和修宪程序的法定内容和实际运行只有在向公众公开的情况下，其程序正当性才能被认可。过程公开包括以下内容：第一，修宪权和修宪程序的法定内容公开；第二，宪法修改内容所涉及的各种信息公开；第三，修宪程序每一阶段的进展情况公开，允许采访、报道甚至现场直播；第四，过程公开应当以普通公众能够比较方便的获取已公开的信息为标准。过程公开原则具有重要意义，它是平等参与原则的必要条件，没有公众对权力运行情况的了解，所谓公民最大限度的参与国家事务就是一句空话；14它提供了对修宪权主体行使权力进行监督的可能，同时又具有宣传、教育作用，是公众对宪法修改结果普遍认同的依据。

（3）决策自治原则。

决策自治原则是私法中的意思自治原则在公法中的体现，意思自治的基本含义是主体地位平等、意志自由、行为自主、决策自定、责任自负。15决策自治原则在修宪过程中是指，修宪的结果应当合乎逻辑的从修宪程序中产生，修宪程序对修宪结果的形成具有决定作用。决策自治原则反对修宪结果先于修宪程序的完成而确定，程序与结果的割裂极可能出现悖逆公正要求的肆意妄为，没有经过辩论、协商或这些过程不起实际作用是对程序正义的背叛，也无法证明结果的正当性；决策自治原则也反对程序外不正当因素对修宪权主体自由意志的决定性影响，如果修宪权主体被收买或受到威胁、欺骗，意志不能自由，那么很难得出具有正当性的修宪结果。决策自治原则是保证修宪程序产生实际效果的决定性原则。

（4）特别多数原则。

在民主政治下，议事项则几乎毫无例外的规定需要参与者的多大比例的同意才能决定要处理的问题，也就是多数决原则，特别多数原则是多数决原则的一种形式。因为全体成员协商一致的完美民主难以达到，所以要实现决策自治原则在宪法修改过程中必须引入特别多数原则，这无疑会提高宪法修改的效率，但更为主要的是对于实现民主的考虑。特别多数原则比普通多数原则16要求有更多的赞成票数，3/5、2/3或3/4其保护作用更大。一方面，受宪法修改不利影响的少数派只要能够集中2/5甚至更少的票数就可以阻止宪法修改内容的通过，从而保护自己的利益；另一方面，受宪法修改有利影响的多数派只有集中3/5甚至更多的票数才能推动宪法修改内容的通过，使决策过程更为谨慎，更趋于全体一致，所形成的结果也更易于得到公众的认可。

（5）言论免责原则。

当代各民主国家的宪法大都规定了民意代表的言论免责权，该特权是指议员在议会内所作的发言，对院外不负责。17 言论免责原则目的是为对立意见提供辩论的场所，使代表们能够无所顾忌的发表自己的意见和主张，而无因此遭受打击迫害之虞，最终把问题谈透形成彼此可以接受的解决方案。宪法修改影响重大，其公众关注程度非一般立法、法律修改所能及，根据平等参与原则，公众可以了解、讨论宪法修改内容并发表意见，如果没有言论免责原则的支持，所谓平等参与原则是难以实现的，所以应当扩大言论免责原则的适用范围，使参与宪法修改过程的普通公众也享有言论免责的权利。

2 效率

英国古谚云：“迟来的正义为非正义。”程序的不适当延长或过度消耗使人们难以从心理上接受立法结果的正当性，因而效率成为人们公认的一般立法程序的价值追求之一。有学者认为，在修改宪法时，速度与效率均非主要考虑因素，甚至不作考虑，而其保护作用与民主程度则是人们关注的焦点。18这种观点很明确地指出了民主作为修宪权和修宪程序的程序正义价值的内容相对于效率的优位性，但是对效率不作主要考虑，甚至不作考虑是不合理的。第一，宪法修改主要是宪法与社会生活产生难以通过宪法解释予以解决的重大矛盾所导致的，如果不能及时协调解决，矛盾的发展将会引起社会变革的发生，其结果是制定新宪法而废除不合实际的旧宪法，但是这个过程的副作用是社会公众所不愿意承受的；第二，过分的追求民主价值必然会加大宪法修改所需的社会成本，这种“充分”民主的程序即使能够特别便利的产生完全符合实体正义的结果，也会因超出社会公众的承受能力而遭到抵制，甚至弃之不用。因此，在分配修宪权，设计修宪程序时也应当关注效率价值，防止程序的不适当延长或过度耗费，使程序既具有正当性又具有合理性。

效率作为修宪权和修宪程序价值的内容应当由以下原则构成：

（1）法定时限原则。

合理的时限规定不会有损于民主价值的实现，但没有时限规定很容易导致程序的不适当延长，所以很有必要对宪法修改过程做出合理的时限规定，以提高宪法修改的效率。美国联邦最高法院在审理dillion v.gloss案时也表示支持时限存在，而且认为“即使国会没有规定明确的时限，已经提出的宪法修正案也必须在提出后的合理时间内得到批准”。19具体而言，法定时限原则应当包括：第一，宪法修改过程各个阶段的最长时限法定，例如，宪法修改案的提出、公告、审议等阶段的最长时限应当由宪法作出明确规定；第二，宪法修改过程中止原因、决定机关法定，例如，宪法中可规定战争、重大自然灾害或疫情出现时修宪权主体可申请中止相应阶段时限，由国家权力机关决定是否中止、中止情况解除继续时效计算等；第三，宪法修改期限延长决定机关、延长期间法定，即在宪法修改过程中出现焦点疑难问题无法形成多数意见时，由法定机关做出延长法定期限的决定，经法定次数的延长仍不能形成结论则该问题不作为宪法修改内容。

（2）合理消耗原则。

效率是以资源稀缺性为前提追求以最少的投入成本获得既定水平的收益或以既定的投入成本获得最大的收益。宪法修改本身的重要性要求有足够的人力、财力保证，但是并不排斥以合理的消耗实现同样的民主价值，而且通过对宪法修改各个阶段所需成本的控制这个目标是可以实现的，合理消耗原则对于我国这样的发展中国家更加具有现实意义。财力成本的控制可以通过宪法修改单独预算来实现，可以要求宪法修改提案主体在提出宪法修改案时一并提出宪法修改预算案，并由国家最高权力机关常设机关监督实施，决定变更；人力成本的控制可以通过选举或聘请宪法修改内容相关领域的专家作为宪法修改草案的起草、审议主体成员来实现。

（三） 促进保护人权、限制权力的价值

这是修宪权和修宪程序促进宪法实体正义的价值，具体而言是指通过修宪权和修宪程序的实际运行使最终确定的宪法修改案符合宪法实体正义价值的要求，即结果具有正当性。

1 修宪权和修宪程序应当具有促进保护人权、限制权力的价值

宪法规范在内容方面与其他法律规范的最大区别，就在于宪法是关于权利与权力的法律，它比其他法律具有更强的政治性，是一系列政治宣言、政治原则和规则的综合体。因此，宪法修改必然伴随着各种政治势力之间的激烈冲突与交锋，甚至直接就是高层政治斗争的一种折射。20如果没有修宪权的合理配置、修宪程序的科学设计和有效运行，政治势力的冲突激化只能诉诸暴力，由此建立的“宪法秩序”必然具有随意性和不稳定性，因暴力者意志而变化，随暴力对比关系而更迭，在本质上无秩序可言。在这种变动过程中，不同的政治利益会遭受损害，但会给公众带来的巨大痛苦，而体现民主、效率价值的修宪权和修宪程序能够为各种政治力量营造自由、平等的对话氛围，能够确保他们通过协商、辩论对宪法修改施加实质性影响，即这种程序具有可行性和较小的伤害力是他们最优的选择，也就是说，各种政治力量愿意通过修宪程序限制彼此所行使的权力以保护各自的利益。对公众而言，修宪权和修宪程序的法定设置是对各种政治力量的一种约束，可以降低政治力量冲突对公众的损害程度，加强公众对宪法修改的预见能力，符合公众对保护人权、限制权力的要求，也是公众所乐于接受的。根据各种政治力量和社会公众的要求，修宪权和修宪程序应当具有促进保护人权、限制权力的价值。

2 修宪权和修宪程序具有产生促进保护人权、限制权力的结果的价值

结果的正当性是根据正当程序推断出来的逻辑结论。修宪权和修宪程序具有民主和效率的程序正义价值，体现这些价值要求的平等参与原则、过程公开原则、决策自治原则、特别多数原则、言论免责原则、法定时限原则、合理消耗原则，为具体的权力配置、程序设计做出了明确的指导，使程序正当性易于把握，只要程序要件得到满足而且被严格遵守，必定会得出结果具有正当性的逻辑结论。结果的正当性在一定程度上取决于社会公众的共同认可。体现民主和效率价值的修宪权配置和修宪程序设计能够使社会公众便利的了解宪法修改的信息，参与宪法修改内容相关问题的讨论对修宪权主体进行监督，这些都会促进社会公众对宪法修改结果正当性的认可。在实际的宪法修改过程中，可能存在严格遵守法定程序的宪法修改行为产生出不符合宪法实体正义价值的结果，这种情况是修宪权配置和修宪程序设计之外的原因引起的，如修宪权主体成员思想、感情方面原因，这些是无法通过宪法加以规制的，所以不能因此而否认修宪权和修宪程序具有促进保护人权、限制权力的价值。

（四） 不同层次或同一层次不同内容的价值产生冲突时的评价标准

具体是指，在修宪权和修宪程序价值体系内如何协调程序正义价值与促进实体正义价值的冲突以及如何协调同为程序正义价值内容的民主与效率的冲突。因为价值是客体对主体的需要产生效应的属性，所以主体的需要对取舍客体的不同属性或协调客体属性间冲突具有重要意义，也就是说，主体的需要有指导价值冲突评价标准确立的作用。在宪法修改过程中，要解决价值冲突评价标准问题，必须首先对修宪权主体的需要进行研究。表面上看修宪权主体（主要是指提案权主体）是想通过宪法修改更好的保护自己的利益，但是不同主体的利益是不同的甚至存在冲突，仅考虑自己利益的宪法修改是难以实现的，只有符合保证人民安全的生存和发展根本要求的宪法修改才能被广泛接受，即修宪权主体的需要必须体现其自身利益与人民根本要求的一致性，某种价值越有利于这种一致性的形成就越能促进修宪权主体需要的满足，因而这种价值相对于其他相冲突的价值具有优位性。

1 程序正义价值和促进实体正义价值的冲突及协调

在阐述修宪权和修宪程序促进实体正义价值是已经提到，符合程序正义价值要求的修宪权配置和修宪程序设计应当具有促进实体正义的价值，也具有产生促进实体正义结果的价值，因为修宪权配置和修宪程序设计是制宪者有意识的行为，可以通过科学合理的分配、设计尽量避免两者冲突的产生，但是制宪者的认识能力是有限的，而且程序也不是万能的，在实际生活中两者的冲突必然存在。促进实体正义的价值对修宪权主体自身利益与人民根本要求的一致性的形成具有更为直接的意义，所以在这个价值冲突中处于优位，因此要进一步完善程序性规定的设计或进行非程序性矫正以促进实体正义价值，例如，在平参与原则中要求给参与能力弱者更多的机会，虽然形式上不平等但有利于促进实体正义价值。

2 民主价值和效率价值的冲突及协调

民主的程序为不同主体设计对话的平台可以减少剧烈冲突所消耗的成本有利于提高效率，能够在和合理的期限内以合理的成本实现的民主更具有生命力，两者有互相促进的方面，但另一方面，程序民主性的增强会直接导致效率的降低，对民主的追求必然要受到效率的制约，两者又存在冲突。民主较效率而言更加有助于修宪权主体与其他群体的利益协调从而促进修宪权主体自身利益与人民根本要求的一致性的形成，因此在协调民主价值与效率价值的冲突时，应当是民主价值处于优位，例如，在法定时限原则中包含中止、延长期限的内容，使效率价值有变通的可能性以适应民主价值的需要。

修宪权和修宪程序的价值研究具有重要的现实意义，能够指导修宪权的合理分配，修宪程序的科学设计，既体现民主、效率的程序正义价值，又促进保护人权、限制权力的实体正义价值，使宪法修改具有相当的可行性，能够解决宪法与社会现实的剧烈冲突，同时使宪法修改具有一定难度，给宪法解释留下作用空间，总体上实现宪法适应性与稳定性的和谐。修宪权和修宪程序的价值研究在我国还具有更加深刻的意义，能够加深人们对宪法程序性规定重要性的认识，纠正重实体轻程序的倾向，使我国的宪法学理论和实践比较全面的发展。

四

宪法修改权和宪法修改程序

（一） 宪法修改权概述

宪法修改权（amending power）是修改宪法的一种力，是依制宪权产生的权力形态，一般称之为“制度化的制宪权”，21通常简称为修宪权。修宪权就其本身的性质来看，具有不宜轻易动用的特点。这是由宪法与宪法修改的性质所决定的。从权力位阶构造看，修宪权的地位低于制宪权，所以行使修宪权时应当受到限制，不能违背制宪权确立的基本精神和原则。具体而言，修宪权的限制与前述宪法修改的限制使相同的，包括内容、时间、时期、形式等方面的限制，修宪程序也是对修宪权行使的一种约束。修宪权的设置和行使应当体现程序正义价值内容即民主和效率的要求，也应当体现促进实体正义的价值，并寻求两种层次价值的动态和谐，因此修宪权应当有平衡宪法适应性和稳定性的基本功能，即在宪法修改过程中既要理性的分析、体现社会现实的变化，又要同现行宪法保持价值上的联系。上述是从本质上对修宪权进行研究，这方面学者们有较多论述，故不必多言，但是对与修宪程序各阶段相对应的不同内容的修宪权力（权利）却很少涉及，值得深入研究。本质研究是较为抽象概括的，内容研究是较为具体实在的，前者是后者的指导，后者是前者的丰富，不可偏废，所以本文主要结合修宪程序从内容方面对修宪权进行研究。

（二） 宪法修改权的内容和宪法修改程序

修宪权的内容是与修宪程序的各个阶段相对应的，修宪程序规定修宪权主体行使修宪权的方法、步骤，修宪权和修宪程序往往是体现在同一宪法规范中，两者关系十分密切。理论上修宪权应由人民来行使，但是完全由人民直接行使在实际上是难以做到的，也欠缺对效率价值最基本的要求的考虑，因而各国宪法一般规定由人民选举代表组成立法或修宪机关单独行使修宪权（如我国），或由这些机关与人民共同行使修宪权（如日本），修宪权主体不同修宪程序必然会有所差异。尽管各国的规定不尽相同，但一般都包括宪法修改案的提出、议决、公布三个最为基本的程序，以下就对这三个程序阶段及其所对应的修宪权内容作简单介绍，并提出完善修宪权内容和修宪程序的几点建议。

1 宪法修改案的提出程序

简称提案程序，与这一阶段相对应的修宪权内容为提案权。提案权的行使能够在宪法意义上启动整个修宪程序，具有重要作用。各国宪法对提案权主体都作了明确规定，有的还对提案权的行使规定了限制条件，提案权主体有以下几种：一是议员或代表，而且通常对议员或代表所占比例有一定的要求，如俄罗斯宪法第134条的规定；22二是代议机关，实行联邦制国家的各州或省议会也可享有提案权，如日本宪法第96条，美国宪法第5条的规定；三是国家元首，如法国宪法第89条第一款的规定；四是公民，如瑞士宪法第121条的规定；五是其他主体，个别国家如多哥宪法第25条规定，联邦党中央委员会可以提出修正案。分析各国关于提案程序的规定可以发现：（1）各国对提案程序都有较为明确的规定，而且提案权主体一般在两种以上，较多的如俄罗斯宪法第134条规定有六种主体包括俄联邦总统、联邦委员会、国家杜马、俄联邦政府、各联邦主体立法机关，五分之一以上的联邦委员会或国家杜马议员；（2）各国的代表、议员或代议机关一般为修宪提案权主体，有的国家直接赋予一定数量的公民提案权，体现了修宪权和修宪程序所具有的民主价值和宪法的人民主权原则；（3）在联邦制国家，联邦宪法一般赋予各联邦主体立法机关修宪提案权，尤其是当宪法修改涉及相关州或省的利益时，体现出联邦制国家的特点。

2 宪法修改案的议决程序

也称通过程序，与这一阶段相对应的修宪权内容是表决权。只有经过符合宪法规范要求的议决程序，宪法修改案才能获得合法的基础，因此表决权的行使在整个宪法修改过程中起着关键作用，决定宪法修改案是否能够成为宪法的一部分而具有宪法效力。各国表决权的行使主要有以下几种情形：（1）由代议机关行使，如意大利宪法第138条第三款规定，这种情况还包括由国会两院联席会议行使表决权，如法国宪法第89条第三款的规定；（2）全民公决或公民复决，如日本国宪法第96条第一款规定；（3）各联邦成员或州行使，此情况见于联邦制国家，如俄罗斯宪法第136条规定。从各国关于议决阶段程序规定中可以发现：第一，表决权主体较提案权主体更为广泛，要求更多的体现民意，因而有些国家规定了全民公决或公民复决，使修宪权和修宪程序所具有的民主价值更为直接、充分的表现出来；第二，各国对表决权主体赞成票数要求多为2/3、3/5、3/4等较普通多数更为严格，体现了特别多数原则，明确民主价值量上的要求；第三，联邦制国家的议决程序有自己的特点，需要各联邦成员特别多数通过，宪法修改草案才能通过并生效，程序上更为复杂；第四，有些国家同时规定全民公决和议会议决两种可供选择的方式，并规定出相应的适用条件，在保证民主价值的基础上多了一些对效率价值的考虑，更为科学合理。

3 宪法修改案的公布程序

与这一阶段对应的修宪权内容是公布权。宪法修改案经议决通过后，由法定机关以一定方式予以公布才能正式生效。各国公布宪法修改案的机关主要有三种情况：（1）由国家元首公布，如爱尔兰宪法第46条规定。（2）由代议机关公布，如巴西宪法第217条规定。（3）由行政机关公布，此方式主要为美国所采用，由国务卿计算，如果修正案获得全国四分之三州的批准，则宣告已到法定之数，该宪法修正案即正式成立。

4 宪法修改案的公告程序

除以上三个最为基本的程序阶段外，约二十多个国家的宪法明确规定了宪法修改案的公告程序，如韩国宪法第129条规定。为完善修宪权内容和修宪程序做了有益的探索，给其他国家以启示。公告机关有的为总统、立法机关，有的则是政府机关。有的国家宪法虽然没有规定宪法修改草案的公告程序，但在宪法修改的实践中通常将草案予以公告。23与这一阶段相对应的修宪权内容包括公告机关的公告权和社会公众的讨论权，公告权是讨论权行使的基础，但是讨论权更为主要。讨论权是指社会公众对提案权主体提出的宪法修改草案发表意见或建议的权利，讨论权的行使，一方面可以使社会公众对宪法修改的背景、内容，宪法修改草案提出者的意图有充分的了解，使宪法修改的最终结果更易于接受和认可；另一方面，社会公众可以对宪法修改草案提出意见、建议，是对宪法修改草案提出者的监督和智力补充，能够使宪法修改最终结果更具科学性和合理性。所以应当将公告权、讨论权作为修宪权的内容之一，同时将公告作为修宪程序的一个必要阶段。

5 宪法修改案的审议程序

提案权主体提出的可能是较为概括的修宪建议也可能是较为具体的修宪草案，但是都应当对宪法修改的必要性、修宪草案内容设计的公正性以及是否可付诸表决进行审议，因此审议应当是修宪程序的一个应有阶段。对于此阶段，有学者认为是议决阶段的一部分，24也有学者认为是提案阶段的一部分，25还有学者将其作为单独的先决投票阶段进行研究。26通过审议阶段能够明确修宪的必要性，使修宪草案具体化且更加公正适于表决，这一阶段是决策自治原则的集中体现，为各种不同利益集团的代表协调利益冲突提供对话平台，是修宪程序的关键阶段，与提案和议决阶段的目的有所不同，应当作为独立的阶段存在。在这一阶段中先决投票机关成员间所进行的激烈辩论对修宪草案的形成、各成员投票意向都有重要的影响，因此不仅要关注先决投票权还要关注辩论权，两者共同构成与这一阶段对应的修宪权的内容，将这一阶段称为审议阶段更为合适。很少有国家对宪法修改审议作单独明确的规定，因此辩论权和先决投票权的行使应当参照代议机关审议普通法律议案的程序性规定，同时应当在宪法中对不同于普通立法程序之处予以明确，完善修宪权和修宪程序与此相关的内容。

6 完善修宪权和修宪程序的其他问题

（1）是否应当规定建议阶段和建议权。在宪法意义上，修宪程序是从提案开始的，但是各国对提案都有一定限制，要求满足一定的条件，事实上往往是由一定机关或公民发出修宪建议达到法定条件后才能形成提案，也就是说修宪建议是修宪程序的事实起点。修宪建议的发出者可能是某一领域的专家、学会、行业组织、党派甚至普通公民，十分广泛，这些主体促成法定提案条件的途径也是多种多样的，对此宪法很难做出适当的规定，即使勉强予以规定也会有损于民主价值，同时这些规定是对建议主体形成或提出修宪建议除自身议事规则外的附加约束，不利于及时迅速提出修宪建议和促成提案条件，不符合效率价值的基本要求。宪法不宜明确规定建议阶段和建议权，应当通过指导建议主体完善内部议事规则等非宪法规范途径解决修宪建议合理提出问题。

（2）是否应当独立规定起草阶段和起草权。提案权主体所提出的宪法修改案可能是概括的修宪建议也可能是具体的修宪草案。27一般而言，提案主体对修宪相关问题更加了解，并有更密切的利害关系，提案权主体愿意提出具体的修宪草案，由提案权主体提出修宪草案会更加科学有利于现实问题的解决，但可能会欠缺对其他主体利益的考虑，这种缺陷可以在审议或公告阶段得到弥补，而且由提案权主体提出修宪草案会更加迅速，省去提案后的起草阶段更符合效率价值的要求，这种情况下没有必要单独规定起草程序和起草权；但是如果要求所有的提案权主体都提出具体的修宪草案会增加有提案权但没有能力起草具体修宪草案的主体的提案难度，这些主体极有可能是符合宪法要求的一定数量的公民，对公民行使提案权设置阻碍是违背民主价值要求的，所以应当允许提案主体仅提出修宪建议，这种情况下可由提案权主体在建议中提出组成起草机关的专家名单，宪法对起草程序也应当作简要规定。

（3）完善修宪权和修宪程序还应当对效率价值予以考虑，寻求民主和效率价值的和谐，只有这样才能完整的体现程序正义，同时更好的促进实体正义价值的实现。从效率价值方面考虑完善修宪权和修宪程序主要是实现效率价值要求的两个原则即法定时限原则和合理消耗原则，这两个原则在前述修宪权和修宪程序价值研究中已有涉及在此不必多言。

（4）宪法修改过程中违宪问题分析。违反宪法中关于宪法修改的规定会产生违宪问题，研究这些问题并对其后果和相关主体责任进行分析能够保障宪法修改的顺利进行。第一，违反宪法修改限制规定引起的违宪问题。如前所述，宪法修改限制包括内容、时间、时期、方式限制，违反这些规定提出的修宪提案不发生宪法上起动、继续修宪程序的效力，例如，法国宪法第89条第四款规定，国家领土完整受危害时，不得从事或继续宪法修改之程序，违反此规定的修宪提案不应当成立或继续审议。第二，修宪权主体成员故意滥用职权或严重怠于行使职权行为引起的违宪问题，可能表现为无正当理由拒绝参加会议使审议、议决无法进行，也可能表现为收受金钱或其他形式贿赂而依照他人指示行使修宪权，这些都是严重违背选民信任的行为，是对公职的出卖、对宪法法尊严的严重破坏，应当承担相应的违宪责任，可以是罢免在修宪机关的职务，取消代表资格，撤销在国家机关的任职，剥夺政治权利，构成刑事犯罪的承担刑事责任。由于以上原因通过的修宪草案应当由相应修宪权主体补充新成员后重新审议或议决。

综上所述，比较完善的修宪程序和与之相对应修宪权内容体系应当包括以下阶段和具体权力（利）：

建议－－－提案－－－起草－－－公告－－－审议－－－议决－－公布

修宪程序　修宪程序　仅存在于　 公告权、 先决投票 表决权 公布权

事实上的　宪法上的　提案为概　 讨论权　 权、辩论

起点

起点

括修宪建

权

各个阶段紧密衔接组成连续的修宪程序，规范相应主体行使不同内容的修宪权，这些程序阶段和权力（利）都应当体现出修宪权和修宪程序价值的要求，整个修宪过程的顺利完成还要有宪法修改违宪责任追究机制作保障。完善的修宪权配置和修宪程序设计并不是最终的目的，只有将这种静态的规范适时有效的运行起来才能显示出良好的作用，促进宪法与社会事实的和谐，既能够反映社会生活的变化又不失稳定性。在宪法修改过程中，由于社会现实新问题的出现和人们认识能力的提高，修宪程序和修宪权内容需要在实践中不断探索创新。

五

我国现行宪法修改权及修改程序的完善

（一） 我国现行宪法修改权和修改程序简介

新中国成立以来的四部宪法都规定全国人大有修改宪法的职权，1954年宪法仅规定了修宪议决阶段程序，1975年宪法和1978年宪法没有规定修宪程序，1982年宪法恢复了1954年宪法的规定，并增加了修宪提案的程序，概括规定了修宪权的归属、提案权及提案程序、表决权及议决程序，比以前三部宪法更为明确。我国在修宪实践中也形成一些通行的做法：首先由中共中央成立宪法修改小组，该小组形成初步征求意见稿，经中央政治局会议讨论通过后，发各省、自治区、直辖市党委，中央各部委、国家机关各部委党组（党委），军委总政治部、各人民团体党组征求意见，再分别召开座谈会征求各民主党派中央，全国工商联负责人，无党派代表人士和部分理论工作者，法学、经济专家的意见，在此基础上经中央政治局会议审议并原则同意形成中共中央关于修改宪法部分内容建议，由中共中央提交全国人大常委会，经讨论后形成宪法修正案草案和提请审议该草案的议案向全国人大提出，全国人大开会时有全国人大常委会副委员长作修宪说明，经代表审议，全国人大主席团对审议情况进行说明并提请表决宪法修正案（草案），表决通过后由全国人大主席团公布。28分析我国现行宪法中关于宪法修改的规定和现行宪法修改实践可以发现，我国的修宪权和修宪程序体系主要存在以下问题：第一，公告、审议、公布阶段规定缺失，且公告阶段实践中也无明确涉及，审议、公布阶段虽有相应实践弹仍存在不足或争议之处，相关修宪权内容不能完全体现；第二，虽然宪法规定提案权主体有两种：即全国人大常委会和五分之一以上的全国人大代表，但实际运行中主要是由全国人大常委会行使提案权，由五分之一以上全国人大代表行使提案权缺乏实践，急需完善；29第三，议决程序规定较为简略，一些技术性问题仍有待进一步研究解决。

（二） 完善我国宪法修改权和修改程序的建议

我国正处于社会政治、经济的转型期，社会现实的发展变化要求通过适时的宪法修改来解决宪法自身稳定性与对社会现实适应性的矛盾，完善的修宪权配置和修宪程序设计是解决这一矛盾的必要前提，我国必须加强这方面的研究，完善相关规定，对此我提出以下建议：

1 明确修宪权和修宪程序的价值，树立程序正义观念

贝勒斯的程序正义理论认为，“程序正义问题遍及现代社会的各个方面，在国家的整个法律制度中，程序处于一种核心地位。”30现行宪法部分修宪程序的缺失，除制度上的原因外，很大程度上归根于我国程序正义理念的缺乏，个人恣意行为和权力不规范运行的现象较为普遍。明确修宪权和修宪程序的价值，树立程序正义观念才能改变以往重实体轻程序的倾向和程序工具主义的观念，推动宪法修改权和修改程序规定的完善和宪法修改在实践中有效进行。

2 完善公告、审议、公布阶段程序及与之对应的修宪权内容

修宪实践中，中共中央在提出修宪建议前已向党内、党外各组织、人士，法律、经济专家征求意见，并在此基础上进行修改，最终形成的修宪建议是比较完善的，似乎不用再经过修改，我国宪法也无规定公告阶段的必要，审议阶段也可简略，但是并不能如此。主要有如下理由：（1）由中共中央向全国人大常委会提出修宪建议，再由全国人大常委会提案启动修宪程序不是宪法修改的唯一途径，其他党派、团体也可向全国人大常委会提出修宪建议，他们的建议可能不够完善，需要经过公告、审议阶段吸收各方意见，而且五分之一以上人大代表也有提案权，他们的修宪草案或建议也要经过公告、审议阶段予以完善。（2）中共中央征求意见的过程是事实性的行为不具有宪法上的意义，只有经过完整的修宪程序草案的正当性才能被公众认可，提案后的公告、审议具有宪法意义，必不可少。（3）中共中央征求意见的对象虽然具有广泛性，但与讨论权、辩论权、先决投票权主体在广泛程度和身份上有所不同，不能用修宪建议过程中的征求意见代替公告、审议阶段。

我国宪法应明确规定全国人大常委会在根据修宪建议形成宪法修改草案后及时公告交公众讨论。31公告期间应根据修宪方式和修正案条款数目确定，至少在全国人大开会前三个月公告以确保公众有足够的讨论时间。

我国修宪实践中存在审议阶段程序，近两次修宪（1999年和2004年）全国人大主席团对宪法修正案（草案）的审议情况作了说明和报告，2004年修宪时审议情况报告中还明确采纳了代表对两个问题的修改意见，32表明我国修宪审议阶段程序在不断改进。完善审议阶段应当对辩论权的行使，修宪意见采纳做出规定，可以在全国人大常委会决定公告时成立特别机关接受公众意见、组织代表辩论，采纳修改意见并对以上情况做出说明，审议在公告结束全国人大开会时进行为宜，代表可以有足够的时间思考修宪相关问题并听取公众意见，做好辩论准备。

公布程序我国虽无明确规定，长时间的修宪实践已形成由全国人大主席团公布宪法修正案的惯例，对此由宪法加以确认即可。有些学者主张由国家主席公布，对此我持反对意见，宪法修正案由全国人大议决通过，由全国人大主席团代表全国人民的共同意志公布更为合适，一来有此惯例，二来由最高权力机关公布可以显示宪法与普通法律的不同，三来全国人大有修宪职权，公布权属修宪权内容之一理应由全国人大主席团代为行使，而且不宜对国家主席之职权规定中公布法律一项中法律作广义理解将宪法包括其中，因为整部宪法都是在狭义上使用该词，强调与宪法的区别。

3 完善由五分之一以上人大代表发出提案启动修宪程序的模式

随着社会主义市场经济的发展，不同的利益集团正在形成和壮大，他们必然会要求保护自身利益的内容在宪法中有所体现，他们的这种修宪建议很难得到全国人大常委会的完全采纳，因为全国人大常委会的提案更多的代表全国人民整体利益与这种个性化要求存在一定的冲突，如果能征得五分之一以上全国人大代表的支持，再由他们提案会更容易一些。具体操作时可先由某一利益集团的代表提出修宪建议并向其他代表发出倡议，赞同这一建议的代表签名表示支持，达到五分之一以上全国人大代表数目后向全国人大提出正式的修宪提案，该提案最好是较为完整的修宪草案，这样才能使建议者的利益要求得到完整体现，为以后的公告、审议提供具体的范围，增强提案主体对修宪内容的控制性；提出建议寻求支持的过程应当在全国人大开会之前进行，因为全国人大会期较短，在开会期间很难说服五分之一以上代表支持某一修宪建议。这种模式的成功运作还应当注意在提出修宪建议时要顾及到其他代表的利益要求并做出必要的妥协和让步，否则很难形成提案，即使勉强形成也难以通过，不能成为正式的宪法修正案，这是研究修宪权和修宪程序价值第三层外延时得到的启示。

4 议决程序中一些技术性问题的解决建议

目前我国宪法修正案采用的是“捆绑式”表决方式，对此学者们都呼吁改为更具科学、合理性的逐条表决方式，我认为不应当绝对的逐条表决，将具有密切联系的修正案条款合并为一项表决更为科学和符合效率价值的要求，例如，2004年宪法修正案第26条和第29条同为将“……的戒严”改为“……进入紧急状态”，没有必要分开表决。另外，由于五分之一以上全国人大代表提案会更多的体现某一利益集团的个性化要求，仍要求三分之二全体代表赞同会有一定难度。实际上弃权票或不投票作用与反对票没有区别，当某一问题与其利害关系不是特别直接时代表很可能选择弃权或不投票，这种情况下，即使有特别接近三分之二的赞成只有极少数反对修宪草案仍不能通过，这样对于提出修宪建议的利益集团很不公平，所以我主张，在议决中规定相对特别多数，即赞成票在五分之三以上反对票不足三分之一时修正案通过，在保障民主的前提下提高效率，降低通过难度。

第9篇：立法法修改意见范文

浙江省人大法制委员会副主任委员　丁祖年

主任、副主任、秘书长、各位委员：

宁波市人大常委会分别于2006年7月、9月审议通过了《宁波市工会劳动保障法律监督条例》、《宁波市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例》、《宁波市韭山列岛海洋生态自然保护区条例》和《宁波市经营燃放烟花爆竹安全管理规定》，并分别于8月、10月报请省人大常委会批准。法制委员会接到报批法规文本后，及时送省有关部门征求意见。11月15日，法制委员会召开会议，对报批法规进行了审议。现将有关情况报告如下：

一、关于《宁波市工会劳动保障法律监督条例》

条例第十条、第二十一条、第二十二条等条文规定，根据条例设立的工会劳动保障法律监督委员会可以自己的名义聘请工会劳动保障法律监督员、向用人单位发出监督意见书和向政府有关部门发出监督建议书。法制委员会认为，根据工会法和劳动法，各级工会依法维护劳动者的合法权益，对用人单位遵守劳动法律法规的情况进行监督。这种监督的主体是工会，以工会劳动保障法律监督委员会代替工会行使监督职责是不合适的，实践中也没有必要。建议将第十条、第十四条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十八条的监督主体由工会劳动保障法律监督委员会修改为工会。

二、关于《宁波市韭山列岛海洋生态自然保护区条例》

条例第七条规定，韭山列岛海洋自然生态保护区的总体规划由市海洋行政主管部门审核后报市人民政府批准。省有关部门提出，韭山列岛海洋生态自然保护区由省人民政府批准设立，属省级自然保护区；根据《浙江省自然保护区管理办法》规定，省级自然保护区的保护和建设规划应当由省人民政府批准。建议将该条修改为：“保护区管理机构应当会同相关行政主管部门编制保护区总体规划，经市人民政府审核后按规定权限报经批准。”

三、关于《宁波市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例》和《宁波市经营燃放烟花爆竹安全管理规定》

经审查，这两个报批法规没有与上位法不一致的内容。

报批法规的修改情况，已与宁波市人大常委会沟通。

法制委员会认为，《宁波市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例》《宁波市经营燃放烟花爆竹安全管理规定》和修改后的《宁波市工会劳动保障法律监督条例》《宁波市韭山列岛海洋生态自然保护区条例》符合有关法律、法规的规定，建议省人大常委会本次会议审查批准。

以上报告和四个条例的批准文本草案，请予审议。

关于《浙江省企业商号管理和保护规定(草案)》等四件法规草案修改稿以及宁波市四件报批法规修改情况的说明

浙江省人大法制委员会副主任委员　丁祖年

主任、副主任、秘书长、各位委员：

省人大常委会本次会议对《浙江省企业商号管理和保护规定(草案修改稿)》《浙江省燃气管理条例(草案修改稿)》《浙江省温州生态园保护管理条例(草案修改稿)》《浙江省预防职务犯罪条例(草案修改稿)》，宁波市人大常委会报请批准的《宁波市工会劳动保障法律监督条例》《宁波市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例》《宁波市韭山列岛海洋生态自然保护区条例》《宁波市经营燃放烟花爆竹安全管理规定》等法规，进行了分组审议。委员们认为，企业商号管理和保护规定、燃气管理条例、温州生态园保护管理条例、预防职务犯罪条例等4个草案修改稿是在多次征求意见和修改的基础上形成的，内容比较成熟，宁波市人大常委会报批的4个法规批准文本草案也符合法律、法规规定，建议本次会议分别予以通过或批准。同时，委员们也提出了一些修改意见。11月29日下午，法制委员会召开会议，根据委员的意见，对上述法规草案修改稿和批准文本草案进行了研究，提出了修改建议。委员们的审议意见和法委提出的修改建议已于11月30日上午向主任会议汇报，主任会议作了研究。现将主要修改情况汇报如下：

一、关于《浙江省企业商号管理和保护规定(草案修改稿)》

(一)审议过程中，有的委员提出知名商号的认定应当遵循公开、公平、公正原则，限制行政机关的权力。法制委员会认为这一意见非常重要，是起草修改本规定的重要原则。草案修改稿从采用评审委员会评审模式到规定委员随机选择制度、无记名投票制度、公示制度、异议制度、撤销制度以及追究相关责任制度等，都是为了保证认定的公开、公平和公正。根据委员意见，为了进一步约束行政机关的权力，建议在草案修改稿第十八条关于省工商行政管理部门制定知名商号具体认定规则和程序后增加“报省人民政府批准后实施”一句。

(二)根据委员们的意见，在草案修改稿第十七条“应当撤销该浙江省知名商号的认定”后增加“并在省级媒体上予以公告”一句。

此外，根据委员们的意见，对第三条、第十三条等条文的个别文字也作了相应修改。

二、关于《浙江省燃气管理条例(草案修改稿)》

(一)有的委员提出，应当对草案修改稿中第三十三条第二款和第三款中的“定期”作出具体规定。因燃气设施、燃气燃烧器具种类很多，各种设施、器具定期检查的具体时限并不相同，在条例中无法统一规定，考虑到实践中已有相应规定，为此，建议在该两款中分别增加“按规定”几个字。

(二)有的委员提出，草案修改稿第三十五条规定了在燃气设施的安全保护范围内不得从事影响燃气设施安全的活动，而第三十六规定，经批准的可以从事这些活动，两者应当有衔接。为此，建议在第三十五条中增加“除按照本条例第三十六条规定经批准的以外”一句。

(三)有的委员提出，草案修改稿关于违法行为的罚款的规定，有的幅度过大，行政机关自由裁量权太大；有的处罚过轻，不足以震摄违法行为。为此，建议将第五十条第二款中“并处五千元以上十万元以下罚款”修改为“并处一万元以上十万元以下罚款”，将第五十六条中“处一千元以上一万元以下罚款”修改为“处三千元以上三万元以下罚款”，将第五十七条中“处一千元以上五千元以下罚款”修改为“处二千元以上一万元以下罚款”。

三、关于《浙江省温州生态园保护管理条例(草案修改稿)》

(一)有的委员提出，第四条第二款关于各级人民政府应当加大财政投入，多方筹集资金的规定过于原则，缺乏操作性。为此，建议将其修改为两款，即“生态园规划、保护、建设和管理所需费用列入政府财政预算”；“鼓励多渠道筹集社会资金，支持生态园的保护和建设”。

(二)有的委员提出，草案修改稿第七条第二款关于温州市政府有关职能机构在生态园的派出机构受派出主管部门和生态园管委会双重领导的规定所指不明，也容易产生相互推诿；第三款规定又与第一款规定内容重复。为此，建议删去该条第二款、第三款的规定。

(三)根据委员意见，草案修改稿第十七条增加一款，作为第三款：“按照本条前两款规定，要求改建、拆除的工程项目和设施或者外迁、关闭工业项目的，应当依法给予相应补偿。”

四、关于《浙江省预防职务犯罪条例(草案修改稿)》

(一)根据委员意见，建议将草案修改稿第十三条前半句修改为“国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体设立的监察或者审计等部门”。

(二)根据委员意见，建议将草案修改稿第二十三条第一款中的“年度部门预算”修改为“本部门的年度财务预算”；将“年度财务预算”修改为“本公司、企业的年度财务预算”。

五、关于《宁波市工会劳动保障法律监督条例(批准文本草案)》

(一)根据委员意见，建议将批准文本草案第九条第二款修改为：“县级以上地方总工会和市产业工会劳动保障法律监督委员会可以根据需要设立办事机构。”

(二)为了进一步明确工会是劳动保障法律监督的主体，根据委员意见，建议将批准文本草案第十九条、第二十条、第二十四条中的“工会劳动保障法律监督委员会”修改为“工会及其劳动保障法律监督委员会”。