地方税体系完善问题浅析

一、地方税体系及其构建成因

自古以来，我国的税收立法特点一直都体现为“一元多极”，中央统一集权但管辖领域广阔。随着现实和税收制度的不断协调，我们慢慢地开始依靠地方自主发展，于是我们构建了地方税体系，以促进地方经济基础建设。地方税收收入是地方政府提供公共服务的成本，根据社会契约论的理论，拥有地方税分配比例是地方政府提供公共服务的前提，想要更好地搞好区域治理，中央就需要让渡出相应的权力，做到权力下放，以供地方自己分配。科斯认为，只有这样，我们社会才能达到利益的最大化。谈到当今的地方税，我们必须从营业税开始探讨。自1994年《营业税暂行条例》施行到“营改增”之前，铁道部、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分归中央，其余的归地方所有，这种分配方式使它成为地方税的主体税种，支撑着地方公共建设。从营业税入手，我们开始探讨地方税体系构建内在的成因，其主要有以下几个方面。

（一）地方税体系构建是地方自主发展的动力源泉

我们最初给予了地方相应的财政保障支持，这是刚开始我们税收划分共享比例的初衷，赋予了地方一定财权，事权和财权相一致是最理想的状态。随着经济社会向前发展，地方管理的事物越来越多，公益事业和公共服务越来越广，财权上升，事权下降。最初的财权不能适应发展着的事权，慢慢地地方事权和财权不匹配，地方公共事务难以获得足够的财政保障。面对这种事权财权不匹配的境况，我们需要做出以下调整，那就是下放权力，赋予地方更多的财权。非税收收入、预算外收入不能作为地方财政收入的主要来源，其具有不稳定性和保障性。我们应该回归到地方财政的主要来源上，占主导地位的地方税收收入是最应该被关注的，调整地方共享税收比例，或者赋予地方更大规模的税收收入来源，这在一定程度上都能有效缓解地方的财政压力，满足公共服务需要。理顺分税制财政体制，明确的财权划分能够正确区别中央政府和地方政府间的财政权利，进一步明确各级政府承担的责任，能够进一步明确界定财政转移支付的范围，对于政府间的共同事务，可以根据责任大小以及收益多少来确定各自负担的比例，坚持税收公平原则。加之共享税比例有所调整，也要遵循税收法定原则，通过法律予以规定。另外，地方税体系构建是区域个性的需要，地方税体系构建的另外一个成因是区域经济发展的需要，财权对于地方发展而言是前提性基础。中国国土辽阔且形成了统一的多民族区域，地方税体系建设给了地方充分的自主空间，其可以利用这些财权独立发展和专门区域相适应的地方事业，也可以发展区域民族特色事业，促进民族区域及偏远地区经济快速发展。

（二）地方税体系具有继承性特点

黑格尔说，存在即合理。“地方税”在中外领域都有着悠久的发展历程，它的构建是实践的选择，是大势所趋，地方税体系的蓬勃发展与地方财政支出的客观需要是相契合的。我国自秦代起便遵循大一统的思想，郡县制正式施行后，影响了中国的整个封建皇朝。在郡县制的背景下，中央税权为皇权所把持，而地方税权则主要由各级官僚行使。自古以来，我们的税权便与政权相互作用。地方税收入财权下放地方是中央治理地方的手段之一，也是地方自我发展的内在动力。因此，地方财权自古以来就不能被剥夺。从1994年开始，营业税在中华人民共和国已经发展了20多年，地方已经形成了依靠地方税收体系来进行财政预算的传统工作思维方式，形成了收支预算的内在平衡遵循，达到了事权和财权相统一的局面。地方税体系构建继承了数个朝代并在现代社会得以进一步发展，具有深远的继承性特点。

（三）地方税体系不健全增加人民非税收压力

1994年《营业税暂行条例》施行以来，其便在地方财政收入方面一直作为地方税的主体税种。地方税体系在经济发展中能够长久发展，固然有其内在的理由。在立法上，中央享有统一的税收立法权，我们税收的立法具有“一元多级”的特点，税收法律法规制定主体各不相同，给了地方充分的税收立法自主性，这也是考虑到地方各自的差异性。我们给地方诸多的税收立法权限，但如果没有落到实处的财权加以保障，那么再多的权限也是空谈。地方税体系不健全，带来的问题将是接踵而至的，地方税对地方财政收入的贡献越来越小，共享税税收比例低，地方财政吃紧，地方财政难以真正独立，势必要通过增加非税收收入。通过表1可以看出，从2015年到2019年，地方财政非税收收入增长趋势一直持续，地方财政收入非税收收入越来越多，势必导致地方发展保障能力匮乏。这些直接的压力最终是会转移到当地企事业单位身上，这对人民而言是不利的。

二、地方税体系构建的必要性

（一）“营改增”引发地方主体税种缺乏

随着2000年中国加入WTO组织，经济全球化趋势深刻影响着国民经济高速发展。遵循利益论观点，地方政府也提出了更高的税收标准，地方财政收入税收占比在逐年增长，这也反映出地方发展需要地方强有力的财政支持。经过长时间的实践，地方政府已经形成了相对稳定的事权财权相统一的局面，但是“营改增”打破了这一平衡。自2016年5月以来，“营改增”计划的全面实施有效克服了我们先前的税收征管弊端，极大提高了税收征管效率，逃税漏税比例大幅度下降。但是营业税改成增值税后，营业税的退出使得地方税主体税种缺失，地方依靠低比例的共享税收收入不能实现真正的财政独立，扰乱了以往地方财政收入和支出相平衡的局面，地方事权和财权不匹配。一方面，地方财政收入没有稳定的来源，财权不能满足地方科学文化经济事业发展需要，导致地方公共服务供给能力降低。另一方面，地方税体系不完善致使地方发展动能差。党的五中全会提出“加快转变政府职能”的理念也会促使地方政府急于求成，丧失理性，将其财政收入转向非税收收入，增加人民的生活压力，变相降低地方人民的生活水平。此刻摆在我们面前的现实问题是需要尽快构建地方税体系。

（二）地方财政自给能力不足

为确保数据的完整性及时效优势，我们对比一下近几年中央地方财政收入支出的占比情况。通过数据分析，2014—2019年地方财政支出一直趋于平稳增长的状态，这意味着地方财政支出占比无明显缩减。我们接下来通过以上图表来分析一下地方发展前景活力系数。关于地方税收收入情况，笔者以2019年的数据进行分析。2019年我国全国财政收入190390.98亿元，其中中央财政收入89309.47亿元，占比46.9%，地方占比53.1%。我们再来看下一组数据，2019年全国财政总支出238858.37亿元，其中中央财政支出35115.15亿元，占比14.7%，地方财政支出203743.22亿元，占比85.3%。由此我们可以看出，地方财政支出不断增长，地方政府本身负担的财权压力就重，加之“营改增”之后，地方税收规模缩小，税目减少，主体税收退出历史舞台，这给地方财政带来了前所未有的压力，长此以往，对比近几年的数据趋势可以看出，地方税体系不健全将导致地方发展丧失活力。

（三）地方税体系构建的可行性

随着2020年10月党的五中全会的召开，深化税务改革已成为我们当今时代的主要任务之一。会议提出了“深化税收制度改革，健全地方税体系”的要求，这是大势所趋。地方税体系构建的可行性是从两个方面来考量的：一方面是外在配置条件；另一方面是内在人员提供，地方税体系建设具有强烈的可行性和紧迫性。根据现在税收征管部门的行政标准，地方税体系构建的硬件需求主要是指系统和税收征管部门的成熟度。经过金税三期工程的启动和实施，我们现在已经由税务征管结果监督变成过程监督，具备了比较完备的系统硬件。这种税务信息的数据化、智能化对于地方税体系建设而言是已有的资源，我们可以通过税务平台公开透明地践行地方税体系建设，这也可以有效降低地方税体系建设成本。根据税务部门的行业入门要求来看，税收征管人员是具有高素质的专业人才，其有可能是具有税务从业资格的年轻人，也可能是从事多年工作、实务经验丰富的老同志，学习能力和接受度都比较高，这对建立地方税体系是有利的。随着科学文化教育的高等化和专门化，税收人员的综合素质相当优秀，面临地方税体系构建调整这一小小的转变是非常容易克服的，这是一件有利于地方政府的措施，地方工作人员定会以加倍的热情投身工作中去。

三、地方税体系构建具体实施举措

（一）确立地方主体税种———房产税

构建地方税体系，我们必须要考虑如何构建、构建谁为主体税种，以及如何协调的问题。根据税收法律主义原则，想要构建地方税体系，我们要通过法律条文的方式加以确定。确定之前，我们要考虑确定哪个税种为主体税种。中国现在增值税和所得税作为地方税税收主要来源，上面表中是我们国家和地方税收分成制度表，表中关于增值税方面，中央和地方5∶5分配，所得税中央和地方6∶4共享。这种调整是过渡时期采取的办法之一，把增值税作为地方主体税种只能是暂时的，不具有长久性。我们虽然调整了地方税的共享比例，中央和地方5∶5分配，但这是营业税退出后地方发展的必要举措，这种调整不足以使地方财政真正独立。据统计，2012—2020年房地产五税收入占比分别为10.07%、11.08%、11.60%、11.22%、11.52%、11.39%、11.49%、12.18%和12.76%。因此，我们可考虑将房产税作为地方主体税种。房产税作为地方税主体税种符合地方税财政收入的理论需求。财政分权和政治分权往往具有一致性，目前世界上发达国家的地方税体系运行良好。美国是典型的联邦国家，各州把权力让渡给联邦政府，其施行相对分散的税收体系，美国的地方税以所得税、财产税、社会保障税等相对稳定的税目为主。德国是相对集权的税收立法，该国以共享税为主，除了地方政府和各州享有的税收外，其余都由三级共享。德国地方政府的税收主要集中在不动产和娱乐领域，如土地税、房地产税等，具有强烈的稳定性。至于法国，其税款分类是以税源大小来区分，税源大的归中央享有，如增值税等；而占比非常小的一些税源，由地方专有，当地方的财政不足以支撑地方事业时，再由中央进行补助。充分发挥地方税主体税支撑作用，发挥税收职能对我们国家地方税体系构建具有借鉴意义。通过上述对外国地方税体系主体税种特点的研究，我们可以选择不易变动、税源稳定的税种。房产税以房屋为征税对象，房屋是典型的不动产，其存在具有长久的稳定性、非流动性。选择其作为地方主体税种，方便地方政府进行征税，可以保障地方政府收入来源稳定可靠。经济合作与发展组织研究了55个经济体的样本显示，房产税占地方税收收入的平均比例是50%，根据各国现实实践对比来看，房产税作为地方税主体税收具有现实可行性。总而言之，我们要把握对居住地的依附性，这种特点方便征收税款。房产税符合这一要求，因此可将房产税纳入考虑范围之内。我们常说取之于民，用之于民，征收房产税就很好地践行了这一点，对当地房产征收的税款常常用于当地建设，这样能最大效用地调动地方人民群众受益交税的积极性。

（二）培养房产纳税意识，推进房产税规范化

法律的实行不是一蹴而就的，《房产税法》的开展也是艰难的，我们要慢慢培养人们的房产纳税意识，积极推进房产税法走进人民的生活。《宪法》明确规定了公民有依法纳税的义务，因此，提高纳税意识是主动缴税的前提，这不仅是指房产税，还有其他种类的税收。提高纳税意识，既是我们税收征管的起点，也是贯彻始终的目标。除此之外，我们要推进房产税规范化。房产具有形态上的物理性，但其价值不具有物理性。我们的房产税额往往是以房产余值为计算标准的，针对房产余值，这和房产的市场、地域息息相关，普通人难以进行理性公正的评估，针对这一问题，我们应建立规范化的评估机构进行估值，达到税务公平。

（三）界定房产税征收机关

根据税收法定原则，我们要构建以房产税为地方主体税种的地方税体系，首先要明确房产税的课税要素。房地产税的改革要遵循立法先行。关于明确课税要素，我们主要考虑以下三个方面，征纳双方和征税对象。房产税的征收机关为房产所在地的税务机关，对于地方税务机关权力的赋予，既有横向方面的，也有纵向方面的。横向上，法条要对房产税的征税范围进行明确。根据《中华人民共和国房产税暂行条例》第9条的规定，房产税由房产所在地的税务机关征收。笔者建议在日后《房产税法》的规定中可以继续延续和细化这一规定。《房产税暂行条例》的本项规定对征管机关做了主要的限定，这种限定出于地域考量———房财税金融产所在地，房产所在地必须进行规范登记，这有利于日后为税务部门进行辖区管理提供书面依据。这个规定也有效从法条层面为房地产所属税务部门提供了法律依据，有效保障实施。纵向上，我们要给地方税务机关征收的权力。这里所说“地方”有级别的划分，我们所谓的“地方”具体是指省市县，但从立法层面而言，制定《房产税法》可以更好地赋予地方财权，来和地方事权相匹配。因此这个“地方”不能范围太小，如果范围太窄将会导致地方内财政保障生硬，协调度差。假设两个县之间房地产行业发展势头不等，这易造成财政收入差距变大而且地方区域房产税收入固化。我们可借鉴国地税改革的经验，融入国地税改革的现行运行体系之中，将地方税的“地方”在纵向上看成是省级及省级以下机关，这样做既保障了征税来源规模大，也极大地减少了地方税体系运行的成本。

（四）细化房产税纳税义务人

房产税的纳税义务人是产权所有人、经营管理单位、承典人、房产代管人或者使用人。《中华人民共和国税收征收管理法》第四条规定了法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人为纳税人。这是一个笼统的概念，具体实践中我们需要根据行政法规的具体规定进行。关于房产税法的规定我们国家尚不成熟，但我们可以借鉴相关行政法规。国务院于1986年9月15日了《中华人民共和国房产税暂行条例》，其中对房产税的纳税人进行了详细规定，我们可以继续延续适用相关规定。其中笔者认为应该对以上五种人做出具体化理解，将可能使用的情形列举出来进行分析，遵循纳税人征税方便、高效原则。

（五）丰富房产税课税范围

征收房产税以房产所属地为主。征收房产税的对象是该区域内的房产。房产具有物理性的特点，我们要以属地原则为主。关于房产税的征税对象界定难点是我们对房产的哪些活动进行征税。例如购买首套房需要交房产税，租房的要从租金计征。除此之外，我们对哪类房产进行征税，这里我们坚持对商品房征税，这是确定无疑的。如果是没有房产证明的房产经出租或为他人办公所用的，那么这也需要征收房产税，由上述所提到的房产代管人和使用人缴纳房地产税。房产税的范围不仅有房产税，除此之外还有城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税以及国有土地出让金收入。我们要坚持房产税的征收由地方税务部门进行征管，财权也由地方享有。

（六）适当降低房产税税率

在房地产税设立时，我们要考虑轻税原则，制定人民交得起的房产税，而不是一味追求财政收入。我们要坚持政务为民原则，唯有这样我们制定出来的房产税法才能得到人民的接受和践行。现行房产税的税率有两种计征方法，依照房产余值计算税率为1.2%；依照房产租金收入计算税率为12%。我们可以考虑适当降低房产税率的一个点，只有制定的税率使买房租房的人都交得起，纳税人的遵循度才能有所提高，国家税收征管才能有效。党的报告针对现代财政制度构建，提出的首要任务是“建立权责清晰、财力协调、区域均衡”的中央与地方财政关系，理顺中央与地方政府关系，发挥中央和地方的积极性。我国是中央统一领导，地方治理的治理体系。为了配合这种治理方式，使地方有效组织地方事务，我们必须要赋予地方一定的财权，因此建立地方税体系是十分必要的，也是税制改革的重中之重。

作者:谢雪晴 单位:新疆财经大学