生态环境监测质量问题对策探讨

摘要：指出了在全面推进生态文明建设的新形势下，环境监测作为环境保护的依据和基础，面临环境监测质量要求日益提升、环境监测质量问题易发多发的现状；生态环境监测质量存在环境监测质量保证工作难度大、环境监测质量评价指标不明确、环境监测机构质量体系不健全、环境监测质量监督能力不充足、环境监测质量保障制度待完善等问题。从大力加强环境监测能力建设、明确环境监测质量评价指标、健全环境监测机构质量体系、提高环境监测质量监督能力、完善环境监测质量保障制度等方面提出了相应的对策与建议。

关键词：新形势；监测质量；问题；对策

1引言

环境监测是环境保护的依据和基础［1，2］，环境监测数据是客观评价环境质量状况、反应污染治理成效、实施环境管理与决策的基本依据。环境监测质量是环境监测工作的生命线［3］，直接影响监测工作成效［4］。错误的数据不仅可能导致环境管理决策失误、工程实践蒙受损失，甚至有损政府形象及社会公信力。党的“十八大”以来，我国高度重视生态环境保护工作，将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。环境监测作为推进生态文明建设的重要支撑，环境监测事业面临前所未有的发展机遇，同时环境监测质量也面临严峻考验。

2新形势下生态环境监测质量现状

2．1环境监测质量要求日益提升

《中华人民共和国环境保护法》（主席令第九号）第十七条规定：“国家建立、健全环境监测制度”，“监测机构及其负责人对监测数据的真实性和准确性负责”。因此，环境监测质量主要体现在监测数据的真实性和准确性两方面。监测数据的真实性是监测机构及其从业人员的基本职业道德和行为准则，是监测数据质量的底线要求；原环境保护部《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》（环发〔2015〕175号）对环境监测数据的真实性判定做了明确规定，最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕29号）更是将监测数据弄虚作假行为上升到刑事案件予以打击。监测数据的准确性在一定程度上依赖于人员素养和技术能力，是监测数据质量的核心要求；中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化环境监测体制改革提高环境监测数据质量的意见》（厅字〔2017〕35号）以及生态环境部《关于推进生态环境监测体系与监测能力现代化的若干意见》（环办监测〔2020〕9号）等均对提高环境监测质量监管能力作了制度安排。

2．2环境监测质量问题易发多发

当前，我国环境监测体制已经发生了重大变革。原环境保护部《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》（环发〔2015〕20号）打破了过去由政府有关部门所属环境监测机构为主开展环境监测活动的单一管理体制，社会环境监测机构得到了蓬勃发展［5］，形成了环保系统环境监测机构和社会环境监测机构共同发展的新格局。对于环保系统环境监测机构，受无独立的人事自主权、无良好的收入分配机制等体制机制影响，监测人员的工作积极性是制约监测质量提升的主要因素；对于社会环境监测机构，受监测市场发展不成熟、监管制度不完善、社会诚信无保障等因素影响，追求经济效益最大化属性是制约监测质量提升的主要因素。从各省对社会环境监测机构监督抽查情况的通报情况来看，我国环境监测质量问题呈易发多发态势，环境监测质量形势不容乐观［6～9］。

3生态环境监测质量存在的主要问题

3．1环境监测质量保证工作难度大

环境监测活动涉及点位布设、样品采集、现场测试、样品运输和保存、样品制备、分析测试、数据传输、记录、报告编制和档案管理等众多过程，每个过程又会受到各种自然因素（环境条件、仪器、试剂等）或人为因素（方法、素养等）影响，而每个过程的各个因素均会对最终监测数据结果产生影响。因此，严格来讲，环境监测数据是特定条件下的监测数据，只有在严格遵从技术规范的前提下获得的监测数据才具有实际意义。评价数据的准确性是误差分析，环境监测数据的误差来源除了以上因素导致的系统误差外，还有随机误差，且随机误差无法消除，只能通过重复试验进行减小。可以说，环境监测数据的准确性只有相对性，而没有绝对性。

3．2环境监测质量评价指标不明确

宋国强［10］从监测主体的生产性、监测过程的生产性和监测价值的生产性论证了环境监测的生产性。但是从生产过程的质量控制及评价角度分析，环境监测和社会化生产仍存在一定差异。社会化大生产可以通过过程控制来提高产品质量，且产品质量通常有可以量化的评价指标；但是如3．1节所述，环境监测只能通过过程控制来保证最终监测结果的准确性，缺少对最终产品（数据信息）的量化评价指标，且过程控制也主要是定性评价。因此，对于一个普通的环境监测用户来讲，既无法感受到来自产品的人身体验，又无法获得产品质量的确切信息。

3．3环境监测机构质量体系不健全

尽管国家认证认可监督管理委员会《检验检测机构资质认定能力评价检验检测机构通用要求》（RB／T214－2017）和国家市场监督管理总局、生态环境部《检验检测机构资质认定能力评价生态环境监测机构评审补充要求》（国市监检测〔2018〕245号）对环境监测机构进行资质认定能力评价时所需的基本条件和技术能力作了明确规定，环境监测机构均应建立、实施和保持与其活动范围相适应的管理体系，但是从实际实施效果来看，很多环境监测机构的质量体系不健全，适用性及有效性不强［11～13］。究其原因，一是外在因素，如环保系统的监测机构带有行政属性，无独立的人事自主权等；二是内在因素，如质量意识不强，能力不足等。

3．4环境监测质量监督能力不充足

环境监测质量监督包括内部质量监督和外部质量监督两方面，内部质量监督是指监测机构内部的质量监督，外部质量监督主要是指市场监督管理、生态环境等行政主管部门的质量监督。环境监测是一门专业学科，本身具有很强的技术属性。对于内部质量监督，由于监测机构长期重业务轻质量、重技术轻管理的氛围影响，导致内部质量监督影响力不足；对于外部质量监督，受监管人员数量、专业知识限制影响，导致外部质量监督效能不足。同时，我国环境监测质量控制技术规范与监测方法技术规范相比发展较为滞后，如现场快速监测、自动在线监测、生态监测、遥感监测等新生态监测领域等。

3．5环境监测质量保障制度待完善

维护环境监测机构的公正性和社会诚信是保障环境监测质量的首要问题。我国环境监测服务市场化改革后，社会化环境监测机构在服务经济社会发展方面发挥了一定的环境效益和社会效益，但是在监测市场发展不成熟、监管制度不完善的情况下，市场竞争和经济利益驱使势必会影响到监测机构的公正性地位，可能造成监测数据失真［14］；而环保系统内的环境监测机构，受体制机制影响，如行政干预、无人事自主权、无良好的收入分配机制等，势必也会影响到其公正性和监测数据的质量。

4对策与建议

4．1大力加强环境监测能力建设

从3．1节分析可知，环境监测是一门专业性很强的技术活动，影响环境监测质量的过程及因素众多，因此加强监测机构及监测人员的职业素养和技术能力是提高环境监测质量的首要任务。尽管我国较早制定了《环境监测管理办法》（原国家环境保护总局第39号令）、《环境监测质量管理规定》和《环境监测人员持证上岗考核制度》（环发〔2006〕114号）等环境监测法规制度，但该制度仅适合环保系统环境监测机构，已经不能适应新形势下的环境监测需求。建议加快制定完善我国《环境监测条例》《环境监测管理办法》等环境监测制度性文件，推行环境监测人员职业资格准入制度，加快人才培养和科技创新及应用，切实提高我国环境监测行业技术能力水平。

4．2明确环境监测质量评价指标

从3．1节和3．2节分析可知，由于环境监测过程的复杂性，环境监测数据的准确度只是相对指标，因此健全环境监测质量全过程评价指标是提升环境监测质量和加强社会监督的重要抓手。尽管我国制定了《环境监测质量管理技术导则》（HJ630－2011）及相关的质量控制技术规范，但是对监测过程及结果的质量控制缺少统一的评价指标。建议建立统一的环境监测质量评价指标体系，开展监测结果的测量精度及不确定度评价，以满足不同客户及工作需要。

4．3健全环境监测机构质量体系

健全的环境监测质量体系（包括质量管理、技术管理和行政管理）是环境监测活动稳定高效运行的重要保障。从3．3节分析可知，受各种因素影响，我国当前不同环境监测机构的质量体系千差万别，运行效果不甚理想，流于形式。监测机构的报告和记录格式多样，不利于监测结果信息的互通互认。建议出台环境监测机构质量体系建设分类指导意见，推动建立统一环境监测质量管理模式，规范各级各类环境监测机构内部质量体系建设与运行，使之成为提升我国环境监测质量的有利武器［15］。

4．4提高环境监测质量监督能力

建立健全以内部质量监督为主、外部质量监督为辅的环境监测质量监督体系，加强质量监督能力建设及监督力度。对于内部质量监督，监测机构应选用具有一定专业知识背景的管理人员，用现代生产管理理论和方法建立健全内部质量监督体系；构建实验室信息管理系统等互联网管理新模式，实现监测活动全流程可追溯。对于外部质量监督，市场监督管理及生态环境等行政主管部门应加强队伍建设，提高监管人员综合素质和能力水平；同时创新监管手段，采用“双随机”“飞行检查”“交叉检查”等模式强化对监测机构的事中事后监管［16］。同时，国家应加快出台新生态监测领域的质量控制标准规范。

4．5完善环境监测质量保障制度

从3．5节分析可知，维护环境监测机构的公正性和社会诚信对于保障环境监测质量的极端重要性。当前，尽管我国保障环境监测数据质量的制度在不断完善，惩处环境监测数据弄虚作假行为的力度不断加强，但是影响环境监测质量的行为仍然易发多发。因此，要做好我国环境监测质量保障体系，还需进行“疏堵结合”。一是堵住监管漏洞，加快“失信惩戒”“市场退出”等制度的实施细则的制定和落地实施，形成有效威慑；二是完善相关体制机制，努力消除影响环境监测质量的内外在因素，如加快省以下环保机构监测垂直管理制度改革［17，18］、推动建立环境监测政府购买服务等制度措施，形成环境监测机构及人员“不敢假、不能假、不想假”的长效机制。

5结语

生态环境监测质量存在环境监测质量保证工作难度大、环境监测质量评价指标不明确、环境监测机构质量体系不健全、环境监测质量监督能力不充足、环境监测质量保障制度待完善等问题。我国需要从大力加强环境监测能力建设、明确环境监测质量评价指标、健全环境监测机构质量体系、提高环境监测质量监督能力、完善环境监测质量保障制度等方面加强对生态环境监测质量的管理，切实提高我国生态环境监测质量水平，为打赢污染防治攻坚战、建设社会主义生态文明做好基础保障。

作者：程毅 刘晓烨 尤能华 单位：湖北省生态环境厅咸宁生态环境监测中心