生态环境治理中产业竞争结构最优选择

一、“引导基金+PPP”在生态环境治理领域的探索

生态环境治理项目涵盖范围广、投资体量大，全部由政府投入必然大大增加政府负债，同时也面临巨大的筹资压力。由政府资金引导、吸引社会资本参与，设立生态环保类政府引导基金，既能够缓解生态环保项目资本金出资压力、提高对社会资本的吸引力，通过市场化、专业化管理实行投资建设运营一体化，也能够提高项目实施效率和经济社会效益。

（一）基金组建及运作管理。由政府或指定国资企业出资设立引导基金，吸引社会资本参与，可以重点投入有一定收入的准经营性项目和经营性项目，例如污水处理及管网项目、生活垃圾收集转运处置一体化项目、生态旅游开发项目等。基金目标规模可以重点参考区域内符合上述条件的项目投资数额确定，财政出资和募集社会资本比例则根据自身财政实力、募资能力和市场环境确定，重点吸引金融机构、工程和环保类企业参与。考虑到环保运营类项目普遍回报周期较长，基金期限设置不宜过短。基金管理公司居于基金运作的核心，可以选择与政府合作密切、具有较强专业管理能力的机构担任，也可以选取优质股东组建专门的管理团队。

（二）“引导基金+PPP”商业模式。在PPP项目的组织实施中，专业机构和引导基金处于核心地位。如图1所示，引导基金公司组织自身投资团队和外部专家团队与政府密切合作，积极参与项目前期工作，梳理组织项目库，确保基金可投资项目资源充足。项目启动实施时，引导基金依据自身投决程序决定是否出资，项目对社会进行招投标前即明确引导基金在项目中的出资数额及比例。引导基金身份介于政府出资代表和社会资本之间，在项目进行公开招投标前由基金自主决策是否参与介入。一般情况下，项目公司仍由社会资本方控股主导，引导基金适度参股但不控股、不做第一大股东。“引导基金+PPP模式”对于破解目前生态环保类PPP项目实施困境具有一定意义。首先，基金在项目公司出资参股，能够缓解政府及社会资本方的项目资本金出资压力。由政府和金融机构等组建的引导基金直接入股项目公司，较单纯由施工企业或环保公司主导的项目，也会在一定程度上提升政府付费意愿与政策支持力度，进而提高对社会资本的吸引力。其次，基金作为政府聚合社会资源的平台，通过基金介入项目公司治理，有效监督项目实施方，确保项目工程质量与运营质量，解决政府专业监督能力不足的问题；此外，由引导基金和社会资本合资组建的项目公司，真正实现投资建设运营一体化，合理控制施工利润，提高运营期间对社会投资方的回报占比，提高项目运作效率和经济社会效益。

（三）基于政府与基金视角的分析。在“引导基金+PPP”模式中，引导基金在项目前期设计和管理监督中居于重要地位，我们可以分别从政府和基金视角认识其作用和功能。一是从政府角度看，基金定位为政府引导基金。既然是政府出资参与的引导基金，可以充分利用其政府背景，积极参与生态环境治理规划和项目前期工作，成为地方政府推进生态环境治理的重要力量。基金可以作为政府资本参与规划研究制定和项目前期论证，并按照政府资本与社会资本合作的相关规定代表政府对项目公司进行出资。二是从基金角度看，基金本质属性是一支独立运营的市场化基金，以市场化方式履行“募、投、管、退”等全部职能。参与政府规划与项目前期论证工作，实际上完成了基金进行项目开发、储备的过程。通过参与前期工作，引导基金获取项目信息、参与项目策划，研判技术及经济可靠性，并配合政府或其指定项目业主方参与与社会资本商谈。

二、构建政策支持体系

“引导基金+PPP”模式能否成功，在很大程度上取决于政府能否在财税、金融、监察执法等方面提供实质性支持。一是财税政策。生态环保项目公益属性较强，对于鼓励引导基金参与的重点项目，按绩效考核付费部分应纳入本级财政预算，优先安排支付。研究设立区域生态环保财政专项账户，专项用于按绩效考核政府付费支出，对重大项目债务融资给予财政贴息支持。专项账户资金来源包括：一是城市建设维护税、污染企业行政罚款；二是每年一般公共预算收入增量部分的一定比例；三是可以通过新开发利用土地整理成本计提部分费用，或是设立流域生态补偿基金等。税收方面，对于重点项目采用返还增值税、减免所得税和土地使用税等优惠政策安排，切实提高项目收益水平。二是金融政策。研究建立区域企业和项目绿色评级体系，推进企业环境信用评价并实现差别化政策措施。研究出台区域环境指标总量目标政策，推动排放配额为主的交易规模扩大，探索发展基于环境权益的各类金融创新工具。三是匹配经营性资源。建议在生态环保类项目策划设计时，将此类项目周边区域的土地、旅游等资源进行合理匹配并进行打包设计，将经营性权益与环保项目适当捆绑招标，提高对社会资本的吸引力。四是严格环境执法、加强公众环保教育和提高审批效率。严格环境执法监察，规范企业及居民行为，不断加强公众环保教育，提高环保意识。同时，进一步加大政府行政审批协调力度，充分发挥地方国资企业作用，提升组织实施效率。

三、实施过程中需要注意的问题

一是合理搭建引导基金架构。生态环保项目往往运营周期较长、收益相对稳健，此类投资与追求长期稳健回报的资金相对契合。保险资金成本相对较低，一般偏好于配置具有长期稳定回报的项目。此外，大型央企施工类企业、专业环保公司对于投资参与生态环境治理等与自身主业相契合的基金也有一定的兴趣。二是规范基金参与项目的流程，防范利益冲突。具有政府背景的基金，其性质介于政府出资代表与社会资本之间。引导基金如果作为政府出资代表，可以适当让利，政府更看重的是引导基金能够参与更多的项目，改善本地生态环境。与此同时，具备社会资本属性的引导基金，则倾向于追求更高的投资回报。部分施工企业或环保公司既是引导基金的有限合伙人，企业自身或其关联公司往往也是参与生态环保项目招投标的社会投资人。因此，引导基金的决策与社会资本的选择应明确进行隔离，避免直接利益冲突，确保基金运行和项目实施依法合规。三是确保基金运作管理专业高效。基金设立的投资团队和专家委员会，在政府有关部门的支持下可以积极介入项目前期工作，进而影响政府决策。同时，在确保投资人合理收益的情况下，政府可以利用基金合伙人和政策制定者等身份，促进引导基金在生态环境治理中发挥更大作用。总之，“引导基金+PPP”是目前解决地方政府推进生态环境治理的新尝试，仍需在商业模式、运行管理、政策支持等方面深入研究与实践，努力探索稳妥有效的生态环境治理投融资新模式。

作者： 罗思平 单位：中国工商银行股份有限公司