海洋经济环境监管研究

一、我国进人海洋经济发展的新时代

21世纪是人类挑战海洋的世纪。在人口增长、陆地资源利用空间日渐消减、经济发展受自然资源约束越来越大的情况下，人类社会把目光投向占地球表面积71%的海洋是不足为奇的。海洋里已经探明的占世界总量45%的石油、天然气资源也成为能源资源日趋紧张的人类分外眼红的肥肉，何况浩瀚海洋里还储藏着多少可供人类利用的资源人们都还不得而知，人们称之为人类生存与发展的资源宝库和地球上的最后空间。海洋经济发展潜力巨大，90%以上的国际贸易货运量靠海洋运输来完成，世界海洋经济产值平均每年以11%的速度增长，预计到2020年全球海洋经济产值将达30000亿美元。[1]世界正在形成一个向海洋要空间、要资源、要财富、要发展的激烈竞争格局。可以预见，21世纪，世界性的海洋开发和海洋经济发展将会大大提速，海洋对人类发展的作用也会越来越重要。谁在21世纪的海洋开发和发展中取得先机和优势，谁就能够在世界经济社会的发展中占据制高点。正因为海洋经济发展的作用越来越大，世界沿海各国都在充分利用自己的领海，大力进行开发。各国都针对海洋经济开发制定了自己的宏大的规划。日本、美国、英国等都有自己雄心勃勃的规划。海上城市、海底城市等词汇见诸各国的规划之中。我国的海岸线居世界第四，海域面积辽阔，是一个海洋资源非常丰富的国家。虽然我国海洋经济发展起步较迟，但是从20世纪90年代开始发展的速度也非常快。在2010年成为世界经济第二大国后，大力开拓新的发展空间，加快向海域进军的速度就不可避免了，这不仅是向大海要土地、要资源、要能源，缓解经济发展面临的资源环境要素制约，更重要的是通过海洋资源开发和港航物流建设，集聚全球生产要素，开拓世界新兴市场，拓宽新的发展空间，培育新的经济增长极。

这样才能保证我国的经济能够持续发展。特别是由于沿海地区是我国经济发展的主战场，随着沿海地区经济发展导致的资源约束更加严重。土地资源的紧张和昂贵，给沿海地区的经济发展造成了相当大的影响。如何保证中国沿海地区的发展势头，不仅成为中央政府必须考虑的战略问题，也是沿海地方政府必须充分考虑的事情。2011年被称为中国的海洋经济元年，因为中央政府在“十二五规划”中把海洋经济的发展作为我国产业发展的一个部分单独提出来了。国家“十二五规划”指出：“科学规划海洋经济发展，发展海洋油气、运输、渔业等产业，合理开发利用海洋资源，加强渔港建设，保护海岛、海岸带和海洋生态环境。”这是中国在五年规划中首次把“海洋经济”作为产业体系中的一个单独的组成部分提出来。根据国家正在征求意见的《全国海洋经济发展规划》，“到2020年海洋产业增加值占国内生产总值的20%以上，并逐步形成六个到八个海洋主体功能区域板块。”[2]现在已经获批的海洋经济发展区有福建海峡西岸经济区、山东半岛蓝色经济区、浙江海洋经济发展示范区，相继还会有广东、广西的开发区的获批。各个省都已经或正在制定自己的海洋经济发展的宏大规划。在“十二五规划”的目标驱动下，新一轮的海洋开发大幕已经拉开，海洋经济发展会成为我国经济发展的另外一个重要的战场。与此同时，沿海各省也已经制定或正在制定自己的海洋经济发展规划。浙江省的《浙江省海洋经济示范区规划》2011年2月获得国务院的批复，浙江省的“十二五规划”纲要也把“充分发挥海洋资源优势，实施海洋开发战略，统筹海洋经济与陆域经济发展，构建现代海洋产业体系，加快建设全国海洋经济发展示范区”写入了规划中。福建省则借助于之前的海峡西岸经济区建设，把海洋经济发展作为自己的发展战略和重点。山东、辽宁、广东等省也在眼光向海，规划着海洋经济发展的问题。2011年，沿海各省大大加快海洋经济发展，推进海洋开发已是大势所趋。

二、海洋经济的大发展将伴生海洋环境保护的严重问题

发展海洋经济是国际发展的趋势，中国也不例外。对于中国这样的后发国家来说，在发展资源约束越来越严峻的情况下，向海洋要资源、要空间似乎也是必然的选择。但是，“海岛的生态环境往往独特而脆弱。如何在开发与保护之间寻找平衡？这是海岛经济发展面临的重大挑战。”[3]今年以来的康菲公司渤海污染事件使人们对海洋经济开发带来的环境破坏问题更加忧虑。对海洋的开发，我国其实在20世纪80年代就已经开始，只不过是非常低层次的开发，主要是港口建设、海上运输业、海洋渔业等。到90年代，海洋旅游业、海洋化工业。海洋建筑业、海洋油气业也发展起来。到2010年，“我国海洋生产总值已经达到3.8万亿元，占GDP比重达9.7%”[4]虽然海洋开发成绩很大，但是带来的海洋环境问题也是不可小觑的。据国家海洋局的《中国海洋发展报告（2011）》指出，在我国海洋产业大发展的同时，由于大型围填海、过度捕捞与海水养殖和陆源排污等造成海洋生态环境风险增加。“中国海洋生态环境面临的严峻形势主要包括：近岸海洋环境污染呈立体、复合污染新趋势，对生态系统安全、食品安全、经济社会发展产生威胁；陆源污染物排海对海洋生态环境的影响严重，个别排污口及河口邻近海域出现‘荒漠化’现象。近岸海域营养盐结构失衡，直接影响中国海洋渔业可持续发展；近岸海域污染严重地区主要分布在大中城市和中国主要经济区域邻近海域，沿海地区经济可持续发展受到制约。”[5]

90年代的海洋开发就带来了海洋环境问题，新一轮的海洋经济发展，能否走出一条科学开发和产业转型升级的路子来，成为许多专家和学者关注的要点。因为80年代的海洋开发规划“无一不强调科学有序开发，但最后都是雷声大雨点小，除了依旧在传统产业上低层次无序竞争外，还令海洋生态受到了日益严重的威胁”。[2]在传统的海洋经济发展模式下，产生了严重的海洋环境污染问题，使得人们不得不重视新一轮海洋经济发展中的环境保护问题。“日益严重的海洋环境污染让人类面临两种选择：一是继续无限制地以消耗海洋环境、破坏环境为代价来发展海洋经济；二是在保护海洋环境、科学使用资源下实现人类和自然的协调和可持续发展。显然人类只能选择后者。因此保护海洋环境、实施海洋经济可持续发展战略已成为全球性的重大问题。”[6]海洋开发势不可挡，但是如何防止海洋开发带来的海洋污染确实一个必须充分关注的问题。人们经常会说，开发与保护并重，在文件里面，这个问题很好解决，在实际的工作中，开发容易开展，保护则很难真正落实。因为从短期来看，开发是可以赚钱的，可以增加GDP和财政收入的，而环境保护则是不能赚钱的，甚至是赔本的，也不能增加财政收入。所以，在加大海洋开发的力度的同时，必须把海洋保护的问题提出来，通过真正有效的措施保证切实做到开发与保护并重，使海洋经济真正的实现科学发展，能够造福于社会和人民。

三、加强对海洋经济发展过程中的环境监管

促进海洋资源的开发和利用，加强海洋经济发展的可持续性，必须防止造成对海洋环境的破坏，特别是海洋污染。而海洋开发必然会带来某种污染，开发和保护并重这两手，开发应该让位于市场调节，让企业按照市场规律进行开发。但是由于海洋开发具有较强的外部效应，完全依靠企业来实现开发与保护并重是不可能的，也是不现实的。保护的责任就不可避免的落到了政府的肩上，也落到了社会多元治理主体的身上。要有效的保护海洋环境，必须加强对海洋环境的科学有效的监管。世界和中国治理环境污染的实践证明，只有严密科学的监管才能实现真正的有效保护，也才能达到开发与保护并重，实现海洋经济的科学发展。有效的海洋监管必须要做好以下方面的工作。

（一）加强对海洋经济发展的科学规划

新一轮的海洋经济开发应该摆脱传统海洋开发和利用的路径，走出一条科技支撑的、品质优良的、新兴海洋产业的“蓝色经济的”路子来。要保证海洋经济发展走蓝色经济的道路，保证做好海洋开发中的保护工作，首先必须把好海洋经济规划关。即沿海各省在制定海洋经济发展规划的时候，必须突出科技领先、低耗能、高效益、低污染的特色。国务院在批准各省海洋经济发展规划的时候也必须把好这个关。只有这样才能把新一轮海洋经济开发纳入新兴海洋产业领域发展的道路。海洋经济长期以来都过于注重海洋渔业、海洋油气业、滨海旅游和海洋交通运输业，造成海洋产业结构性矛盾突出。同时，海洋经济在过去不是真正的海洋经济，而是临港产业的发展，特别是重化工业2003年后加快向沿海布局。这些产业向沿海发展是需要的，但是如果各省的规划都如此，则会加大产业结构性矛盾，同时也会加大环境污染的可能性。专家指出：“综观各省的产业规划，虽挂名‘海洋’，实为临港、临海产业集群。从产业构成看，各省均以大钢铁、大化工等高耗能、高投入、高污染的重型产业为主。”[2]因此各省在编制海洋经济发展规划的时候必须坚持科技支撑的蓝色经济的要求，坚持保护海洋环境的要求，对于那些高污染、高耗能的产业发展在规划中要予以禁止或者限制。如果必须要发展这些产业，就必须把有效的保护海洋环境的措施也列入规划之中。否则，新一轮的海洋经济发展又会加大对海洋环境的污染，破坏了海洋环境。

（二）加大对海洋经济发展项目的环保审核

海洋经济发展规划是海洋经济发展的总纲，需要在规划中贯彻海洋环境保护的原则。但是，海洋经济发展规划的具体实施是要通过诸多的海洋产业发展的项目来实现的。所以，加强海洋经济发展各个项目的环境保护措施的审核则是海洋环境保护的最重要的环节。海洋经济发展项目的海洋环境评估工作直接关系到海洋环境是否能够得到有效的保护。要严格根据《中华人民共和国海洋环境保护法》的要求进行开发项目的海洋环境影响评估。环境影响评价要克服“自做、自审、自批”的封闭式评估方法，评估过程要公开透明，评估过程要吸收相关的专家、公众和环保组织成员参与。参加评估的项目的所有材料要公开，接受新闻媒体和人民群众的监督。由于在海洋产业项目环境评估中地方政府的影响力比较大，只有依靠公开透明的、多主体参与的评估方式，才能比较有效的遏制地方政府以权力压服环保部门通过有环境保护缺陷的环境评估报告的状况，保证海洋产业发展的项目能够坚守住海洋环境保护法要求的标准。当前，海洋环境影响评估审核中需要加强的是海洋环境影响评估标准的建设。要对人类活动对海洋环境影响的途径、机制和规律进行深入细致的研究，找到各种影响因子及其相互关系，为评价海洋开发活动对环境的影响提供科学依据。

（三）建立和健全海洋综合管理机构

海洋规划的监管和海洋产业实施项目的审核都是事前的监管，这些监管是必需的。它可以把对海洋环境污染和破坏的活动拦截在海洋经济活动的门槛之外，也把海洋环境保护的活动预设在海洋经济活动开展过程中。但是，只有事前的监管是不够的。因为在经济活动的实际过程中，由于经济利益、市场竞争等诸多方面的原因，许多环境保护的措施可能不能很好的实施。甚至会出现有环境保护的设施也不开动的情况发生。所以，要有效的加强海洋环境保护工作，还需要对海洋经济活动进行过程性的监管，就是在其经济活动的各个阶段进行有效的监督和管理。这样的监管具有经常性、实时性和突击性。要进行这样的监管就需要建立和健全海洋环境监管的机构，整合海洋环境监管若干部门之间的职能，以实现有效监管。我国的环境保护监管体制历来实行的按照产业环节进行的分阶段监管体制。这样的监管有不少优点，但是，问题也不少，分散了监管力量，也弱化了监管责任。从海洋环境监管来看，应该整合监管机构，把分散的机构集中起来进行监管，一则集中了监管力量，二是强化了监管职责。从国际发展趋势来看，不少国家都建立了“国家海洋管理委员会”的综合协调机构，负责海洋事务的重大决策。我国海洋管理和监测在地方层面是按照省区方式来分设机构进行管理的，而且管理海洋开发与保护的机构也是分散在各种职能部门中的。但是由于海洋的分散性和辽阔性，对于一些海洋发展区域进行海洋经济活动的监管来说，是需要比较大的力量来进行的，分散化的监管势必会造成监管的无力和监管大量缝隙，最终使监管陷于无效。所以必须把沿海地区海洋经济发展区域的海洋管理机构整合起来进行统一管理。同时，不能沿用按照省区行政区划来设置管理机构，应该以跨省的海洋区域来建立集中统一的监管机构，对海洋经济发展的各个方面进行信息收集、信息，进行海洋环境污染和破坏的调查和处罚。之所以要建立跨省区的监管机构，是为了克服按省区设立监管带来的省级行政干预，保证海洋经济发展和海洋环境监管的权威性和有效性。在海洋环境监管机构中，加强海洋环境监测机构的建设格外重要。因为所有的海洋环境保护的行政措施的采用和行政处罚权的使用，都必须建立在对海洋环境现状的客观公正的把握之上。只有健全监测机构，完善监测设施，才能获得客观、准确、全面的海洋环境信息。以这样的信息为基础，才能进行有效的管理。

（四）建立海洋污染信息公开制度和问责制度

大力开发海洋资源，加快海洋经济发展，必须在有效保护海洋环境的基础上展开。《海洋环境保护法》等法律是我们进行海洋经济活动必须遵守的法律。要保证海洋环境保护有法必依、执法必严，只有法律是不够的，还必须健全相应的制度来规制从事海洋经济开发活动的企业和地方政府。这些制度会随着海洋开发和保护的实践逐步建立和完善。但是，从当前来看，我觉得必须建立海洋污染的信息公开制度和海洋环境污染的问责制度。海洋环境污染的信息公开制度既保证了广大人民群众的知情权，也给广大人民群众投身到环境保护中去提供了有利的条件。多中心治理理论认为，当今的公共事务不能单纯依靠政府来进行管理，而是政府引导的多元主体参与的多中心治理。环境保护关乎公共利益，要有效的治理好环境，不仅需要政府，而且必须依靠广大公民、社会组织、新闻媒体等来参与协同治理。而环境污染的信息公开，为公民参与有效治理提供了条件，也使环境污染的企业、单位和个人处在人民群众的监督之下。新闻媒体、社会公众和社会组织的强大压力会给污染主体以很大的社会道德和社会舆论的谴责，在很大程度上会抑制企业领导人和员工的不良行为。所以，海洋环境污染的信息公开制度至关重要。海洋环境污染的问责制度也必须建立起来。海洋环境污染违法行为固然可以依法追究其法律责任。但是，一旦到法律追究层面，造成的危害已经比较大了。而且不是特别重大环境污染行为如果得不到有效的问责，就会让一些企业负责人心存侥幸，然后积小错为大错。而且一些人也会利用法律和管理制度的漏洞逃避法律的制裁。通过建立海洋环境污染的问责制度，可以强化地方政府的管理责任，可以强化地方行政领导人的责任，让他们充分的负起责任来。这个责任主要是让他们在海洋环境污染方面负起道义的、政治的责任来，真正尽心尽力的履行好海洋环境监管的义务。

（五）加强海洋环境监管的国际合作

海洋环境具有很强的特殊性，它与邻国、国际公海相连接，并与他们发生相互的影响。海洋环境污染会造成国际性影响，影响到国与国的关系。所以对海洋环境的监管要高度重视，要提到国际背景的层面来加强监管。海洋环境的监管，虽然主要要依靠国家海洋局和国家环境保护部门的监管，但是，如果与相邻的地区、国家之间进行相互的协作，相互监督，相互交流海洋环境监控信息，无疑会增强监管的力度和效果。没有这样的协作监管，容易导致监管的以邻为壑，海洋环境污染会恶性发展。所以必须大力加强海洋环境监管的国际合作。在相互协作监管的基础上共同维护良好的海洋生态环境，促进健康的可持续的海洋经济的良性发展。