农村集体土地产权制度改革浅析

农村集体土地产权制度改革是学界研究“三农”问题的重点。本文主要聚焦于农村集体土地产权制度改革的相关研究，讨论当前农村集体土地产权制度的基本特征、问题表现与改革方向。俗话说，“无农不稳，无工不强，无商不富”。农业、农村和农民（以下简称“三农”）历来是中国经济体制改革实践的焦点，党中央对此高度重视。1982-1986年中共中央连续五年以“三农”为主题的中央一号文件，部署农村改革、农业发展和农民生活。自2004年至今，党中央又连续十九年以“三农”为主题的一号文件，强调“三农”在中国特色社会主义现代化建设的重要地位和重要意义。在和“三农”相关的各项经济制度中，土地制度是其中最基本的、也是最重要的制度安排。窦祥铭于2013年指出，自改革开始农村土地制度就与产权问题息息相关，产权问题始终处于农村土地制度中的核心地位。制度经济学认为，经济社会实现良性运行的首要任务是界定产权，明确当事人之间的财产边界。因而，农村集体土地产权制度改革是学界研究“三农”问题的重点。本文主要聚焦于农村集体土地产权制度改革的相关研究，讨论当前农村集体土地产权制度的基本特征、问题表现与改革方向。

一、农村集体土地产权制度的基本特征

农村集体土地制度的核心是集体农地的家庭联产承包责任制，产生于底层实践创造，得到了顶层支持，施以政策落实推进形成。承包责任制改革起始于20世纪70年代末的农业生产实践。在各地实践中“包产到户”、“包干到户”显示出的相对于集体耕种的农业生产效率优势，很快得到了中央的认可和支持。1980年9月，中央下发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，明确指出包产到户不会造成资本主义危机，并不可怕。这个文件打破了长久以来人们心中关于包产到户等于资本主义的僵化观念，使得包产到户成为农村改革主流形式。1982年中共中央1号文件正式明确了包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制，肯定了家庭联产承包责任制的社会主义属性。1983年中共中央1号文件则对农村土地的家庭承包责任制的形式做了理论总结，指出这一方式既适合当前农业生产的特点，又符合农业现代化发展的需要。1984年底家庭联产承包责任制在全国范围内普遍实行，实行多年的人民公社制度彻底瓦解。此后，家庭联产承包责任制不断完善，并通过各项法律规定予以确认并保障。国家先后出台了《土地管理法》（1998年）、《农村土地承包法》（2002年）、《物权法》（2007年）等多项法律规定，对其予以法律规范的确认并进一步细化。一是明确集体所有的内涵，对其进行法律上的表达；二是完善和保护土地承包权的财产权利，限制公权力的侵犯，保障征收征用过程中的合法权益；三是延长承包期，稳定农民对土地权利的预期；四是改革集体所有权，保护承包关系的稳定；五是改革承包条约的义务，使其更加规范化，降低农民负担；六是将家庭联产承包责任制作为国家基本制度予以确认。通过法律规范，农民对于土地的承包经营权的各项权利和义务关系得以清晰界定，农民获得稳定的权利预期，义务负担大幅度减少，保障了农民的生活改善，彻底改变了此前人民公社体制下土地经营权力高度集中、生产低效的弊端，充分调动了农业微观生产经营主体的积极性。这一土地承包经营制度的特点主要在于以下几个方面。首先，坚持了农村土地的集体所有，没有改变社会主义公有制的属性。中央的多份文件都强调土地所有权依然归集体所有且禁止农村土地的买卖行为，指出包产到户和私有单干的区别，将集体和农户的关系清晰地界定为发包方和承包方的关系。其次，在国家、集体和农户之间达成非正式的但是必须遵守的三方契约，只有在完成承包土地所附带的粮食缴纳的国家和集体义务的前提下，农户才能获得土地产出的剩余索取权。第三，做实农户承包权的权利内容，明确农村土地的所有权和使用权的分离，强化农户对于农村土地使用权的权利主体地位，赋予其承包土地的使用权和经营权。第四，集体所有权被明确为集体成员所有权，建立集体土地获得的收益由集体内部成员共同分享的机制，集体土地只能在集体成员之间承包经营，形成了事实上的对集体外部主体的排他性权利。

二、农村集体土地产权制度改革的理论争鸣

针对目前我国农村土地产权制度改革的路径，学术界主要有三种思路：一是实行土地私有化，将土地分配到个人；二是实行土地国有化，将全部土地收归国有；三是继续坚持和完善土地集体所有。另有部分学者认为中国地域广袤，人口众多，不同地域情况不同，不能一概而论，可以试行混合经营制度。近年来坚持和完善农村土地集体所有的意见逐渐得到共识，并在此基础上形成了对集体土地“三权分置”改革的集中讨论。对于第一种观点而言，土地私有化的原因是可以解决集体土地产权不清晰的问题，这主要是基于制度经济学对产权制度的研究范式。对于土地私有化观点的批评意见主要是三点：第一，我国历史上实行了几千年的土地私有制，往往结果却是大规模的土地兼并，造成豪强地主与失地农民两极分化，社会发展陷入僵化甚至倒退；第二，农村土地私有化会动摇我国公有制为主体的基本经济制度，与社会主义制度不符；第三，私有制会导致社会成本过高，部分农民由于人力资本投资缺失和个人技能匮乏，一旦私有化后因为个人原因将土地卖出，往往会成为赤贫者，反之土地则会成为生活最后的保障。对于第二种观点，集体土地国有化，一方面对于农耕地的保护可以进一步统一规划，稳定农民耕种的收益与经营预期，增加土地收益；另一方面对于建设用地和宅基地则可以和城市用地统一起来，真正构建起城乡一体化的建设用地交易市场，使农民分享城市建设的收益。而且，集体土地国有化还可以创造规模经营的条件。而批评意见则在于，集体土地国有化后，国家不能实行产权权利，最终仍然需要各级政府或组织代替国家行使权利，在中国土地财政的特殊情况下，多级只能为各级地方政府打开方便之门对农村用地进行滥征滥占滥用，国有化的途径，不论是有偿还是无偿都会是较大的挑战。对于坚持和完善土地集体所有的观点而言，大部分学者主要考虑到制度变迁的路径依赖和制度成本等问题，认为理应在产权结构上予以突破。这一观点又衍生出三个方向。第一，实行土地股份制。将土地所有权划分为股权、经营权和使用权，股权归农民所有，经营权归集体所有（村民大会集体决定），使用权归佃户或租赁企业所有，或者直接将承包经营权股份化。第二，明确界定土地产权。可以通过农村合作社、土地合作社等形式做实农村土地产权的主体，代表集体行使权利，形成委托关系。在保证土地充分利用的前提下，赋予农民长期的稳定的有保证的土地使用权，并且界定使用权的范围与内涵，也可以使农民形成稳定预期和生产积极性，提高土地利用效率。第三，集体土地“三权分置”。将土地所有权、承包权和使用权进行三权分离，所有权仍然是集体所有，承包权则由集体所属农户进行承包，可以继承或流转，应设置承包期限，使用权由付出租赁费用的人在不改变土地使用性质的前提下根据自己偏好耕种，但是不得损坏土地，否则作价赔偿。

三、农村集体土地产权制度的试点探索

在实践中，针对集体土地产权如何改革，成都、苏州、重庆作为三个卓有成效的试点城市也在不断探索如何使农民能够享有更多的土地财产权利、分享城市发展的收益。成都通过土地产权改革，使得农村居民获得和城市居民一样的土地财产权利。成都通过村民组成的评议会和议事会对集体土地进行产权确定并颁发相应证书。每家农户的居住用地面积得以明晰,农民可以在自愿的情况下将自己一部分宅基地流转出来,以获取土地财产收益。曲福田等2011年将成都的产权改革总结为三点。一是农村集体建设用地可以和城市建设用地一样进行市场化的产权交易，农户以股东和股权人的形式成为集体建设用地的所有权主体。二是农村宅基地可以进行相应的产权实现，物权属性逐步清晰。三是对农业土地承包后使用权的界定。为了激励农民保护耕地、促进耕地流转，成都还在全国率先建立耕地保护经济补偿机制，设立耕地保护基金，市政府和县政府各筹资50%进行兜底。苏州的农村土地产权改革主要采用“三集中”“三置换”“三合作”的方法。“三集中”是指工业企业向规划区集中，农业用地向规模经营集中，农户向新型社区集中居住。“三置换”是指：一是将集体资产所有权、分配权置换成社区股份合作社股权；二是将土地承包权、经营权置换成土地股份合作社股权或以预征地方式置换基本社会保障；三是将宅基地使用权及住房所有权参照拆迁或预拆迁办法置换城镇住房,或进行货币化置换,或置换第二三产业用房,或置换置业股份合作社股权。“三合作”是指苏州在农村产权改革过程中成立了土地股份合作社、社区股份合作社、专业合作社为农民增收创造新的途径。重庆的土地制度改革以土地交易为核心，坚守“三条底线”。地票，是重庆城乡建设用地增减挂钩指标，统筹城乡土地利用，在重庆农村土地交易所进行市场化交易，突出市场机制在土地资源配置过程中的决定性地位，优先保护耕地，确定先补后占，只有补偿耕地通过专业机构验收后才可占用新的耕地。由于地票是将土地资源票据化，可上市交易，可以在重庆市内跨区县流动。重庆农村土地交易所的地票交易是城乡建设用地增减挂钩指标有偿转让,也就是农村土地发展权的有偿转让。在远郊区县农村建设用地复垦为耕地,该地块的土地发展权就被剥夺,在城市近郊地票落地耕地转用,该地块的土地发展权得到实现,通过地票交易,农村土地发展权的有偿转让得到了实现。蒋萍于2012年指出重庆地票交易中存在的一些风险需要注意，一是缺少上位法的依据，二是价格形成的理论依据有待探索，三是收益机制仍需完善。张鹏等在2010年在肯定重庆地票制度成功的同时，也提醒需要注意其中存在的马太效应、耕地保护和政府集体间的利益冲突。

四、农村集体土地产权制度的改革方向

重庆成都等地的实践充分证明土地合理流转，不仅有益于农民增收和农村发展，也有利于城市发展。在这样的实践探索基础上，党的十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》成为新时期农村集体土地产权制度改革的基本遵循，明确了“三权分置”作为农业生产现代化、规模化的改革方向。政府目前的策略是在农民对土地拥有承包经营权的基础上，鼓励农民通过转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转承包经营权。十八届三中全会以来，党中央和国务院接连下发多份涉及土地流转的指导文件，如2015年1月22日印发了《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，指明产权交易的核心是承包经营权；2015年8月24日印发的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》提出“三权分立”和经营权流转；2015年11月2日印发的《深化农村改革综合性实施方案》，强调落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。影响农地流转的因素有很多。傅晨等在2014年发现由于土地不同功能对于不同类型的农民影响有所差异，从而不同类型的农民对土地产权的诉求有所不同，进而会影响到土地流转。聂建亮等在2014年进一步发现农户水平分化程度对农户的农地转出行为有显著的正向影响,同时,对农户的农地转入行为有显著的负向影响。许恒周等在2011年发现文化程度、职业类别、非农收入比重、是否具有非农就业技能、是否拥有转让权、地权稳定性、地区虚拟变量对土地流转有正向影响,年龄则对土地流转有负向影响,而农业劳动力人数、土地的养老保障作用和是否具有抵押权则对土地流转决策没有显著影响。黎霆等在2009年研究发现地权的稳定性预期和农民的劳动能力也是影响农地流转的重要原因。而农村社会保障的不足也是阻碍农地流转的重要因素。昝剑森等在2013年发现土地流转信息不畅、供求双方对接难，会影响农村土地在更大范围内和更高层次上进行流转，直接影响农村土地流转的速度、规模和效益。而从农地流转的结果来看，学者们对土地流转后是否符合规模经营及农民增收的预期进行了探讨。以收入来看，现实中农地流转对农户福利的效应集中在收入增加,而对成员健康和保障的改善却没有带来应有的正面效应,对农户的社会联系影响则同时存在着正负两种效应。农地流转也会影响农户的土地投资意愿，农户在流入地与自家地之间的投资差异随着租赁土地稳定性的提高而逐渐缩小。刘俊杰等在2015年则发现农村土地流转市场的逐步发展对于提高农户收入水平产生积极影响，参与农地流转的农户收入高于未参与农地流转农户，二者收入差距主要来自于工资性收入(包括农业工资性收入和非农工资性收入)和财产性收入。其次，农地转出对提高农户总收入、工资性收入、财产性收入均产生显著影响。最后，参与土地合作社对于提高农民收入有一定的正效应，土地合作社社员收入高于非社员，对于收入结构的影响则是社员农户的农业工资性收入和财产性收入有一定程度的提高。

五、总结与评述

通过对上述有关农村集体土地产权制度文献的梳理，我们不难看到当前农村土地集体所有制存在一定的问题，多为历史变革中遗留下的问题，如产权不清、缺少权利主体、细碎化经营、农民没有稳定预期等。解决这些问题的核心在于坚持和完善农村土地集体所有制的前提下明确土地产权的边界与主体，只有清晰的产权才能保证土地进行市场化交易并流转，集中进行规模化生产，提高农业效率，增加农民收入。中央政府在多个地方陆续选取试点进行农村土地制度改革的确权尝试，重庆、成都、苏州等地分别进行了长达数年的探索并取得一定的成就，为之后进一步的推广制度改革提供经验。目前来看，在农民对土地拥有承包经营权的基础上，鼓励农民通过转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转承包经营权，是最为可行的措施。但是需要看到的是，现有研究依然存在一定的不足。首先，对于当前制度存在问题的原因仍是较为模糊的一笔带过，解释为产权不清或历史遗留，不能清楚的梳理出土地集体所有制缺陷的深层次原因。其次，较为笼统的将耕地和建设用地等混为一谈，农民分化较为严重，耕地、宅基地和非农建设用地等对于不同的农民群体的作用与功能不同，因而对集体所有制的诉求不同，不能以农村土地一言代之。第三，当前土地制度的一个核心问题是地方政府征用土地，一方面存在侵犯耕地，化耕地为建设用地，另一方面是征用农村建设用地后高价卖出，截取收益，农民利益受损，但是对于建设用地流转的相关文献较少。第四，农村土地流转的一个重要原因是目前集体所有制下土地经营碎片化，不利于生产效率的提高，但是各地区不同层次的对土地确权后开放土地流转，土地流转是否真正促进农民适度规模经营，仍然是个未知数，包括土地流转后，转出土地的农户的后续生活和保障等缺乏相关数据和研究。这是后续可以进一步深化研究的方向。

作者:李斌 单位:作者系复旦大学经济学院