土地管理法修法市场导向机制浅析

［提要］为了切实保护农民的根本利益和积极推动市场的进步，《土地管理法》做出第四次修改工作。本文根据本次修订的主要内容，即农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度这“三块地”的改革进行分析，总结新《土地管理法》的市场导向机制。

关键词：新《土地管理法》；农民；市场导向

一、《土地管理法》修订的背景

土地制度是一项非常重要的基础制度，事关整个经济社会的繁荣与发展及一个国家长治久安。自1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》（下文简称《土地管理法》）正式颁布实施后，《土地管理法》已经历四次重大修改。在第三次修改《土地管理法》后，时隔十五年全国人民代表大会常务委员会又再次敲定了第四次的修改方案，新《土地管理法》在2019年8月26日正式审议并通过了修改，在2020年1月1日正式开始施行。《土地管理法》的修法工作具有重要的时代意义。党的报告更新了当前我国经济社会的主要矛盾，并且明确提出通过地域协调、乡村振兴、生态与文明工程建设等方式来解决当前我国经济社会的主要矛盾。在第三次修订《土地管理法》之后，关于“三农”问题的中央一号政策相继颁布并发出，关于“三权分置”的其他相关政策也不断地出台，其中的根本症结就是土地制度的不完善，这也是《土地管理法》修订的重点所在。为了最大限度地保护农民的根本利益，我国将理论应用于实践，已经在多个地区进行了“三块地”的改革试点工作，并在尝试的过程中不断吸取经验与教训，通过新《土地管理法》的实施，将土地改革从试点走向全国。

二、《土地管理法》修订的主要内容

《土地管理法》修订的主要内容在于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度这“三块地”的改革，其中农村土地征收改革的主要内容在于明确“公共利益”、完善征地补偿方式和改善征地程序；宅基地管理制度改革的主要内容在于“户有所居”理念的补充、自愿有偿退出宅基地以及完善宅基地的管理制度。

（一）土地征收。土地征收不仅直接关乎群众的切身利益，其征收程序的合法性与合理性也反映着国家治理体系和治理能力的现代化水平。完善土地征收程序是本次《土地管理法》修改的重点，主要内容为“公共利益”的界定、征地补偿的完善、征地程序的改善。《宪法》及《物权法》中明确规定，基于公共利益，国家可以依照法律程序对土地实行征收或征用，并给予一定的补偿。段文技等指出，公共利益原则下征地范围泛化是我国征地制度面临的主要问题之一，主要原因在于征地垄断供应模式和城乡二元所有制的制度安排。在新《土地管理法》的45条首次把“公共利益”限定在五项列举式范畴及一项概括式范围中，清晰界定“公共利益”的范围能够在很大程度上避免随意征地的现象，完善的法律条文从根本上规制国家政府，切实保障农民的利益。传统的征地补偿方法是根据土地年产值的倍数确定土地补偿费和土地安置费，新《土地管理法》则取消了利用年产值计算征地补偿的方法，而采用了区片综合地价补偿法，并在原有的地上附着物、安置补偿费、土地补偿费这三项补偿项目的基础上增加了社会保障费用和农村村民住宅补偿。肖新喜指出，虽然新《土地管理法》在提升补偿费方面取得了进步，如以公平合理的补偿标准取代原来的适当补偿标准，但与“利益兼顾”原则之提高集体与个人征地补偿费的要求还有一定距离。在土地征收的过程中，征收方案一直是由政府制定，被征地群体缺乏了对征收方案的知情权和参与权。而征地程序的不完善导致先拆迁后补办程序、违反协议拖欠补偿费等现象屡屡发生，这严重破坏了政府的公共形象、损害了政府公信力。新《土地管理法》规定，当县级以上地方人民政府拟申请征收土地时，应开展相关调查和风险评估并公告征收信息，听取被征地群体的意见，必要时开展听证会，在保证补偿金足额到位并与多数群体签订协议后，方可申请征收土地。征地程序的完善体现政府将公民的基本权利放在了首位，征收土地不再是政府唱独角戏，而是政府与被征地群众共同参与的过程，这也能更大程度地实现双方共赢的结果。

（二）集体经营性建设用地。基于城乡二元结构的国情和相关法律的规定，集体经营性建设用地无法直接进入市场，只能通过土地征收的方式成为国有土地，才能进入市场流转。刘洋指出，集体经营性建设用地的限制，不仅浪费了农村土地资源，缺失的集体土地所有权也导致了权力的滥用和腐败。新《土地管理法》规定基于工业、商业等经营性用途，在三分之二以上的本集体经济组织成员同意后，土地所有权人可以将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。农村集体经营性建设用地的直接入市增大了农民对集体土地所有权的自主性，这有利于增加农民的经济资本和推动乡村振兴的进程，集体经营性建设用地入市的修改条文并不多，但被认为是新《土地管理法》修改的最大亮点和突破。

（三）宅基地。宅基地是农村村民生活和居住的基础，宅基地制度的完善对农村村民安居乐业与社会和谐发展都至关重要。本次《土地管理法》修法中宅基地的改革也是一项重点，改革内容主要包括“户有所居”的补充、主动退出宅基地的规定等。出于对人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地地区的考虑，新《土地管理法》在原有“一户一宅”的规定上重新界定了“户有所居”，具体为县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。人口的不断增加和土地的不断征收，导致人均土地不断减少，“一户一宅”的规定也已经渐渐不适用于现有农村，而新《土地管理法》对宅基地审批权进行下放，切实保障农村宅基地的合理规划，切实保障了农民的基本居住需求。修订案中规定，退出宅基地必须依照农民的主动原则，不得以进城等理由实施强迫措施，对于主动退出宅基地的农民，政府部门应实行补偿政策。国家允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。这项立法的修订，有利于吸引当地的乡贤返贫回村推动农村的生存和发展，并且保护了广大农民的切身利益。施梅指出，宅基地的有偿转让和退出，一方面是可以有效缓解农村的空心化问题，为更多的农民走向城镇落户工作提供了新的契机，促进了城乡区域一体化的发展；另一方面也很有可能会吸引更多的城市专业技术人员流动到农村去寻找自己的发展契机，为更多的乡村人口带来先进的技术和经验，进一步推动城乡的融合与发展。

三、《土地管理法》修订的市场作用机制

（一）保障农民经济资本，引进农村闲置劳动力。新《土地管理法》的修订，根本原则是保障农村村民的利益，这次法案的修改，不仅维护了农村村民的生活水平和基本生计，也为农民的就业方向提供了更大的可能。在土地征收的法条修订中，首先“公共利益”的首次界定体现了国家政府对农村土地的保护，这有利于减少随意征收土地的现象，对于农村村集体积累经济资本也有一定的帮助。其次完善的征地补偿将农村村民的利益更加全面地考虑在内，相较于年产值计算征地补偿法，区片综合地价补偿法能够更切实地补偿征地对农民带来的损失，而在三项基础补偿项目上增加的社会保障费用和农村村民住宅补偿，将征地对农村村民之后的生活生产方式的影响考虑在内，完善的征地补偿增大了农村村民的经济资本，为其进入市场提供了更充足的经济支持。最后改善的征收程序增加了农村村民对征地程序的知情权与参与权，这不仅能够保护农村村民的基本权力，更能保障征收程序的合理性与完善性，农村村民能够为自己发声，征收程序也能够体现农村村民的意志，该项制度的完善能够从程序上保护农村村民的集体权利。集体经营性建设用地入市是本次《土地管理法》修订中最大的亮点和突破，这项制度突破原有农用地入市的程序，在传统法条规定中，集体经营性建设用地必须经过土地征收的程序成为国有土地后，才能进入市场，而在本次法案的修订中，只需要经过大部分村集体组织成员的通过，便可以入市流转。集体经营性建设用地通过市场交易，能够大大增加土地的价值，从而能够增加农村村民的经济资本，提升农村村民的生活条件。宅基地管理制度的完善，规定了农村不能以进城为理由强制农民退出宅基地，这能够鼓励农村村民进入城市务工，向城市引入农村的闲置劳动力，这项措施有利于积极推动城市化进程，加快城市的发展速度，而有偿退出宅基地的制度，体现了公平公正的理念。宅基地管理制度的修改，保留了农民的重要经济资本，消除了农民留在农村与进城发展的博弈中重要的一项顾虑，给予了农民更大的自主权，能够增大农民的经济资本，帮助农民更大程度地进入城市发展。

（二）充实房地产行业，缓解市场的“头重脚轻”。本次《土地管理法》的修改，给土地开发商也带来商机和挑战。在土地征收的修改内容中，“公共利益”的界定缩小了可征收土地的数量，而完善的征地补偿制度增大了征地成本。征地目的越来越严苛，征地补偿费却越来越高，这势必会导致征地的难度增大。与此同时，征地方案开始强调群众参与，要求保障征地方案的透明度，因此相比于传统征地而言，政策的倾斜不仅会使拿地的难度增大，也会导致征收土地成本大大增高。尽管要实现集体经营性建设用地和国有土地“同地、同权、同价”还有很长的路，且“同权”的要求还存在着民法典物权编制上的完善，但集体经营性建设用地入市条件的放宽，极大充实房地产行业的基数，并对现行房地产行业产生导向性。集体经营性建设用地入市政策，使得村集体可以合理利用土地，采取租售结合的办法，将短期收益转变为长期收益，逐渐成为房地产开发的主力军。村集体具有土地成本低、资金压力少且开发模式灵活多变的特点，因此与传统土地开发商相比有着更大的优势，村集体将会以一股势不可挡的力量进军房地产行业。房地产行业持续呈现供不应求的状态，主要原因在于人们弱化了房产的居住性，更强调了房产的投资性。在供应量有限的情况下，市场上对房产的需求量不断增高，这使得房产成为了市场上的一种特殊商品，其价格被不断地抬高。房地产的价格始终保持着高速增长的趋势，是大部分群体投资的优先选择，因此在经济资本富余的情况下，大部分群体选择将资金投入房产中，这会导致市场中的大量经济资本流入了房地产行业，真正能够推动社会进步、经济发展的文化、科技产业市场却呈现资金不足的状况，使市场呈现出明显的“头重脚轻”现象。在此次《土地管理法》的修改中，集体经营性建设用地入市的改革，能够将村集体的土地纳入土地市场中进行交易流通，这项政策能够大大增加房产的基数，从而增大房地产行业对市场的供应量，进而从根本上缓解“购房热”的现象。

（三）增大国家闲置土地利用率，逐步实现城乡一体化。在传统征地现象中，由于征收土地的用途没有进行清晰的界定和限制，导致随意征收土地的现象成为了一种常态，但由于征收土地的用途和规划等尚不明确，从而导致征收的土地往往成为了闲置用地。新《土地管理法》对土地征收中“公共利益”的清晰界定，能够有效地减少随意征收土地的现象，被征收的土地也能够根据清晰的征收目的发挥最大的实用。因此，“公共利益”的清晰界定能够增大征收土地的利用效率，减少低效率的征收土地数量，从而增大国家土地整体的利用效率。国家农村闲置土地数额巨大，“空心村”的现象成为了农村常态，究其症结在于农村土地利用途径的限制和利用规划的不完善，新建的农村村民住宅集中在村庄，内部囤积了大量的闲置土地和空置的宅基地，从而形成了内空外延的整体土地使用状况。“空心村”中大部分的青壮年进城务工，留下来的农村人口基本都是年迈体弱者，这导致了农村的常住人口无法支撑整个村庄的整体规划和正常运作，有形容他们如大树之空心，称之“空心村”。市场是合理分配资源的有力工具，集体经营性建设用地的入市将农村土地资源投入市场流转，市场调节的自发性能够将农村土地进行更加合理的规划和使用，这有利于提高土地的使用效率，并带动农村经济的发展。集体经营性建设用地的入市，能够向村集体有效地引入社会的资金和人才，实现城、乡间资金与人才的相互引流，为实现城乡一体化提供了有力的支持。

作者:赵熙 单位:南昌大学公共管理学院